導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)內(nèi)排污許可管理制度的不足及改進(jìn)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：排污許可制度是固定污染源管理的核心制度，是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與治理的基礎(chǔ)制度，也是改善環(huán)境污染現(xiàn)狀的重要措施，在污染源控制和環(huán)境治理方面具有十分重要的意義。我國(guó)的排污許可制度起步較晚，不可避免地存在配套法律法規(guī)不夠完善、公眾參與度較低等問題。本文對(duì)比國(guó)內(nèi)外排污許可制度的差異，借鑒國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀和個(gè)人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從多個(gè)方面反思國(guó)內(nèi)排污許可制度的不足并提出一些建議，以期改進(jìn)排污許可管理制度。

關(guān)鍵詞：排污許可；污染源；環(huán)境治理

從“十三五”時(shí)期開始，政府在法律法規(guī)和政策方面開始全面推行排污許可制度，2017年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、2014年修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)均進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)排污許可制度[1-3]?！杜盼墼S可證管理（暫行）規(guī)定》和《排污許可管理辦法（試行）》的出臺(tái)規(guī)范了排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行等行為，使其穩(wěn)步推進(jìn)，排污許可制度日漸成熟。但是，我國(guó)排污許可制度起步較晚，需要參考國(guó)外較為成功的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)排污許可制度在法律法規(guī)政策、公眾參與度、許可證的發(fā)放以及發(fā)證后的監(jiān)管等方面仍然存在諸多不足。與國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)比較，國(guó)內(nèi)雖然起步較晚，但也有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)排污許可制度更適合國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，也有優(yōu)于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

1排污許可制度的法律法規(guī)和政策分析

整體上講，目前，我國(guó)排污許可制度仍處于不斷發(fā)展和完善的過程中。自建立以來，我國(guó)一直堅(jiān)持落實(shí)排污許可制度，但國(guó)家層面的立法仍然比較緩慢。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了排污許可制度，這才從國(guó)家立法層面確定了排污許可制度的法律地位。隨后，《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《排污許可管理辦法（試行）》相繼出臺(tái)，進(jìn)一步確定了排污許可證的實(shí)施方向，但是其仍屬于框架性的指導(dǎo)文件，對(duì)于具體的實(shí)施方案仍缺乏明確的指導(dǎo)，系統(tǒng)操作性不強(qiáng)。1.1排污許可制度的核心地位沒有凸顯務(wù)。排污許可制度是污染物的預(yù)防和治理相結(jié)合的制度，始終貫穿于企業(yè)污染物排放的事前預(yù)審以及事后監(jiān)督和違規(guī)處罰。在當(dāng)前的環(huán)境管理體系中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)、排污許可證系統(tǒng)、污水收費(fèi)系統(tǒng)等間缺乏合理和有效的連接，給企業(yè)的管理和監(jiān)管部門的監(jiān)督造成了很多的限制。1.2法律法規(guī)的不完善務(wù)。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步在法律法規(guī)層面確定了排污許可制度的地位，但是從行業(yè)頂層設(shè)計(jì)看，尚未有關(guān)于排污許可制度的專項(xiàng)法律法規(guī)，這就導(dǎo)致排污許可制度在實(shí)施、推廣和改革的過程中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，雖然《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》都對(duì)排污許可制度進(jìn)行了規(guī)定，但由于不是具體的關(guān)于排污許可制度的法律，這些法律法規(guī)沒有提出具體的排污許可制度操作規(guī)則，尤其是對(duì)于拒絕接受排污許可制度的限制。與此同時(shí)，由于法律法規(guī)的限制，地方生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管也存在難題，對(duì)于污染物的無(wú)證排放和不按許可證排放，生態(tài)環(huán)境部門難以做到有效的監(jiān)管和威懾。1.3完善排污許可制度相關(guān)法律法規(guī)務(wù)。國(guó)外的排污許可制度起步早，運(yùn)行較成熟，法律法規(guī)比較完善，能夠?qū)崿F(xiàn)不同行業(yè)不同污染源的精細(xì)化管理，并且能夠落到實(shí)處，確保企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。國(guó)內(nèi)的排污許可制度雖然起步較晚，但是也有十多年的實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，并且結(jié)合自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)排污許可制度專項(xiàng)法律法規(guī)以及配套指導(dǎo)性文件的出臺(tái)，進(jìn)一步明確排污許可制度的核心地位，明確不按證排放甚至無(wú)證排放的法律責(zé)任，加大處罰力度，對(duì)于監(jiān)管部門的執(zhí)法范圍做出明確的規(guī)定，對(duì)于企業(yè)在排污許可制度中的法律責(zé)任和義務(wù)做出明確的規(guī)定。1.4使用第三方咨詢服務(wù)，幫助企業(yè)更好地實(shí)踐排污許可制度務(wù)。隨著我國(guó)大力推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度不斷加深，第三方咨詢服務(wù)也逐漸成為企業(yè)在環(huán)保方面的最佳選擇。例如，近年來，環(huán)保管家服務(wù)逐漸火熱，在排污許可制度的實(shí)施過程中，第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)在企業(yè)培訓(xùn)、資料審核等方面提供技術(shù)協(xié)助，能夠更好地為企業(yè)解決法律法規(guī)認(rèn)知程度不足、不夠重視的問題。建議通過相關(guān)政策引導(dǎo)第三方環(huán)保咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入排污許可領(lǐng)域，加快培養(yǎng)排污許可制度第三方服務(wù)市場(chǎng)。

