導語：美國金融科技立法監(jiān)管對我國的啟示一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：金融科技有助于降低交易成本、提高市場效率，但同時也因其“空白型金融創(chuàng)新”的特質給傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式帶來嚴峻挑戰(zhàn)。美國在金融科技的立法方面，強調“建章立制，立法先行”，創(chuàng)制法律規(guī)范具有前瞻性；在監(jiān)管方面，秉持“負責任的創(chuàng)新”的監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管范式，力求實現(xiàn)金融創(chuàng)新與合法合規(guī)之間的動態(tài)平衡。我國可合理借鑒美國的立法和監(jiān)管經(jīng)驗，加強金融科技的頂層設計和立法建設，創(chuàng)制新的專門性立法，構建有利于金融科技發(fā)展的監(jiān)管協(xié)調機制，研究以行為監(jiān)管為導向的監(jiān)管范式，構建包容性監(jiān)管制度，探索完善中國式“監(jiān)管沙箱”機制，最終建構“技術驅動型”的金融監(jiān)管體系。

關鍵詞：金融科技；立法；頂層設計；監(jiān)管沙箱；技術驅動型監(jiān)管

一、引言

2018年2月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）在其的研究報告中將金融科技（Fintech）定義為“新技術支持的金融創(chuàng)新，它能夠創(chuàng)造新的商業(yè)模式、應用、流程或產品，從而對金融市場、金融機構或金融服務的提供方式造成重大影響”[1]。安永會計師事務所（Ernst&Young）在2019年7月的《全球金融科技采納率指數(shù)》（EYFintechAdoptionIndex,2019）中，首次將“由傳統(tǒng)金融機構（如銀行、保險公司、經(jīng)紀公司和財富管理公司）提供的創(chuàng)新型技術支持服務”，納入金融科技定義，并指出“創(chuàng)新型金融科技企業(yè)已經(jīng)歷了初步涉足金融行業(yè)的初期階段，蛻變?yōu)槌墒旄偁幷?，在全球范圍內得到高度重視，影響力不斷提升，金融科技賦能步伐進一步加快”。創(chuàng)新型金融科技企業(yè)、傳統(tǒng)金融機構以及其他科技與服務企業(yè)的多方互動正在形成金融科技生態(tài)圈，這一新的多邊合作生態(tài)圈將取代原有的兩兩合作的單一模式，金融科技企業(yè)能夠結合創(chuàng)新商業(yè)模式和技術，賦能傳統(tǒng)的金融服務[2]。目前，金融科技已經(jīng)被全球主流金融市場所認可，金融科技的發(fā)展已成為全球性的潮流。但我們也必須理性地認識到，金融科技在通過技術創(chuàng)新降低交易成本、提高金融市場效率的同時，其“脫媒化”“去中心化”等屬性使得金融系統(tǒng)需要面對的風險更加復雜，其“空白型金融創(chuàng)新”的特質，亦給金融監(jiān)管當局帶來了巨大挑戰(zhàn)。如何實現(xiàn)科學立法、有效監(jiān)管，如何在包容創(chuàng)新與合法合規(guī)之間實現(xiàn)動態(tài)平衡，成為擺在各國立法、金融監(jiān)管機構面前的一個重要且緊迫的問題。對于中國而言，目前面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)尤為突出，影子銀行等非正式金融機構風險頻繁發(fā)生，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)加速出清，給金融監(jiān)管與社會穩(wěn)定造成了嚴峻挑戰(zhàn)。

二、美國金融科技監(jiān)管最新立法動態(tài)：監(jiān)管延伸與監(jiān)管創(chuàng)新

（一）兩部金融科技監(jiān)管法案引介。美國作為全球最大的金融市場和科技強國，金融科技行業(yè)發(fā)展迅速，金融業(yè)態(tài)和應用創(chuàng)新迭出。而在金融科技的立法與監(jiān)管方面，美國政府秉持“負責任的創(chuàng)新”的監(jiān)管理念，對金融科技領域的新生事物高度敏銳，并適時納入立法規(guī)范和監(jiān)管范圍。2019年1月和3月，美國議會代表分別提交了兩項金融科技法案，意在建構針對金融科技的法律框架，在創(chuàng)設新的監(jiān)管議事機構、厘清監(jiān)管協(xié)調機制的基礎上，強化對金融科技的監(jiān)管。2019年1月3日，《金融科技保護法案》（H.R.56,FintechProtectionAct）正式提交美國國會。該法案由眾議院金融服務委員會代表TedBudd與StephenF.Lynch，MarkMeadows，DarrenSoto和WarrenDa-vidson等四名眾議院議員作為共同提案人提交國會。法案旨在設立“打擊恐怖主義和非法融資獨立金融科技工作組”，對從事恐怖活動的組織和人員，以及使用虛擬貨幣從事非法融資活動的組織和人員進行獨立調查，并為實施有效監(jiān)管提供必要的建議；設立“創(chuàng)新和金融情報領域的金融科技領導力計劃”，用以支持開發(fā)能夠偵查恐怖活動和使用虛擬貨幣從事非法融資活動的工具和程序，并進行創(chuàng)新授權和資助。