導語：憲法基本權利限制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：公民憲法基本權利可以受到限制，但只有法律可以限制，此處的法律僅指狹義的立法機關按照立法程序通過的規(guī)范性文件，而非指行政機關、地方權力機關和地方政府頒布的規(guī)范性文件，并且不得是立法機關通過的決議。同理，依法治國、法治國家與依法行政中的“法”必須作狹義解釋。行政法規(guī)只具備有限的“法”的屬性，只在法律有明確授權或者法律根據(jù)的前提下才可以限制公民基本權利，而地方性法規(guī)與政府規(guī)章則無權限制基本權利。

關鍵詞：憲法基本權利，法治，合憲性，合法性

由孫志剛一案引發(fā)的對國務院1982年5月12日頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的合憲性質(zhì)疑，在各方的呼吁與壓力之下，似乎已隨著2003年6月18日國務院自行撤消該《辦法》而告終結。但是，該案背后所潛藏的一系列與憲法基本權利及其限制相關的理論問題尚有待進一步明確與澄清。它們既涉及到憲法與法治的基本概念、原理與原則，也與我國實踐中開展的法治國家的進程密切相關。因此，以此案為契機，有針對性地探討這一問題，對于深化憲法與法治基本理論，促進法治國家建設，實現(xiàn)依法行政，保障公民基本權利不無裨益。

一、憲法基本權利能否被限制？誰來限制？限制到何種程度？誰來審查？

孫志剛案的實質(zhì)是對公民憲法上的人身自由進行限制的問題，這涉及到公民憲法基本權利能否被限制及與其相關聯(lián)的一系列憲法基本理論問題。

首先，公民憲法上的基本權利是可以限制的。作為最高法的憲法規(guī)定了公民的基本權利，它們是政治社會中個人所應享有的，也是國家必須給予保障的個人基本權利。但是，這些權利并不是絕對的、排他的，也即并非不可以限制。雖然在理念上，這些權利是最高的，是天賦的，受憲法保障，但在實證的意義上，各國憲法基本權利均采相對保障主義，而非絕對保障主義，即基本權利可以依法限制。限制基本權利的理論基礎是個人權利與其他法益沖突的客觀存在。人不是孤立的存在，社會共同體中的個人有相互依從性，個人在行使權利的同時，有可能侵害他人的權利或者社會利益，須在不同權利之間進行適度平衡，這就是限制憲法基本權利及基本權利相對保障主義的理論基礎。以言論自由、出版自由、宗教信仰自由和結社自由、通訊與住宅不受侵犯這些傳統(tǒng)的基本權利來看，其中沒有一項是可以不受一般性的法律規(guī)則限制的絕對權利。言論自由不意味著可以自由地造謠、誹謗、欺詐、教唆犯罪或以報警來制造混亂。人身自由也如此，當人身自由與緊急狀態(tài)之下的國家安全、公共衛(wèi)生與社會秩序相抵牾之時，人身自由可以在法律規(guī)定的前提下受到一定程度的限制。限制基本權利的法律根據(jù)最早則可以追溯到1789年的法國的《人權宣言》?！度藱嘈浴返谒臈l規(guī)定：“自由包括從事一切不損害他人的行為的權力。因此，行使各人的自然權利只有以保證社會的其他成員享有同樣的權利為其界限。這些界限只能夠由法律確定?！边@一規(guī)定既是法治原則的具體體現(xiàn)，也包含了基本權利可以受限制，并且只能由法律加以限制的內(nèi)涵。因此，從理論與法律兩方面來看，憲法基本權利都是可以限制的。

