憲法權(quán)利保障困境與對策
時間:2022-11-21 05:13:00
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一般來說,憲法的內(nèi)容分為兩大塊:即國家權(quán)力的正確行使和公民權(quán)利的有效保障。然而,這兩大塊并非平行的兩部分,就它們之間的相互關(guān)系來說,公民憲法權(quán)利的有效保障居于支配地位。因此,在國家法律體系中,憲法不僅是系統(tǒng)全面規(guī)定公民基本權(quán)利的法律部門,而且其基本出發(fā)點就在于保障公民權(quán)利和自由。因此列寧曾經(jīng)說過:“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙?!标惇毿阋舱J為:“憲法者,乃全國人民權(quán)利之保證書也?!笨梢姡瑧椃ㄗ钪饕?、最核心的價值在于它是公民權(quán)利的保障書。憲法自產(chǎn)生以來,雖然其調(diào)整范圍不斷擴大,作用不斷強化,但是,憲法對公民基本權(quán)利的保障作用始終居于核心地位。憲法對公民基本權(quán)利的保障作用是憲法最原初的作用,也是憲法永遠不能抹殺的作用。由此可見,公民基本權(quán)利保障是憲法的核心,是憲法的一塊價值基石。憲法對公民基本權(quán)利的確認,是從立法上反映了公民在國家生活中的地位,從而體現(xiàn)了國家的本質(zhì)。因而,保證憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利得以實現(xiàn)就顯得極為重要了。所以當今世界各國的憲法均非常注重公民基本權(quán)利的保障問題,對公民基本權(quán)利保障體制的完善程度不僅反映著一個國家的民主化進程,而且象征著法制的完善程度,它直接關(guān)系到一個國家的法律文明程度。因此可以說保障公民憲法權(quán)利的實現(xiàn)是憲法的永恒主題。憲法的意義就在于通過權(quán)衡各種價值、配置各項資源來使個人利益最大限度地得到實現(xiàn)。
一、我國憲法權(quán)利保障呈籠統(tǒng)性、概念化,顯得空泛
我國憲法權(quán)利的保障近年來取得了較大的發(fā)展?,F(xiàn)行的1982年憲法對于公民基本權(quán)利的規(guī)定,不僅結(jié)構(gòu)順序安排更合理,內(nèi)容更充實、具體、符合實際,而且更加注重公民基本權(quán)利和自由的保障,在憲法里規(guī)定了相應的保障措施。同時,當憲法和普通法律規(guī)定的公民權(quán)利在實現(xiàn)過程當中出現(xiàn)外界的障礙時還制定專門的法律給予救濟?,F(xiàn)行憲法自1982年頒布以來,通過憲法修正案、立法、修改法律等途徑,使我國對公民的基本權(quán)利的保障日趨完善。因此通過政府的積極努力,我國20多年來在公民憲法權(quán)利保障上取得了巨大的成果。
我國現(xiàn)行憲法雖然對公民的基本權(quán)利的保障比前幾部憲法有很大的進步,但是也還存在著不少問題。首先,當前憲法對公民基本權(quán)利的保障存在著立法上的貧乏和漏缺。正如馬克思所說:“權(quán)利永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展?!庇捎谖覈壳斑€處于社會主義初級階段,經(jīng)濟發(fā)展水平偏低、人口眾多,社會經(jīng)濟發(fā)展所能提供的客觀資源相對不足,法律在分配這些資源時不免捉襟見肘,這就決定了現(xiàn)階段尚不能滿足公民的所有權(quán)利要求,導致許多基本的公民權(quán)利并未被列入憲法。通過我國現(xiàn)行憲法公民基本權(quán)利與國際人權(quán)公約的對比,就會發(fā)現(xiàn),目前我國憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定落后于世界潮流,內(nèi)容不夠全面。我國現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定或規(guī)定得不全面或不明確的公民基本權(quán)利多達30項。