目前該法案已通過眾議院審議，正在由參議院內設銀行、住房和城市事務委員會審議[3]。2019年3月4日，《金融科技法案2019》（H.R.1491,FINTECHActof2019）正式提交美國國會，目前該法案正在眾議院審議中。該法案全稱為《促進創(chuàng)新和新技術，使企業(yè)家創(chuàng)造和雇用2019年法案》，由眾議院代表DavidScott提出，旨在成立金融科技委員會，創(chuàng)建金融創(chuàng)新辦公室和金融科技董事顧問委員會，加強對金融科技初創(chuàng)公司的監(jiān)管，促進美國國內就業(yè)市場穩(wěn)定等。目前該法案已經(jīng)通過公示階段，正在由眾議院內設金融服務委員會以及除農業(yè)、能源和商業(yè)委員會外的其他委員會審議[4]。（二）兩部金融科技監(jiān)管法案的立法背景。1.《金融科技保護法案》的立法背景根據(jù)2018年5月美國國會議員KathleenRice起草的“虛擬貨幣恐怖主義用途國土安全評估法案”（HomelandSecurityAssessmentofTerroristsUseofVirtualCurrenciesAct），以及美國聯(lián)邦調查局（FBI）的獨立調查，美國立法當局開始注意監(jiān)控由虛擬貨幣支持的恐怖主義活動。國會意識到聯(lián)邦政府有必要優(yōu)先調查恐怖活動和非法使用虛擬貨幣等技術的活動，進而由美國立法機構確定將以虛擬貨幣為經(jīng)濟來源的恐怖主義活動和利用虛擬貨幣從事非法用途的行為作為主要監(jiān)管對象。在此背景下，《金融科技保護法案》正式提交美國國會審議。2.《金融科技法案2019》的立法背景針對金融科技行業(yè)，美國在聯(lián)邦層面并無明確的、法定的監(jiān)管主體和常設議事機構，且缺乏必要的協(xié)調機制，導致出現(xiàn)“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”等問題，不利于保護新型的科技公司和金融科技創(chuàng)新，更不利于激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)新，以及解決現(xiàn)實存在的民眾就業(yè)等問題。在此背景下，2019年3月4日，《金融科技法案2019》正式提交美國國會審議。（三）兩部金融科技監(jiān)管法案的主要內容。1.《金融科技保護法案》的主要內容。該法案的監(jiān)管對象是“利用虛擬貨幣從事恐怖主義和非法融資活動的人及其行為”，在規(guī)制內容上更側重“舉報和懲戒”，在監(jiān)管方式上以行為監(jiān)管為主，同時鼓勵知情人舉報涉嫌支持恐怖活動和非法融資的行為，并給予專項獎勵。其主要內容如下。（1）設立“打擊恐怖主義和非法融資金融科技獨立工作組”。第一，授權財政部部長（工作組負責人）、司法部部長、國家情報局局長、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡主任、特勤處處長、聯(lián)邦調查局局長等參與金融科技工作組的日常工作。第二，明確獨立工作組的職責：a.對從事恐怖活動的組織和人員，以及使用虛擬貨幣從事非法融資活動的組織和人員進行獨立調查；b.制定法律規(guī)范并提供必要的監(jiān)管建議，以改善對恐怖活動和非法融資活動的監(jiān)管；c.年度報告，在法案頒布之日后的一年內，以及此后每年，獨立工作組都應向國會提供年度報告，載明工作組在上一年度的調查結果和決定，以及工作組從事的立法活動、提出的監(jiān)管建議。（2）財政部對向政府提供關于恐怖分子使用虛擬貨幣且其行為可能被定罪的重要情報的舉報人給予獎勵。第一，設立舉報人專項獎勵基金。法案建議美國財政部部長經(jīng)與司法部部長商議后，由財政部發(fā)起設立一項基金，該基金專項用于向政府提供關于恐怖分子使用虛擬貨幣且其行為可能被定罪的重要情報的舉報人。為提供符合上述要求情報的舉報人提供最高不超過45萬美元的獎勵。第二，對使用虛擬貨幣的恐怖分子的罰款和沒收所得，財政部部長在事先獲得撥款的前提下：a.使用該款項根據(jù)本規(guī)定支付與該定罪有關的報酬；b.將剩余款項納入擬設立的“創(chuàng)新和金融情報領域的金融科技領導力計劃”。（3）設立“創(chuàng)新和金融情報領域的金融科技領導力計劃”，明確金融科技在創(chuàng)新和金融情報項目中的領導地位，以支持開發(fā)能夠偵查恐怖分子和非法使用虛擬貨幣的工具和程序，并進行創(chuàng)新授權和資助。第一，財政部部長應為開發(fā)用于偵查恐怖分子和非法使用虛擬貨幣的工具和程序提供必要的經(jīng)費支持。該計劃亦接收來自美國境內的學術機構、公司、非營利組織及其他實體的捐款。第二，該計劃優(yōu)先考慮對如下技術或活動提供資助：a.非專有技術或基于社區(qū)共享的技術；b.在開源基礎上開發(fā)和的計算機代碼；c.主動為滿足“了解您的客戶”（KnowYourCustomers,KYC）下的法律法規(guī)要求，及對必須遵守美國政府法規(guī)的任何實體的反洗錢要求而實施的技術創(chuàng)新；d.