導語：縣域經(jīng)濟推進城鎮(zhèn)化進程透析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】隨著長吉圖先導區(qū)開發(fā)開放的深入進行，吉林省縣域經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化發(fā)展在利好政策的注入下既面臨著新的機遇也面臨著諸多的挑戰(zhàn)。如何揚長避短地利用縣域經(jīng)濟來推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展成為新時期縣域發(fā)展的新要求。吉林省在推進城鎮(zhèn)化進程中的新思路是：充分利用縣域經(jīng)濟為城鎮(zhèn)發(fā)展提供的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，以縣域的外向型經(jīng)濟來推進城鎮(zhèn)化、以集聚型經(jīng)濟升級城鎮(zhèn)化、以城鄉(xiāng)結(jié)合的經(jīng)濟來逐步實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，通過縣域經(jīng)濟集群式發(fā)展將所要求的人口、資源和環(huán)境充分協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的。

【關鍵詞】吉林?。豢h域經(jīng)濟；城鎮(zhèn)化。

2010年政府工作報告中提出“壯大縣域經(jīng)濟，大力發(fā)展縣城和中心鎮(zhèn)基礎設施和環(huán)境建設，引導非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向小城鎮(zhèn)集聚”?？h域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基礎層次，是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，縣域經(jīng)濟的發(fā)展不僅是富民興縣的關鍵，也是地區(qū)綜合經(jīng)濟實力和水平的體現(xiàn)?？h域經(jīng)濟的發(fā)展方向是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化建設對于縣域經(jīng)濟的發(fā)展具有決定意義。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是改變農(nóng)民的社會關系，是人口經(jīng)濟活動的轉(zhuǎn)移過程，[1]是區(qū)域發(fā)展問題，它所解決的是區(qū)域的增長極問題。大力推進城鎮(zhèn)化，就是從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程，使農(nóng)村剩余勞動力較大規(guī)模地轉(zhuǎn)入工業(yè)部門和城鎮(zhèn)就業(yè)，是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的重要前提和根本出路。

2007年全國縣域社會經(jīng)濟綜合發(fā)展測評中，吉林省無一縣進入全國百強縣。全國縣域經(jīng)濟強縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到30130元，農(nóng)民人均純收入約為5760元，分別是全國平均水平的161·44%、139·15%。吉林省縣域經(jīng)濟的平均規(guī)模為地區(qū)生產(chǎn)總值65·9億元，地方財政一般預算收入4·08億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值14559元，農(nóng)民人均純收入達到4130元。全國百強縣（市）人均生產(chǎn)總值約為吉林省“十強縣”縣均生產(chǎn)總值的2倍。吉林省與全國差距最大的是縣域經(jīng)濟，而且這種差距有繼續(xù)拉大的趨勢。[2-3]

一、吉林省制約縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素。

1·城鎮(zhèn)基礎設施功能與縣域經(jīng)濟發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。

2007年吉林省城鎮(zhèn)化率為53·16%,而同期全國城鎮(zhèn)化率為44·9%,高城鎮(zhèn)化率使吉林省小城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，2007年底，行政區(qū)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道890個，其中建制鎮(zhèn)423個，街道269個，鄉(xiāng)198個，[2-3]但城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力不強，尤其是縣、鄉(xiāng)工業(yè)化發(fā)展比較滯后，嚴重制約經(jīng)濟的正常發(fā)展，影響城鎮(zhèn)化的推進。存在工業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在城市設施指標低于全國水平，吉林省城鎮(zhèn)內(nèi)在的功能發(fā)展緩步不前，在文化、醫(yī)療、通訊、投資方面表現(xiàn)出了城鎮(zhèn)人口的生活質(zhì)量偏低的現(xiàn)象。原因在于城鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏有效的工業(yè)化水平做支撐，城鎮(zhèn)自身缺乏吸引力。過高地估計了城鎮(zhèn)的自我進化能力，相關的管理部門對城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿吞幚砟芰]有正確的認識，沒將城鎮(zhèn)真正作為企業(yè)的生存載體，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關系完全失衡。

2·產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換缺乏關聯(lián)激活機制，制約城鎮(zhèn)發(fā)展的工業(yè)基礎。