如自決權(quán)、享受公正和良好的工作條件權(quán)、組織和參加工會權(quán)、罷工權(quán)、獲得相當?shù)纳钏疁蕶?quán)、免于饑餓權(quán)、生命權(quán)、免受酷刑或殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰權(quán)、不被強迫奴役權(quán)、不被強迫或強制勞動權(quán)、自由遷徙和選擇住所權(quán)和人身安全權(quán)等等。因此就目前的現(xiàn)實而言,我國憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利的內(nèi)容還是不完滿的,而基本權(quán)利的規(guī)定是保障的先決條件,無權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定,則根本無從談起保障問題。
其次,憲法確認的權(quán)利還存在著“虛置”的問題。我國公民憲法權(quán)利立憲中對公民權(quán)利的界定缺乏科學性和周密性。這就使得我國憲法對于公民權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定過于原則化,規(guī)范表述過于籠統(tǒng)和概括,語言有欠周嚴,以至于對某些公民權(quán)利的理解出現(xiàn)分歧。在我國,憲法過度的原則性有使公民權(quán)利變成抽象的權(quán)利符號的危險。況且,憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定只是一種框架性的內(nèi)容,具體內(nèi)容仍然需要相關(guān)的部門法來規(guī)定。雖然我國憲法確認了公民權(quán)利的原則和內(nèi)容,且許多權(quán)利已由普通的法律具體化,公民可以直接從具體法律中尋求保護。但由于我國部門法規(guī)范尚不健全,使得不少憲法所規(guī)定的基本權(quán)利得不到部門法的確認與保障,導致這些權(quán)利在現(xiàn)實生活中的實現(xiàn)存在不少障礙,而且當其受到侵犯后,也很難通過合法、有效的途徑尋求救濟。這就產(chǎn)生了基本權(quán)利“虛置”的問題。據(jù)學者統(tǒng)計,我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利有18項之多,但時至今日,只有其中9項基本權(quán)利制定了具體的法律加以保障,另外9項則長期停留在憲法“字面”上,缺少成為實踐中的權(quán)利的必要渠道?!е贫朔?、法規(guī)進行保障的公民權(quán)利包括:政治權(quán)利、人身權(quán)利、經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)利等。例如,在保障公民受教育權(quán)方面,我國制定了《教育法》、《義務教育法》、《教師法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等。但是對于言論自由權(quán)、出版權(quán)和監(jiān)督權(quán)等,還缺乏具體的法律、法規(guī)保障。即使是被制定了具體法律加以保障的權(quán)利也被法律設置了諸多限制,如為保障公民集會游行示威的權(quán)利而制定的我國《集會游行示威法(草案)》,當初由有關(guān)主管部門起草后,其中有22個“不得”(限制),故而被人稱為“限制游行示威法”,后來經(jīng)全國人大審議,去掉了10個“不得”。“這些情況的出現(xiàn),除了立法技術(shù)方面的原因外,主要就是因為我國現(xiàn)行憲法關(guān)于集會、游行、示威自由的規(guī)定不明確,特別是沒有確立保障性的制度和措施,從而為立法機關(guān)通過立法規(guī)范公民基本權(quán)利與自由行使時,對于如何設定必要與合理的限制措施提供了過大的空間范圍和選擇余地,因而在某種意義上妨礙了上述權(quán)利與自由的實現(xiàn)??梢姽窕緳?quán)利的保障在立法及其適用方面存在著一定的歷史局限。
二、制約我國憲法權(quán)利保障的原因分析
