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一、當前財政國庫管理制度試點改革中存在的主要問題

（一）國庫單一賬戶的體系化設計，導致大量財政資金游離于國庫之外。國庫單一賬戶體系不僅包括財政部門在人民銀行國庫開立的國庫單一賬戶，而且還包括財政部門在商業(yè)銀行開立的預算外資金財政專戶和特殊過渡性專戶等財政專戶。由于國庫單一賬戶的體系化設計，再加之開設財政專戶的“門檻”較低，導致各級財政部門在商業(yè)銀行開設了大量的財政專戶，也使大量的政府預算資金通過設立在商業(yè)銀行的財政專戶流入和流出。在有的地區(qū)，各類財政專戶的資金余額與同級國庫庫存余額大體相當，形成了“第二國庫”，這不僅偏離了改革的方向，也有悖于財政國庫管理制度試點改革的初衷。大量財政資金游離于國庫之外，一方面導致人民銀行國庫無法對財政專戶內的政府預算資金收支活動的合法性、真實性和準確性進行有效地審核和把關，加大了國庫對政府預算資金收支活動的監(jiān)管難度。另一方面也導致財政收支信息反饋遲緩，影響財政部門對財政資金的有效管理和全面監(jiān)督。同時，大量財政資金存放于商業(yè)銀行，也為權利尋租、挪用財政資金提供了空間和便利條件。

（二）商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務的制度安排，弱化了國庫對庫款支撥的監(jiān)督職能?！秶医饚鞐l例》規(guī)定，國庫負責辦理國家預算支出的撥付，并監(jiān)督財政庫款的支撥。但自財政國庫管理制度試點改革以來，國庫集中支付成為政府預算支出的主要形式，即由國庫集中支付業(yè)務銀行先行墊付財政部門和預算單位以財政直接支付和財政授權支付方式所撥付的政府預算支出資金，在當日營業(yè)終了前匯總當日支出總金額并與同級財政在國庫設立的國庫單一賬戶進行資金清算。在商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務的模式下，由于財政部門和預算單位以財政直接支付和財政授權支付方式撥付的每一筆預算支出業(yè)務均由國庫集中支付業(yè)務銀行先行辦理，因此國庫無法對這些政府預算支出進行逐筆實時的事前審核與監(jiān)督，最終導致國庫監(jiān)督庫款支撥這一法定監(jiān)管職能被嚴重削弱。

（三）非稅收入繳庫環(huán)節(jié)過多，導致非稅收入無法直接繳庫。非稅收入是政府財政收入的一個重要組成部分。2012年全國非稅收入入庫1.7萬億1，占全國公共財政收入14.2%；其中，地方級非稅收入入庫1.4萬億，占地方公共財政收入的22.5%。目前只有個別非稅收入可以直接繳入國庫，絕大多數(shù)非稅收入因受非稅收入管理方式不統(tǒng)一、執(zhí)收部門多元化以及非稅收入收繳業(yè)務系統(tǒng)功能不完善等因素影響還無法實現(xiàn)直達入庫。當前非稅收入的收繳方式主要有兩種。一種方式是征收單位開具繳款書并收款，定期繳入財政部門在商業(yè)銀行開立的非稅收入財政專戶或財政匯繳專戶內，財政部門定期匯總填制一般繳款書，通過非稅收入銀行繳入國庫；另一種方式是征收單位開具繳款書并將繳款書交給繳款義務人，繳款義務人按規(guī)定數(shù)額和時限將款項繳入財政部門在商業(yè)銀行開立的非稅收入財政專戶或財政匯繳專戶內，財政部門定期匯總填制一般繳款書，通過非稅收入銀行繳入國庫。通過上述兩種方式收繳非稅收入，其入庫環(huán)節(jié)較多，非稅收入在商業(yè)銀行滯留時間較長，入庫速度緩慢，資金使用效率較低。

