導(dǎo)語(yǔ)：財(cái)政立憲主義研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：憲法學(xué)上的財(cái)政立憲主義是一種關(guān)于政府財(cái)政權(quán)和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的理念與原則，涉及賦稅、財(cái)產(chǎn)征收以及預(yù)決算等政府的一切財(cái)政行為。財(cái)政權(quán)問(wèn)題是憲政產(chǎn)生的根本原因，財(cái)政制度是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容，也是憲政體制運(yùn)行的重要保障。財(cái)政立憲主義在我國(guó)歷史上有其萌芽形態(tài)，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法體制產(chǎn)生了很大影響。財(cái)政立憲主義對(duì)我國(guó)有著特別重要的意義。

關(guān)鍵詞：財(cái)政立憲主義、財(cái)政權(quán)、憲政

二十世紀(jì)七十年代后期，西方公共財(cái)政專家開(kāi)始關(guān)注對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的憲法制約，公共選擇理論有關(guān)“財(cái)政立憲”、“稅收立憲”的理論應(yīng)運(yùn)而生。作為憲法學(xué)的財(cái)政立憲主義（fiscalconstitutionalism），有其獨(dú)特的研究方法和對(duì)象，而政府財(cái)政權(quán)與人民財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的理念和原則是其內(nèi)容的核心。財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題歷來(lái)就是法學(xué)領(lǐng)域的重要課題。財(cái)產(chǎn)權(quán)也是一種憲法權(quán)利，體現(xiàn)了國(guó)家和私人之間公法上的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。[①]國(guó)家和私人之間公法上的財(cái)產(chǎn)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政治國(guó)家和市民社會(huì)之間的財(cái)政權(quán)關(guān)系[②]，所謂“財(cái)政”，就是“為統(tǒng)治社會(huì)實(shí)施其任務(wù)而取得、管理與使用必要的財(cái)產(chǎn)的作用”。[③]本文指出了財(cái)政權(quán)是憲政的重要內(nèi)容，并對(duì)財(cái)政立憲主義在我國(guó)的演進(jìn)及其對(duì)我國(guó)憲政發(fā)展的重要意義予以探討，旨在說(shuō)明財(cái)政立憲主義是憲法學(xué)的重要理論，激發(fā)憲法學(xué)者對(duì)其進(jìn)行研究。財(cái)政立憲主義是從財(cái)政權(quán)在憲政主義產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程中的重要性而言的。“對(duì)政府行為的控制，至少在最初的時(shí)候，主要是經(jīng)由對(duì)歲入的控制（controlofrevenue）來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！盵④]

一、財(cái)政權(quán)是憲政主義的重要內(nèi)容

政府財(cái)政權(quán)和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系及其對(duì)憲政的意義可以從三個(gè)方面加以理解：從歷史維度考察其與憲政起源的關(guān)聯(lián)，從規(guī)范角度考察其在實(shí)證憲法中的體現(xiàn)，從憲政變遷的角度考察其在不同的歷史階段的涵義。

（一）財(cái)政權(quán)的歸屬問(wèn)題是憲政產(chǎn)生的根本原因

憲政主義的淵源可以有多種。其思想的萌芽可以追溯到古希臘城邦國(guó)家的政治實(shí)踐，其發(fā)展表象為歷久彌新的“高級(jí)法”思想；[⑤]其法治傳統(tǒng)甚至可以追溯到古羅馬的私法，它的民法﹙civillaw﹚十分發(fā)達(dá)，并重視對(duì)于私人之間的合同和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障，這為日后西方法治秩序的建設(shè)，奠定了基礎(chǔ)。中世紀(jì)出現(xiàn)了對(duì)古羅馬法的研究的復(fù)興，雖然羅馬帝國(guó)時(shí)期的法律是傾向于專制王權(quán)的，但羅馬私法中對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)卻構(gòu)成對(duì)恣意行使的權(quán)力的限制。但是，人類歷史上第一波憲政運(yùn)動(dòng)-英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)憲政的確立過(guò)程-已經(jīng)雄辯地證明：財(cái)政權(quán)的爭(zhēng)奪是憲政產(chǎn)生的根本原因之一，預(yù)算與議會(huì)制度作為民主制度的濫觴，二者互為表里。

英國(guó)的憲政起源于此，從14世紀(jì)末起，英國(guó)便已開(kāi)始了這樣一個(gè)進(jìn)化過(guò)程，亦即把財(cái)政權(quán)一步一步地移交給下議院的那種進(jìn)化進(jìn)程。最終，也就是到了17世紀(jì)末，上議院明確認(rèn)可了下議院對(duì)“財(cái)政法案”（moneybills）所享有的排他性權(quán)力；[⑥]從13世紀(jì)開(kāi)始，國(guó)王再也不能依靠他自己生存了，巨大的國(guó)庫(kù)虧空只能靠賦稅彌補(bǔ)。1215年6月，約翰王和貴族代表簽下限制王權(quán)的著名的《自由大憲章》，確立了征稅必經(jīng)被征者同意的稅收法定原則，也一舉開(kāi)創(chuàng)了英國(guó)君主立憲的憲政開(kāi)篇。其中第12、14條的規(guī)定成為后來(lái)的“無(wú)代表不征稅”的源頭。[⑦]《大憲章》是一份限制統(tǒng)治者的權(quán)力、保障被統(tǒng)治者的權(quán)利和自由的法律文件，構(gòu)成統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的契約，并宣示了法律高于王權(quán)的原則。雖然約翰王隨即撕毀了“大憲章”，但也形成了一個(gè)慣例，以后的歷任國(guó)王只要征稅就必須與新興貴族和資產(chǎn)階級(jí)達(dá)成妥協(xié)，一再宣誓遵守《大憲章》，這種“王室確認(rèn)書(shū)”先后出現(xiàn)了32次之多。在在通常形式的“王室確認(rèn)書(shū)”以外，1295年愛(ài)德華一世又以成文法的形式簽署《無(wú)承諾無(wú)課稅法》，規(guī)定“非經(jīng)王國(guó)之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承諾，則英國(guó)君主及其嗣王，均不得向彼等課征租稅，或攤派捐款?！?368年愛(ài)德華三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法則的通過(guò)，如與《大憲章》相悖，則“必然是無(wú)效的”。戴雪在考察財(cái)政與法律的關(guān)系時(shí)，感嘆到：“全國(guó)歲入概賴法律而存在，它只是巴力門法案下之產(chǎn)物而已。是故生在今世，無(wú)人敢虛構(gòu)一種想象，以為某項(xiàng)賦稅可不用法案而成立?！盵⑧]

