導(dǎo)語(yǔ)：警務(wù)信息法律制度的摩擦與改善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

本文作者：李淑華工作單位：中國(guó)人民公安大學(xué)公安情報(bào)學(xué)系

警務(wù)信息公開(kāi)是指公安機(jī)關(guān)及人民警察在行使警察權(quán)的過(guò)程中，通過(guò)一定的形式，依法將有關(guān)警務(wù)活動(dòng)的信息向社會(huì)公眾或特定當(dāng)事人公布公開(kāi)，使公眾能夠有效參與警務(wù)活動(dòng)，對(duì)警察權(quán)實(shí)行監(jiān)督，確保公正執(zhí)法的一項(xiàng)制度。[1]要保證警務(wù)信息公開(kāi)的落實(shí)，寄全部希望于公安機(jī)關(guān)及警務(wù)人員的品德修養(yǎng)是不現(xiàn)實(shí)的，必須走法治之路，依靠制度安排，規(guī)范警務(wù)信息公開(kāi)的社會(huì)性、政治性權(quán)力和義務(wù)。

一、警務(wù)信息公開(kāi)法律制度的沖突

2000年6月，公安部頒布《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》，其中第六章第二十八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律、法規(guī)規(guī)定不能公開(kāi)的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并通過(guò)報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)等新聞媒體和其他現(xiàn)代化信息傳播手段以及公示欄、牌匾或者印發(fā)書(shū)面材料等形式告知群眾，為群眾提供方便?！薄秲?nèi)務(wù)條令》將警務(wù)公開(kāi)以法律條文的形式正式確認(rèn)下來(lái)，使之作為全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)必須實(shí)行的一項(xiàng)法定制度。1999年6月，公安部下發(fā)《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》，該《通知》根據(jù)當(dāng)時(shí)情況下的公安工作實(shí)際，具體規(guī)定了警務(wù)公開(kāi)的主要內(nèi)容、形式和辦法，以及警務(wù)公開(kāi)的組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督檢查等，成為調(diào)整和規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)信息公開(kāi)活動(dòng)的主要法律依據(jù)。然而，隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷加快和公民民主意識(shí)的不斷提升，警務(wù)信息公開(kāi)法律制度顯現(xiàn)出一些問(wèn)題，與相關(guān)法律形成矛盾和沖突，其中與《保密法》之間的沖突最為突出。具體表現(xiàn)為：

（一）警務(wù)信息公開(kāi)法律制度的法律位階低警務(wù)信息公開(kāi)所依據(jù)的法律制度有《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》、《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》等，而保守國(guó)家秘密所依據(jù)的法律制度是《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及相關(guān)部門(mén)規(guī)章。很明顯，無(wú)論是《政府信息公開(kāi)條例》還是《內(nèi)務(wù)條令》及《通知》，在法律位階上都比《保密法》低———《保密法》是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律，是上位法；而《政府信息公開(kāi)條例》是由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，《內(nèi)務(wù)條令》和《通知》則屬于部門(mén)規(guī)章和部門(mén)內(nèi)的規(guī)范性文件，是下位法。因此，當(dāng)信息公開(kāi)與保密發(fā)生沖突時(shí)，相關(guān)部門(mén)就可以援引“上位法優(yōu)于下位法”這一法律原則，理所應(yīng)當(dāng)?shù)剡x擇不公開(kāi)警務(wù)信息。更何況，在思想和觀念上公安機(jī)關(guān)及人民警察一貫片面強(qiáng)調(diào)公安工作的保密性，總是借“保密需要”為由拒絕公開(kāi)警務(wù)信息。正如一位學(xué)者所說(shuō)，幾乎任何一個(gè)政府都有一個(gè)天然的傾向———盡可能少地公開(kāi)信息，因?yàn)樾畔⒌墓_(kāi)容易給民眾批評(píng)制造依據(jù)。[2]

