導(dǎo)語：法規(guī)起草工作現(xiàn)狀和存在問題研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

法規(guī)起草是立法工作的重要組成部分，從程序上講，法規(guī)起草雖屬于立法前期準(zhǔn)備工作，但起草工作是制定法規(guī)的關(guān)鍵步驟之一，對提高立法質(zhì)量有著十分重要的意義。如何在加強立法工作的同時，不斷改進(jìn)法規(guī)的起草機制，提高法規(guī)起草質(zhì)量，為進(jìn)一步提高立法質(zhì)量打下良好的基礎(chǔ)，一直是立法工作者研究的課題。

法規(guī)起草工作現(xiàn)狀和存在問題

本屆人大及其常委會五年來共制定法規(guī)41件（其中現(xiàn)行有效的40件），修改法規(guī)24件（27件次），作出廢止決定6件，作出有關(guān)法律性問題的決定16件。制定的現(xiàn)行有效的40件法規(guī)，其中財政經(jīng)濟(jì)和城建環(huán)保方面的25件，教育、文化、衛(wèi)生方面的8件，公民權(quán)益和社會事務(wù)管理方面的5件，人大工作方面的2件。

分析本屆人大常委會法規(guī)起草機制運作的現(xiàn)狀，還存在以下幾個問題：

第一，法規(guī)起草主體比較單一，人大自主起草法規(guī)數(shù)量少。從制定的40件法規(guī)來看，起草主體由兩個方面組成，一是政府主管部門或是法規(guī)的執(zhí)法部門，有34件，占85％；二是市人大專門委員會或者常委會的工作委員會，有6件，占15％。同全國人大常委會相比，目前本市人大常委會直接組織起草的法規(guī)太少，除有關(guān)人大工作的法規(guī)外，其他方面的法規(guī)大部分由政府部門組織起草并提出議案。政府部門起草法規(guī)雖能夠調(diào)動其參與立法的積極性，有利于發(fā)揮政府部門熟悉行政管理和專業(yè)的長處。但政府部門因其本身的局限性，容易從部門利益出發(fā)考慮問題，導(dǎo)致法規(guī)草案起草質(zhì)量不高。

第二，法規(guī)草案報請市人大常委會審議的，在安排上前松后緊。盡管本屆人大常委會比較重視立法規(guī)劃和計劃的制定和落實，每年立法計劃由常委會會議審議通過后，市人大有關(guān)專門委員會、人大常委會法工委、市政府法制辦總要召開立法工作聯(lián)席會議，人大常委會辦公廳也認(rèn)真排出全年常委會會議審議法規(guī)的時間表，但由于法規(guī)草案大多由政府部門起草，人大常委會的主動權(quán)少，常委會審議法規(guī)要等政府報來，往往“等米下鍋”比較被動，時常出現(xiàn)常委會審議法規(guī)集中在下半年“打老虎”，影響常委會對立法計劃的審議安排，也間接影響了立法質(zhì)量。

第三，法規(guī)草案中涉及政府執(zhí)法部門權(quán)限、職責(zé)的協(xié)調(diào)工作不夠到位，以致于法規(guī)草案報請市人大常委會審議后還有涉及政府職責(zé)權(quán)限的問題要人大出面協(xié)調(diào)，牽制了常委會的審議精力。

第四，法規(guī)起草時的立法調(diào)研還未形成制度化。由于政府起草部門自身的局限性，對法規(guī)草案涉及的權(quán)利和義務(wù)的調(diào)研和論證往往不夠深入，以致于對一些重大問題，常委會審議過程中還要進(jìn)行調(diào)研論證，增加了立法成本。

第五，人大提前介入立法起草工作雖然積累了一些經(jīng)驗，但還需要進(jìn)一步規(guī)范。

針對上述問題和不足，要使本市法規(guī)的起草質(zhì)量逐步提高，進(jìn)而提高立法質(zhì)量，亟待在總結(jié)本屆人大常委會立法起草工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索科學(xué)的起草機制，為以后起草法規(guī)、保證法規(guī)草案質(zhì)量提供經(jīng)驗和依據(jù)。