2排污許可證的分類與發(fā)放

2.1國(guó)內(nèi)外排污許可制度的差異務(wù)。國(guó)內(nèi)的排污許可制度采取綜合許可管理的形式，即一個(gè)排污許可證同時(shí)規(guī)范排放單位在大氣污染物和水污染物的排放，該管理方式的適用對(duì)象為《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的企業(yè)和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。對(duì)于排放量大、污染程度高的單位，展開排污許可證重點(diǎn)管理；對(duì)于排放量小、污染程度低的單位，可進(jìn)行排污許可證簡(jiǎn)化管理；對(duì)于名錄之外的單位，則不需要申請(qǐng)排污許可證。國(guó)外則實(shí)施單項(xiàng)許可證制度，大氣排污許可證和水排污許可證是單獨(dú)發(fā)放的，每一類又有細(xì)致的分類，大氣排污許可證以空氣清潔法律為基礎(chǔ)又分為建設(shè)許可證、運(yùn)行許可證、酸雨許可證，水排污許可證又可分為個(gè)別許可證和一般許可證。排污許可證的發(fā)放并不是生態(tài)環(huán)境部門單獨(dú)的行為，必要時(shí)需要其他相關(guān)利益方參與[4]。排污許可證發(fā)放方面，國(guó)內(nèi)外的主要差異體現(xiàn)在，國(guó)外按照企業(yè)排放污染物的種類頒發(fā)具體的排污許可證，而國(guó)內(nèi)主要為一證統(tǒng)籌管理，并且主管部門單一、其他各利益相關(guān)方參與度不足。國(guó)內(nèi)排污許可制度起步較晚，相關(guān)法律法規(guī)尚需完善，隨著經(jīng)驗(yàn)的不斷積累、法律法規(guī)的不斷完善，國(guó)內(nèi)的排污許可制度會(huì)趨近完善，越來越符合國(guó)情。2.2公眾參與方面差異務(wù)。國(guó)外在排污許可證發(fā)放過程中有一個(gè)對(duì)外宣傳的過程，包括污染源相關(guān)信息公告、收集民眾對(duì)項(xiàng)目的評(píng)議、對(duì)公眾意見進(jìn)行回復(fù)和解釋等，必要時(shí)需要舉行聽證會(huì)，讓公眾廣泛參與。國(guó)內(nèi)排污許可證核發(fā)有兩個(gè)階段，需要對(duì)公眾開放監(jiān)督。企業(yè)申請(qǐng)排污許可證前，需要將企業(yè)信息在全國(guó)排污許可信息管理平臺(tái)公示5個(gè)工作日。另外，排污許可證核發(fā)完成后，排污單位的信息會(huì)在全國(guó)排污許可信息管理平臺(tái)長(zhǎng)期公開，公眾可以隨時(shí)通過該平臺(tái)查看企業(yè)信息和排污許可證相關(guān)信息。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》特別完善了公眾參與部分，規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，還在法律法規(guī)層面強(qiáng)化了政府和排污單位信息公開在排污許可相關(guān)工作中的意義，同時(shí)大幅度提升了公眾參與在排污許可制度中的地位。生態(tài)環(huán)境部門以及負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息。排污單位需要將主要污染物的名稱、排放濃度、排放方式、排放總量，超標(biāo)排放情況以及污染物防治措施建設(shè)和運(yùn)行情況等內(nèi)容向社會(huì)公開，并且主動(dòng)接受社會(huì)及群眾的監(jiān)督。若發(fā)現(xiàn)排污單位存在違規(guī)違法排放行為，相關(guān)組織和個(gè)人可以直接向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門或環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法部門舉報(bào)，甚至向人民法院提起訴訟。在國(guó)內(nèi)法律不斷提升公眾在環(huán)境決策中的作用的同時(shí)，公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷提高，對(duì)居住環(huán)境的關(guān)注度也不斷上升。在排污許可申請(qǐng)到發(fā)證以及發(fā)證后監(jiān)管的過程中，公眾都能夠參與監(jiān)督、建議，甚至能夠影響決策，實(shí)施效果也很明顯。國(guó)外的公眾參與方式雖然給了公眾更加多樣的、更加便捷的參與方式，但是嚴(yán)重制約了項(xiàng)目的開展，并且容易導(dǎo)致同樣的問題甚至是不重要的問題反復(fù)需要跟公眾解釋，耗費(fèi)了社會(huì)資源。國(guó)內(nèi)的做法在法律法規(guī)意義上賦予了公眾參與環(huán)境保護(hù)問題的基本權(quán)利，今后在執(zhí)法過程中可以更加公開透明，公眾環(huán)保意識(shí)提升，也會(huì)反過來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過程的改進(jìn)，只有公眾和環(huán)保監(jiān)督部門共同參與排污許可制度，才能真正起到監(jiān)督排污單位的效果。