（二）不予公開(kāi)的信息范圍存在不確定性信息公開(kāi)法律制度的最大特點(diǎn)是以公開(kāi)為原則、以保密為例外。關(guān)于不予公開(kāi)的信息范圍，現(xiàn)行法律制度是以排除法來(lái)規(guī)范的。如《政府信息公開(kāi)條例》第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！币庵感姓C(jī)關(guān)對(duì)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息不得予以公開(kāi)，這是對(duì)政府信息公開(kāi)的一個(gè)原則性限制條件。然而，如何界定“國(guó)家安全”、“公共安全”、“經(jīng)濟(jì)安全”和“社會(huì)穩(wěn)定”的確切涵義，是具有很強(qiáng)的模糊性和主觀性的問(wèn)題，因?yàn)樵诓煌纳鐣?huì)環(huán)境下，針對(duì)不同的對(duì)象，同樣的命題可能會(huì)得出截然不同的結(jié)論，這種模糊的術(shù)語(yǔ)和規(guī)定恰好為規(guī)避信息公開(kāi)提供了便利和借口。[2]《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》中規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開(kāi)的事項(xiàng)外，都要予以公開(kāi)?！边@里所指的法律法規(guī)仍然是《保密法》及部門(mén)規(guī)章。在我國(guó)的《保密法》中，國(guó)家秘密是指“關(guān)系到國(guó)家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)”。《保密法》雖列舉了7類(lèi)國(guó)家秘密事項(xiàng)的范圍，但實(shí)際上包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)、國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生、獲得以及保存的一切信息，都直接或間接的關(guān)系著國(guó)家的安全和利益，都可以稱(chēng)之為“國(guó)家秘密”。信息公開(kāi)法律規(guī)范以排除法界定不予公開(kāi)的信息范圍，顯得過(guò)于寬泛、籠統(tǒng)，缺乏確定性。

（三）秘密事項(xiàng)的確定任意擴(kuò)大化與不予公開(kāi)的信息范圍的不確定性緊密相連，秘密事項(xiàng)的確定也存在著任意擴(kuò)大化問(wèn)題。按照《保密法》的規(guī)定，國(guó)家秘密分為“絕密”、“機(jī)密”、“秘密”三個(gè)等級(jí)，而確定秘密事項(xiàng)的自由裁量權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)自己手中。長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)習(xí)慣性地認(rèn)為公安工作應(yīng)當(dāng)保持神秘色彩，否則會(huì)失去權(quán)威性，因此在確定秘密事項(xiàng)的問(wèn)題上總是遵循“寧高勿低”、“寧寬勿窄”的原則，將秘密事項(xiàng)任意擴(kuò)大化。[3]特別是對(duì)于一些正在偵辦的大案要案及影響較大的社會(huì)治安要情，公安機(jī)關(guān)往往不加選擇的作為秘密事項(xiàng)全盤(pán)封鎖信息，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。如在“楊新海系列殺人案”、“浙江千島湖事件”、“湖北石首群體性事件”等案（事）件中，都因沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)信息而錯(cuò)失防范和打擊犯罪、澄清事實(shí)真相、引導(dǎo)正確輿論的良機(jī)，使公安工作陷入被動(dòng)。事實(shí)上，秘密事項(xiàng)任意擴(kuò)大化的問(wèn)題不僅存在于公安機(jī)關(guān)內(nèi)，根據(jù)有關(guān)報(bào)告，國(guó)家機(jī)關(guān)在確定秘密事項(xiàng)的問(wèn)題上都不同程度地存在著任意擴(kuò)大化的問(wèn)題。1995年國(guó)家科技部實(shí)行國(guó)家科技秘密項(xiàng)目審批制度后，各地各部門(mén)的科技部門(mén)向國(guó)家科委申報(bào)的幾千項(xiàng)科技秘密事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)科技保密專(zhuān)家評(píng)審后，能被確定為國(guó)家科技秘密事項(xiàng)的僅為5%左右。據(jù)對(duì)某省黨委辦公室系統(tǒng)定密情況分析，該系統(tǒng)一年內(nèi)所定的國(guó)家秘密，依照相關(guān)保密范圍判斷，確定國(guó)家秘密的準(zhǔn)確率只有30%左右。[4]（四）警務(wù)信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)制度的缺失警務(wù)信息公開(kāi)的法定性之所以沒(méi)有受到足夠重視，在很大程度上歸咎于問(wèn)責(zé)制度的缺失。對(duì)于信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)，《政府信息公開(kāi)條例》第三十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的特定行為違反信息公開(kāi)的規(guī)定，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。而《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》中對(duì)警務(wù)信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)制度是這樣規(guī)定的：“各級(jí)公安機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察、督察、政工、法制等職能部門(mén)，對(duì)警務(wù)公開(kāi)的情況，要定期進(jìn)行督促檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，對(duì)違反警務(wù)公開(kāi)有關(guān)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，要依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理?！比欢烤故裁礃拥男袨閷佟扒楣?jié)嚴(yán)重”，如何才算“嚴(yán)肅處理”，是給予紀(jì)律處分還是行政處罰、甚至是刑事處罰，《通知》并沒(méi)有給出明確答案。應(yīng)該說(shuō)，問(wèn)責(zé)制度的缺失是警務(wù)信息公開(kāi)法律制度的一大弊病，它使警務(wù)信息公開(kāi)更多的流于形式，成為宣傳口號(hào)和紙面規(guī)范，從而失去該制度應(yīng)有的法律生命力。