其次，憲法基本權利由誰來限制？憲法基本權利可以受到限制，這已確鑿無疑，問題是由誰來限制？現(xiàn)代政府構造主要由三個部門即立法、行政與司法機關組成，是否這些機構都可以限制基本權利？答案則是否定的。在民主法治及基本權利的發(fā)展進程中，各國無一例外地明確了一點，這就是只有“法律”才可以限制基本權利，前述法國《人權宣言》第四條“這些界限只能夠由法律確定”已清晰無誤地表明了這一點。因為公民基本權利都以明確的方式或者明文規(guī)定的方式受到了憲法保護，“除非依照法律”，否則不得對上述權利做任何限制?！耙勒辗伞奔匆馕吨挥蟹刹趴梢韵拗?，其后，該理論發(fā)展為法律保留原則。值得注意的是，在權力分立或者分工的政府機構中，“法律”并非指一般法理學教科書在闡述法律淵源之時所指的不同位階的包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)在內(nèi)的所有規(guī)范性文件，而是僅指立法機關按照立法程序通過并頒布的法律。因此，此處所指的法律，必須具足法的形式理性與實質(zhì)理性，否則便不可以稱之為法律。

再次，憲法基本權利限制到何種程度？既然法律可以限制基本權利，那么限制到何種程度才最為相宜？在限制基本權利的過程中，不排除這樣一種情況，即以限制基本權利為借口，虛化或者抽空基本權利的內(nèi)涵。果如此，則憲法基本權利無疑會淪為一紙空文，憲法基本權利的規(guī)定就喪失其實際價值與意義。從憲法理論與國外的審判實踐來看，確立了基本權利的基本內(nèi)容或者核心不可以限制的原則。德國憲法第十九條（二）規(guī)定：“在任何情況下，不得危及基本權利的實質(zhì)”。意指理論上，承認每一個基本權利中有一些核心內(nèi)容，是任何法律所不能加以限制的。否則，限制這些核心內(nèi)容的法律將被宣布為無效。但是，究竟如何掌握核心標準？從實踐來看，主要有三個，即殘余論、利益論和折衷論。[1]例如，在有關死刑違憲審查理論的討論中，其中有學者所持的觀點就屬于此例，認為刑法規(guī)定死刑屬于違憲，因為法律規(guī)定死刑，是法律剝奪個人生命權，生命權處于個人基本權利的核心地位，屬于基本權利的實質(zhì)，受憲法保障，因此不可以被法律剝奪，而規(guī)定死刑剝奪生命權的法律也在此意義上構成違憲。

最后，誰來審查？如果限制基本權利的法律超過了憲法所允許的限度，則在實行違憲審查的國家中，或者通過抽象審查，或者通過具體審查，有可能啟動一個合憲性審查的程序，對這一法律的合憲性進行審查，以確定其是否應在法律秩序中繼續(xù)存在（在抽象審查當中），或者在個案中不適用這一法律（在具體審查當中）。這一審查通常是由法院或者中立機構進行的。并且，在具體審查當中，這一審查是由普通法院在適用法律裁決糾紛的過程中進行的。通過法院或者中立機構的審查，不適當?shù)叵拗苹緳嗬姆杀徽J定違憲而被撤消，個人憲法基本權利得到維護。

二、只有具備形式與實質(zhì)理性的規(guī)范性文件才可稱為“法”，才可以限制基本權利

在前述問題中，實際上隱含著一個更為基礎性的問題，即“依法治國”、“法治國家”或者“法治行政”中的“法”為何物？在孫志剛案和其他一些類似案件中，看似主管部門是依據(jù)規(guī)范性文件做出的決定，但是，仔細考察，這些規(guī)范性文件都不屬于嚴格意義上的法律，而只是行政法規(guī)、部門規(guī)章或者地方性法規(guī)。如果按照法律保留原則，行政機關頒布的規(guī)范性文件不屬于法律，它們無權限制公民憲法上的基本權利。那么，什么才是嚴格意義上的“法”，才可以限制基本權利？

前文已指出，嚴格意義上的法必須是立法機關按照立法程序通過的具備形式理性與實質(zhì)理性的規(guī)范性文件。所謂法的形式理性，指必須是立法機關按照程序通過的法律文件，法律的成立必須符合包括立法主體合法在內(nèi)的法的程序要件。從另一方面來看，這意味著非立法機關通過的規(guī)范性文件并不是嚴格意義上的法律。因為，現(xiàn)代法治國家的實質(zhì)內(nèi)涵之一是確立了人民也即立法機關在國家政治生活的中心地位，因此，限制基本權利必須是狹義的人民代表機關-立法機關通過的法律才可以做的事情。進一步而言，也即只有在經(jīng)過人民的同意之下，并經(jīng)過嚴格的立法程序，憲法基本權利才可以受到限制，