2007年吉林省縣域GDP中三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為26·6∶38∶35·4,與全省GDP三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例14·8∶46·9∶38·3相比，第一產(chǎn)業(yè)比重過高，第二、三產(chǎn)業(yè)比重低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是由于缺乏農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)的關聯(lián)機制，而農(nóng)民實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的縣域工業(yè)載體與黑龍江、遼寧兩省相比明顯落后。

其原因在于縣域企業(yè)的利潤結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)都以農(nóng)業(yè)為基礎，而真正發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)沒有有效的農(nóng)業(yè)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)作基礎，如吉林省過度依靠以農(nóng)業(yè)為基礎的加工業(yè)的發(fā)展，使相關聯(lián)產(chǎn)業(yè)只局限于農(nóng)副業(yè)的發(fā)展，縣域工業(yè)發(fā)展很少，無法激活產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換出現(xiàn)了逆向趨勢，一定程度上加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。同時，各級政府領導和管理部門重視城市大工業(yè)、大項目，不惜舉債將規(guī)劃區(qū)“做大”以獲取土地開發(fā)的短期收益，忽視小城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展和對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃和引導。片面認為城鎮(zhèn)化的推進就是將農(nóng)村變成城市，忽視對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改造，使作為城鎮(zhèn)發(fā)展支撐的工業(yè)發(fā)展明顯滯后。

3·缺乏龍頭企業(yè)作先導，城鎮(zhèn)對勞動力沒有足夠的吸引力。

吉林省農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)的收入偏少，說明工業(yè)的發(fā)展水平未達到充分的吸引勞動力就業(yè)的程度，其關鍵是缺乏縣域主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是龍頭企業(yè)的發(fā)展。吉林省縣域企業(yè)規(guī)模不大，吸引力差，提供的就業(yè)機會少，使得農(nóng)民唯有從事第一產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)生存需要，出現(xiàn)了虛高的城鎮(zhèn)化率?？h域的企業(yè)關鍵不是做大，而是做活，做出特色。依托龍頭企業(yè)發(fā)展來推進城鎮(zhèn)化，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，需要發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)以增加吸引力和吸納勞動力的能力。

4·縣域城鎮(zhèn)規(guī)模較小，極化中心不易形成。

吉林省縣域城鎮(zhèn)的吸納和集聚能力弱，沒有真正地成為城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的極化中心。2007年底吉林省行政區(qū)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)423個，總?cè)丝?179·1萬人，占全省總?cè)丝诘?4·8%,市轄鎮(zhèn)平均人口為2·3萬人，縣轄鎮(zhèn)平均人口為2·7萬人。而吉林省人口在4萬人以下的鎮(zhèn)多達373個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的80%,其中2萬人以下的鎮(zhèn)，如果扣除農(nóng)業(yè)人口，實際鎮(zhèn)區(qū)的人口不到1萬人。2007年吉林全省鎮(zhèn)區(qū)人口平均約為8600人，而5000人以下的小城鎮(zhèn)有262個，占全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的57·7%。[2-3]小城鎮(zhèn)人口規(guī)模不夠，經(jīng)濟實力弱，集聚效應難以產(chǎn)生，這些都從根本上制約了吉林省小城鎮(zhèn)對周邊鄉(xiāng)村的輻射能力。

二、利用縣域經(jīng)濟推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議。

依據(jù)新形勢下城鎮(zhèn)發(fā)展的要求，吉林省在新的利好政策的注入下，充分利用縣域經(jīng)濟的優(yōu)勢來推進城鎮(zhèn)化進程，以縣域的外向型經(jīng)濟來推進城鎮(zhèn)化、以集聚型經(jīng)濟升級城鎮(zhèn)化、以城鄉(xiāng)結(jié)合經(jīng)濟逐步推進人口城鎮(zhèn)化，通過這三種形式的縣域經(jīng)濟的發(fā)展，將縣域城鎮(zhèn)所要求的人口、資源調(diào)動起來，實現(xiàn)符合環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展方式，利用經(jīng)濟的推動力將城鎮(zhèn)升級。

1·利用縣域外向型經(jīng)濟發(fā)展推進城鎮(zhèn)化在長吉圖開發(fā)開放政策的機遇下，吉林省應加大對外開放的廣度和深度，提升經(jīng)濟的外向性。