協(xié)助執(zhí)法機構對非法活動進行調查的行為；e.在去中心化平臺上進行的工具創(chuàng)新，以及實施配套的激勵措施。（4）對開發(fā)和應用的新技術提出明確要求。第一，符合全球通用標準。新技術的開發(fā)都應基于全球通行的標準，例如，要符合互聯(lián)網(wǎng)工程任務工作組（InternetEngineeringTaskForce,IETF）和萬維網(wǎng)聯(lián)盟（WorldWideWebConsortium,W3C）制定的各項標準。第二，符合現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)范要求。軟件等新工具、新程序的開發(fā)及應用，應當符合銀行保密法在內的各項法律法規(guī)的要求，同時需要特別注意用戶隱私保護、反洗錢方面的工作。第三，公開訪問要求。要求工具和程序可供社會公眾免費使用。開發(fā)者可通過公開使用應用程序編程接口或軟件開發(fā)套件來滿足此要求。（5）就防止外國恐怖組織逃避監(jiān)管，非法使用虛擬貨幣及相關事件向相應的國會委員會①提交報告。自法案頒布之日起180天內，經(jīng)財政部部長、總檢察長、國務卿、國土安全部部長、國家情報局局長以及相應的聯(lián)邦銀行機構②、聯(lián)邦職能監(jiān)管機構③協(xié)商后，聯(lián)合向國會相關委員會提交一份報告，該報告應當確定并描述外國恐怖組織為逃避制裁、資助恐怖主義、洗錢而使用虛擬貨幣和其他新技術且威脅美國國家安全的情況，并在此基礎上制定針對此類違法行為的應對措施。2.《金融科技法案2019》的主要內容。該法案的監(jiān)管對象是“初創(chuàng)型金融科技公司”，該法案側重于“鼓勵和保護創(chuàng)新”，在監(jiān)管方式上以功能監(jiān)管為主。通過設立類似于“監(jiān)管沙箱④”（RegulatorySandbox）的機制，并明確監(jiān)管主體、議事規(guī)則、協(xié)調機制等方式，解決“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”問題，從而達到保護初創(chuàng)型金融科技公司、支持合理金融創(chuàng)新和穩(wěn)定就業(yè)的目的。其主要內容如下。（1）在美國財政部內設“金融科技委員會”（Fin-TechCouncil）。該委員會負責指定一家或多家金融監(jiān)管機構作為合格金融科技初創(chuàng)公司的監(jiān)管者，作為法定的執(zhí)法監(jiān)督機構。除委員會指定的監(jiān)管機構外，任何其他聯(lián)邦金融監(jiān)管機構都不得對合格金融科技初創(chuàng)公司采取任何執(zhí)法行動。（2）明確對合格金融科技初創(chuàng)公司的要求。法案明確規(guī)定，符合如下條件（或可提供相關證明）的金融科技初創(chuàng)公司可以單獨，或者聯(lián)合向金融科技委員會提交申請書。第一，正在提供或打算提供此類服務：是一項新技術或對現(xiàn)有技術的創(chuàng)新應用；是一項金融創(chuàng)新業(yè)務；符合公眾利益；具有優(yōu)化或改善金融產品服務的可能性；不會導致聯(lián)邦金融系統(tǒng)出現(xiàn)系統(tǒng)性風險；不會對保障消費者合法權益構成威脅；不存在不公平、欺詐或者濫用市場地位的行為。第二，其產品或者服務具有如下特征：a.為用戶提供了應用程序或者其他產品，但用戶總數(shù)不超過10,000個；b.員工人數(shù)不超過15名；c.已收到不超過5輪的風險投資；d.尚未與保險存款機構合作。（3）明確金融科技委員會對提交申請的金融科技初創(chuàng)公司進行資質審核、年度評估、撤銷許可及接受再申請的條件及相關流程。（4）設立金融創(chuàng)新辦公室（OfficeofFinancialIn-novation）。法案要求每個聯(lián)邦金融監(jiān)管機構應設立金融創(chuàng)新辦公室，設辦公室主任一職，任期五年，辦公室主任須定期向聯(lián)邦金融監(jiān)管機構負責人進行匯報。該辦公室的主要職責是：a.起草相關任務說明，其中應當明確包括“負責任的創(chuàng)新”；b.協(xié)調并公開指定的金融監(jiān)管機構的相關監(jiān)管行動；c.建立并維護一個易于訪問的網(wǎng)站，以便勞工局、監(jiān)管者與金融科技初創(chuàng)公司進行溝通交流；d.解答問題，并落實行動；e.對符合相應條件的金融科技初創(chuàng)公司進行宣傳；f.為辦公室主任提供支持；g.參與制定有利于減輕金融科技初創(chuàng)公司監(jiān)管負擔的規(guī)則，更好地保護符合相關要求的金融創(chuàng)新。（5）設立金融科技董事咨詢委員會（AdvisoryCouncilofFinTechDirectors）。委員會成員由每個金融創(chuàng)新辦公室主任，以及由財政部部長任命的具有金融監(jiān)管專業(yè)知識的獨立成員構成。該委員會的主要職責是向聯(lián)邦金融監(jiān)管機構提供有價值的政策法規(guī)及監(jiān)管建議。（6）明確了金融科技的監(jiān)管協(xié)調機制，確立了協(xié)調一致的基本原則。法案要求每家指定的金融監(jiān)管機構在采取任何執(zhí)法行動時，都應與其他各家指定的金融監(jiān)管機構進行充分的溝通協(xié)調，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊，以及制定相互沖突或重復的法律規(guī)范，消除可能對合格金融科技初創(chuàng)公司發(fā)展造成不利影響的外部監(jiān)管因素。