否則，其他機關，特別是行政機關不可限制基本權利?？疾旆ㄖ闻c權利保障的歷史，其一直是對抗皇權與行政機關的專橫的過程，因此，法律限制基本權利，也是人民自身對其權利的限制，這一限制具體由人民的代表機關-立法機關-以制定法律的方式進行。

在法的形式理性問題上，程序要件還暗含了這一問題，亦即并不是立法機關或者代議機構以適當方式通過的每一個決議都可以稱之為法律，而僅僅是意指那些在符合狹義的條件基礎之上通過的文件才可以被稱為法律，才可以限制基本權利。因為，法律與決議是不一樣的，法律的通過需要有嚴格的程序規(guī)定，如提議權、三讀通過、表決等，而決議則是一個簡單程序，其通過并不像立法程序那樣嚴格。這一點，對于考察我國的法治實踐及全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會通過和頒布的規(guī)范性文件的法屬性具有重要價值。

所謂法的實質(zhì)理性，是指立法機關按照程序所通過的法律必須符合法的一般要素，如法律必須是抽象的、普遍適用的、公開的、明確的、穩(wěn)定的、沒有追溯力的。立法機關通過的法律必須不能是針對個案，也不能是對具體事件的處理措施。在限制基本權利的過程中，嚴格禁止“個案性法律”和“措施性法律”，[2]因為這樣的法律或者是針對具體人定訂的，或者是針對具體事件制定的，它們不具備抽象的普遍約束力，不符合法的實質(zhì)理性。其他實質(zhì)要件也各有自己的針對性，如法律不得溯及既往。

因此，法律可以限制基本權利，意指只有立法機關按照立法程序通過的規(guī)范性文件才可以限制基本權利。它排除兩方面的認識：一是行政機關或者其他機關不可以限制基本權利，其所頒布的規(guī)范性文件不能被稱為嚴格意義上的法律；一是并不是立法機關通過的所有文件都可以稱之為法律，都可以限制基本權利，只有立法機關嚴格按照立法程序通過的規(guī)范性文件，并且這一規(guī)范性文件必須在具備形式理性的前提下，符合法的實質(zhì)理性才可以限制基本權利。只有這樣，“對各種基本權利所施加的上述那種限制才會具有意義，同時才不至于使‘對基本權利的保護不受’立法機構‘的干擾變成一句空話，完全喪失作用。”[3]以此觀照我國國務院頒布的限制公民人身基本權利的規(guī)范性文件，由于其在性質(zhì)上屬于行政法規(guī)，故都應屬無效。不獨《城市流浪乞討人員收容辦法》，就是有關限制公民其他基本權利的規(guī)范性文件，如有關大學生不得結婚、勞動教養(yǎng)等規(guī)定，因其在性質(zhì)上都屬于行政法規(guī)或者部門規(guī)章，違反了權力分工原則，行使了本應由立法機關履行的職責，屬于憲法上的越權，故都不具備合憲性基礎。

將“法”限定為狹義的立法機關的制定法在我國還有重要意義。從法治的歷史看，法治是在抵制王權擅斷的過程中，逐漸確立代議機關-立法機關-法律-權威的過程，亦即確立人民意志主宰和決定國家事務權威的過程；民意機關的意志以法律形式表現(xiàn)，此即為“法治”而非人治。當然，在西方法律思想史上，此處的“法”既有實定法意義上立法機關所制定的人為法的含義，也包含超越人為法意義上的抽象法包括自然法與神法，且人為法還需要接受后者的評判與檢驗，但無可否認的是，在實證層面，各國在總體上依然確立了立法機關制定法的權威，管理國家的過程也是“法”的統(tǒng)治過程，不管這一法律存在的哲學與道德基礎是什么。而反觀我國的現(xiàn)狀，各界包括法學理論界、政府機關及司法實務界對“法”的理解始終未形成明確、堅定、清晰、統(tǒng)一和無誤的認識，這并非憑空臆斷，而是根源于對現(xiàn)實中一些現(xiàn)象的觀察與判斷。例如，“依法治國”在實踐中作為一種口號不斷被擴充和庸俗化其內(nèi)涵，出現(xiàn)了“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉(xiāng)”、“依法治村”，照此類推，“依法治國”勢必發(fā)展為“依法治人”。果如其然，則“依法治國”這一崇高目標就有可能走向自己的反面，成為一個可悲的自我否定式的悖論，而如此庸俗化與可能的自我否定式的結果出現(xiàn)的原因正是基于意識上對“法”為何物不甚明確而產(chǎn)生的、從而消解“法治國家”內(nèi)涵的表現(xiàn)。