（四）缺少統(tǒng)一的監(jiān)督管理制度，影響了地方國庫集中支付業(yè)務的有效監(jiān)管。雖然，中國人民銀行和財政部共同制定了《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》和《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》，但是缺少全國統(tǒng)一的國庫集中支付業(yè)務管理制度，各地區(qū)自行制定的財政國庫管理制度試點改革方案或制度辦法的內容又不盡相同，因此相關部門只能對本級國庫集中支付業(yè)務進行監(jiān)督管理，無法對轄內其它地區(qū)的國庫集中支付業(yè)務進行監(jiān)督管理，從而導致個別地區(qū)的錯誤做法得不到及時糾正。如：在有的地區(qū)，財政部門在辦理財政資金撥付時，雖然以國庫集中支付形式辦理，但卻先將資金從國庫劃入當?shù)刎斦块T的國庫集中收付中心（會計核算中心），再由國庫集中收付中心（會計核算中心）通過國庫集中支付業(yè)務行以財政直接支付或財政授權支付形式將資金撥往商品和勞務的供應者或用款單位。這不僅增加了庫款支撥的環(huán)節(jié)，也背離了財政支出從國庫直達商品和勞務的供應者或用款單位的改革目標。

二、對策建議

（一）改革國庫單一賬戶的體系化設計，建立起真正意義上的國庫單一賬戶。將現(xiàn)行的國庫單一賬戶體系改為國庫單一賬戶，即各級財政部門的國庫單一賬戶要開立在同級國庫；取消各級財政部門在商業(yè)銀行開立的各類財政專戶，將所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶管理。人民銀行和財政部可在全國范圍內開展財政專戶的專項清理工作，將各級財政部門存儲在商業(yè)銀行財政專戶內的財政性資金全部繳入國庫單一賬戶；對確需保留的財政專戶，應以法律或國務院公文的形式予以明確，并將需要保留的財政專戶開立在同級國庫，以此來確保國庫對政府預算執(zhí)行進行全面和有效的監(jiān)管。同時還應加強相關監(jiān)督管理的體制和機制建設，實行責任追究和行政問責制，對違規(guī)在商業(yè)銀行開立財政專戶的，應對相關責任部門和相關責任人進行嚴肅處理。

（二）人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業(yè)務，強化國庫對庫款支撥的監(jiān)管職能。改革現(xiàn)行商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務的模式，實行人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業(yè)務的模式。財政部門和預算單位在人民銀行國庫開立財政部門零余額賬戶和預算單位零余額賬戶，人民銀行國庫直接辦理財政部門和預算單位以財政直接支付和財政授權支付方式撥付的每一筆資金，進而實現(xiàn)國庫對每一筆政府預算支出的有效審核和監(jiān)督，以此來確保國庫監(jiān)督庫款支撥款這一法定監(jiān)管職責的有效行使。對于沒有設立人民銀行分支機構的地區(qū)，其國庫集中支付業(yè)務可由人民銀行的相關分支機構委托當?shù)氐纳虡I(yè)銀行辦理。

（三）加強非稅收入收繳管理，實現(xiàn)非稅收入直達入庫。統(tǒng)一非稅收入管理方式，對非稅收入全部實行預算管理，并全部繳入國庫單一賬戶。整合非稅收入執(zhí)收部門，對于稅務機關能夠代收的非稅收入，可以委托其代收；對于稅務機關不能代收的非稅收入，可成立專門的非稅收入執(zhí)收部門或者是保留少數(shù)幾個部門負責非稅收入的執(zhí)收工作。相關部門可研究制定全國統(tǒng)一的非稅收入收繳管理系統(tǒng)業(yè)務需求和接口技術標準，開發(fā)出具有完備功能的非稅收入收繳管理系統(tǒng)軟件，實現(xiàn)非稅收入票證管理使用信息和非稅收入收繳數(shù)據信息以及資金入庫信息在各相關部門之間共享。相關部門可共同研究制定非稅收入收繳管理辦法，最大限度的簡化非稅收入收繳環(huán)節(jié)，規(guī)范非稅收入執(zhí)收部門銀行結算賬戶的管理與使用，制定出科學的非稅收入收繳業(yè)務流程，實行由非稅收入執(zhí)收部門開票、繳款義務人通過非稅收入銀行網點直接將款項繳入國庫的非稅收入收繳模式，實現(xiàn)非稅收入直達入庫。

（四）完善相關管理制度，規(guī)范試點改革各項業(yè)務工作。相關部門可在《財政國庫管理制度改革試點方案》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》和《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》的基礎上，制定出全國統(tǒng)一的《財政國庫管理制度試點改革實施辦法》，明確相關部門在試點改革中的職責分工，明確各項業(yè)務的處理流程，并以此來規(guī)范財政國庫管理制度試點改革的各項業(yè)務工作，促進試點改革目標的全面實現(xiàn)。

作者：劉立偉工作單位：中國人民銀行丹東市中心支行