導(dǎo)語：財政供養(yǎng)系數(shù)關(guān)聯(lián)分析思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著社會保障制度改革和農(nóng)村稅費改革的深入發(fā)展，財政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化?，F(xiàn)在所稱財政供養(yǎng)人員是指由各級財政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財政社會保障人員、優(yōu)撫救濟(jì)人員和農(nóng)村稅費改革后的村組干部等。本文所指財政供養(yǎng)人員僅為財政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個地方履行一級政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

本文以湖北省72個縣（市）財政和部分市縣財政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進(jìn)行分析，并對孝感市的財政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行實證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

一、影響財政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析

1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量自然劃分成10個檔次。（2）將財政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計算平均值。（3）各檔次的財政供養(yǎng)人員總量除以對應(yīng)檔次的地域人口總量等于該檔次財政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計和計算過程略，結(jié)果列表如下：

表1湖北省2002年72縣（市）地域人口與財政供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：萬人、人、個地域人口財政供養(yǎng)

檔次縣市個數(shù)系數(shù)（％）

變化范圍人口均值

1100-1652781192.38

290-1002658252.79

380-902278862.63

470-801981422.62

560-7018947102.99

650-6016162132.99

740-5013900113.05

830-4010039102.77

920-30866843.81

1010-20592725.33

關(guān)系顯示：（1）財政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化。人口大縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較多；人口小縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較少。（2）財政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。人口大縣，供養(yǎng)系數(shù)較??；人口小縣，供養(yǎng)系數(shù)較高。（3）綜合關(guān)系。人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。

推論：人口大縣供養(yǎng)系數(shù)較低，人口小縣供養(yǎng)系數(shù)較高；降低供養(yǎng)系數(shù)的重點是人口小縣。但現(xiàn)實中人口小縣供養(yǎng)人員較少，而人口大縣供養(yǎng)人員較多。本文認(rèn)為，由于供養(yǎng)系數(shù)的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)以分子——供養(yǎng)人口為主。因此，降低供養(yǎng)系數(shù)的重點應(yīng)是供養(yǎng)人口大縣，而不是供養(yǎng)人口小縣，即不能以供養(yǎng)系數(shù)高低作為減少財政供養(yǎng)人員的實踐標(biāo)準(zhǔn)。

2.人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）劃分。將財政供養(yǎng)人員按工作性質(zhì)分為行政單位供養(yǎng)人員、事業(yè)單位供養(yǎng)人員兩大類。人員經(jīng)費相應(yīng)劃分為行政人員經(jīng)費和事業(yè)人員經(jīng)費。（2）對比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較年度。選擇1993年與2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。

表2孝感市1994-2003年財政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)變化表單位：人、萬元其中教師占事業(yè)

年度行政人數(shù)占比例％事業(yè)人數(shù)占比例％

人數(shù)比例％

199423.876.248.8

199523.476.648.5

1996247647.1

199722.777.348

199823.876.254.5

199924.975.151.8

200025.874.253.8

2001267454.4

200226.173.956.1

200324.175.954.9

平均值24.4675.5451.79

關(guān)系顯示：（1）行政與事業(yè)人員結(jié)構(gòu)雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機(jī)構(gòu)人員占1/3，事業(yè)單位人員占2/3。（2）教師數(shù)量占事業(yè)單位人員總量的1/2強(qiáng)，比重顯得過大。

人員經(jīng)費的結(jié)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)呈同向變化關(guān)系。（1）在人員經(jīng)費結(jié)構(gòu)中，行政人員經(jīng)費占經(jīng)費總額的比重30％，事業(yè)人員經(jīng)費占經(jīng)費總額的比重70％，其中教師經(jīng)費占事業(yè)人員經(jīng)費的比重接近60％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政編制凍結(jié)后，事業(yè)單位供養(yǎng)人員急劇膨脹。一部分是歷次機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)關(guān)精簡人員，一部分是新進(jìn)單位的人員，大部分都流向事業(yè)單位或壓往二級單位。較多事業(yè)單位或二級單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒有人做，在社會上臨時聘用人員。（2）人均經(jīng)費水平逐年提高。其中事業(yè)人均經(jīng)費支出增長27.4％，教育人均經(jīng)費增長22.05％，均高于行政人均經(jīng)費支出增長5.6個、0.25個百分點。