縣域經(jīng)濟作為一種特色經(jīng)濟和靈活性比較大的經(jīng)濟體需要在更大范圍、更廣領域、更高層次上參與國際經(jīng)濟技術(shù)合作與競爭，所以各縣域依據(jù)“引進來”和“走出去”的指導方針，通過以下方式來實現(xiàn)經(jīng)濟推動城鎮(zhèn)化：[4]一是利用招商引資，改變城鎮(zhèn)發(fā)展的被動方式，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展提供更廣的資金來源路徑。二是在國際金融危機的背景下，在出口型企業(yè)向內(nèi)需型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的承接，加強國際合作，發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎。這使城鎮(zhèn)化和縣域發(fā)展可以更充分利用外向化的優(yōu)勢因素，以外向促改革、促調(diào)整、促發(fā)展。

第一，利用招商引資，改變城鎮(zhèn)發(fā)展的被動方式。吉林省各縣域在充分利用長吉圖一體化發(fā)展的同時，通過鼓勵和吸引外資投資吉林省原有的優(yōu)勢重點發(fā)展行業(yè)，將集中于大城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展到縣域城鎮(zhèn)，通過招商引資的擴展，加快各種生產(chǎn)要素在縣域內(nèi)聚集，促進外資注入縣域項目，由單一拓展縣域發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈過渡到商業(yè)利潤鏈，提供激勵機制，促進縣域經(jīng)濟超常規(guī)、跨越式發(fā)展。招商引資是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟外向性發(fā)展的重要引擎，以外資企業(yè)未來的商業(yè)利潤來換取縣域經(jīng)濟發(fā)展的資金，增加了縣域城鎮(zhèn)融資的渠道，這也改變了城鎮(zhèn)的發(fā)展被動的局面，增強了自身的吸引力和聚集力。具體要求：一要不斷創(chuàng)新招商引資的方式方法，提高招商引資的效果。深入研究國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢和資本流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新特點，積極創(chuàng)新網(wǎng)絡招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商等招商引資方式，精心組織參加投洽會和各類專場招商活動，擴大招商引資規(guī)模，招商主體由政府為主轉(zhuǎn)向企業(yè)、中介組織為主。二要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈招商，圍繞培育支柱產(chǎn)業(yè)、骨干企業(yè)招商，實施外向帶動戰(zhàn)略，發(fā)展內(nèi)拓外聯(lián)的創(chuàng)匯經(jīng)濟。[5]

第二，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)承接，拓展國際合作，發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎。吉林省必須在搞清各縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實格局和比較優(yōu)勢的基礎上，按照縣域自身的產(chǎn)業(yè)層次和發(fā)展條件的優(yōu)劣，積極擴大外引內(nèi)聯(lián)，加強與縣外的經(jīng)濟聯(lián)合與協(xié)作，由于有潛在的利潤源可以吸引東部沿海發(fā)達地區(qū)以出口帶動的企業(yè)來投資辦廠，縣域可以進一步增加吸引力和更多的就業(yè)機會。這為產(chǎn)業(yè)基礎處于萌芽狀態(tài)的城鎮(zhèn)注入了活力，并可以充分地吸收和利用承接產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢條件，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地、勞動力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，這對城鎮(zhèn)的發(fā)展有不可估量的重要意義。具體要求：各縣域城鎮(zhèn)擁有構(gòu)建與日本、韓國、歐洲的產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)的地域基礎，可以引進一批產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度大、技術(shù)含量高、輻射帶動力強的重大項目。為縣域提升競爭力，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同區(qū)升級為主體功能區(qū)，為城鎮(zhèn)集群式發(fā)展打下良好的基礎。在引進項目中，加強與發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作、區(qū)域合作，承接國內(nèi)外發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極主動承接沿海地區(qū)和周邊大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移契機，拓展發(fā)展空間，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互利共贏，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化經(jīng)濟的市場化改革。注重引進一些技術(shù)檔次高、成長性好、環(huán)保和有利于提升本地產(chǎn)業(yè)鏈的大企業(yè)和大項目。重點創(chuàng)新合作機制，放大合作效應。創(chuàng)新國際合作機制，構(gòu)建國際交流合作平臺，這是提升圖們江國際合作機制的重要舉措。要建設與國外接軌的圖們江區(qū)域更加靈活開放的對話機制、交流機制等長效機制。在東北亞投資貿(mào)易博覽會的基礎上，繼續(xù)完善各種國際性高層論壇、商務活動機制。