此外，法學教科書在此方面也需要承擔一定的責任。翻閱目前的法理學教材，幾乎所有有關“法律淵源”的闡述都不加區(qū)分地將憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章一概稱之為“法律”，并對此不加以說明與分析。也許，在西方，這樣的表述并不會產(chǎn)生誤解。作為民意代表機構的議會最終成為國家立法機關曾經(jīng)經(jīng)歷的艱辛斗爭過程，使得上至官員，下至普通民眾，都清楚地意識到“法律”對他們來講意味著什么，認識到法律是人民意志的產(chǎn)物，是由代表民意的立法機關制定出來的。但在我國，這卻是一個應引起高度和充分注意的問題。因為中國封建傳統(tǒng)是有法制的，且有所謂“法家”，并在此基礎上形成了獨特的法律體系-“中華法系”?！爸腥A法系”自成體系，源源流長，持續(xù)了幾千年并廣泛影響了亞洲國家和地區(qū)。但是，“中華法系”在性質(zhì)上屬于封建法律體系，其名稱雖冠以“法”，但此法非彼法。無論在理念、形式理性，還是實質(zhì)理性等方面，此處的“法”（經(jīng)、律、刑）都與西方意義上的法相去甚遠。首先，在理念上，封建法律不是人民意志的產(chǎn)物，而是君主意志的表現(xiàn)。在封建政治法律制度之下，君主言出法隨。其次，在形式理性上，封建制度沒有立法機關，封建法律既不是立法機關的制定法，也沒有經(jīng)過嚴格的立法程序。再次，在實質(zhì)理性上，封建法律可以不公開，可以朝令夕改，甚或具有追溯力等。因此，如果將一切人說得話都稱之為“法”，則“國王在法律之下”這一經(jīng)典表述也就失去其意義，而倡導“法治”也與“法家”的嚴刑峻法沒有二致。具體到限制基本權利的問題而言，如果不明確法的內(nèi)涵與外延，則任何一個規(guī)范性文件都可以限制基本權利，憲法基本權利也就失去其意義。

三、行政法規(guī)只具備有限的“法”屬性，其對基本權利的限制必須有法律的授權或者根據(jù)

在孫志剛案的討論過程中，問題還集中在行政法規(guī)可不可以限制基本權利？這就需要對行政法規(guī)的“法”屬性進行進一步的探討。各國行政機關在實施憲法、執(zhí)行法律的過程中，可以規(guī)范性文件。行政機關的規(guī)范性文件雖然對人民也具有抽象和普遍約束力，但是，由于其不具備法律的形式理性，亦即它并不是立法機關按照立法程序頒布的，故而一些國家和地區(qū)將行政機關頒布的規(guī)范性文件統(tǒng)稱為“命令”，以區(qū)別于立法機關制定與頒布的“法律”（司法機關通過的規(guī)范性文件則為“規(guī)則”）。如日本、德國和我國的臺灣地區(qū)。并且，將行政機關頒布的規(guī)范性文件稱為“命令”，有助于與立法機關頒布的“法律”相區(qū)別，亦有助于突出行政的機關特性。