表3孝感市2000-2003年行政事業(yè)單位人員經(jīng)費結(jié)構(gòu)變化表行政人員經(jīng)費事業(yè)人員經(jīng)費

年度占比人均占比人均其中教人均

重％經(jīng)費重％經(jīng)費師％經(jīng)費

200029.7694570.3569060.46396

200130.3915169.7738354.67408

200231.71057268.3806164.39241

200325.31255474.71176954.211626

平均或

遞增29.2521.8％70.7527.4％58.3722.05％

推論：供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)反映了一級事權(quán)中從事行政與事業(yè)工作的人員配置比例。從相對比例看，事業(yè)所占比重過大，尤其是教師人數(shù)及經(jīng)費比重突出。據(jù)此推論：降低財政供養(yǎng)系數(shù)，減少供養(yǎng)人員的重點是事業(yè)單位，其中優(yōu)化教師隊伍應(yīng)是重中之重。

3.可用財力與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）可用財力為一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付之和。本文將72縣（市）一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付相加后，按照可用財力大小自然劃分為5個檔次。（2）供養(yǎng)人員數(shù)量范圍指劃分檔次內(nèi)最低數(shù)量到最高數(shù)量范圍。（3）人均財力水平是指各檔次可用財力金額之和與財政供養(yǎng)人員數(shù)量之和的比值。具體統(tǒng)計和計算過程略，結(jié)果列表如下：

表4湖北省2002年72縣（市）可用財力與供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：元、萬人、萬元可用財力供養(yǎng)人口人均財力

檔次縣市個數(shù)

范圍數(shù)量范圍水平

13-3.532.3-2.81.16

22.1-3221.2-31.06

31.5-2131.1-21.04

41-1.5220.9-1.70.94

50.5-180.4-11.09

關(guān)系顯示：（1）財政供養(yǎng)人員與可用財力成正比變化?？捎秘斄^多的縣市，財政供養(yǎng)人員較多；可用財力較少的縣市，財政供養(yǎng)人員較少。（2）人均財力支出水平基本相等。不管是財力多的縣市，還是財力少的縣市，人均可用財力基本保持在一個相等的水準(zhǔn)。（3）綜合關(guān)系。人均可用財力沒有拉開檔次，可用財力主要聚集在養(yǎng)人上。財力強(qiáng)的縣市多養(yǎng)人，財力弱的縣市少養(yǎng)人。

推論：財力多的養(yǎng)人多，財力少的養(yǎng)人少，據(jù)此推論，財政就是“吃飯財政”，財政增收就是為了供養(yǎng)更多的人員，而這卻背離了一級政府事權(quán)人員配置的原則，是財政工作的誤區(qū)。因此，降低財政供養(yǎng)系數(shù)不能將可用財力與供養(yǎng)系數(shù)掛鉤。

4.公共支出與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：借助于財政收入、財政支出、地域人口、可用財力、工資水平等指標(biāo)之間的公式推出公共支出與供養(yǎng)系數(shù)之間的關(guān)系。下面是演繹過程：

（1）人員經(jīng)費支出=財政供養(yǎng)人員×人均工資標(biāo)準(zhǔn)=供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

（2）財政支出=經(jīng)常性支出+專項支出=（人員經(jīng)費支出+公務(wù)費支出）+專項支出

（3）財政支出=可用財力=財政供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)+公務(wù)費支出+專項支出

財政供養(yǎng)系數(shù)=[財政支出-（公務(wù)費支出+專項支出）]/區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)=（可用財力-公共支出）/地域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)系顯示：在一定時期內(nèi)，某縣（市）的可用財力、地域人口數(shù)量、人均工資標(biāo)準(zhǔn)基本上保持在一個不變的水平，可視為常量指標(biāo)。因此，財政供養(yǎng)系數(shù)與公共支出存在十分密切的關(guān)系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關(guān)系，即公共支出越大，供養(yǎng)系數(shù)越小；公共支出越小，供養(yǎng)系數(shù)越大。當(dāng)可用財力等于公共支出時，供養(yǎng)系數(shù)為零。當(dāng)可用財力大于公共支出時，供養(yǎng)系數(shù)為正；當(dāng)可用財力小于公共支出時，供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)。