在西方的憲政理論中,公民權(quán)利與國家權(quán)力是憲法中的一對核心關(guān)系。憲法在二者關(guān)系的定位上,公民憲法權(quán)利是起點又是目的,國家權(quán)力僅僅是手段和工具。憲法權(quán)利建立在國家權(quán)力與公民權(quán)利相互對立和平衡的理念之上。公民的憲法權(quán)利是與生俱來,不可剝奪的,而國家權(quán)力天生具有惡的本性,容易被濫用并侵害公民憲法權(quán)利。這樣,就必須對國家權(quán)力進行遏制,用分權(quán)來抑制權(quán)力,最終達到公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。憲法宣告了公民權(quán)利不可侵犯,政府的責任在于保障權(quán)利。所以就公民憲法權(quán)利的內(nèi)涵而言,包括了兩大方面的內(nèi)容:一是排除、抵御國家權(quán)力干預的權(quán)利;另一就是要求國家權(quán)力積極保障的權(quán)利。就后者來說,也就是國家通過積極行為(包括立法、行政和司法行為)來保障公民基本權(quán)利實現(xiàn)的保護義務。
國家對公民基本權(quán)利的保護義務,是公民基本權(quán)利的基本內(nèi)涵,也是公民基本權(quán)利得以實現(xiàn)的根本保障。這種保護義務首先是一種根本法上的義務,即憲法義務。因此,基于國家權(quán)力通過積極行為對公民基本權(quán)利的保障,是公民權(quán)利??國家權(quán)力關(guān)系的應有之義。這就要求憲法權(quán)利必須在最高法層次上實踐,必須保證憲法權(quán)利規(guī)范能夠約束一切國家權(quán)力機關(guān)的行為;公民有權(quán)抵抗來自立法、行政和司法方面的侵害,憲法權(quán)利的規(guī)范在普通法律層次上實踐,要求憲法權(quán)利規(guī)范成為其他一切普通立法的基礎(chǔ),凡是與憲法權(quán)利規(guī)范相抵觸的法律均可被宣布為無效。同時,憲法權(quán)利可以具體化,但對憲法權(quán)利的保障不以被具體化為前提。因此,憲法權(quán)利實際享有既可以通過憲法自身的保障機制獲得保證,也可以通過普通實體法和程序法的保障機制獲得保障。為了達到這一目的,必須建立行之有效的憲法保障制度加以保證。
我國現(xiàn)有的憲法權(quán)利保障模式是與計劃經(jīng)濟時代高度集中的權(quán)力體制和理想的國家與人民關(guān)系理念相適應的。在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上建立起來的國家與社會的關(guān)系只能是社會國家化,社會缺乏其應有的獨立性。在與計劃經(jīng)濟體制、社會國家化的現(xiàn)實相應的人性假定和公共權(quán)力本質(zhì)的假定上,把公共權(quán)力的執(zhí)行者假定為大公無私的“公仆”,政府被視為人民的政府,進而對政府的缺陷視而不見。所以我國的憲法權(quán)利及其保障是建立在國家權(quán)力與公民權(quán)利和諧統(tǒng)一的基本理念之上的。進而,我們在憲法中規(guī)定公民基本權(quán)利主要是表明國家權(quán)力在履行政治職責時努力的方向,而并不是為了防止國家權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯。正如亨金所言:“就個人權(quán)利而言也是如此,憲法看來不是規(guī)定政府所必須尊奉的權(quán)利,而是表述政府所主張和答應規(guī)定的權(quán)利?!币虼宋覈鴳椃?quán)利規(guī)范作為一種政治宣言和政治先進性的表達,是執(zhí)政黨與人民共同努力的結(jié)晶,其政治道德意義大于甚至取代了其法律意義。與這種理念相匹配,我國主張國家的一切權(quán)力屬于人民,國家權(quán)力機關(guān)代表的是人民的根本利益,它的行為活動是人民真正的共同意志的體現(xiàn)。而人民的權(quán)力機關(guān)是不可能侵犯人民的基本權(quán)利的。這樣,也就沒有必要去設計一套保障公民權(quán)利實現(xiàn)的專門機制,因為人民代表大會制度包含的政治過程和民主集中制中的種種措施,就足以充分保障基本權(quán)利,并防止國家權(quán)力的侵害。因此從憲法的具體內(nèi)容可以看出,公民憲法權(quán)利的對抗性功能并沒有體現(xiàn)出來,憲法既沒有規(guī)定設置專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)負責監(jiān)督憲法的實施,且憲法設計的權(quán)利保障體制也不具有可操作性。所以這些權(quán)利如果受到來自立法和行政部門的侵犯,公民不能通過憲法主張自己的基本權(quán)利。