3排污許可證的閾

3.1國(guó)內(nèi)外排污許可證閾值核算的差異務(wù)。國(guó)內(nèi)外污染源排放量的計(jì)算方法基本一致，均是采用單個(gè)污染源的最大允許排放限量。這些排放限量都是根據(jù)原料用量、產(chǎn)量、工藝流程、生產(chǎn)設(shè)備、污染控制設(shè)備的污染物去除效率等信息，結(jié)合當(dāng)?shù)氐呐欧艠?biāo)準(zhǔn)，使用某種計(jì)算方法（如排放因子法、物料平衡算法等）進(jìn)行計(jì)算。污染物排放量的具體計(jì)算方面，國(guó)內(nèi)使用的方法大同小異，基本采用上述國(guó)外算法。國(guó)內(nèi)外均針對(duì)有組織排放源進(jìn)行核算而后頒發(fā)排污許可證，都沒有對(duì)無(wú)組織排放、風(fēng)險(xiǎn)事故狀態(tài)以及非正常狀態(tài)進(jìn)行污染核算。3.2國(guó)內(nèi)外排污許可證排放閾值的差異務(wù)。每個(gè)企業(yè)的每個(gè)污染源設(shè)置允許排放的上限，在這點(diǎn)上，國(guó)內(nèi)外基本一致，只要不超出上限即可，否則生態(tài)環(huán)境部門按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。國(guó)外的做法是，監(jiān)管時(shí)并不強(qiáng)迫排污單位使用治污技術(shù)來滿足污染物控制限值要求，但是允許排污單位通過削減排放水平的手段達(dá)到最佳技術(shù)所能實(shí)現(xiàn)的程度。國(guó)外會(huì)根據(jù)不同行業(yè)的工藝、污染物量等因素的不同來制定不同的限值。國(guó)內(nèi)的做法是在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，不同的排污單位和行業(yè)允許排放的污染物總量一致。國(guó)內(nèi)對(duì)污染物排放總量有限值，對(duì)每一個(gè)污染源排放量也有限值，國(guó)內(nèi)采用的是年排放量限值。在編制排污許可證時(shí)，除了限制年排放量以外，國(guó)外還會(huì)計(jì)算單日最大排放限值和單月最大排放限值，選取最為嚴(yán)格的限值作為企業(yè)應(yīng)該遵循的排污許可證限值[3]。