從事權(quán)與財力配置上講，一級政府有一級事權(quán)，一級事權(quán)有相對應(yīng)的可用財力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個地方的可用財力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級事權(quán)所需的非人力資源財力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級事權(quán)所需配備的人力資源所需財力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財力，如工資、獎勵、福利等。按照行政管理理論，國家賦予同一級政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財力不同，財政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。在同一級別的公共事權(quán)相同的前提下，可用財力較多的地方，可用財力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養(yǎng)系數(shù)。而可用財力較少的地方，可用財力超出公共支出增量就小，財政供養(yǎng)系數(shù)就低。而可用財力比公共支出低的地方，財政供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)數(shù)，這個地方的財政必然是負(fù)債運行。

推論：如果一個地方履行一級事權(quán)不完整，則說明可用財力不足以養(yǎng)人，供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)為負(fù)值。但在實際中，履行一級事權(quán)不完整的地方較多，但財政供養(yǎng)系數(shù)卻為正值，有的還較高。理論與實踐產(chǎn)生了矛盾。實際情況是由于供養(yǎng)人員失控?？捎秘斄Υ罅肯蛉藛T經(jīng)費集中轉(zhuǎn)移，擠占了履行正常事權(quán)所需財力。因此，降低財政供養(yǎng)系數(shù)，需要劃分地方可用財力，可用財力必須首先用于履行一級事權(quán)，并據(jù)此配備相應(yīng)人員，超過公共事權(quán)所需人員必須精簡。

5.地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72個縣（市）按地理特征分為五個類型：山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫）區(qū)縣。（2）地域人口、供養(yǎng)人員范圍按各類型從最小到最大列示。（3）供養(yǎng)系數(shù)為各類型縣（市）的供養(yǎng)人員總數(shù)與地域人口總數(shù)的比值。具體統(tǒng)計和計算過程略，結(jié)果列表如下：

表5湖北省2002年72縣（市）地域人口與財政供養(yǎng)人員及系數(shù)關(guān)系分析表單位：個、萬人地域人口供養(yǎng)人口供養(yǎng)系數(shù)

類型個數(shù)

范圍范圍（％）

山區(qū)縣348-1200.5-2.52.84

丘陵縣650-1001.3-32.85

平原縣1735-1000.6-2.62.81

城郊縣1035-1600.9-3.52.76

湖（庫）區(qū)縣550-1401.8-2.82.53

增長率％14.47％11.22％

關(guān)系顯示：（1）地域人口起點基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環(huán)境和行政區(qū)劃造成的。（2）供養(yǎng)人口起點依次增大。說明供養(yǎng)人員與地理環(huán)境呈同向變化關(guān)系。其中山區(qū)縣供養(yǎng)人員相對較少，而平原、城郊、湖（庫）區(qū)縣供養(yǎng)人員相對較多。（3）供養(yǎng)人員在3萬人上下變化。這是一個縣（市）的最大值。（4）供養(yǎng)系數(shù)依次減少。雖然地域人口、供養(yǎng)人員同向增加，但地域人口依次增長高于供養(yǎng)人員依次增長，即供養(yǎng)系數(shù)分子增長低于分母增長，導(dǎo)致供養(yǎng)系數(shù)依次減少。計算結(jié)果證實了這一點。

推論：由于人口增長控制屬于國家計劃生育政策范圍，我們只能控制供養(yǎng)人員增長。按照地理條件與供養(yǎng)人員關(guān)系，控制財政供養(yǎng)系數(shù)重要依據(jù)是按供養(yǎng)人員起點大小，即按地理劃分的后三類（湖庫區(qū)縣、城郊縣、平原縣）應(yīng)是重點控制地域。

6.政策環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：本文涉及政策環(huán)境包括行政體制、財政體制、人事體制、經(jīng)濟(jì)周期等，由于這些方面都是一個龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