在美國(guó)，早在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前，賦稅問(wèn)題就是北美殖民地與宗主國(guó)之間整個(gè)斗爭(zhēng)的中心點(diǎn)。1641年的《馬薩諸塞灣自由典則》第1條就明確規(guī)定：“任何人之動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)不得剝奪或以任何方法在法律形式和官吏職權(quán)下侵損除非依照本團(tuán)體由大會(huì)遵照公平、正義，明白制定而適當(dāng)?shù)匾压贾傻臋?quán)力?！钡诎藯l規(guī)定：“任何人之牲畜及任何種類財(cái)產(chǎn)不得強(qiáng)取和征用以為公共事業(yè)服役，除非有大會(huì)頒發(fā)之令狀并有合于境內(nèi)通行價(jià)格之適當(dāng)償價(jià)及雇價(jià)。倘非此項(xiàng)被征用財(cái)產(chǎn)死亡或損壞，原主當(dāng)?shù)贸浞仲r償?！?765年的《弗吉尼亞決議》宣稱：“由人民自己對(duì)人民征稅，或者由其代表者為之是防止過(guò)重課稅的唯一保障，是自古以來(lái)英國(guó)憲法本質(zhì)的、英國(guó)人的自由固有的特點(diǎn)。”獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)更是直接起因于宗主國(guó)的課稅和干預(yù)。《獨(dú)立宣言》在歷數(shù)英王罪惡時(shí)，“他未經(jīng)我們同意就向我們征稅”便是重要的一條。后來(lái)制定的憲法則多處涉及對(duì)征稅權(quán)的限制。美國(guó)在十九世紀(jì)末期始征收個(gè)人所得稅和公司所得稅，但被最高法院判為違憲。直到1913年憲法第16條修正案（“國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)任何來(lái)源的收入規(guī)定和征收所得稅”）才確認(rèn)了所得稅的合法性。

1789年，法國(guó)大革命爆發(fā)，立憲主義的理論和實(shí)踐在歐洲取得了繼十七世紀(jì)英國(guó)革命以來(lái)的重大突破。托克維爾通過(guò)對(duì)法國(guó)大革命的研究，回答了“路易十六統(tǒng)治時(shí)期是舊君主制最繁榮的時(shí)期，何以繁榮反而加速了大革命的到來(lái)”這個(gè)問(wèn)題，指出財(cái)政問(wèn)題是一個(gè)重要原因，“一場(chǎng)浩劫怎能避免呢？一方面是一個(gè)民族，其中發(fā)財(cái)欲望每日每時(shí)都在膨脹；另一方面是一個(gè)政府，它不斷刺激這種新熱情，又不斷從中作梗，點(diǎn)燃了它又把它撲滅，就這樣從兩方面推促自己的毀滅?！盵⑨]路易十四在建立絕對(duì)君權(quán)時(shí)給予貴族和教士種種免稅特權(quán)。王室的奢靡和對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)只有建立在對(duì)平民橫征暴斂基礎(chǔ)上。1789年路易十六要求通過(guò)舉債和增稅計(jì)劃，與高等法院持續(xù)沖突，這就直接引發(fā)了大革命。1789年的《人和公民的權(quán)利宣言》第17條載明“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪?！弊鳛?791年憲法開(kāi)篇的《人權(quán)宣言》在第14條中明確宣布：“所有公民都有權(quán)親身或由代表來(lái)確定賦稅的必要性，自由地加以認(rèn)可，有權(quán)注意其用途，決定規(guī)定稅額、稅率、客體、征收方式和時(shí)期?！奔础盁o(wú)代表則無(wú)稅”-如果無(wú)國(guó)民代表-議會(huì)制訂的法律為依據(jù)，則不得課稅。憲法第五篇以“賦稅”為名確認(rèn)了議會(huì)的財(cái)政權(quán)。法國(guó)大革命歷經(jīng)波折，憲政終得以確立。

在十九世紀(jì)，受到十八世紀(jì)末期美國(guó)和法國(guó)立憲的先例的影響，立憲運(yùn)動(dòng)席卷歐洲大陸，各國(guó)相繼制訂成文憲法﹙如1809年瑞典憲法、1814年挪威憲法、1815年荷蘭憲法、1831年比利時(shí)憲法、1848年瑞士憲法、1849年丹麥憲法、1861意大利憲法、1867年奧地利憲法、1871年德國(guó)憲法、以至法國(guó)在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年和1875年的多部憲法﹚，其中絕大部分為君主立憲而非共和制的憲法。此外，少數(shù)歐美兩洲以外的國(guó)家，也在十九世紀(jì)制訂了憲法﹙如1876年土耳其憲法、1889年日本憲法﹚.

（二）財(cái)政制度是實(shí)證憲法規(guī)范的重要內(nèi)容

憲政國(guó)家的主要職能在于提供公共產(chǎn)品和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，理解政治國(guó)家和市民社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵就在于國(guó)家對(duì)財(cái)力汲取的合法性、范圍和限度。洛克的經(jīng)典論述仍然是雄辯的，“政府沒(méi)有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來(lái)維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，既由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因?yàn)槿绻魏稳藨{著自己的權(quán)勢(shì)，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無(wú)需取得人民的那種同意，他就侵犯了有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的?！盵⑩]雖然，政府的功能和定位在二十世紀(jì)發(fā)生了巨大變化，政治社會(huì)和公民社會(huì)之間的公法上的財(cái)產(chǎn)關(guān)系日益復(fù)雜，但是，國(guó)家與人民之間的財(cái)政關(guān)系作為憲政的基礎(chǔ)，其變化過(guò)程也就是憲法變遷的過(guò)程，也是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容。

財(cái)政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)反映了公民的財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國(guó)家職能所需的相應(yīng)財(cái)力之間的關(guān)系，國(guó)家能力的限制、保障與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是同一問(wèn)題的兩面。從世界范圍看，憲法規(guī)范的重心有一個(gè)從財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)到二者并重的過(guò)程。英國(guó)、美國(guó)率先在憲法文件中確立私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯的原則，但更為嚴(yán)格和徹底的表述則體現(xiàn)在法國(guó)大革命時(shí)期的法律中。第一次世界大戰(zhàn)后，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣性開(kāi)始淡化。1919年《魏瑪憲法》、1946年及1958年《法國(guó)憲法》都出現(xiàn)了“財(cái)產(chǎn)征用”條款。此后，新制定或重新修改的憲法皆有對(duì)財(cái)產(chǎn)制約的內(nèi)容。[11]美國(guó)的憲法變遷主要體現(xiàn)在聯(lián)邦法院的司法判決中，憲法修正案的“征用條款”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容發(fā)生了與其它國(guó)家憲法同樣的變化。值得注意的是，前蘇聯(lián)和東歐原社會(huì)主義國(guó)家的新憲法無(wú)不強(qiáng)調(diào)了私有財(cái)產(chǎn)的不可侵犯性。例如，1993年《俄羅斯憲法》第35條的規(guī)定，“私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)。每個(gè)人都有權(quán)擁有為其所有的財(cái)產(chǎn)，有權(quán)單獨(dú)地或與他人共同占有、使用和處置其財(cái)產(chǎn)。任何人均不得被剝奪其財(cái)產(chǎn)，除非根據(jù)法院決定。為了國(guó)家需要強(qiáng)行沒(méi)收財(cái)產(chǎn)只能在預(yù)先作出等價(jià)補(bǔ)償?shù)那闆r下進(jìn)行。保障繼承權(quán)?！?/p>