以臺灣地區(qū)為例，所有行政機關制頒的規(guī)范性文件都稱為命令。具體而言，命令又可分為外部命令與內(nèi)部規(guī)則，包括法規(guī)命令、職權命令、行政規(guī)則、緊急命令與特別命令。規(guī)范外部活動、有法律授權為依據(jù)的又可分為“法規(guī)命令”（相當于大陸地區(qū)的授權立法），和不待法律的授權，依據(jù)其組織法上的職權而制定的“職權命令”（相當于大陸地區(qū)的行政法規(guī)）。職權命令一般是為了執(zhí)行法律的需要所制定的，通常是為了填補法律的真空、補充法律的不足所制定的對外的行政命令，對人民也有法律上的拘束力。規(guī)范行政體系內(nèi)部行為，如上級機關與下級機關、長官對隨員的規(guī)范則為“行政規(guī)則”。此外，還有“緊急命令”與“特別命令”。[4]這就是說，按照立法機關、行政機關與司法機關的性質(zhì)，三機關制定和頒布的規(guī)范性文件分別為“法律”、“命令”與“規(guī)則”。如日本憲法第七十三條第六項規(guī)定內(nèi)閣的職權為：“為實施本憲法及法律規(guī)定之需要制定政令，但政令中除有法律特別授權者外，不得制定罰則”。政令即是內(nèi)閣為了實施憲法及法律之規(guī)定而的命令。[5]第八十一條規(guī)定：“最高法院為有權決定一切法律、命令、規(guī)則，以及處分是否符合憲法的終審法院?！逼渲蟹墒侵噶⒎C關的制定法，命令是指行政機關的規(guī)范性文件也即政令，規(guī)則是指法院的規(guī)則?？傮w而言，行政命令具有抽象性和普遍的拘束力，其具體的名稱則有規(guī)則、細則、辦法、綱要、標準、準則、要點、注意事項等。我國憲法第八十九條第（一）規(guī)定的國務院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令”就是行政機關行使這一權力的根據(jù)。但是，在理論上，我國卻并未明確行政機關頒布的規(guī)范性文件的“命令”性質(zhì)。

行政機關頒布的規(guī)范性文件雖然具有抽象的普遍約束力，但頒布的主體-行政機關及其“命令”的性質(zhì)決定了它具有相當程度的專斷性，因此，其內(nèi)容既須符合憲法的一般原則，也不得違反立法機關的制定法，即行政法規(guī)須具備合憲性與合法性，特別是有關限制公民權利的行政法規(guī)，除非有法律依據(jù)或者法律的明確授權，否則，不得有限制基本權利的條款，限制公民基本權利是保留給立法機關的法律所為的事情，此即為法律保留。我國這方面還有許多待檢討之處，行政法規(guī)中有大量關于限制公民權利的規(guī)定。除《收容遣送辦法》以外，其它如國務院制定的《社團登記條例》，關于勞動教養(yǎng)等方面的行政法規(guī)等都屬于這種情況。在缺乏明確的法律依據(jù)或者法律授權的情況下，行政法規(guī)之中包含限制公民憲法基本權利內(nèi)容的規(guī)定。

以勞動教養(yǎng)為例，勞動教養(yǎng)的實質(zhì)是行政機關對公民人身自由的限制。按照我國國務院1979年頒布的《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》，勞動教養(yǎng)的期限為一至四年，必要時得延長1年。這一期限與刑法規(guī)定的剝奪公民人身自由的最低刑期-拘役-的期限15天至六個月要高許多，因此，勞動教養(yǎng)是一種較為嚴厲的限制公民人身自由的行政處分。我國目前有關勞動教養(yǎng)的依據(jù)分別是：1957年國務院制定的《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》，1979年國務院制定的《關于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》，1982年由國務院批準、公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。其中《決定》和《補充規(guī)定》是由國務院制定和頒布的行政法規(guī)，而《試行辦法》則屬于部門規(guī)章。無論是按照行政法治的一般原則，還是我國相關法律的規(guī)定，國務院關于勞動教養(yǎng)的規(guī)定既不合憲，也不合法。