三、美國金融科技立法的特點及監(jiān)管邏輯

（一）強調“建章立制、立法先行”。法律作為一種強制性秩序，具有嚴肅性、權威性、規(guī)范性和約束性，對于維護經(jīng)濟金融穩(wěn)定、呵護金融創(chuàng)新具有重要的基礎性作用。立法是法律制度建設的第一個環(huán)節(jié)，制定系統(tǒng)完備的，具有前瞻性和適應性的法律規(guī)范有利于促進社會穩(wěn)定和產業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。美國在金融科技監(jiān)管方面，重視法律的基礎性作用，劃出明確的法律紅線，積極釋放監(jiān)管意圖和理念，并將監(jiān)管的理念和監(jiān)管范式融合到法律規(guī)范的條文當中，力求將金融科技提高資本配置效率、改進金融服務的作用發(fā)揮出來[5]。同時，在金融領域立法方面，具有一定的前瞻性，盡可能減少法律固有的“滯后性”對金融市場，特別是金融科技領域造成的負面影響。上述監(jiān)管理念和立法特點在這兩部金融科技法案中都有所體現(xiàn)。（二）創(chuàng)新監(jiān)管范式，呵護創(chuàng)新，倡導包容式監(jiān)管。由于金融科技的邊界與傳統(tǒng)金融不斷發(fā)生沖撞，由此產生了如何平衡創(chuàng)新與合法合規(guī)的監(jiān)管難題。面對此問題，美國立法機構和金融監(jiān)管部門傾向于使用“監(jiān)管沙箱”機制，即允許初創(chuàng)型金融科技公司在享受一定豁免權的、受限但安全的環(huán)境中從事科技創(chuàng)新試驗，并在符合特定條件下，可以被監(jiān)管部門許可公開從事特定業(yè)務的一種創(chuàng)新監(jiān)管機制。《金融科技法案2019》監(jiān)管對象是“初創(chuàng)型金融科技公司”，它通過設立類似于“監(jiān)管沙箱”的機制，實現(xiàn)保護初創(chuàng)型金融科技公司，支持合理金融創(chuàng)新和穩(wěn)定就業(yè)的目的。在全球金融科技的浪潮中，如何轉換監(jiān)管范式，實現(xiàn)包容式監(jiān)管是各國（地區(qū)）政府審慎思考的重要命題。（三）重視金融科技監(jiān)管的頂層設計，致力于消除監(jiān)管套利，形成全國統(tǒng)一的監(jiān)管體系。美國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式，容易導致聯(lián)邦層面和州層面的金融監(jiān)管出現(xiàn)較大的差異性，甚至誘發(fā)一定的沖突，這種狀態(tài)不僅不利于金融科技初創(chuàng)公司的生存與發(fā)展，而且可能產生一定的監(jiān)管套利。另外可能產生聯(lián)邦和州監(jiān)管機構之間產生“監(jiān)管競次”現(xiàn)象，即監(jiān)管機構為了“取悅”本部門（轄區(qū)）的金融機構、吸引潛在監(jiān)管對象或擴展監(jiān)管實力范圍，競相降低監(jiān)管標準，以致降低了整體監(jiān)管水平，損害了消費者和社會公共利益。為了減少監(jiān)管套利、監(jiān)管競次和監(jiān)管真空等問題在金融科技領域發(fā)生，美國立法機構特別注重立法的統(tǒng)一性與協(xié)調性。例如，《金融科技法案2019》提出在美國財政部內設“金融科技委員會”，明確每個聯(lián)邦金融監(jiān)管機構應設立金融創(chuàng)新辦公室，以及設立金融科技董事顧問委員會等內容，都在力求完善金融科技監(jiān)管的頂層設計，形成全國統(tǒng)一的監(jiān)管體系。（四）對金融科技領域的新生事物高度敏銳，適時納入立法規(guī)范和監(jiān)管范圍。虛擬貨幣作為一種新生事物，被越來越多地應用到經(jīng)濟生活的各個方面，但同時它也被不法分子和非法組織用于洗錢、非法融資、支持恐怖主義等嚴重的違法犯罪活動中，作為一種新型的逃避監(jiān)管的工具，對全球金融穩(wěn)定與安全造成了巨大的危害。針對這類問題，2018年和2019年，美國國會議員先后提交《虛擬貨幣恐怖主義用途國土安全評估法案》和《金融科技保護法案》，強調聯(lián)邦政府應該優(yōu)先調查恐怖分子非法使用包括虛擬貨幣在內的新型金融技術，進而由立法機構確定以虛擬貨幣為經(jīng)濟來源的恐怖主義，并對使用虛擬貨幣進行非法交易等不法行為進行規(guī)制和嚴厲打擊。

四、金融科技給我國傳統(tǒng)金融監(jiān)管帶來的新挑戰(zhàn)