三、完善我國憲法權(quán)利保障的對策
針對我國憲法權(quán)利保障存在的問題,我國憲法權(quán)利保障的完善至少應包括完備的憲法權(quán)利文本規(guī)定和健全的憲法保障機制兩個方面的內(nèi)容。
(一)完備的憲法權(quán)利文本規(guī)定
亞里士多德曾經(jīng)說過:“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”德國著名的法學家拉德勃魯赫也指出:為了使法律真正名副其實,就要有某些“絕對的先決條件”,即承認個人自由和保障權(quán)利,否則,法律就是非法之法。這些說法對于憲法同樣適用,所謂良好的憲法,就是能夠最大限度地承認與保障公民權(quán)利的憲法。既然“憲法價值體系的核心在于賦予自由獨立的個人不可侵犯的基本人權(quán)”,這就意味著在制定憲法的過程中必須最大限度地體現(xiàn)和承認公民權(quán)利。只有通過憲法對公民權(quán)利的確認,才使得這些權(quán)利獲得神圣不可侵犯的性質(zhì),才使得這些權(quán)利的獲得和行使有了制度和規(guī)范的依據(jù),才使得這些權(quán)利既能夠得到國家權(quán)力的保護,又能防范國家權(quán)力對其的侵犯。這樣既可以從憲法層面上規(guī)范立法機關(guān)的立法行為、行政機關(guān)的行政行為和司法機關(guān)的司法行為,防止公權(quán)力對私權(quán)利的侵害,也可使公民和社會組織在享受權(quán)利的時候不侵犯他人的權(quán)利。所以通過憲法對基本權(quán)利的確認和保護,既可使個人的權(quán)利得以實現(xiàn),也能使憲法自身的價值得以實現(xiàn),憲法自身的權(quán)威得以生成。
然而公民基本權(quán)利是動態(tài)開放的權(quán)利體系,公民基本權(quán)利的產(chǎn)生有起點,但其發(fā)展沒有終點。同時憲法具有發(fā)展變遷性,憲法必須隨著社會的發(fā)展變化而進行必要修改,以適應實際的需要。隨著經(jīng)濟不斷的發(fā)展,社會財富的增長,權(quán)利意識的不斷增強,需要通過完善憲法文本來彌補以前對于憲法權(quán)利規(guī)定的不足。但憲法是“公意”的反映,哪些人權(quán)應受憲法保障,從而轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃?quán)利,應由一國國民自行決定,而不受外部干涉。各國制憲者在建構(gòu)本國的憲法權(quán)利體系時,一般都會自覺地立足于本國國情,從本國經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的實際情況出發(fā),考慮憲法權(quán)利設定及實現(xiàn)的可能性、現(xiàn)實性,不會把超前于本國社會發(fā)展水平、沒有實現(xiàn)可能性的“空頭權(quán)利”納入本國的憲法權(quán)利體系。
憲法究竟應該規(guī)定多少公民權(quán)利、確認什么公民權(quán)利,從科學意義上講,最終取決于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的社會實際物質(zhì)承受能力。不僅要符合政治需要,更重要的是有科學依據(jù),需要對社會實際物質(zhì)承受能力進行定量分析,通過各種數(shù)字的計算和測定,來規(guī)定公民的憲法權(quán)利。所以,對憲法權(quán)利的要求,不能憑一時的感情沖動,而要有科學的態(tài)度。因此,憲法究竟能規(guī)定多少公民權(quán)利、確認什么公民權(quán)利,不取決于統(tǒng)治階級的意志,而最終由當時所處社會的物質(zhì)生活條件決定,主要是由社會生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的社會實際物質(zhì)承受能力決定。這是制定憲法權(quán)利的終極標準?!τ谀切┥形崔D(zhuǎn)變?yōu)閼椃?quán)利的人權(quán)并非不為公民所享有,只是尚未受到憲法的保障。隨著一國經(jīng)濟和社會的發(fā)展,當某些尚未受到一國法律體系保障的人權(quán)具有實現(xiàn)的現(xiàn)實可能性和必要性時,憲法理應將其予以規(guī)定和保障,并通過具體的法律部門來完善這種保障制度。但必須明確的是,這種“可能性”和“必要性”是基于一國客觀現(xiàn)實的需要而非人權(quán)公約的規(guī)定。當然,對于那些“最低限度的人權(quán)”,憲法必須予以保障,否則,就很難說此憲法乃一“良憲”。