法治原則與法律保留原則要求只有法律才可以限制或者剝奪公民權利，行政機關不可以對此加以限制，其實質(zhì)是除非經(jīng)人民自己同意，憲法規(guī)定的基本權利不可以由行政機關加以限制與剝奪。依法行政原則也要求行政法規(guī)不得與法律相抵觸，特別是有關限制公民權利方面的內(nèi)容。我國相關法律也明確規(guī)定了這一點。2000年3月全國人民代表大會通過的《立法法》第八條、第九條規(guī)定：“對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人民代表大會及其常務委員會通過制定法律來規(guī)定?！?996年頒布的《行政處罰法》第九條第二款明確規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”。此外，國際人權文件之一的《公民權利和政治權利國際公約》第九條第一款也規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。這些法律規(guī)定都說明，行政機關不得剝奪或者限制公民權利不僅是法治原則的一般要求，也有制定法上的依據(jù)。在此情況下，國務院制定和頒布的有關勞動教養(yǎng)方面的行政法規(guī)就不具有合法性。同時，《行政處罰法》第六十四條第二款規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關于行政處罰的法律規(guī)定與本法不符的，應當自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢?！眹鴦赵侯C布的有關勞動教養(yǎng)的規(guī)定明顯與本法不符，因此，應按照《行政處罰法》法的規(guī)定，修訂國務院頒布的《補充規(guī)定》及公安部頒布的《試行辦法》中的相關規(guī)定。這既說明限制公民基本權利的行政法規(guī)違反了法治原則，不符合權力分立或者分工原則，不具備合憲性，《立法法》的相關規(guī)定也說明這些限制基本權利的行政法規(guī)違反了法律，不具備合法性。

因此，行政機關頒布的規(guī)范性文件只是在對人民具有抽象與普遍約束力的意義上具備“法”的屬性，它并不具備法的形式理性，不是嚴格意義上的“法”，不可以規(guī)定只有“法律”才可以規(guī)定的內(nèi)容。具體到限制基本權利而言，行政機關頒布的規(guī)范性文件必須同時具備合憲性與合法性。首先，行政機關必須符合憲法基本原則，如法治原則，權力分立與分工原則。這些原則要求只有立法機關的制定法才可以限制基本權利；其次，必須堅持法律優(yōu)先與法律保留原則。前者要求同樣的事情，如果法律和行政法規(guī)都有規(guī)定，應以法律優(yōu)先；后者要求限制公民憲法基本權利的規(guī)定必須保留給立法機關及其制定的法律。再次，限制公民權利的行政法規(guī)必須有法律的明確授權或者法律根據(jù)。

四、地方性法規(guī)與規(guī)章可否限制公民基本權利？

孫志剛案暴露的行政法規(guī)限制人身自由的現(xiàn)象只是冰山之一角，除國務院頒布的行政法規(guī)與部門規(guī)章以外，尚有大量的地方性法規(guī)與規(guī)章限制公民基本權利。據(jù)統(tǒng)計，在該案出現(xiàn)以后，國務院法制局收集了相關法規(guī)規(guī)章，發(fā)現(xiàn)有191個限制人身自由的地方立法。[6]如北京市、廣東省、河北省等都有類似的收容條例。具體而言，這些地方立法就是地方性法規(guī)與政府規(guī)章，它們分別是由有權制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的地方人大和地方政府制定的。這些法規(guī)的內(nèi)容也有一個合憲性與合法性的問題。在厘清該問題之前，首先須區(qū)分地方性法規(guī)與地方規(guī)章的性質(zhì)。