（1）行政體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，我國行政體制設(shè)計是五級管理體制，即中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（自治州）、縣（市級縣、縣級區(qū)、自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民族鄉(xiāng)）。各級不論區(qū)域人口多少，面積大小，級次高低，經(jīng)濟(jì)好壞，都設(shè)有“大而全”的行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配備有一定數(shù)量的工作人員。據(jù)有關(guān)資料，解放初期，全國的官民比例為1∶600，到2002年各級各類官員占總?cè)丝诘钠骄壤堰_(dá)1∶28，干部總?cè)藬?shù)是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，1984年，全國撤社建鄉(xiāng)結(jié)束時有鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個，按當(dāng)時每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出20萬元計算，需要消費財力184.9億元。經(jīng)過改革，到2003年底止，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至38464個，按2002年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出50萬元計算，仍需要消耗財力192.3億元。以湖北省的情況來分析，2002年，全省財政供養(yǎng)人員中，省地兩級供養(yǎng)人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉(xiāng)兩級供養(yǎng)人員占全省供養(yǎng)人員比重為3/4強(qiáng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省比重達(dá)到24.45％。

表62002年湖北省財政供養(yǎng)人員按行政級次分布和人員結(jié)構(gòu)表單位：人合計財政撥款或補(bǔ)助開支人員

行政

級次國家集體離休退休長休

人數(shù)占比重％職工職工人員人員職工

省級21335010.43159148783455748585277

地市級27831713.612117787981528852652618

縣級105315651.508219203958810471180444733

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級50001324.4539385424458214578945611

總計2044836100158670072810224613606262239

結(jié)構(gòu)10077.593.561.0917.630.11

比例％

關(guān)系顯示：行政管理層次與財政供養(yǎng)人員成正比，與財政供養(yǎng)系數(shù)成正比。

推論：根據(jù)上述關(guān)系顯示，要降低財政供養(yǎng)系數(shù)，需要減少行政管理層次。按照市場經(jīng)濟(jì)國家通行做法，行政體制設(shè)計只需設(shè)三級政府，我國可比照改革。

（2）財政體制與供養(yǎng)系數(shù)。從1994年起，我國實行了分稅制財政體制，實行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財政體制，一級政府有一級事權(quán)，一級事權(quán)有相應(yīng)的財力。但從分稅制10年運行的情況看，各級事權(quán)不規(guī)范是突出的問題之一，在地方各級體制運轉(zhuǎn)中，經(jīng)常有事權(quán)錯位、缺位和越位的情況出現(xiàn)，形成了中央調(diào)控各地事權(quán)的局面。特別是幾次增加工資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生了一定的“吸引效應(yīng)”，各地膨脹了一大批人員。后來，在“一要吃飯，二是建設(shè)”思想引導(dǎo)下，地方政府及財政把保工資發(fā)放作為第一要務(wù)，更是鞏固了“吸引效應(yīng)”，不少地方特別是經(jīng)濟(jì)落后省份沒有把住關(guān)口，供養(yǎng)人員無序膨脹，相互攀比，增加了一定數(shù)量的財政供養(yǎng)人員，提高了供養(yǎng)系數(shù)。

關(guān)系顯示：財政體制不規(guī)范，為地方供養(yǎng)人員增長創(chuàng)造了機(jī)會。

推論：一級事權(quán)不能相對獨立，就不是完整的分稅制體制。要認(rèn)真執(zhí)行分稅制，增強(qiáng)地方各級事權(quán)的相對獨立性。增加工資要適合社會發(fā)展?fàn)顩r，實行地方聽證制度，不能強(qiáng)求各地統(tǒng)一。