英、美、法等原生的資本主義憲政國(guó)家的憲法幾乎無(wú)一例外的把財(cái)政制度作為權(quán)力分立的關(guān)鍵內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)憲法，并將此權(quán)力僅僅賦予給議會(huì)。英國(guó)1911年《議會(huì)法》是這樣，其他國(guó)家的憲法也莫不如此。美國(guó)憲法第一條第7款條將“規(guī)定和征收”稅收的權(quán)力賦予國(guó)會(huì)，“一切征稅議案應(yīng)首先由眾議院提出”。國(guó)會(huì)主要通過(guò)立法對(duì)財(cái)政權(quán)的行使才得以獲致與總統(tǒng)分權(quán)制衡的地位。1789年9月國(guó)會(huì)通過(guò)《組織法》建立財(cái)政部，1802年建立了常設(shè)的眾議院籌款委員會(huì)。法國(guó)第五共和國(guó)憲法在第五章“議會(huì)和政府的關(guān)系”第34條規(guī)定，各種性質(zhì)的賦稅的征稅基礎(chǔ)、稅率和征收方式的準(zhǔn)則又法律規(guī)定，議會(huì)投票通過(guò)。

德國(guó)、日本等后期的資本主義憲政國(guó)家借鑒了英、美、法等國(guó)的憲政制度，強(qiáng)化了財(cái)政權(quán)在憲法中的地位?！度毡緡?guó)憲法》第83條確立了財(cái)政民主主義原則，規(guī)定：“處理國(guó)家財(cái)政的權(quán)限，必須根據(jù)國(guó)會(huì)的決議行使?！?。第84條規(guī)定：“新課租稅或變更現(xiàn)行租稅，必須有法律或法律規(guī)定的條件為依據(jù)”，這里的“法律”都是指的狹義的議會(huì)立法，實(shí)行徹底的租稅法律主義，否棄了明治憲法確立的上年度預(yù)算施行的制度和緊急處分權(quán)等。在實(shí)質(zhì)上與租稅同樣意義的強(qiáng)制性課稅也擴(kuò)及于以公權(quán)力征收的各種費(fèi)用和罰金以及在法律上或事實(shí)上屬于國(guó)家壟斷事業(yè)方面的專賣價(jià)款等。[12]值得注意的變化是，有些國(guó)家的憲法在限制政府的財(cái)政權(quán)的同時(shí)，也開(kāi)始出現(xiàn)保障的內(nèi)容。1949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》專門設(shè)置“財(cái)政”一章，詳細(xì)規(guī)定了費(fèi)用的分?jǐn)?、?cái)政援助、稅收立法及分?jǐn)偂⒇?cái)政平衡、財(cái)政管理、聯(lián)邦和各州的財(cái)政關(guān)系等內(nèi)容，對(duì)預(yù)算收入及其支配作了嚴(yán)格規(guī)定，但保障政府制定預(yù)算法案的特別權(quán)力?；痉ǖ?13條規(guī)定“聯(lián)邦政府提議的，或涉及新的支出或可能將回造成新的支出的增加預(yù)算支出的法律，需經(jīng)聯(lián)邦政府的同意。這也適用于涉及收入降低或可能將來(lái)會(huì)造成收入降低的法律。”

二十世紀(jì)上半葉，在非殖民化運(yùn)動(dòng)中獨(dú)立的發(fā)展中國(guó)家都制定了一部成文憲法，在新的國(guó)際形式和歷史條件下，憲法發(fā)展到一個(gè)新的階段，既經(jīng)濟(jì)立憲階段。[13]各國(guó)制訂或重新修改的憲法以確認(rèn)、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心任務(wù)。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和財(cái)政權(quán)問(wèn)題進(jìn)行憲法規(guī)范，新興國(guó)家有著比西方發(fā)達(dá)國(guó)家更為迫切的需求。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的憲法可以簡(jiǎn)單規(guī)定，因?yàn)閼椃ㄖ贫ㄖ熬陀辛怂接胸?cái)產(chǎn)權(quán)和財(cái)政權(quán)，在那里，自然法和市民社會(huì)先于憲法。新制定的憲法不僅要確立基本的政府架構(gòu)，保護(hù)傳統(tǒng)范疇的自由權(quán)利，還要努力創(chuàng)設(shè)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家過(guò)渡的保障措施。大多數(shù)新興國(guó)家的憲法都對(duì)財(cái)政權(quán)有比較詳細(xì)的規(guī)定。菲律賓在憲法中不僅把財(cái)政權(quán)賦予眾議院，而且設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)委員會(huì)對(duì)財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。斯里蘭卡憲法設(shè)“財(cái)政”專章，對(duì)議會(huì)的財(cái)政權(quán)有詳細(xì)的規(guī)定，并且設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)長(zhǎng)制度保障對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督。

在政府財(cái)政權(quán)的憲法約束和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，新興國(guó)家有著比西方發(fā)達(dá)國(guó)家更為迫切的需求：西方發(fā)達(dá)國(guó)家的憲法可以簡(jiǎn)單規(guī)定，因?yàn)樵谀抢?，自然法和市民社?huì)先于憲法，憲法制定之前就有了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)；而新興國(guó)家新制定的憲法不僅要確立基本的政府架構(gòu)，保障政府的財(cái)政權(quán)，實(shí)現(xiàn)積極憲政，還要努力創(chuàng)設(shè)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家過(guò)渡的保障措施，保護(hù)傳統(tǒng)范疇的自由權(quán)利（尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)）。

（三）財(cái)政制度是憲法體制運(yùn)作的保障

現(xiàn)代憲政國(guó)家的權(quán)力分立的最重要內(nèi)容之一是財(cái)政權(quán)的設(shè)置，遍觀各憲政國(guó)家，財(cái)政權(quán)無(wú)不由議會(huì)掌管，它“在現(xiàn)代自由國(guó)家，實(shí)為議會(huì)監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的最大利器”。[14]議會(huì)最重大、也是費(fèi)時(shí)最長(zhǎng)的職能是檢查政府的財(cái)政，“這是因?yàn)檎枰芾碣M(fèi)（如防務(wù)、社會(huì)福利、行政開(kāi)支），而議會(huì)必須批準(zhǔn)政府籌款和開(kāi)支經(jīng)費(fèi)的手段。”[15]20世紀(jì)末，俄羅斯和東歐社會(huì)主義國(guó)家鑒于飽受國(guó)家集中管理之苦，在新制定的憲法中對(duì)財(cái)政權(quán)大多作出了比較詳細(xì)的規(guī)定，力圖通過(guò)限制國(guó)家的財(cái)政權(quán)限制國(guó)家對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。依據(jù)《克羅地亞憲法》第80、90條的規(guī)定，國(guó)家的收入和支出必須在國(guó)家預(yù)算中確定并由代表院審議通過(guò)。根據(jù)《烏克蘭憲法》第84條的規(guī)定，最高蘇維埃的職權(quán)包括：批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算并修改預(yù)算；監(jiān)督國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行，通過(guò)關(guān)于國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行報(bào)告的決議。第92條特別規(guī)定，關(guān)于國(guó)家的預(yù)算制度的稅收制度必須制定專門法律。