2·利用縣域集聚經(jīng)濟的發(fā)展升級城鎮(zhèn)化。

在區(qū)域一體化的要求下，集聚經(jīng)濟的發(fā)展成為了必然的趨勢。集聚經(jīng)濟是一種漸進式的經(jīng)濟，要求在積累足夠的生產(chǎn)要素的情況下發(fā)揮集聚的優(yōu)勢，集聚經(jīng)濟的優(yōu)勢是可以實現(xiàn)縣域內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流動和重新組合，增加集聚中心的吸引力，使生產(chǎn)要素能更好地向城鎮(zhèn)集聚。[6]所以吉林省各縣域依據(jù)自身的區(qū)位優(yōu)勢，通過經(jīng)濟的集聚來升級城鎮(zhèn)化成為了一種有效的方式。

吉林省應調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為集聚經(jīng)濟的實現(xiàn)提供足夠的生產(chǎn)要素，以適應未來城鎮(zhèn)的發(fā)展方向；發(fā)展關聯(lián)性產(chǎn)業(yè)，促進縣域之間的經(jīng)濟聯(lián)系，在交通運輸設施上實現(xiàn)共享共建，避免重復建設，實現(xiàn)資源的最大利用率；基于主體功能區(qū)建設來推進城鎮(zhèn)土地的有效流轉(zhuǎn)，保障城鎮(zhèn)發(fā)展的有序進行。

第一，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為集聚經(jīng)濟的實現(xiàn)提供足夠的生產(chǎn)要素，在縣域范圍內(nèi)通過調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)以特色為基礎的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特定的工業(yè)品生產(chǎn)體系的構(gòu)建和特定服務產(chǎn)品供給體系所構(gòu)建的縣域經(jīng)濟。通過縣域具體的實際情況來確定未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標不在于產(chǎn)業(yè)的提高與升級，而在于使產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換更符合城鎮(zhèn)發(fā)展的要求，通過產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和轉(zhuǎn)換利用已有的集聚要素，并伴隨著城鎮(zhèn)自身發(fā)展所要求的規(guī)模的擴大，可以使集聚經(jīng)濟更可能符合縣域特色經(jīng)濟發(fā)展的要求。尤其是在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型過程中，以農(nóng)業(yè)作為基礎的縣域在轉(zhuǎn)型中，為防止稀缺資源的浪費，更需要合理地將縣域發(fā)展的有效要素進行集聚，實現(xiàn)集聚經(jīng)濟，將民生進步作為衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)劣的標準，以經(jīng)濟的升級為起點為城鎮(zhèn)的升級打好基礎，克服盲目的城鎮(zhèn)化。

利用集聚經(jīng)濟來推進城鎮(zhèn)化需要做到以下幾點：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，要注重調(diào)整，因為農(nóng)業(yè)的抗風險能力低，升級條件成本高，所以要在穩(wěn)固原有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的基礎上進行升級，克服盲目的跟風調(diào)整。二是在大規(guī)模的生產(chǎn)性投入上要量力而行，把握投入的最佳時機，在有條件的縣域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)工具的升級和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是對城鎮(zhèn)進行合理的規(guī)劃，不以損害農(nóng)業(yè)來發(fā)展城鎮(zhèn)，通過規(guī)劃來實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的最佳布局。

第二，通過發(fā)展關聯(lián)性主導產(chǎn)業(yè)來推進縣域城鎮(zhèn)集群式發(fā)展。依據(jù)已存在的縣域規(guī)模和集聚優(yōu)勢，縣域城鎮(zhèn)要在更多的相鄰城鎮(zhèn)中實現(xiàn)分工合作，打破計劃經(jīng)濟時期形成的“條塊分割”和垂直分工聯(lián)系，加強縣域之間以及縣域與中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和經(jīng)濟橫向聯(lián)系。吉林省的中、東部具有打造城市帶的先天優(yōu)勢，而這也是吉林省目前發(fā)展狀況的要求，因為一個區(qū)域如果沒有一個城市帶（群）作依托，就無法在這一區(qū)域形成強有力的增長極。由于省內(nèi)雙核心城市長春、吉林在集聚發(fā)展的同時，擴散效應作用不明顯，城鎮(zhèn)之間的縣城經(jīng)濟聯(lián)系較弱，縣域分布也表現(xiàn)出明顯的地帶性分異。所以在相鄰的縣域之間發(fā)展產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性高的主導產(chǎn)業(yè)，可以加強相鄰縣域的經(jīng)濟聯(lián)系，通過比較優(yōu)勢互補的方式促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，成為了一個高度整合的集群式經(jīng)濟發(fā)展帶，經(jīng)濟發(fā)展的要求必然加速城鎮(zhèn)的集群式的發(fā)展，借助集群式發(fā)展可以整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)和市場，可推進長吉圖區(qū)域內(nèi)及與其相關的省內(nèi)其他地區(qū)高速公路、鐵路、民航、水利、能源、市政、環(huán)境等重大基礎設施項目建設，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，培育地區(qū)性的主導產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率日益提高，為農(nóng)村勞動力提供就業(yè)機會，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的升級發(fā)展。