（3）人事體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，全國人事制度特別是人員管理方面缺乏統(tǒng)一的法律制度，這也是財政供養(yǎng)人員居高增長的重要原因。主要表現(xiàn)在：一是在編制管理上，人事部門與財政部門形成了“兩張皮”。產(chǎn)生了人事核定的編制，財政不一定認(rèn)可，但為今后轉(zhuǎn)正奠定了基礎(chǔ)。二是在供養(yǎng)來源上，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外“兩張皮”。產(chǎn)生了單位認(rèn)可的人員，雖然沒有人事或財政編制，但仍然由單位供養(yǎng)，也為今后逐步轉(zhuǎn)正創(chuàng)造了條件。三是在進(jìn)人問題上，缺乏法律規(guī)范。進(jìn)人質(zhì)量、進(jìn)人數(shù)量、進(jìn)人對象，全憑領(lǐng)導(dǎo)研究決定，沒有統(tǒng)一規(guī)劃。四是在人員出口上，不鼓勵人員出去。主要是工齡時段太長。以國家公務(wù)員為例，只要不犯錯誤，都必須堅持工作30年，機(jī)構(gòu)改革也不能精簡。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養(yǎng)人員基數(shù)必將越來越大。

關(guān)系顯示：人員編制、人員經(jīng)費實行多頭管理，是財政供養(yǎng)人員間接增長的重要原因。進(jìn)人無法律依據(jù)，是財政供養(yǎng)人員直接增長的重要原因。人員出口不暢，不斷產(chǎn)生基數(shù)累積，是財政供養(yǎng)人員增加的潛在基礎(chǔ)。

推論：編制管理、經(jīng)費來源管理分割，進(jìn)口松出口緊，導(dǎo)致財政供養(yǎng)人員必然增長，僅靠財政一家加強(qiáng)管理不行，要控制供養(yǎng)人員無序增加，降低供養(yǎng)系數(shù)，必須改革現(xiàn)行人事制度，對人員編制及預(yù)算外資金實行統(tǒng)一立法管理，出臺激勵人員有序流動的相關(guān)政策。

二、孝感市財政供養(yǎng)系數(shù)與全省、全國、國際比較和推論印證

孝感市位于湖北省中部，現(xiàn)轄7個縣（市）區(qū)，國土面積8910平方公里，總?cè)丝?06萬人。2003年國內(nèi)生產(chǎn)總值343.55億元，財政收入18.39億元，其中一般預(yù)算收入9.53億元。從地理特點看，北有山區(qū)縣（大悟縣），南有湖區(qū)縣（漢川市），中有丘陵和平原縣（安陸市、應(yīng)城市、云夢縣、孝南區(qū)），是一個地理多樣化的典型區(qū)域。

1.孝感市財政供養(yǎng)系數(shù)與全省比較。

（1）7個縣（市）區(qū)供養(yǎng)系數(shù)與全省縣（市）比較。

分析方法：將7個縣（市）區(qū)的地域人口、財政供養(yǎng)人員、供養(yǎng)系數(shù)按照地域人口由大到小排列，然后根據(jù)全省72個縣（市）有關(guān)資料，找出各項指標(biāo)所占位置，分析其中的關(guān)系。

表7孝感市2002年度7縣（市）區(qū)財政供養(yǎng)系數(shù)及相關(guān)因素全省排序表單位：萬人、人地域全省供養(yǎng)全省供養(yǎng)系全省

縣（市）名稱

人口排序人口排序數(shù)％排序

漢川市106.46523383152.1966

孝南區(qū)83.161920707222.4956

應(yīng)城市65.282419345262.9335

孝昌縣61.822813833452.2365

安陸市61.702918953273.0630

大悟縣61.123116230382.6650

云夢縣57.213517628323.0928

全省平均值62.62174852.79

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口排序及關(guān)系。地域人口高于全省平均值的縣（市）有3個，從大到小依次為漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市。地域人口低于全省平均值的有4個縣（市），從大到小依次為孝昌縣、安陸市、大悟縣、云夢縣。分析發(fā)現(xiàn)，地域人口與供養(yǎng)人員基本呈同向關(guān)系。②供養(yǎng)人口排序及關(guān)系。供養(yǎng)人口高于全省平均值的有5個，即漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市、安陸市、云夢縣。低于全省平均值的有2個，即大悟縣和孝昌縣。說明7縣（市）區(qū)財政供養(yǎng)人員整體水平較高。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。高于全省平均供養(yǎng)系數(shù)的縣（市）有3個，即云夢縣（3.09％）、安陸市（3.06％）、應(yīng)城市（2.93％）。這種結(jié)果印證了“減少財政供養(yǎng)人員不能僅以供養(yǎng)系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)”的推論。