改進(jìn)法規(guī)起草工作的若干建議

法規(guī)起草機制運作的關(guān)鍵是要建立健全的立法起草工作制度。改進(jìn)法規(guī)起草機制的目的，是要探索有利于調(diào)動各方面積極性，廣泛聽取不同意見；有利于人大有關(guān)委員會和政府法制部門提前介入，保障法規(guī)起草質(zhì)量的途徑和形式。現(xiàn)就改進(jìn)法規(guī)起草機制，建立健全高效的立法工作制度提出一些粗淺的想法：

1、拓寬法規(guī)起草渠道，建立開放的、多元化的法規(guī)起草制度。改進(jìn)法規(guī)的起草機制，重要的環(huán)節(jié)在于起草主體的改革。實現(xiàn)立法民主化、科學(xué)化，必須拓寬法規(guī)草案的起草渠道，改變單一起草模式，向多主體、多渠道轉(zhuǎn)變，建立開放的、多元化的法規(guī)起草制度。建議法規(guī)起草嘗試作這樣劃分：一是對一些重要的、帶有全局性的，關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要法規(guī)，應(yīng)由人大專門委員會或常委會工作委員會牽頭起草或直接起草，發(fā)揮立法機關(guān)的主動性；二是對涉及到幾個部門職責(zé)的法規(guī)，應(yīng)由政府法制部門或人大的有關(guān)委員會牽頭，有關(guān)政府部門參加，成立專門的起草班子進(jìn)行起草。也可以由人大的工作機構(gòu)會同政府法制辦共同起草；三是對一些理論性、專業(yè)性強的法規(guī)可以委托專家學(xué)者、科研機構(gòu)起草。此外，還可以嘗試多版本起草，即可以組織不同的立法小組分別起草相同項目的法規(guī)草案，最終擇優(yōu)采用或取長補短。重視發(fā)揮立法工作者、實際工作者和理論工作者的作用，可以嘗試采用人大工作者、實際工作者、理論工作者三結(jié)合的法規(guī)起草模式。目前行政立法過程從工作層面上可分四棒接力，即政府主管部門起草-市政府法制辦審查-市人大專門委員會初步審議-法制委員會統(tǒng)一審議。這四棒接力對起草法規(guī)來說，可以起到層層把關(guān)的作用，但也免不了交叉和重復(fù)。建議在起草階段就組織三結(jié)合的起草班子，由主管部門負(fù)責(zé)，市政府法制辦和人大專門委員會、常委會法工委參加，法學(xué)專家、學(xué)者執(zhí)筆。充分利用三方優(yōu)勢：政府實際工作部門熟悉行政管理和業(yè)務(wù)，考慮問題較實際可行；人大部門全局意識強，考慮問題能兼顧平衡政府部門和管理相對人各方利益；專家理論性強，考慮問題較合法、規(guī)范。將這三股力量匯集，相互取長補短，共同起草法規(guī)草案，有助于提高法規(guī)草案的起草質(zhì)量。

2、立法調(diào)研制度化，切實提高實效。立法調(diào)研工作分起草時的調(diào)研和審議過程中的調(diào)研兩部分，相對來說，法規(guī)起草時的調(diào)研，是立法的基礎(chǔ)，很大程度上決定了法規(guī)的起草質(zhì)量。因此，立法調(diào)研必須從源頭上抓起，并貫穿于立法的全過程，形成制度化。確立立法項目時，就要注意進(jìn)行深入調(diào)查和反復(fù)論證，力求切實可行；法規(guī)起草前再進(jìn)行調(diào)查，使之適應(yīng)新形勢、新情況的要求；法規(guī)起草后，進(jìn)一步廣泛征求意見，特別是對與人民群眾生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的法規(guī)草案，在設(shè)置權(quán)利和義務(wù)時應(yīng)當(dāng)舉行聽證，并采取公開登報、座談等不同形式，廣泛征求社會各界和廣大人民群眾的意見。立法調(diào)研也要講求實效，針對立法中的重大問題研究論證，真正解決問題，力求提高實效。

3、建立協(xié)調(diào)制度，明確各執(zhí)法部門的職責(zé)。法規(guī)案的協(xié)調(diào)制度主要是針對法規(guī)案涉及較多部門利益而言的。有時一個法規(guī)往往涉及兩個以上執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限劃分問題，這就必須在法規(guī)案中注意處理好各執(zhí)法機關(guān)之間的關(guān)系，分清主次，以避免法規(guī)案通過后因法規(guī)規(guī)范不清造成執(zhí)法實踐中的相互扯皮，確保法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