財(cái)政權(quán)不僅是權(quán)力分立的關(guān)鍵內(nèi)容，成為限制政府權(quán)力的保證，也是政府發(fā)揮積極作用的保證。財(cái)政立憲主義的變遷集中反映了國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：早期以自由主義為特征，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)限于最低限度內(nèi)；第二階段，擴(kuò)大了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)；第三階段則是自社會(huì)自由主義再次占上風(fēng)。[16]1919年德國(guó)《魏瑪憲法》規(guī)定了國(guó)家對(duì)公民社會(huì)權(quán)的保障和對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，成為近代立憲主義向現(xiàn)代立憲主義的轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容越來(lái)越多地出現(xiàn)在各國(guó)憲法中。新憲政論“不否認(rèn)在憲政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎樣能夠既受到制約的，又是能夠進(jìn)取的。-也就是說(shuō)，既能積極促進(jìn)社會(huì)福利，又不陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配財(cái)富。”[17]國(guó)家和人民之間的財(cái)政關(guān)系出現(xiàn)了一些松動(dòng)，在20世紀(jì)發(fā)生的幾次再分配革命和政治動(dòng)蕩并沒(méi)有動(dòng)搖財(cái)政立憲主義的根本原則。無(wú)論北歐的福利國(guó)家，還是其他發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，人民通過(guò)其代表最終行使著財(cái)政權(quán)。

無(wú)論大國(guó)還是小國(guó)，聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，中央地方關(guān)系的關(guān)鍵因素之一就是財(cái)政權(quán)的分配問(wèn)題。財(cái)權(quán)、財(cái)力在各級(jí)政府間的分配量度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或?qū)崿F(xiàn)程度，財(cái)權(quán)、財(cái)力的歸屬與分配，涉及中央與地方各自利益及兩者的對(duì)比度。因此財(cái)政的集權(quán)分權(quán)是中央地方關(guān)系確立、調(diào)整的重要內(nèi)容。從一定意義上說(shuō)，中央與地方關(guān)系是融洽還是緊張、其走向如何，均受財(cái)政的影響和制約。托克維爾在分析美國(guó)聯(lián)邦制的為什么成功時(shí)指出，“聯(lián)邦既象一個(gè)小國(guó)那樣自由和幸福，又象一個(gè)大國(guó)那樣光榮和強(qiáng)大”，[18]原因在于美國(guó)憲法與其他聯(lián)邦制國(guó)家憲法不同，聯(lián)邦統(tǒng)者的不是各州，而是各州的人民，在聯(lián)邦要征稅時(shí)，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他認(rèn)為北美的成功在于實(shí)行“地方自治”，“中央與地方分權(quán)”的聯(lián)邦制。

一些國(guó)家的憲法特別注意保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一，聯(lián)邦制國(guó)家更是如此。美國(guó)憲法賦予國(guó)會(huì)一些最重要的權(quán)力保障國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一，這些權(quán)力包括，制定和征收統(tǒng)一關(guān)稅、人頭稅、消費(fèi)稅；發(fā)行聯(lián)邦債券；制定統(tǒng)一的國(guó)籍法、破產(chǎn)法、鑄幣法等。《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》規(guī)定了聯(lián)邦在貨幣和財(cái)政方面的重要職能，還有一個(gè)特別條款調(diào)整聯(lián)邦和地方的財(cái)政關(guān)系?！白灾鞯暮酮?dú)立的預(yù)算體系”，力圖使各地方政府的財(cái)力保持均衡。俄羅斯的民族關(guān)系和中央與地方的關(guān)系特別復(fù)雜，《俄羅斯憲法》專設(shè)“聯(lián)邦體制”一章，聯(lián)邦預(yù)算、稅收及收費(fèi)等財(cái)政權(quán)屬聯(lián)邦管轄，確定聯(lián)邦稅收及收費(fèi)的一般原則由聯(lián)邦與聯(lián)邦各主體共同管轄。

二、財(cái)政立憲主義在我國(guó)的演進(jìn)

我國(guó)的憲政歷史如果從清末的“預(yù)備立憲”開(kāi)始算起，已有近百年的歷史。從一個(gè)封建專制社會(huì)，到民主政治深入人心，憲政成為不可逆轉(zhuǎn)之目標(biāo)，中華民族的憲政大業(yè)也算取得了一些成就。與發(fā)達(dá)的法治國(guó)家相比，財(cái)政憲政主義對(duì)我國(guó)具有特別重要的意義。在西方國(guó)家，自生自發(fā)的憲政秩序形成之前，強(qiáng)大的市民社會(huì)及其財(cái)產(chǎn)權(quán)就已經(jīng)確立，國(guó)家的財(cái)政權(quán)受到制約。在我國(guó)，憲政的開(kāi)端緣起于專制統(tǒng)治者自救或順應(yīng)世界潮流的迫不得已的選擇。憲政的絲毫進(jìn)步都是統(tǒng)治者對(duì)人民的讓步和人民對(duì)統(tǒng)治者的馴化。人民何以馴化統(tǒng)治者并最終控制統(tǒng)治者？財(cái)政立憲既是突破口也是原則。（一）我國(guó)歷史上財(cái)政立憲主義的萌芽形態(tài)

清末“預(yù)備立憲”是中國(guó)歷史上第一次得到統(tǒng)治者認(rèn)可的和平憲制變革。1911年頒布《憲法十九信條》，已肯定了議會(huì)的財(cái)政權(quán)。其第十四條規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國(guó)會(huì)決議者，不得照前年度預(yù)算開(kāi)支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分?！钡谑鍡l規(guī)定：“皇室經(jīng)費(fèi)之制定及增減，由國(guó)會(huì)議決?！倍?cái)務(wù)司法監(jiān)督預(yù)算之職權(quán)，亦由憲政編查館奏準(zhǔn)在九年預(yù)備立憲期內(nèi)，自第三年起，試辦決算，也已開(kāi)始。[19]

民國(guó)時(shí)期的立憲運(yùn)動(dòng)可以看成是孫中山先生的“三民主義”、“五權(quán)憲法”的實(shí)踐。政府各部門中，立法權(quán)最為孱弱。但是，各憲法文件中無(wú)不參照先進(jìn)國(guó)家的憲政原則，規(guī)定了國(guó)會(huì)的財(cái)政權(quán)，只要切實(shí)落實(shí)，憲政的前景就不是只剩下黑暗一途了，臺(tái)灣地區(qū)至今仍緣用1947年憲法。

議會(huì)擁有財(cái)政立法的職權(quán)，《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》第十條規(guī)定，參議院有決議臨時(shí)政府預(yù)算的職權(quán)?！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》第19條規(guī)定，參議院有議決臨時(shí)政府預(yù)算、決算的職權(quán)。1912年，國(guó)會(huì)成立，《天壇憲草》專門增設(shè)“會(huì)計(jì)”一章，第98條規(guī)定，眾議院及參議院，有議決預(yù)算之權(quán)。1911年，由行使財(cái)政司法的職權(quán)，但是直屬于國(guó)務(wù)總理而受行政的支配。1914年，審計(jì)處改為審計(jì)院，但由于各方牽制，而未能獨(dú)立行使職權(quán)。《天壇憲草》明文規(guī)定了財(cái)政司法監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行之職權(quán)，第106條規(guī)定：“國(guó)家歲出入之決算案，每年經(jīng)審計(jì)院審定，由政府報(bào)告于國(guó)會(huì)。眾議院對(duì)于決算否認(rèn)時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)負(fù)其責(zé)?！?/p>