地方性法規(guī)是地方立法機關頒布的規(guī)范性文件，它不屬于嚴格意義上的“法律”，其效力只及于地方，且不得與國家法律與行政法規(guī)相沖突。至于地方性法規(guī)能否限制公民基本權利，則是一個在理論與實踐中有爭議的問題。我國臺灣地區(qū)曾就地方自治條例、規(guī)章是否可以限制人民權利義務的問題進行討論。這既是一個法律保留原則問題，也是一個探討與界定地方立法機關立法范圍與效力的問題。依據(jù)法律保留理論，應該以“法律”規(guī)定之事項，不得以命令規(guī)定。而所謂的“法律”，僅指“中央”或者“國家”立法機關制定的法律，不包括地方自治條例與規(guī)章。但是，根據(jù)臺灣地區(qū)以往地方自治實務的例子來看，如果不允許地方對于一些重要事項有獨立立法且能夠限制人民權利義務的權限，則在自治行政上就無法產(chǎn)生因地制宜的功效，所以，其后“地方制度法”第二十六條規(guī)定，若地方自治團體欲制訂限制人民自由或權利之法，須以自治條例之名義，且限于罰款與其它種類之行政罰，而其它種類的行政罰則限于勒令停工、停止營業(yè)、吊扣執(zhí)照或其它一定期限內(nèi)限制或禁止為一定行為之不利處分。依據(jù)“明示其一即排除其它”的原則，這就是否定其它相關地方自治條例可以對人民自由以及權利加以限制。就地方立法機關立法范圍與效力而言，該問題的實質(zhì)也是地方自治條例不得侵犯“中央”立法機關的權限。各國憲法相關規(guī)定一般都可以引申出這一原則：限制人民權利的法律只能由中央立法機關立法決定，地方自治條例不屬于法律，無權對此做出規(guī)定。如果地方制定了這樣的條例，無疑是地方立法機關侵犯了中央立法機關的權能，該條例無效。從兩方面的理論來看，地方性法規(guī)和政府規(guī)章都無權限制基本權利。如果要限制的話，也只能在有限的范圍內(nèi)。

大陸地區(qū)雖然在理論上不認為下放權力屬于地方自治，但地方人大制定地方性法規(guī)的權力與地方自治條例在性質(zhì)上并無實質(zhì)差異，其也是效力只及于地方的，由地方立法機關制定的規(guī)范性文件。因此，地方性法規(guī)有其特殊的立法范圍，關于限制公民權利的內(nèi)容不在地方性法規(guī)的立法范圍之內(nèi)，原則上，地方性法規(guī)不得限制公民基本權利，限制公民基本權利的地方性法規(guī)不具備合憲性。當然，如果承認地方性法規(guī)限制公民權利是開展地方自治或者地方自主的輔助手段，實屬必要，那也應該明確那些可以受到限制的權利的范圍及幅度。這一問題隨著我國地方制度理論與實踐的活躍，尚有進一步討論的空間和必要。

地方規(guī)章是指一些地方人民政府的規(guī)范本地區(qū)事務的規(guī)范性文件，它屬于行政法源的一種，其效力低于行政法規(guī)，也低于同級人民代表大會制定的地方性法規(guī)。[7]作為行政法源的一種，地方規(guī)章服從行政法制的一般原則。這不僅意味著地方規(guī)章不得與法律及上位行政法規(guī)相抵觸，還特別指地方規(guī)章的制定必須符合法律保留原則，對涉及公民權利的內(nèi)容與條款，地方規(guī)章不可染指。我國憲法原則規(guī)定了對地方規(guī)章的審查。憲法第八十九條（十四）規(guī)定：國務院“改變或者撤消地方各級國家行政機關不適當?shù)臎Q定和命令”。

實踐中，以地方規(guī)章限制甚至剝奪公民權利的規(guī)定時有出現(xiàn)。2001年4月3日，經(jīng)與重慶市高級人民法院協(xié)商，重慶市勞動局和社會保障局聯(lián)合文件（渝勞社辦發(fā)[2001]79號），就重慶市關于養(yǎng)老保險爭議的受理問題做出決定：對勞動者與用人單位都沒有繳納或用人單位沒有足額繳納養(yǎng)老保險金，由勞動者要求補繳的申訴不屬于司法管轄的范疇，仲裁委員會不予受理。規(guī)定對此類爭議，勞動者可向勞動保障行政部門或社會保險經(jīng)辦機構舉報。該文件的最后還寫有：抄送市高級人民法院、市總工會、市經(jīng)委。2002年5月14日，律師周立太依據(jù)憲法規(guī)定的“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”，向重慶市政府法制辦提出了撤消這一文件的相關規(guī)定的申請，認為79號文只是行政部門的規(guī)范性文件，該文件卻排除公民獲得司法救濟的權利，違反了《憲法》、《民事訴訟法》、《勞動法》、《勞動爭議處理條例》的相關規(guī)定。[8]