4排污許可證發(fā)放后的監(jiān)管

4.1企業(yè)完善自我監(jiān)管機(jī)制務(wù)。企業(yè)是排污的主體實(shí)施者，同時(shí)也是污染物帶來的環(huán)境影響的主體責(zé)任方，有責(zé)任控制、減少污染源，保證污染物的排放行為合法。為此，企業(yè)應(yīng)主動(dòng)建立自我管理機(jī)制，根據(jù)本行業(yè)的《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則》（HJ942—2018），自覺遵守許可證的要求，通過自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄以及信息公開等行為，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自證守法。4.1.1自行監(jiān)測(cè)務(wù)。排污企業(yè)應(yīng)該按照本行業(yè)的《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則》（HJ942—2018）來確定生產(chǎn)過程中的排污環(huán)節(jié)、排放口數(shù)量及位置、污染物類別以及排污許可限制等要求，制定適合自身企業(yè)的監(jiān)測(cè)方案，然后委托第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)方案定期開展監(jiān)測(cè)工作，安排專職人員定期對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行整理、分析和統(tǒng)計(jì)，企業(yè)需要對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)。4.1.2臺(tái)賬記錄務(wù)。企業(yè)環(huán)境管理臺(tái)賬需要真實(shí)完整地記錄企業(yè)的基本信息、生產(chǎn)設(shè)備運(yùn)行信息、污染物產(chǎn)生信息以及污染治理設(shè)施運(yùn)行信息等，人們要保證記錄臺(tái)賬信息的準(zhǔn)確性和完整性。4.1.3報(bào)告執(zhí)行務(wù)。持有排污許可證的單位，應(yīng)按照規(guī)范提交季度報(bào)告和年度報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容至少包括排污單位的試劑排放情況以及達(dá)標(biāo)分析，還包括污染物治理措施的運(yùn)行情況等內(nèi)容。4.1.4信息公開務(wù)。排污單位應(yīng)按照《排污許可證暫行管理辦法》的規(guī)定，公開監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督。排污單位應(yīng)按照排污許可證規(guī)定的內(nèi)容將季度排污執(zhí)行報(bào)告和年度排污執(zhí)行報(bào)告定期主動(dòng)在全國(guó)排污許可證信息管理平臺(tái)上填寫并且公示。4.2政府層面的發(fā)證后監(jiān)管務(wù)。排污許可證頒發(fā)后，企業(yè)是否按照排污許可證規(guī)定的限值進(jìn)行污染物排放，國(guó)內(nèi)外都存在監(jiān)管不到位的情況。許可證的申請(qǐng)人有責(zé)任、有義務(wù)確保提交的許可證申請(qǐng)材料真實(shí)可靠，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)在許可證頒發(fā)之前和頒發(fā)之后的任何時(shí)候，甚至可以不提前通知的情況之下進(jìn)入工廠，獲取相關(guān)應(yīng)受監(jiān)管的信息，如果企業(yè)拒絕進(jìn)入或者拒絕提供相關(guān)受監(jiān)管信息，則被認(rèn)為違規(guī)。監(jiān)管的過程是相互的。排污企業(yè)對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有監(jiān)管的權(quán)利，應(yīng)該受到公平對(duì)待，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)越權(quán)，排污單位有申訴的權(quán)利和渠道。在這個(gè)過程中，公眾扮演著監(jiān)管者的角色，有權(quán)了解不涉及商業(yè)秘密的污染源和監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息。目前，國(guó)內(nèi)的排污許可制度還處于許可證核發(fā)階段，證后監(jiān)管工作存在技術(shù)力量薄弱、監(jiān)管責(zé)任不清晰等問題。一個(gè)更好的排污許可管理制度應(yīng)該關(guān)注流程、工藝和內(nèi)部運(yùn)作，即不僅僅要在發(fā)放后監(jiān)管，更要在技術(shù)上進(jìn)行支持，企業(yè)在更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求下會(huì)自我更新，市場(chǎng)會(huì)幫助政府淘汰掉高消耗高污染的落后產(chǎn)能，合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)硬的監(jiān)管手段并舉，才是排污許可證發(fā)放后監(jiān)管的正確措施。排污許可證的證后監(jiān)管是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜過程，需要政府從頂層設(shè)計(jì)著手，健全證后監(jiān)管的法律法規(guī)，明確監(jiān)測(cè)部門和執(zhí)法部門的職責(zé)范圍。另外，要有機(jī)結(jié)合“日?qǐng)?bào)月報(bào)平臺(tái)、一企一檔、在線監(jiān)控、環(huán)保信用評(píng)價(jià)”等污染源管理系統(tǒng)，形成證后監(jiān)管、執(zhí)法的閉合管理模式。4.3第三方環(huán)保咨詢服務(wù)助力企業(yè)排污許可務(wù)。需要監(jiān)管的排污單位涉及范圍較大，無(wú)論是企業(yè)本身還是政府監(jiān)管部門都存著人力物力不足、技術(shù)水平有限的問題，很難實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。當(dāng)前，企業(yè)的自行監(jiān)測(cè)受技術(shù)水平的限制，多數(shù)中小型企業(yè)難以承擔(dān)昂貴的環(huán)保投入，最終導(dǎo)致多數(shù)排污單位的自我監(jiān)管流于形式，很難落到實(shí)處。隨著我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度的加深，選擇第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)成為企業(yè)落實(shí)環(huán)境保護(hù)的最佳選擇。要為企業(yè)，特別是中小微型企業(yè)提供環(huán)保管家服務(wù)，這是目前中小微型企業(yè)的最佳選擇。政府應(yīng)制定相關(guān)政策，引導(dǎo)一些有能力、有資質(zhì)的大型環(huán)保企業(yè)進(jìn)入排污許可領(lǐng)域，為中小微型企業(yè)提供技術(shù)咨詢服務(wù)。