（2）市直財政供養(yǎng)系數(shù)與全省市州比較。

分析方法：①將全省9個市州（武漢市不可比）的財政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行排列比較，找出其中存在的關(guān)系。②地域人口指履行事權(quán)所轄行政區(qū)域總?cè)丝?。③財政供養(yǎng)人員指市（州）本級財政供養(yǎng)人員。

表8孝感市2002年市直在湖北省市州中財政供養(yǎng)系數(shù)排序表單位：萬人、人地域全省供養(yǎng)全省供養(yǎng)全省

市州名稱

人口排序人員排序系數(shù)排序

黃岡市723120741810.2875

荊州市633218101430.2866

襄樊市577319202920.3333

孝感市506414416740.2847

宜昌市397512349350.3114

恩施州381610780570.2838

十堰市338711966260.3542

咸寧市27889911380.3561

隨州市24996400090.2579

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口及關(guān)系。全省市州地域人口最多的是黃岡市（723萬人），地域人口最少的是隨州市（249萬人），其中孝感市所轄人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供養(yǎng)人員及關(guān)系。全省財政供養(yǎng)人員最多的是黃岡市（207418人），供養(yǎng)人員最少的是隨州市（64000人），其中孝感市市直供養(yǎng)人員排全省市州第4位，居于中等位次。從排序看，供養(yǎng)人員與地域人口排序基本呈同向關(guān)系。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。全省財政供養(yǎng)系數(shù)最大的市州是咸寧市（0.35％），供養(yǎng)系數(shù)最小的是（0.25％），其中孝感市供養(yǎng)系數(shù)排全省市州第7位，相對較低。從排序看，供養(yǎng)系數(shù)最大的市（咸寧市）不是供養(yǎng)人口最大的市（黃岡市），供養(yǎng)系數(shù)最小的市（隨州市）卻是供養(yǎng)人口最少的市。

2.孝感市財政供養(yǎng)系數(shù)與全國部分省份比較。

表9全國部分省份2002年財政供養(yǎng)系數(shù)及人均財力情況表單位：萬人、元地區(qū)劃分選擇省份供養(yǎng)人口供養(yǎng)系數(shù)％人均財力

東部地區(qū)浙江省104.12.344846

中部地區(qū)安徽省156.52.4814000

湖北省206.243.4413462

其中孝感市14.422.8510431

關(guān)系顯示和推論印證：從上表可以看出，湖北省的財政供養(yǎng)人口較多，人均可用財力較低，財政供養(yǎng)系數(shù)相對較高。其中孝感市與全省相比，人均財力均較低，財政供養(yǎng)系數(shù)較低，但與全國部分省份相比，財政供養(yǎng)系數(shù)仍然較高。因此，孝感財政既要做大“蛋糕”，也要降低供養(yǎng)系數(shù)。

3.孝感市財政供養(yǎng)系數(shù)與國外部分國家比較。

分析方法：選擇部分國家與我國、我省及孝感市進(jìn)行比較分析。

表101999年部分國家和地區(qū)財政供養(yǎng)系數(shù)相對比例比較表單位：億人國家或地區(qū)名稱國家或地區(qū)人口財政供養(yǎng)比例

美國2.731∶187

法國0.591∶164

日本1.261∶150

印尼1.941∶98

中國12.591∶30

其中：湖北?。ㄈf人）5938.031∶29

孝感市（萬人）597.721∶35

關(guān)系顯示及推論印證：（1）發(fā)達(dá)國家供養(yǎng)比例相對較低，不發(fā)達(dá)國家供養(yǎng)比例相對較高。其中我國的供養(yǎng)比例較高，是美國的6.23倍。（2）湖北的供養(yǎng)相對比例高于全國平均比例，說明需要降低供養(yǎng)系數(shù)。（3）孝感市供養(yǎng)比例低于全國平均水平，但高于國外國家的供養(yǎng)比例，說明仍需要降低供養(yǎng)系數(shù)。