國(guó)民黨政府1946年公布了《中華民國(guó)憲法》。關(guān)于財(cái)政行政方面，行政院為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)（第35條）制定施政方針（預(yù)算法第26條），作為行政院主計(jì)處編制國(guó)家總預(yù)算的依據(jù)。行政院主計(jì)處，編成國(guó)家總預(yù)算案，經(jīng)過(guò)行政院會(huì)議通過(guò)，就成了定案，交還主計(jì)處整編，然后由行政院提出立法院審議（預(yù)算法第32條）。關(guān)于財(cái)務(wù)立法方面，立法院為最高立法機(jī)關(guān)（憲法第六十二條），有議決預(yù)算之權(quán)（憲法第63條）。但不得為增加支出之提議（憲法第70條）。若行政院對(duì)于立法院決議之預(yù)算案，如認(rèn)為有障礙難于實(shí)行時(shí)，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，移請(qǐng)立法院復(fù)議，復(fù)議時(shí)，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原案，行政院應(yīng)即接受該決議案，或辭職（憲法第70條）。這是財(cái)務(wù)立法實(shí)行監(jiān)督預(yù)算之職權(quán)。關(guān)于財(cái)政司法方面，監(jiān)察院審計(jì)長(zhǎng)，應(yīng)于行政院提出決算后，二個(gè)月內(nèi)，依法完成其審核，并提出審核報(bào)告于立法院（憲法第一0五條）。至于財(cái)務(wù)司法之職權(quán)，監(jiān)察院審計(jì)長(zhǎng)，有監(jiān)督預(yù)算之執(zhí)行，核定收支命令，審核決算，及稽核違法財(cái)政行為，或不忠于職務(wù)之行為（審計(jì)法第2條、第3條），這是財(cái)政司法實(shí)行監(jiān)督執(zhí)行的職權(quán)。

中國(guó)共產(chǎn)黨十分注意財(cái)政問(wèn)題，并體現(xiàn)在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》第7條，宣布取消一切反革命統(tǒng)治時(shí)代的苛捐雜稅，征收統(tǒng)一的累進(jìn)稅。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，實(shí)行民主政治和民主財(cái)政是中國(guó)共產(chǎn)黨一貫堅(jiān)持的立場(chǎng)和原則，并且早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)的延安時(shí)期就開(kāi)始付諸實(shí)踐，其所取得的偉大成就令世人矚目。[20]1939年陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》宣布實(shí)行三民主義，第21條規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一累進(jìn)稅，廢除苛捐雜稅。1941年陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第13條規(guī)定，實(shí)行合理的稅收制度，居民中除極貧者應(yīng)予免稅外，均須按照財(cái)產(chǎn)等第或所得多寡實(shí)施程度不同的累進(jìn)稅制，使大多數(shù)人民均能負(fù)擔(dān)抗日經(jīng)費(fèi)。1946年陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》沒(méi)有財(cái)政權(quán)的規(guī)定。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第40條規(guī)定：“關(guān)于財(cái)政：國(guó)家建立預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍?！?954年憲法第27條的批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算和決算的權(quán)力賦予全國(guó)人民代表大會(huì)。1975年和1978年憲法都保留了這一規(guī)定。

（二）財(cái)政立憲主義對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法體制的影響

現(xiàn)行憲法文本中雖然沒(méi)有“財(cái)政制度”專章，財(cái)政制度的重要意義尚沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，但我國(guó)憲法有關(guān)財(cái)政權(quán)制度的規(guī)定體現(xiàn)了立憲主義的基本原理。依據(jù)我國(guó)憲法第62條之規(guī)定，審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告的權(quán)力專屬于全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)；第67條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案；第99條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告并有權(quán)改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。與我國(guó)少數(shù)民族區(qū)域自治制度相適應(yīng)，根據(jù)第117條的規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)，凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用。

《中華人民共和國(guó)立法法》就我國(guó)財(cái)政、稅收的立法權(quán)限劃分，立法程序等方面作出了具體的規(guī)定。該法第8條明確規(guī)定財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的法律由全國(guó)人民代表大會(huì)或者它的常務(wù)委員會(huì)制定。[21]第63條對(duì)地方性法規(guī)的立法權(quán)限作出了界定：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。（2）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市或較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)；但國(guó)家制定法律或者行政法規(guī)后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效。未經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，地方性法規(guī)不得規(guī)定本法第8條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由國(guó)家制定法律的事項(xiàng)。以上這些規(guī)定保證了中央財(cái)政、稅收的立法權(quán)，地方立法機(jī)關(guān)非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)不得制定地方性財(cái)政、稅收法規(guī)，除非為了執(zhí)行財(cái)政、稅收法律。從法律上確立了我國(guó)一元單層的中央財(cái)政、稅收立法權(quán)體制，確立了絕對(duì)的稅收法律主義。為財(cái)政、稅收法制化奠定了基礎(chǔ)，從法律上描繪了我國(guó)未來(lái)分稅制的特征。

三、財(cái)政立憲主義是我國(guó)憲政發(fā)展的契機(jī)

理論的力量不在于從理想出發(fā)設(shè)計(jì)一種理想制度，而在于從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)、政治制度中發(fā)現(xiàn)憲政的因子和促進(jìn)這些因子成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)力量。一個(gè)國(guó)家或民族的發(fā)展道路并不是隨心所欲任意選擇的，必然存在著“路徑依賴”。[22]對(duì)憲政道路問(wèn)題的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)者和政治學(xué)者近年來(lái)做了大量的工作，應(yīng)該引起法學(xué)界的關(guān)注。有經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出，要在有著極強(qiáng)人治傳統(tǒng)的中國(guó)的搞法治建設(shè)，必須尋求一條適合國(guó)情的道路，以政府行為法治化為重心，以政府預(yù)算法治化為手段，通過(guò)以財(cái)政行為法治化為突破口，來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的法治化，就是一條可供選擇的道路。[23]經(jīng)濟(jì)和民主政治特別是和民主選舉制度有何關(guān)系，有政治學(xué)者做了一些基礎(chǔ)性的實(shí)證研究工作。許多法學(xué)家把人民代表大會(huì)制度的完善看成是中國(guó)憲政道路的不二法門，關(guān)注現(xiàn)實(shí)的學(xué)者也注意到了財(cái)政和稅收問(wèn)題在我國(guó)政治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中的重要性，認(rèn)為從“這里也可以看到使人民代表大會(huì)真正成為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的契機(jī)，看到由于需要對(duì)財(cái)政進(jìn)行專業(yè)審查而產(chǎn)生的人大代表專業(yè)化和專職化的需求，看到建立一個(gè)法治的也是更有權(quán)威的政府的機(jī)遇。歸根結(jié)底，一個(gè)不受民意和法律約束的政府最終也無(wú)法受到民意和法律的保護(hù)?！盵24]我國(guó)可能正在經(jīng)歷一個(gè)“立憲時(shí)機(jī)”，其中某些基本問(wèn)題要用新的方法來(lái)解答。[25]