目前，金融科技的應用與發(fā)展呈現(xiàn)出多業(yè)態(tài)、交叉性和爆發(fā)式的特點。多業(yè)態(tài)不但指傳統(tǒng)的銀證保的互聯(lián)網(wǎng)化，也指利用互聯(lián)網(wǎng)技術、大數(shù)據(jù)和云計算等新型信息技術從事資金融通、資金匯兌和借貸等傳統(tǒng)金融業(yè)務和金融數(shù)據(jù)加工分析、投研、投顧等新型金融增值業(yè)務；既包括了金融產品的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新，也包括了營銷渠道創(chuàng)新和服務模式創(chuàng)新。交叉性既指互聯(lián)網(wǎng)平臺直接開展金融業(yè)務，也包括金融產品和服務融入了社交以及線上和線下交互融合等元素。爆發(fā)式是指金融科技能夠巧妙地利用互聯(lián)網(wǎng)技術和線上平臺進行獲客，面對龐大的市場容量，其用戶數(shù)量和業(yè)務往往呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長[6]。金融科技作為獨立發(fā)展的金融信息技術力量，逐漸形成了脫離于傳統(tǒng)金融機構和金融體系、突破了既往金融業(yè)務的模式，而且具有跨界混業(yè)經(jīng)營和跨區(qū)展業(yè)的特質，這就使得原有金融業(yè)務的邊界模糊化，極大增加了我國金融監(jiān)管的難度，給我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式帶來了全新的挑戰(zhàn)。（一）金融科技的混業(yè)經(jīng)營和跨區(qū)展業(yè)，對傳統(tǒng)金融監(jiān)管構成挑戰(zhàn)。金融科技往往是跨界融合或者混業(yè)經(jīng)營的產物，會使得原有金融業(yè)務的邊界模糊化，加大了金融監(jiān)管的難度。我國現(xiàn)有的金融業(yè)監(jiān)管框架主要是依照銀行、證券和基金、保險來劃分的，但當前金融行業(yè)已呈現(xiàn)加速混業(yè)經(jīng)營的趨勢。伴隨著金融科技的發(fā)展，更加速了金融混業(yè)融合，金融科技依托互聯(lián)網(wǎng)技術進行展業(yè)，突破了時空和地域的限制，也對現(xiàn)有金融監(jiān)管帶來了很大的挑戰(zhàn)。以互聯(lián)網(wǎng)小貸公司為例，根據(jù)《關于小額貸款公司試點的指導意見》規(guī)定，小額貸款公司的審批與監(jiān)管權限在各地金融辦（或相關機構），而小貸公司的實際展業(yè)范圍卻可擴展到全國各地區(qū)，因此容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空問題。在缺乏必要規(guī)范和實時監(jiān)控的情況下，小額貸款公司很有可能出現(xiàn)“野蠻生長”，容易導致新的金融風險的發(fā)生，進而影響金融秩序和社會穩(wěn)定。（二）傳統(tǒng)金融監(jiān)管在應用新技術實施監(jiān)管方面還存在不足。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等技術與金融創(chuàng)新融合發(fā)展，新型的金融科技商業(yè)模式大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式和手段，在對創(chuàng)新型金融業(yè)務品種、業(yè)務模式及底層資產進行監(jiān)管時面臨一定的不足，較難做到數(shù)據(jù)穿透、全量統(tǒng)計和實時跟蹤。以間接誘發(fā)2015年“股災”的，為場外配資的HOMS系統(tǒng)為例，配資機構運用HOMS的子賬戶管理系統(tǒng)，能夠把一個信托賬戶拆分成多個獨立的賬戶單元，各個賬戶的投資指令均由配資機構統(tǒng)一匯總發(fā)送至證券公司，在該系統(tǒng)下，證券監(jiān)管機構只能追蹤到配資機構，而無法穿透至底層實際參與交易的投資者。因此，監(jiān)管部門掌握并利用新技術實施監(jiān)管，加大監(jiān)管科技的投入力度，進而提高監(jiān)管的科學性、有效性就非常必要和緊迫。在監(jiān)管實踐中，監(jiān)管部門也正在努力順應監(jiān)管新趨勢，搭建新的監(jiān)管職能部門，并積極采用新的技術強化監(jiān)管。以證券業(yè)監(jiān)管部門為例，2019年12月，中國證監(jiān)會正式成立科技監(jiān)管局，其主要職能是在加強電子化、網(wǎng)絡化監(jiān)管的基礎上，通過大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等科技手段，對證券市場進行全面、精準和前瞻的監(jiān)管?？萍急O(jiān)管局的成立，是證監(jiān)會于2018年8月《監(jiān)管科技總體建設方案》，完成監(jiān)管科技建設工作的頂層設計以來又一重要的監(jiān)管舉措。

五、美國金融科技監(jiān)管立法對我國金融科技審慎監(jiān)管的啟示