因此應當充分考慮借鑒世界各國公民憲法權(quán)利立憲的有益經(jīng)驗,根據(jù)市場經(jīng)濟和民主政治發(fā)展的社會現(xiàn)實,通過修憲方式將與國際人權(quán)公約相比較而缺失的普適性權(quán)利確認在憲法中,并以此為基礎(chǔ),制定出若干具體法律加以保障,完備我國的憲法權(quán)利文本規(guī)定。
(二)健全的憲法權(quán)利保障機制
任何權(quán)利僅有憲法上的確認還未能得到切實保障。在現(xiàn)代社會中,憲法只是為公民憲法權(quán)利的保障提供了依據(jù),并不意味著有了憲法權(quán)利就可以得到保障。公民權(quán)利作為個人在國家和社會生活中主體性地位的法律反映,其實現(xiàn)主要是依靠每個人的積極追求和努力。但是作為人類共同體的組成成員,個人權(quán)利的實現(xiàn)還是需要一定的外部條件:一是其他個人、國家機關(guān)、社會組織對個人權(quán)利的尊重;二是國家和社會還要積極地去創(chuàng)造條件,保證個人權(quán)利的實現(xiàn);三是公民權(quán)利受到侵犯時,需要國家給予救濟。可見,公民權(quán)利的實現(xiàn)與國家權(quán)力的存在和運用存在一種不可分割的關(guān)系。但是國家權(quán)力本身就是一把雙刃劍,在發(fā)揮其保護公民權(quán)利實現(xiàn)的積極作用的同時,也時刻存在著侵犯公民權(quán)利和自由的危險。而國家權(quán)力作為一種“必要的惡”,卻無法將其徹底拋棄或廢除。這就可能在社會現(xiàn)實生活中由于社會關(guān)系的復雜性和人們認識能力的有限性而使得公民權(quán)利和國家權(quán)力之間的關(guān)系出現(xiàn)不一致的情況。而且隨著我國社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展,公民的法律觀念和權(quán)利意識不斷增強,人們希望通過憲法實施,使憲法所確認的各項基本權(quán)利得到全面和充分地實現(xiàn)與保障,使憲法真正成為權(quán)利的保護法。
這就需要一定的憲法權(quán)利保障制度來負責解決。通過憲法權(quán)利保障機制的有效運行,協(xié)調(diào)公民權(quán)利和國家權(quán)力的關(guān)系,使國家權(quán)力在憲法限定范圍和界限內(nèi)有效行使,從而實現(xiàn)公民權(quán)利和自由的最大限度的享有。就我國目前的情形,侵犯憲法權(quán)利主要有兩種基本形態(tài),即立法侵權(quán)和一般行為侵權(quán)?!读⒎ǚā返挠嘘P(guān)規(guī)定已使立法侵權(quán)救濟制度有了相應的完善,特別是有關(guān)程序方面的規(guī)定尤其有意義。因此我國的立法侵權(quán)救濟制度已初具規(guī)模。而一般行為侵權(quán)本可以通過憲法的司法適用由審判機關(guān)來加以解決的。但由于歷史的原因,我國憲法權(quán)利并沒有在最高法層面得以實踐。這樣就使得公民個人既不能直接援用憲法權(quán)利規(guī)范提起訴訟,司法機關(guān)也不能把憲法權(quán)利規(guī)范作為裁判的唯一依據(jù)。而且由于憲法缺少對國家權(quán)力的否定性規(guī)定,法律對侵害的防范重點是防范一般社會團體和個人的侵權(quán)行為,而對國家權(quán)力機關(guān)侵權(quán)行為的防范規(guī)定得不夠,從而造成了我國社會各式各樣的違憲侵權(quán)行為大量存在,這些違憲侵權(quán)現(xiàn)象既有來自一般社會成員等私權(quán)利主體對公民憲法權(quán)利的侵害,更主要的是來自國家權(quán)力機關(guān)及工作人員等公權(quán)力對公民憲法權(quán)利的侵害。我國現(xiàn)行的司法救濟模式主要用于防止一般社會成員等私權(quán)利主體的權(quán)利侵害行為,而不包括權(quán)力機關(guān)的侵害行為,這種模式使公共權(quán)力在實際運行中難以受到有效地監(jiān)督和制約,也使受到侵害的權(quán)利在實踐中難以得到有效的救濟和保障。