（一）財(cái)政立憲主義是我國(guó)建立政府法治的客觀需要

憲政“意味著政府應(yīng)受制于憲法。它意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專制的危險(xiǎn)。憲政還意指廣泛私人領(lǐng)域的保留和每個(gè)個(gè)人權(quán)利的保留?！薄傲硗?，憲政也許還要求一個(gè)諸如司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立機(jī)關(guān)行使司法權(quán)，以保證政府不偏離憲法規(guī)定，尤其是保證權(quán)力不會(huì)集中以及個(gè)人權(quán)利不受侵犯?！盵26]私人財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得保障，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)步鞏固是阻擋政府無(wú)限擴(kuò)張的最有效障礙之一。

在我國(guó)，財(cái)政立憲主義對(duì)有限政府、政府的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵意義。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)政府幾乎擁有不受法律約束和控制的權(quán)力，其原因可以由當(dāng)時(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)來(lái)加以解釋。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的情況是，除農(nóng)村外，幾乎全是國(guó)家所以制經(jīng)濟(jì)（集體經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上也是國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)）。政府的財(cái)政收入形式主要由工商稅和企業(yè)上繳的利潤(rùn)構(gòu)成（實(shí)際上工商稅的數(shù)量可以忽略不計(jì)），國(guó)家自己養(yǎng)活著自己，其行為當(dāng)然不受約束與監(jiān)督。

我國(guó)的法治建設(shè)需要政府發(fā)揮積極作用。甚至有人提出了“政府主導(dǎo)型的法制現(xiàn)代化”，[27]對(duì)于實(shí)行趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府在推進(jìn)現(xiàn)代化方面具有不可替代的作用；在經(jīng)濟(jì)方面保持整體發(fā)展勢(shì)頭和建立能有效利用比較優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系方面，中央的宏觀調(diào)控能力和動(dòng)員能力不可或缺。

財(cái)政立憲主義也是司法獨(dú)立和司法改革的制度基礎(chǔ)。有無(wú)一個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，關(guān)系到“法律對(duì)行政的控制”的最終效果[28]，關(guān)系到基本權(quán)利保障機(jī)制有無(wú)。一句話，獨(dú)立的司法是憲政社會(huì)的試金石。財(cái)政上的保障司法獨(dú)立的一個(gè)重要制度安排。英國(guó)的法院從屬于立法機(jī)構(gòu)，沒(méi)有推翻立法的權(quán)力。司法獨(dú)立的制度保障除了《王位繼承法》和《法院法》所確立的法官職位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“統(tǒng)一基金”支付。[29]在我國(guó)，法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法規(guī)定，法院和檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉（憲法第一百二十六條、第一百三十一條）。這是一個(gè)很重要的原則。推進(jìn)司法體制改革，從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。[30]

（二）財(cái)政立憲主義是我國(guó)人民代表大會(huì)制度完善的必然要求

任何政權(quán)都必須掌握相應(yīng)的財(cái)力，一旦財(cái)政陷入困境，政權(quán)就必然面臨危機(jī)。反之，控制了財(cái)政收入與支出大權(quán)，也就控制了政府的命根子。從而具備了從根本上決定和約束政府活動(dòng)的能力。正是通過(guò)將政府財(cái)政納入法律的有效約束下，憲政才有可能得以確立。

英國(guó)的“議會(huì)主權(quán)”的確立是在掌握了財(cái)政大權(quán)后形成的。議會(huì)制度同樣是圍繞著財(cái)政問(wèn)題的變遷而發(fā)展的。根據(jù)1911年英國(guó)《議會(huì)法》，英國(guó)財(cái)政法案在貴族院會(huì)期結(jié)束日至少一個(gè)月前提出，而該院對(duì)它既未進(jìn)行修改，也未予以通過(guò)，那么無(wú)需經(jīng)貴族院的批準(zhǔn)即可成為法律。從此，逐漸剝奪了貴族院的立法權(quán)。后來(lái)有通過(guò)法律，議會(huì)有效地對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督。英國(guó)的議會(huì)制度過(guò)度到現(xiàn)代形態(tài)，沒(méi)有再經(jīng)歷轟轟烈烈的劇變。[31]議會(huì)通過(guò)制定《年度撥款法》規(guī)定了各個(gè)行政部門總的開(kāi)支。

我國(guó)憲政制度的出路之一就是完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容是：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，它們都由人民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

鄧小平同志1980年8月在“關(guān)于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”的講話中指出，修改憲法，“要改善人民代表大會(huì)制度”。[32]執(zhí)政黨十一屆六中全會(huì)決議提出，“必須根據(jù)民主集中制原則加強(qiáng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的建設(shè)，使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)”。1982年憲法在總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)作了一系列的改革和發(fā)展擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，第二，人大常委會(huì)在人大閉會(huì)期間，有權(quán)審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案。為了使人大及其常委會(huì)能夠充分履行好憲法、法律賦予的職權(quán)，必須加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的組織。過(guò)去，全國(guó)人大只有兩個(gè)常設(shè)專門委員會(huì)，即法案委員會(huì)和民族委員會(huì)，預(yù)算委員會(huì)、提案審查委員會(huì)只在大會(huì)期間行使職權(quán)。1982年憲法規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑事務(wù)委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專門委員會(huì)。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，各專門委員會(huì)受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！盵33]

“實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，首先要全面貫徹實(shí)施憲法。必須健全憲法保障制度，確保憲法的實(shí)施。全國(guó)人大及其常委會(huì)，要從國(guó)家和人民的根本利益出發(fā)，在立法過(guò)程中充分保障憲法規(guī)定的公民的自由和權(quán)利；要切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，堅(jiān)決糾正違憲行為；要切實(shí)履行解釋?xiě)椃ǖ穆毮埽瑢?duì)憲法實(shí)施中的問(wèn)題作出必要的解釋和說(shuō)明，使憲法的規(guī)定更好地得到落實(shí)?！盵34]人大對(duì)政府的監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是關(guān)鍵。

二十來(lái)年的改革開(kāi)放，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)逐漸蘇醒。特別是國(guó)家始于緩解財(cái)政壓力的稅制改革，得以揭示每個(gè)公民的納稅人身份。[35]稅收，包括國(guó)家與公民之間的財(cái)政關(guān)系，只有在憲法層次才能得到最終說(shuō)明。公民意識(shí)也只有在這個(gè)基礎(chǔ)上才能真正的高漲起來(lái)，各地在人大代表選舉過(guò)程中出現(xiàn)的嶄新氣象，可能預(yù)示了中國(guó)憲政的新方向。

（三）財(cái)政立憲主義是正確處理我國(guó)中央與地方分權(quán)的重要依據(jù)