重慶市勞動局和社會保障局第79號文件有以下幾方面的問題。首先，根據(jù)法治原則，公民憲法上的權利只能由立法機關依法予以限制和剝奪，地方行政機關不得以規(guī)范性文件的方式限制公民的憲法權利。訴請司法機關進行司法救濟的權利是公民憲法上的訴訟權，地方行政機關不可以擅自剝奪和限制。重慶市勞動局和社會保障局只是一個地方行政部門，其所頒發(fā)的79號文件在性質(zhì)上屬于地方規(guī)章，它無權剝奪公民憲法上的訴訟權。其次，根據(jù)法治行政原則，行政機關行使行政權力須有立法機關制定法的根據(jù)或者授權。如果法律規(guī)定或者授權勞動局和社保局可以限制或者剝奪公民訴訟權的權力，則它們可以制定這樣的規(guī)章，而重慶市勞動局和社會保障局在制定這樣的規(guī)章時，既沒有法律根據(jù)，也沒有法律授權，這不符合法治行政原則。最后，該文件的制定過程違反了權力分工原則。勞動局和社會保障局是地方行政機關，重慶市高級人民法院是審判機關，地方行政機關和審判機關之間的關系按照我國《地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，互有分工，二者之間不可以以協(xié)商方式，在缺乏憲法和法律根據(jù)的前提下，以規(guī)范性文件方式剝奪公民訴訟權這一憲法基本權利。

結語

公民憲法基本權利及其限制的實務，需要有堅實的憲法理論作為分析與判斷問題的理論指南。同時，盡管“依法治國，建設社會主義法治國家”已寫進憲法，但是，這不意味著可以一勞永逸，而是需要進一步認識“依法治國”、“法治國家”或者“法治行政”之中的“法”的屬性。這無疑是在啟示我們，我國的憲法與法治教育尚處于啟蒙階段。行固難，知豈易乎？

參考文獻：

[1]參見陳新民著：《德國公法學基礎理論》（下冊），山東人民出版社2001年版，第367—368頁。

[2]關于“個案性法律”與“措施性法律”，可參見《德國公法學基礎理論》（下冊），第364—366頁。

[3]參見[英]哈耶克著：《法律、立法與自由》（第二、三卷），中國大百科全書出版社2000年，第111頁。

[4]參見翁岳生編：《行政法》，中國法制出版社2002年版，第122-138頁。

[5]參見[日]三浦隆著：《實踐憲法學》，中國人民公安大學出版社2002年版，第219頁。

[6]參見馬克：《收容：修正“辦法”，還是徹底廢除？》，載《南方周末》，2003年6月19日。

[7]我國省級人民政府（包括省、直轄市的人民政府）、自治區(qū)與省會所在地的市的人民政府、國務院批準的較大的市的人民政府及經(jīng)濟特區(qū)所在地的市的人民政府都有制定地方規(guī)章的權力。另外，民族自治地方的人民政府也有權制定地方規(guī)章，自治地方規(guī)章的效力低于同級人民代表大會及其常務委員會制定的自治條例和單行條例。

[8]參見曾民、陳海著：《79號文件和它的兩個反對者》，載《南方周末》，2003年1月16日法治版。另參見達林著：《追問“79號文”》，載《南方周末》2003年1月23日法治版。申請交上去的5個多月，市政府沒有回音。2002年10月30日，周立太向重慶市第一中級人民法院提起訴訟，控告市政府不履行法定職責。一中院未對此控告進行實體審理，2002年11月4日，下達行政裁定書，對周立太的起訴不予受理。理由是：79號文件是行政機關的具有普遍約束力的決定，系抽象行政行為，對該行為不能提起行政訴訟，且周立太不是上述行政行為的相對人。周立太向重慶市高級人民法院提起上訴。他認為，他并非要求法院直接撤消市勞動局的79號文件的抽象行政決定，而是針對重慶市人民政府不履行答復的法定義務向人民法院起訴，人民法院應當依法受理。2002年12月17日，重慶市高院做出裁定，以與中院同樣的理由，駁回了周立太的上訴，維持了原裁定。