5結(jié)語(yǔ)

目前，中國(guó)正處于環(huán)境管理體系的改革階段，建設(shè)以排污許可證制度為核心的固定污染源排放監(jiān)管體系，對(duì)于加強(qiáng)環(huán)境治理具有重要的意義。隨著排污許可制度在全國(guó)范圍內(nèi)的推行，越來越多的經(jīng)驗(yàn)被積累，相關(guān)法律法規(guī)日趨完善。而排污許可證發(fā)放后的有效監(jiān)管，需要政府和全社會(huì)提供更加有力的技術(shù)支持，確保排污許可制度能夠有效地實(shí)施。未來，政府、排污單位、第三方咨詢服務(wù)企業(yè)、公眾要一起參與排污許可制度建設(shè)，提供更加有力的技術(shù)支撐、更加全面的政府監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督，使得排污許可制度作為排污單位日常環(huán)境管理的重要措施，充分發(fā)揮排污許可制度的作用。在環(huán)境執(zhí)法中，要充分利用排污許可證、規(guī)范證后監(jiān)管，充分發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督的作用，依證監(jiān)管和督促排污單位建立并完善環(huán)保管理機(jī)制，保證企業(yè)承擔(dān)自身應(yīng)負(fù)的環(huán)保責(zé)任，提高企業(yè)的環(huán)境管理水平。

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作者:吳愛琴 呂璠璠 單位:上海清寧環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司