中央與地方關(guān)系始終是我國(guó)社會(huì)最重的大關(guān)系之一，特別是改革開(kāi)放以來(lái)近十年來(lái)，引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)接和政治學(xué)界極大的關(guān)注。改革導(dǎo)致了政府內(nèi)部財(cái)政權(quán)力的嚴(yán)重分散，地方和部門的自身利益得以強(qiáng)化，但是相應(yīng)的約束規(guī)范和機(jī)制沒(méi)有形成。地方對(duì)利益的無(wú)序追逐，必然導(dǎo)致市場(chǎng)秩序和財(cái)政秩序的嚴(yán)重失調(diào)，“諸侯經(jīng)濟(jì)”的出現(xiàn)和“國(guó)家能力”的下降是其中兩個(gè)表現(xiàn)。胡鞍鋼、王紹光提出的“加強(qiáng)中央在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在的主導(dǎo)作用”影響較大，并提出了具體政策建議：在中央和地方之間實(shí)行縱向分權(quán)，實(shí)行四級(jí)政府結(jié)構(gòu)，修改憲法；國(guó)家財(cái)政收入實(shí)行中央地方分稅制等。[36]王紹光認(rèn)為，分權(quán)不能超過(guò)底限，中央地方關(guān)系應(yīng)該制度化，主張中央用決策權(quán)換財(cái)政權(quán)，地方用財(cái)政權(quán)換決策權(quán)，建立分稅制，提高中央的財(cái)力集中度，建立協(xié)商制度，以使地方參與中央決策。[37]同樣是從財(cái)政權(quán)切入的“財(cái)政聯(lián)邦主義”觀點(diǎn)則針?shù)h相對(duì)。[38]有學(xué)者把中央和地方的關(guān)系看成是未來(lái)中國(guó)限度轉(zhuǎn)型的一個(gè)軸心問(wèn)題，[39]

憲法學(xué)者不應(yīng)對(duì)這些正在繼續(xù)的爭(zhēng)論視而不見(jiàn)，事實(shí)上法學(xué)家們已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注了。[40]

正確處理中央與地方關(guān)系的前提之一是正確界定中央政府與地方政府的職責(zé)，在財(cái)政領(lǐng)域，劃分的主要依據(jù)是公共產(chǎn)品的外部性。全國(guó)性的和跨省區(qū)的公共產(chǎn)品由中央政府負(fù)責(zé)，地方性的公共產(chǎn)品由地方負(fù)責(zé)。財(cái)政分權(quán)以此為依據(jù)，提供公共產(chǎn)品要有相應(yīng)的財(cái)力做保障。無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，通過(guò)財(cái)政關(guān)系的妥善安排，就可以很好地處理中央與地方關(guān)系。

20世紀(jì)下半葉以來(lái)，地方分權(quán)成為世界潮流，分權(quán)改革幾乎都是從財(cái)政分權(quán)開(kāi)始的。[41]如何正確處理中央與地方的關(guān)系，就成為財(cái)政立憲的新內(nèi)容。1982年法國(guó)制定《地方分權(quán)法》，確立了地方財(cái)政權(quán)，地方財(cái)政更有了極大的轉(zhuǎn)變。法國(guó)憲法委員會(huì)于1990年所作出的裁定廢除了中央在地方之財(cái)政監(jiān)督。法國(guó)議會(huì)設(shè)立專門委員會(huì)審查地方的財(cái)政預(yù)算，還委托獨(dú)立于議會(huì)和政府的財(cái)政法院對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。在單一制國(guó)家，中央通過(guò)對(duì)地方財(cái)政的約束和監(jiān)督，或者使地方依賴于中央財(cái)政支持，達(dá)到控制地方的目的。英國(guó)1948年《地方政府法》，規(guī)定地方機(jī)構(gòu)的部分收入來(lái)源于“地產(chǎn)稅”（特別地方稅），但必須由國(guó)內(nèi)歲入部（theInlandRevenue）對(duì)征稅額進(jìn)行估算。[42]中央還可以審計(jì)對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行控制。[43]中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占政府開(kāi)支的比重和占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重日益上升，對(duì)撥款經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)心也促使中央不斷加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)控制。[44]

中國(guó)的獨(dú)特問(wèn)題是，龐大的國(guó)有資產(chǎn)構(gòu)成了政府的財(cái)力基礎(chǔ)，國(guó)有資產(chǎn)體制改革必然涉及到中央和地方的財(cái)政關(guān)系問(wèn)題，其中的關(guān)鍵問(wèn)題是，中央與地方政府如何確定對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)限，進(jìn)而確立清晰的產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)權(quán)限。在20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)就開(kāi)始了國(guó)有企業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革；黨的十四屆三中全會(huì)在明確現(xiàn)代企業(yè)制度的基本原則的同時(shí)，提出國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)”的原則；黨的十五屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“國(guó)家所有、分級(jí)管理、分工監(jiān)督、授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的十六字方針，給地方政府在國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革方面更大的權(quán)限。十六大報(bào)告指出：“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。國(guó)有資產(chǎn)改革和稅制改革為財(cái)政立憲主義的實(shí)現(xiàn)提供了契機(jī)，實(shí)際上是財(cái)政立憲主義的確立是改革成功確立了進(jìn)一步的保證。

參考文獻(xiàn)：

[①]國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界近年來(lái)開(kāi)始注意到財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法性，較早的可見(jiàn)之于，趙世義：《資源配置與權(quán)利保障》，陜西人民出版社，1998年，第130頁(yè)以下；趙世義：《論財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障與制約》，載《法學(xué)評(píng)論》1999年第3期；林來(lái)梵：《論私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障》，載《法學(xué)》1999年第3期。專著有，胡錦光：《中國(guó)憲法問(wèn)題研究》新華出版社1998年，第166頁(yè)以下。林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年，第182-216頁(yè)。

[②]在英國(guó)早期憲政史上，財(cái)政權(quán)實(shí)際上是人身權(quán)和所有權(quán)保護(hù)結(jié)合在一起的。后來(lái)財(cái)政問(wèn)題主要成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象，著重從效率和社會(huì)公正的角度研究稅收問(wèn)題。但是財(cái)政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)從來(lái)就是人權(quán)和所有權(quán)保護(hù)問(wèn)題，即使是經(jīng)濟(jì)學(xué)也開(kāi)始從憲法角度研究財(cái)政問(wèn)題。公共選擇學(xué)派的財(cái)政立憲的觀點(diǎn)從立憲的角度說(shuō)明什么樣的財(cái)政體制是合理的。其基本觀點(diǎn)是，財(cái)政體制的稅收與支出兩方面應(yīng)采取不同的決策方法，公共支出中包括構(gòu)成與規(guī)模的決策要在財(cái)政決策的日常運(yùn)行過(guò)程之前的立憲階段作出，且一旦確定就應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，能夠?yàn)榻窈蟮乃泄仓С鰞?nèi)容與數(shù)量籌資。因而財(cái)政立憲主要是指稅收立憲，西方現(xiàn)行財(cái)政體制也大致如此。參見(jiàn)，GeoffreyBrennanandJames.M.。Buchanan，ThePowertoTax：AnalyticalFoundationsofaFiscalConstitution，CambridgeUniversityPress，2000.