三、降低財政供養(yǎng)系數(shù)的路徑選擇

降低財政供養(yǎng)系數(shù)，需要確立一個基本目標(biāo)。從國外情況看，美國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家都在0.5％左右，印尼等國家的供養(yǎng)系數(shù)在1％左右。鑒于我省的財政供養(yǎng)系數(shù)為3.44％，因此建議現(xiàn)階段將降低財政供養(yǎng)系數(shù)的目標(biāo)定為2％，力爭用3年左右的時間，實現(xiàn)全省整體供養(yǎng)系數(shù)下降1.44個百分點。

1.減少行政管理層次，調(diào)整優(yōu)化工作職能。

由五級政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿壵?，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，實行縣直管鄉(xiāng)和村民自治制度。創(chuàng)新市（地）制，實行省直管市、縣后，市級保留行政級別，作為市級縣管理。從理論上講，每減少一個行政層級，或減少一項職能，都可以減少一定數(shù)量的供養(yǎng)人員，節(jié)約相應(yīng)數(shù)量的行政成本。以湖北省為例，2002年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人數(shù)50萬人，占全省供養(yǎng)人員總數(shù)24.45％。如果按保留30％的派出機(jī)構(gòu)或聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)人員估算，則全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可減少財政供養(yǎng)人員35萬人，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.59個百分點，全省財政供養(yǎng)系數(shù)可由3.44％減少到2.85％。再以孝感市為例，全市7個縣（市）共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處共115個，財政供養(yǎng)人員6萬多人，如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，保留30％派出或聯(lián)絡(luò)人員，則全市可減少供養(yǎng)人員4.2萬人，占全市供養(yǎng)人員總數(shù)的29％，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.83個百分點，財政供養(yǎng)系數(shù)將由2.84％下降到2.01％。

表11孝感市1994-2003年財政供養(yǎng)人員城鄉(xiāng)數(shù)量結(jié)構(gòu)變化表年度城關(guān)人員占比重％鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員占比重％

199452.147.9

199551.748.3

199654.245.8

199756.843.2

199851.748.3

199941.758.3

200041.758.3

200149.350.7

200260.139.9

200373.126.9

上表說明，城關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重各占1/2左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中，教師工資占60％比重，從2001年起，各地實行教師工資縣級統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重開始下降，轉(zhuǎn)增了城關(guān)供養(yǎng)人員比重。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)財政供養(yǎng)人員數(shù)量變少的情況，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)該有時機(jī)成熟。

2.明確各級政府事權(quán)，合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財力。

一是要明確劃分各級事權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。按照市場經(jīng)濟(jì)公共管理的要求，重新劃分中央、省、市、縣政府事權(quán)，按新的事權(quán)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，對原來的機(jī)構(gòu)實行調(diào)整。有事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就保留，無事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就撤消，重復(fù)交叉職能的機(jī)構(gòu)就合并，不強(qiáng)調(diào)上下完全對口，只要事情有人做就行。二是要合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財力?，F(xiàn)在存在一個突出問題，就是養(yǎng)人支出占用財力太多，養(yǎng)事支出占財力份額太少。據(jù)調(diào)查測算，全省縣（市）工資性支出占縣（市）財政支出總額比例在70％左右，少數(shù)縣市達(dá)到80％以上，這種結(jié)構(gòu)明顯不合理。因此，降低財政供養(yǎng)系數(shù)，就必須合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財力，逐步降低養(yǎng)人支出所占財力比重，要以養(yǎng)事為先，養(yǎng)人與養(yǎng)事相協(xié)調(diào)。不然，按照有關(guān)推論，養(yǎng)事（公共支出）財力越少，養(yǎng)人的財力就會越多，供養(yǎng)系數(shù)就會越大。