結合我國本土金融科技行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀，并觀照美國金融科技的現(xiàn)時狀態(tài)，我們會發(fā)現(xiàn)，兩個國家在金融科技領域面臨的問題與挑戰(zhàn)具有一定的相似性：首先，金融科技都較早起步，并且發(fā)展迅猛，應用場景呈現(xiàn)多元化，且應用潛力巨大；其次，目前為止，都沒有頒行針對金融科技的專門性法律規(guī)范，已有的金融監(jiān)管法律規(guī)范，亦沒有專門針對金融科技作出修訂和增補；再次，金融監(jiān)管部門都有較強的探索新的包容審慎監(jiān)管的意愿，力求在鼓勵適度金融創(chuàng)新實踐與不發(fā)生金融風險之間做到動態(tài)平衡。美國金融監(jiān)管部門在較早之前試行的“監(jiān)管沙箱”機制，以及我國金融監(jiān)管部門一直強調的建立健全金融科技監(jiān)管基本規(guī)則體系，著力打造包容審慎的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具等，都說明了監(jiān)管者的態(tài)度，釋放了針對金融科技轉變傳統(tǒng)監(jiān)管范式的積極信號。最后，目前都尚未形成針對金融科技的全國統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調機制及配套的監(jiān)管框架。在美國，聯(lián)邦層面、州層面及地方政府層面針對金融科技的監(jiān)管規(guī)則不盡一致，垂直化、常態(tài)化的監(jiān)管協(xié)調議事機構尚未建立；在我國，針對金融科技的監(jiān)管，中央層面的金融監(jiān)管機構（主要是“一行兩會”）與地方金融監(jiān)管機構（主要是指地方金融監(jiān)管局）也尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調機制，垂直層面的監(jiān)管框架也沒有確立。有鑒于此，美國此次金融科技立法及擬頒行的監(jiān)管規(guī)范、擬確立的常態(tài)化監(jiān)管議事機構等舉措對我國具有一定的適應性和借鑒價值，未來針對我國金融科技的立法、監(jiān)管等問題，可合理觀照和鏡鑒美國的相關經(jīng)驗與規(guī)范體系。（一）加強金融科技立法建設，構建包容性的金融科技監(jiān)管框架。強調立法先行、有法可依，是實現(xiàn)金融科技有效、科學監(jiān)管的根本出發(fā)點和制度基礎。因此，對于我國而言，積極構建并持續(xù)完善金融科技法律框架就變得非常急迫和必要。針對金融科技領域的立法，主要分為兩種方式：一種是在現(xiàn)有法律框架內進行增補和修訂，將金融科技納入現(xiàn)有的民商事法律和金融法律等基本法律體系中；另一種是“另起爐灶”，以部門規(guī)章的形式，創(chuàng)制新的專門性的法律規(guī)范。兩種方式各有利弊。第一種方式，在現(xiàn)行基本法律框架內對相應的民商事法律法規(guī)及貨幣、證券等金融領域法律法規(guī)進行修訂完善，法律位階更高，對推進金融科技與法律規(guī)范的融合方面具有積極作用；同時，也有助于在一定程度上克服法律“滯后性”的固有特征，在一定程度上實現(xiàn)“與時俱進”。但是，此種立法方式也存在明顯缺陷，即按照《中華人民共和國立法法》及相關法律規(guī)范規(guī)定的立法程序，立法修改從提議到審議再到審議通過，周期會相當漫長，難以滿足金融科技行業(yè)即時性的立法需求，對金融科技領域發(fā)展需要明確和協(xié)調的問題，迫切需要解決的困局，也難以在短時間內解決，或者給定規(guī)范性建議或指引。此外，在規(guī)范條款的內容方面，原則性內容更強，無法做到足夠的細化，針對性和可行性方面存在顯性不足。第二種方式，以部門規(guī)章的形式，創(chuàng)制新的專門性的法律規(guī)范，在時效性、規(guī)范性、指引性和可行性方面更具優(yōu)勢，更能適應日新月異的金融科技行業(yè)的現(xiàn)實需求。但這種方式，因為法律位階較低，因此，在實際執(zhí)法過程中，涉及跨部門間的溝通、協(xié)調問題，可能會遇到一些難題。另外，當其作為下位法與上位法出現(xiàn)沖突的時候，仍須遵照上位法執(zhí)行，因此在不修改上位法的情況下，其實際規(guī)范和執(zhí)行效果存在打折扣的可能性。從金融科技發(fā)展的現(xiàn)實需求來看，創(chuàng)設單行法律規(guī)范可能更適宜，更有利于促進金融科技的穩(wěn)健發(fā)展。從立法的實操層面，可考慮由中國人民銀行牽頭，會同中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局及其他有關部門，以部門規(guī)章的形式制定。在立法內容上，應當明確監(jiān)管主體、明確監(jiān)管職責和邊界；創(chuàng)新監(jiān)管理念，厘定對金融科技公司的監(jiān)管原則、規(guī)則，增強監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性；對監(jiān)管的規(guī)則體系、監(jiān)測分析框架以及業(yè)務評估等方面的工作進行細化和明確；重視與現(xiàn)有法律規(guī)范的銜接性和一致性，保證不與國家法律和行政法規(guī)等上位法相抵觸；重視金融數(shù)據(jù)標準法制化建設，制定金融科技領域數(shù)據(jù)標準體系，通過各類技術標準、規(guī)范指引、工作手冊的方式完善配套規(guī)范，從而構建起統(tǒng)一的，既有原則又有實操規(guī)范的法律規(guī)范框架；在實際執(zhí)行層面，可考慮先選取若干金融科技發(fā)育良好、基礎較為雄厚的地區(qū)作為試點，授權試點地區(qū)選取符合一定條件的金融科技機構作為試點單位，根據(jù)試點的情況，逐步優(yōu)化和完善監(jiān)管規(guī)則。