[③][日]宮澤俊義：《全訂日本國(guó)憲法》（解釋一），日本評(píng)論社，1955年，第707頁(yè)。轉(zhuǎn)引自[日]三浦?。骸秾?shí)踐憲法學(xué)》，李力、白云海譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002年，第259頁(yè)。關(guān)于財(cái)政權(quán)的范圍，1911年英國(guó)《議會(huì)法》，第一條規(guī)定：“財(cái)政法案屬于公法案，是平民院議長(zhǎng)認(rèn)為含有下列事項(xiàng)之法案，即，賦稅之征收、廢除、豁免和調(diào)整；為償還債款而征收賦稅或靠統(tǒng)一基金或議會(huì)撥款支付其他各種財(cái)政開(kāi)支，或?qū)Υ碎_(kāi)支之變更或撤消；有關(guān)供給；公共資金的撥款、提領(lǐng)、保管、簽發(fā)或?qū)つ康膶徍耍还珎l(fā)行，擔(dān)保或償還；與上述各項(xiàng)關(guān)聯(lián)之其它事項(xiàng)?！庇嘘P(guān)我國(guó)財(cái)政理論對(duì)財(cái)政屬性和財(cái)政范圍問(wèn)題論爭(zhēng)的介紹，可參見(jiàn)，張馨：《財(cái)政屬性與范圍問(wèn)題回顧》，載《財(cái)經(jīng)論叢》，2002年03期。

[④][德]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年，第426頁(yè)。

[⑤][美]愛(ài)德華·S·考文認(rèn)為，美國(guó)憲法作為更高級(jí)的法的思想是源自古希臘的“高級(jí)法”觀念，中間經(jīng)歷了基督教神學(xué)以及教會(huì)對(duì)于王權(quán)強(qiáng)有力的制約。參見(jiàn)，《美國(guó)憲法的高級(jí)法背景》，強(qiáng)世功譯，生活、讀書(shū)、新知三聯(lián)書(shū)店1996年。

[⑥][德]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年，第426頁(yè)

[⑦]1215年《自由大憲章》第12條，“除下列三項(xiàng)稅金外，設(shè)無(wú)全國(guó)公意許可，將不征收任何免役稅和貢金?！?；第14條規(guī)定：“凡在上訴征收范圍之外，余等如欲征收免役稅和貢金應(yīng)用加蓋印信之詔書(shū)致送各大主教、住持、伯爵與男爵指明時(shí)間與地點(diǎn)召集會(huì)議，以期獲得全國(guó)公意。…此外，余等仍應(yīng)通過(guò)執(zhí)行吏與管家吏普遍召集凡直接領(lǐng)有余等之土地者。召集之原由應(yīng)于詔書(shū)內(nèi)載明?！?。達(dá)爾曾指出，代議制政府的淵源“可追溯到英國(guó)和瑞典國(guó)王以及貴族們?yōu)榱私鉀Q國(guó)家重要問(wèn)題如稅收、戰(zhàn)爭(zhēng)、王位繼承等所召集的議事會(huì)議”。以上憲法條文引自，姜士林等主編：《世界憲法全書(shū)》，青島出版社1997年。以下如無(wú)特別指明出處，皆引自此書(shū)。

[⑧][英]戴雪：《英憲精義》[M]，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社，2001年，第345頁(yè)。

[⑨][法]托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務(wù)印書(shū)館1991年，第204、213頁(yè)。

[⑩][英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館1964年，第88頁(yè)。

[11]關(guān)于憲法規(guī)范的變化，可參看趙世義：《論財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障與制約》，載《法學(xué)評(píng)論》1999年第3期。

[12][日]清宮四郎：《憲法》I（法律學(xué)全書(shū)集3三版），1991.有斐閣，262；小林直樹(shù)：《憲法講義》（下），1980，東京大學(xué)出版會(huì)，p733，轉(zhuǎn)引自三浦?。骸秾?shí)踐憲法學(xué)》，李力、白云海譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002，第262頁(yè)。

[13]參見(jiàn)，李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社1999年，第283頁(yè)。

[14]王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年，第224頁(yè)。但他們認(rèn)為財(cái)政權(quán)是議會(huì)的特殊職權(quán)，議會(huì)所以有此特殊職權(quán)，則由于英國(guó)所樹(shù)的榜樣。近代國(guó)家的議會(huì)制度類皆直接間接仿于英國(guó)，英國(guó)議會(huì)制度，本因討論課稅而產(chǎn)生，于是其它各國(guó)亦莫不授權(quán)議會(huì)以決議財(cái)政案之權(quán)。本文則認(rèn)為財(cái)政權(quán)是議會(huì)最重要的“普通”職權(quán)，是其它職權(quán)的基礎(chǔ)。

[15]龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，2003年第二版，第222-223頁(yè)。但是，氏認(rèn)為，“由于缺乏專長(zhǎng)與時(shí)間，議會(huì)的控制則流于形式，成為”橡皮圖章“。但是不能忽視議會(huì)通過(guò)辯論所起的監(jiān)督作用，特別是反對(duì)黨的作用?！边@種說(shuō)法顯然低估了財(cái)政權(quán)的應(yīng)有涵義。雖然僅議會(huì)財(cái)政權(quán)無(wú)法成就財(cái)政立憲主義，但擴(kuò)大國(guó)民參與財(cái)政過(guò)程、表達(dá)意見(jiàn)，賦予其監(jiān)督、管理、批評(píng)等機(jī)會(huì)，則是財(cái)政立憲主義在當(dāng)代的體現(xiàn)。

[16]參見(jiàn)，[俄]B·馬烏著，閻洪菊譯，《論憲法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用》，載《比較法研究》2001年第1期。

[17][美]斯堤芬·L·艾爾金：《新舊憲政論》，載《新憲政論》，生活、讀書(shū)、新知三聯(lián)書(shū)店1997年，第39頁(yè)。

[18][法]托克維爾：《論美國(guó)的民主》上卷，董果良譯，商務(wù)印書(shū)館，1993年版，第183頁(yè)。

[19]侯宜杰先生的《二十世紀(jì)初中國(guó)政治改革風(fēng)潮：清末立憲運(yùn)動(dòng)史》一書(shū)，探討了立憲與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國(guó)商人階級(jí)成長(zhǎng)的關(guān)系。他提出，商人在推動(dòng)清末的制度改革中，不但對(duì)新的制度的出現(xiàn)起了重要作用，而且對(duì)其實(shí)行起著關(guān)鍵作用。依據(jù)的史實(shí)有，清朝宣布預(yù)備立憲后，商人在各省咨議局中進(jìn)一步推動(dòng)憲政的發(fā)展，使咨議局成為獨(dú)立于政府的真正議會(huì)雛形。它于1911年迫使政府放棄其獨(dú)立財(cái)權(quán)，將財(cái)政預(yù)算核減掉7790萬(wàn)兩銀。參見(jiàn)，侯宜杰：《二十世紀(jì)初的中國(guó)政治改革風(fēng)潮：清末立憲運(yùn)動(dòng)史》，人民出版社，1993年。

[20]參見(jiàn)，李煒光：《論延安時(shí)期的民主政治與民主財(cái)政實(shí)踐》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》，2001年第7期。李煒光分析了延安時(shí)期的民主和民主財(cái)政的過(guò)程和成果，指出，充分發(fā)揮邊區(qū)參議會(huì)對(duì)邊區(qū)政府財(cái)政稅收的決策監(jiān)督作用，以人民利益高于一切的原則處理財(cái)政稅收問(wèn)題并保持高度廉潔的政府是延安民主財(cái)政留給我們的寶貴財(cái)富。