3.明確重點降低對象，因地制宜降低供養(yǎng)系數(shù)。

一是根據(jù)地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)可以供養(yǎng)人員起點大小為基礎(chǔ)，重點應(yīng)是供養(yǎng)人員較多的湖庫區(qū)縣、城郊縣、平原縣。對財政供養(yǎng)人員超過2萬人的縣（市），要作為重點控制對象。二是根據(jù)地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)是縱向降低，即縣（市）自己現(xiàn)在與自己過去相比是否有所降低。合理確定供養(yǎng)系數(shù)水平。供養(yǎng)系數(shù)不強(qiáng)求一律?？茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在各地正常履行事權(quán)基礎(chǔ)上的供養(yǎng)系數(shù)。即在合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財力基礎(chǔ)上，可用財力超過養(yǎng)事財力的增量可以適當(dāng)提高供養(yǎng)系數(shù)，可用財力等于或不足養(yǎng)事財力的情況下必須降低供養(yǎng)系數(shù)。三是從行政體制與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，降低的重點級次是縣鄉(xiāng)兩級。從行政體制改革的方向看，當(dāng)前改革的重點是逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。四是從人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，改革的重點應(yīng)是事業(yè)單位和二級單位。各級要將精簡供養(yǎng)人員的重點放在事業(yè)單位和二級單位。對適合參與市場競爭的事業(yè)單位，要創(chuàng)造條件推向市場。各級在精簡行政編制的同時，必須同時控制好事業(yè)單位、二級單位人員編制，務(wù)必將編制落實到人，否則容易產(chǎn)生供養(yǎng)人員“此伏彼起”，機(jī)構(gòu)改革成了“走過場”。

4.推行崗位成本管理，控制工資增長水平。

研究發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)人員數(shù)量增減與單位人均支出水平高低呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。在可用財力總量一定的情況下，供養(yǎng)人員數(shù)量越多，人均支出水平出現(xiàn)偏低。而供養(yǎng)人員數(shù)量越小，人均支出水平就會偏高。而當(dāng)人均支出水平過低、接近甚至低于社會一般崗位支出水平時，單位人員數(shù)量必然減少。當(dāng)人均水平較高、高于社會一般崗位支出時，單位人員數(shù)量又會重新膨脹。運用這一規(guī)律，我們建議：一是建立崗位成本管理制度。即每個機(jī)構(gòu)劃分成若干個崗位，每個崗位按照履行事權(quán)需要核定一個標(biāo)準(zhǔn)成本或定額，所有崗位標(biāo)準(zhǔn)成本或定額加總之和即為某個單位的經(jīng)費總額。政府及財政對各單位實行定額管理，超支不補(bǔ)，節(jié)支滾存。通過這個辦法，可以一定程度抑制人員增加。二是控制人員工資水平。實行一般工作人員享受社會平均工資水平，特殊技能人員實行獎勵工資制度。這樣做的理由是如果機(jī)關(guān)單位工資高于社會平均工資，就會產(chǎn)生吸引效應(yīng)，促進(jìn)供養(yǎng)人員增長。而當(dāng)企業(yè)單位工資高于行政機(jī)關(guān)工資時，就會產(chǎn)生大量人員“跳槽”現(xiàn)象。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)對比十分明顯。

5.實行人事立法管理，縮短在職工作時段。

一是實行人事立法管理。重點規(guī)范單位編制數(shù)量、進(jìn)人權(quán)限和法定程序，按照公開、公正、公平的原則招錄工作人員。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督管理，糾正“收費養(yǎng)人、養(yǎng)人收費”和自定進(jìn)人等行為。二是全面清理供養(yǎng)人員，建立人員臺賬，實行“兩卡一證”管理。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)把人員“進(jìn)口關(guān)”。三是縮短工作時間。建議將干部退休年齡修改為：男53歲、女48歲退休，將必要工作時間縮短5年以上，逐步減少批量移動基數(shù)，以此減少供養(yǎng)人員增長速度。四是鼓勵人員外出創(chuàng)業(yè)。從經(jīng)濟(jì)周期看，目前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型接近尾聲，投資增長明顯加快，就業(yè)崗位將逐步增多，這在一定程度上可以吸收更多的就業(yè)人員，也為人員分流創(chuàng)造了條件。五是進(jìn)一步完善社會保障制度。建立基本生活保險制度、醫(yī)療保障制度，讓失業(yè)人員、分流人員享有必要的生活保障。

數(shù)據(jù)來源：

1.《湖北省縣級財政供養(yǎng)人員人均收入與縣域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展研究》（《財政與發(fā)展》2004年第5期）

2.《湖北財政年鑒》（2002年）

3.《孝感統(tǒng)計年鑒》（2002年）