第三，以主體功能區(qū)建設來推進城鎮(zhèn)土地的有效流轉(zhuǎn)。主體功能區(qū)的建設使縣域工業(yè)發(fā)展所需要的生產(chǎn)要素能夠有效地供應，工業(yè)集聚程度高，集群式發(fā)展明顯，工業(yè)部門的競爭優(yōu)勢會更明顯，實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟使工業(yè)化極化發(fā)展的程度與具備規(guī)模的城鎮(zhèn)相對應。同時也會克服工業(yè)發(fā)展造成的用地增多和環(huán)境污染，使得人地矛盾和人與環(huán)境的矛盾愈加明顯的狀況得到緩解。主體功能區(qū)的建設既是一種過渡性的城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展基礎，又是工業(yè)規(guī)模開啟的階段。以縣域的土地流轉(zhuǎn)機制改革成為實現(xiàn)主體功能區(qū)建設的保障，通過主體功能區(qū)建設實現(xiàn)縣域土地流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新。

吉林省縣域在建設主體功能區(qū)上通過可以利用擴權(quán)強縣政策的優(yōu)勢，發(fā)揮政策靈活性的優(yōu)勢，突出實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的交易機制來創(chuàng)新土地制度，實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展對耕地的最小占用。具體措施：

一是突出主體功能區(qū)的作用，在適宜的開發(fā)地區(qū)建設縣域工業(yè)集聚和規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，在主體功能區(qū)的推動下發(fā)展相關配套的基礎設施來服務于農(nóng)村的發(fā)展。二要運用行政手段合理規(guī)范企業(yè)的擴張，突出重點的開發(fā)區(qū)和限定工業(yè)界限，減少為擴張而強占耕地所造成的土地資源的浪費。三是土地流轉(zhuǎn)中要保障農(nóng)民的權(quán)益，依據(jù)合理的方式補償占地農(nóng)民的利益，依據(jù)有關法規(guī)條例及相應的監(jiān)督管理組織來進行立法和執(zhí)法，保證農(nóng)民在權(quán)利受到侵害時有法可依，增加農(nóng)民對執(zhí)法的信任感。四要建立合理的土地流轉(zhuǎn)組織體系，發(fā)揮政府的調(diào)控優(yōu)勢，對如土地轉(zhuǎn)讓市場、各種中介服務機構(gòu)統(tǒng)一管理，合理定價，保證土地流轉(zhuǎn)的可控性。[7]

3·依據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合經(jīng)濟逐步推進人口城鎮(zhèn)化。

縣域經(jīng)濟作為一種民生經(jīng)濟，改善民生成為了重點。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在，使農(nóng)民在政策上和制度上受到不平等的待遇，在今后相當長的一段時間內(nèi)，建立城鄉(xiāng)、工農(nóng)一體化的社會保障制度是不現(xiàn)實的。究其原因在于實現(xiàn)完全城鄉(xiāng)一體化不現(xiàn)實，城鄉(xiāng)的一體化是一種相對的一體化，而在實際中更多地表現(xiàn)為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的結(jié)合，所以在縣域范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，就是發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟與鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)合為基礎的特色經(jīng)濟的發(fā)展，根據(jù)農(nóng)民的意愿與縣域的實際發(fā)展狀況，將特色做大、做強，以此為切入點增強縣域經(jīng)濟的核心競爭力。引導特色產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和縮短耕種農(nóng)田的時間，使農(nóng)村剩余的閑置勞動力能更合理地向縣城去謀生，使人口城鎮(zhèn)化能夠合理推進。