此外，監(jiān)管規(guī)范還應當著力提升數(shù)據(jù)共享特別是不同司法管轄區(qū)之間數(shù)據(jù)共享能力，提高數(shù)據(jù)質量、強化數(shù)據(jù)標準實施、探索建立金融數(shù)據(jù)標準監(jiān)管評估制度，進一步強化數(shù)據(jù)隱私保護規(guī)則、確定對隱私保護的底線等方面開展金融數(shù)據(jù)標準法治化建設工作。對待金融科技，需要制度制定者、立法者和執(zhí)法者重點考慮平衡創(chuàng)新和合法合規(guī)之間的關系，使監(jiān)管的包容性和有效性在實踐中實現(xiàn)靈活、動態(tài)平衡。包容適度創(chuàng)新的制度理念，以法治為核心的制度體系和更加科技化的制度執(zhí)行，是金融科技創(chuàng)新驅動發(fā)展的制度性基礎和保障。（二）完善頂層設計，探索金融科技的監(jiān)管協(xié)調機制及新的監(jiān)管范式。金融科技具有很強的延展性，涉及貨幣、（類）證券發(fā)行與交易、支付清算、外匯交易等多元化應用場景，由此涉及的監(jiān)管部門也較多。如何在現(xiàn)在分業(yè)監(jiān)管格局之下，實施審慎有效監(jiān)管，厘定部門監(jiān)管的邊界，明晰權責，建立充分有效的信息共享機制，就顯得格外重要。有鑒于此，需要進一步完善頂層設計，明確針對金融科技監(jiān)管的協(xié)調機制。中國人民銀行于2017年5月15日成立了“金融科技委員會”，其主要職責是組織研究金融科技對貨幣政策、金融市場、金融穩(wěn)定和支付清算等領域的影響；編制金融科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及政策指引；探索建立金融科技創(chuàng)新管理機制，引導新技術在金融領域的正確使用；利用新技術豐富金融監(jiān)管手段，提升跨行業(yè)、跨市場交叉性金融風險的甄別、防范和化解能力。但針對跨地域、跨行業(yè)、跨市場的金融科技業(yè)務如何加強監(jiān)管協(xié)調，目前還沒有明確的機制，有待進一步的研究和落實。未來，應當充分發(fā)揮金融科技委員會作為核心機構的監(jiān)管作用，探索建立適合我國國情的，針對金融科技的監(jiān)管協(xié)調機制，細化監(jiān)管協(xié)調規(guī)則，建立常態(tài)化的，多部門（包括中央金融監(jiān)管部門之間，及中央地方監(jiān)管部門之間）聯(lián)動的議事形式和信息共享機制，真正解決監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊等問題。此外，還應當研究以行為監(jiān)管為導向的新的監(jiān)管范式。金融科技業(yè)態(tài)呈現(xiàn)出多元化、混業(yè)化、場景化、生態(tài)化的趨勢，在此背景下，很難區(qū)分傳統(tǒng)金融模式中直接金融和間接金融的業(yè)務邊界，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管、機構監(jiān)管模式容易出現(xiàn)監(jiān)管失能和監(jiān)管僵局狀態(tài)。因此，需要探索以行為監(jiān)管為導向的新的監(jiān)管范式，可考慮借鑒證券監(jiān)管的思路，強化金融消費者保護，加強信息披露制度建設[7]。（三）探索完善中國式“監(jiān)管沙箱”機制，建構“技術驅動型”金融監(jiān)管體系。“監(jiān)管科技”①（Regtech）是將信息科技在監(jiān)管領域的運用，監(jiān)管機構開發(fā)和采用服務于符合監(jiān)管要求的新技術，從而樹立技術驅動的思維，并從更有效的監(jiān)控工具和模擬系統(tǒng)中受益，以評估未來立法改革的后果?！氨O(jiān)管科技”的發(fā)展為監(jiān)管機構進行虛擬化、封閉性、多元化的技術型監(jiān)管或監(jiān)管測試提供了可能性，并且能夠為監(jiān)管活動中的各方提供強有力的數(shù)據(jù)和隱私安全保障?！氨O(jiān)管沙箱”是一種重要的監(jiān)管科技手段和全新的監(jiān)管工具。它的顯著特點和優(yōu)勢在于既劃定了剛性的監(jiān)管底線，又提供了柔性的創(chuàng)新空間，在試錯成本最小化的前提下，更好地積累監(jiān)管實踐經(jīng)驗。在“監(jiān)管沙箱”的實施過程中，可考慮按照如下路徑開展監(jiān)管科技的試點和推進工作。首先，明確“監(jiān)管沙箱”機構的權限依據(jù)與邊界，這是“監(jiān)管沙箱”合法性的核心，同時對監(jiān)管者的“放寬要求”進行明確和限制，明確制度放寬的邊界、制定更加明確的監(jiān)管方式，有利于預防權力尋租和被實驗機構套利?！氨O(jiān)管沙箱”的監(jiān)管規(guī)則以部門規(guī)章的形式頒行。其次，有序推進分類試點活動，不斷探索創(chuàng)新的工具和路徑，提高監(jiān)管的能動性和科學性。