建立法規(guī)案協(xié)調(diào)制度，特別是由政府部門起草的法規(guī)案，法規(guī)草案到政府法制機構(gòu)后，要舉行有關(guān)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人參加的法規(guī)案起草協(xié)調(diào)會，重點是對政府部門之間的職責(zé)加強協(xié)調(diào)，廣泛聽取有關(guān)部門的意見，既要保證法規(guī)案的統(tǒng)一、科學(xué)、合理，確保提請到人大常委會的法規(guī)草案在部門職責(zé)上不交叉、不打架；又要保證法規(guī)案通過后的社會效益，便于操作，切實可行。對以政府名義提交人大的法規(guī)案，各執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限已經(jīng)協(xié)調(diào)確定的，有關(guān)執(zhí)法部門再有意見，原則上不予理睬；對提交人大審議但沒有經(jīng)過政府協(xié)調(diào)或者協(xié)調(diào)不定的法規(guī)案，有關(guān)執(zhí)法部門提出異議后，人大可以將法規(guī)案退回政府，由其協(xié)調(diào)并作出決定后，再列入常委會會議議程予以審議，從程序上確保立法的嚴(yán)肅性。

4、規(guī)范人大提前介入制度，提高法規(guī)起草的效率和質(zhì)量。改革法規(guī)起草機制和程序，重要的是要發(fā)揮立法機關(guān)的主動性。在建立開放的、多元化的法規(guī)起草制度的同時，更要加強人大在立法起草中的主導(dǎo)地位。不管采取哪種方式起草法規(guī)，人大常委會及其工作機構(gòu)都要適時、適度介入，充分發(fā)揮主導(dǎo)和指導(dǎo)作用。尤其是對一些由政府部門負(fù)責(zé)起草的法規(guī)草案，人大常委會的工作機構(gòu)要做到提前介入，嚴(yán)格把關(guān)。重視發(fā)揮人大專門委員會的職能作用，提前介入，對每一件法規(guī)草案從立法的必要性、法規(guī)體例的合理性、法規(guī)內(nèi)容的合法性和可行性、法規(guī)語言的規(guī)范性等，進(jìn)行全面的研究和論證。及時發(fā)現(xiàn)和掌握法規(guī)案的難點和焦點問題，為常委會審議法規(guī)打下良好基礎(chǔ)。

人大各專門委員會提前介入立法前期工作要各司其職，突出重點。需要人大有關(guān)部門提前介入的主要是指由政府部門負(fù)責(zé)起草的行政管理性法規(guī)的調(diào)研、論證、起草工作。提前介入的目的，是為了保證法規(guī)草案的起草質(zhì)量，維護(hù)立法公正性，并在起草過程中貫徹正確的立法指導(dǎo)思想，通過深入了解情況為常委會審議作好準(zhǔn)備。因此，提前介入應(yīng)當(dāng)是專門委員會成員的適時參與和指導(dǎo)，而不是人大工作班子人員參與起草的具體工作。提前介入的任務(wù)，主要是幫助起草班子端正立法指導(dǎo)思想，明確立法所要解決的主要問題，把握法規(guī)的合法性和合理性，確定法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)和需要設(shè)定的法律責(zé)任。具體來說，重點應(yīng)放在三個方面：一是充分了解情況，為常委會審議階段的工作打下良好基礎(chǔ)；二是掌握法規(guī)起草的難點，對草案涉及的國家法制統(tǒng)一和設(shè)立審批、許可、收費、發(fā)證、資質(zhì)評審、培訓(xùn)問題，以及人民群眾切身利益等重大問題發(fā)表意見；三是在立法技術(shù)方面提供咨詢意見，力爭使法規(guī)草案在議案形成時技術(shù)上比較完善?？傊?，提前介入的意義在于把握方向，而決不是僅僅為起草工作提供勞動力。統(tǒng)一審議機制建立后，法制委員會和其他專門委員會在協(xié)助常委會審議方面承擔(dān)著不同的工作職責(zé)，提前介入的方式和要求也應(yīng)有所不同。一般來說，有關(guān)專門委員會的介入應(yīng)當(dāng)早些、深些，為在常委會一審前形成審議意見報告作準(zhǔn)備；法制委員會則是有選擇、有針對性地介入法規(guī)起草的調(diào)研論證活動。