第一，城鄉(xiāng)保障相結(jié)合實現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生存和發(fā)展。農(nóng)村向城鎮(zhèn)過渡階段是縣域經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，依據(jù)特色資源的培育，實現(xiàn)經(jīng)濟的起步，而這種起步是與城鎮(zhèn)化的起步相對應的。通過縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了更多的就業(yè)機會，加速農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，同時激活了農(nóng)村勞動力市場，加速了人口流動的趨勢。為應對人口的過快流動所帶來的負影響，應該對城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的水平進行評估，對勞動力就業(yè)市場本身進行革新，出臺相關的政策為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會，保障農(nóng)民利益，穩(wěn)步推進人口城鎮(zhèn)化。

隨著吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模的增長，所需的勞動力也會相應增加，而規(guī)范城鄉(xiāng)人口的合理流動，實現(xiàn)充分就業(yè)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的升級和縣域經(jīng)濟發(fā)展都有重要的現(xiàn)實意義。通過城鄉(xiāng)的有效保障結(jié)合來增強縣域經(jīng)濟，實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展。具體要求：一是增強城鎮(zhèn)就業(yè)的比較優(yōu)勢，強調(diào)在小城鎮(zhèn)就業(yè)為農(nóng)民帶來的保障感和發(fā)展?jié)摿?。二是在戶籍制度沒有完全取消的情況下，主要解決就業(yè)歧視問題，需要相關政府部門盡快制定利民政策，做到保障優(yōu)先，消除障礙，簡化繁瑣入城手續(xù)，放寬農(nóng)民的就業(yè)政策。三是相關人力保障部門要提供給農(nóng)民平等的就業(yè)機會和勞動權(quán)益，提高農(nóng)民工工資標準，改善農(nóng)民工收入狀況，對形成統(tǒng)一的勞動力市場進行有效管理和制度創(chuàng)新。四是實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化，需要在相關的醫(yī)療保障、社會福利保障和貧困救濟等要求的原有基礎上進行保障升級，為農(nóng)民在面臨和處理風險時增添信心，也可為農(nóng)民在城鎮(zhèn)的未來發(fā)展?jié)摿μ峁┍Ｕ稀Ｎ迨菄L試建立區(qū)別于“城?！焙汀稗r(nóng)保”，與集體經(jīng)濟組織、土地收益制度相聯(lián)系的“縣?！敝贫?，實現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展。六是通過各種社會資源重新配置與結(jié)構(gòu)性重組對農(nóng)村剩余勞動力進行重新開發(fā)利用，農(nóng)民根本的發(fā)展要求在于自身素質(zhì)的提高和子女未來由村民向市民的轉(zhuǎn)變，而受教育水平?jīng)Q定了未來的發(fā)展水平，加強教育的投入方向，提高農(nóng)民對城鎮(zhèn)的期望值。

第二，人口城鎮(zhèn)化進程中推進城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，近半個世紀以來，由于對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的人為干擾逐漸增強，導致吉林省部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境惡化趨勢比較明顯。

同時，由于早期生態(tài)環(huán)境問題沒有得到足夠重視，企業(yè)建設的起點低、工藝技術(shù)落后、資源消耗高，對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞比較嚴重。加之后來大量的高能耗、高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到縣城，縣域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，這些都嚴重地違背了人對環(huán)境的基本生存和發(fā)展的需求，縣城對農(nóng)民的吸引力下降，不利于人口城鎮(zhèn)化的推進。

所以，吉林省在擴權(quán)強縣的背景下賦予了縣域更多的權(quán)利，縣域可以運用這一優(yōu)勢來保護生態(tài)環(huán)境，一是培育農(nóng)民環(huán)保低碳的思想觀念，減少人為的環(huán)境破壞，加強循環(huán)農(nóng)業(yè)建設，實現(xiàn)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。二要為高污染和高消耗的工業(yè)企業(yè)設置一定的“門檻”限制，減少“三廢”的排放和控制資源的消耗，實現(xiàn)低污染、低排放、低消耗。三要以生態(tài)發(fā)展為基準來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對第二產(chǎn)業(yè)威脅生態(tài)環(huán)境的企業(yè)在數(shù)量上減少和污染規(guī)模上最大的消除，對生態(tài)環(huán)境污染較少的第三產(chǎn)業(yè)提供政策支持。

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