對金融科技領域的“監(jiān)管沙箱”先行開展分類試點具有重要意義：若試點項目成功應用，則逐步進行規(guī)?；茝V；若試點項目出現(xiàn)不利影響，則及時暫?；蛑兄鬼椖?，可有效減少負外部性影響，試錯成本也可最小化。2019年12月23日，中國人民銀行營業(yè)管理部會同有關部門組織召開了北京市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點啟動會，正式啟動了金融科技創(chuàng)新試點工作。2020年1月14日，中國人民銀行營業(yè)管理部向社會公示了6個金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點應用②，這有可能是中國式金融科技“監(jiān)管沙箱”的重要探索。未來金融科技試點工作應秉持“健全規(guī)則、嚴控風險、公開透明、及時總結”的原則有序推進，并根據(jù)實際情況開展“信息公開、產品公示、公眾監(jiān)督”等柔性監(jiān)管效能評估工作，按照規(guī)范確立的常態(tài)化監(jiān)督管理機制，利用“監(jiān)管駕駛艙”“冒煙指數(shù)”等監(jiān)管大數(shù)據(jù)，及時將“入箱”的金融機構和科技公司的最新動態(tài)進行公示公開，促進信息透明；同時要著力引導持牌金融機構和BigTech等科技公司在依法合規(guī)，充分保障金融消費者保護權益的前提下，開展科技賦能金融的產品和業(yè)務探索，不斷豐富符合我國本土實際的、與國際接軌的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具和監(jiān)管路徑，有效提高監(jiān)管能動性和科學性，為金融科技的創(chuàng)新監(jiān)管提質增效。再次，構建以技術應用為中心的監(jiān)管科技制度體系。第一，強化計算機程序設計語言規(guī)則、數(shù)字化監(jiān)管庫等底層基礎設施建設，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則向數(shù)字化轉型，這是最基礎的一步。第二，建設以監(jiān)管應用平臺為核心的信息基礎保障制度，監(jiān)管應用平臺是整合不同架構的業(yè)務系統(tǒng)、處理多源異構的監(jiān)管數(shù)據(jù)、實現(xiàn)資源動態(tài)分配的重要載體，也是實現(xiàn)監(jiān)管科學性、先進性、有效性的重要抓手[8]。第三，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的自動化采集。監(jiān)管科技的本質是通過監(jiān)測和分析金融大數(shù)據(jù)進行主動型、技術化監(jiān)管。注意利用應用程序接口、系統(tǒng)嵌入等方式，使金融科技公司與金融監(jiān)管機構之間實時數(shù)據(jù)交互傳遞，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測，早發(fā)現(xiàn)、早預警、早介入，使監(jiān)管實現(xiàn)全流程覆蓋，最大程度發(fā)揮監(jiān)管的能動性。第四，構建監(jiān)管協(xié)調聯(lián)動機制，破除監(jiān)管可能涉及的金融、信息通信、征信等領域之間的數(shù)據(jù)壁壘，真正實現(xiàn)監(jiān)管信息的互聯(lián)互通。第五，還應當積極參與國際合作，參與相關技術標準的研討和制定，學習和借鑒國外金融科技領域較為先進的監(jiān)管工具、監(jiān)管技術和監(jiān)管治理框架[9]。

六、結語

金融科技是技術驅動的金融創(chuàng)新，在我國有廣闊的發(fā)展空間和巨大的應用潛力，也有助于推動我國金融業(yè)高質量發(fā)展。2019年8月，中國人民銀行印發(fā)《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》，明確提出未來三年金融科技工作的指導思想、基本原則、發(fā)展目標、重點任務和保障措施等，為金融科技在我國的發(fā)展指明了方向和路徑①。2019年12月31日，央行金融科技委員會在關于2020年重點工作會議中重點強調，“健全金融科技監(jiān)管基本規(guī)則體系，著力打造包容審慎的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具，組織金融科技應用試點，引導金融機構運用科技手段賦能金融提質增效”[10]。當下及未來，我國需要進一步加強金融科技領域的戰(zhàn)略部署，強化頂層設計，強調“立法先行”，夯實金融科技的制度性基礎，將域外最新的立法經(jīng)驗、監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，與我國本土資源稟賦相結合，融入具體的法律規(guī)范和指引細則中，優(yōu)化金融科技產業(yè)治理體系，構建包容審慎的金融監(jiān)管制度。同時，積極將創(chuàng)新監(jiān)管范式作為重要突破口，以點帶面，有效帶動金融科技行業(yè)發(fā)展，從而真正地將金融科技打造成為金融高質量、內涵式發(fā)展的“新引擎”。

作者:李真 袁偉 單位:清華大學