二、完善警務(wù)信息公開(kāi)法律制度的設(shè)想

警務(wù)信息公開(kāi)的目的是保障公眾對(duì)警務(wù)信息的知情權(quán)，而保密的目的是維護(hù)國(guó)家安全和利益，二者并不矛盾，本質(zhì)上體現(xiàn)的都是社會(huì)公眾的根本利益。因此，在制定和完善警務(wù)信息公開(kāi)法律制度時(shí)應(yīng)遵循政府信息公開(kāi)的原則精神，同時(shí)注意平衡協(xié)調(diào)與保密法之間的關(guān)系，形成符合公安機(jī)關(guān)和警務(wù)工作實(shí)際的制度設(shè)計(jì)。

（一）制定《警務(wù)信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則》我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》是一部由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，與美國(guó)、英國(guó)、瑞典等法治國(guó)家的《信息自由法》還有一定的差距，但依照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，該條例經(jīng)過(guò)司法實(shí)踐的充分檢驗(yàn)必將上升為國(guó)家法律，這也是社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的必然趨勢(shì)。在這樣的背景下，警務(wù)信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)由規(guī)范的部門(mén)規(guī)章來(lái)約束，而不僅僅是以《通知》的形式下發(fā)文件。因此，完善警務(wù)信息公開(kāi)法律制度首先要制定規(guī)范的《警務(wù)信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則》，切實(shí)貫徹《政府信息公開(kāi)條例》的立法精神和意圖，緊密結(jié)合公安機(jī)關(guān)工作實(shí)際，合理設(shè)置警務(wù)信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、程序、內(nèi)容和方法。這是構(gòu)建警務(wù)信息公開(kāi)法律制度框架、完善警務(wù)信息公開(kāi)法律制度體系的前提和基礎(chǔ)。

（二）明確警務(wù)信息公開(kāi)和不公開(kāi)的范圍警務(wù)信息的內(nèi)容包括五個(gè)方面：一是公安機(jī)關(guān)制定和頒布的各項(xiàng)規(guī)章、制度、規(guī)定；二是行政執(zhí)法和刑事司法活動(dòng)信息及相關(guān)法律依據(jù)、程序、警務(wù)工作紀(jì)律等；三是公共管理與服務(wù)工作中的辦事條件、操作規(guī)程、服務(wù)承諾等；四是日常工作形成的報(bào)告、通知、總結(jié)、決定、會(huì)議紀(jì)要等文件、資料；五是隊(duì)伍建設(shè)情況、社會(huì)治安形勢(shì)的現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)，重大案（事）件及災(zāi)害事故等有關(guān)情況的專(zhuān)門(mén)信息。這些信息根據(jù)其屬性特征，可分為必須公開(kāi)的信息、可以公開(kāi)的信息、不宜公開(kāi)的信息和禁止公開(kāi)的信息，警務(wù)信息公開(kāi)是針對(duì)必須公開(kāi)和可以公開(kāi)的信息而言的。按照現(xiàn)行《通知》的規(guī)定，警務(wù)信息公開(kāi)的范圍包括：執(zhí)法辦案和行政管理工作中的執(zhí)法依據(jù)和制度、程序；刑事執(zhí)法中的公安機(jī)關(guān)管轄刑事案件的范圍、執(zhí)法職權(quán)、辦案程序和立案標(biāo)準(zhǔn)，犯罪嫌疑人、被害人、證人、鑒定人、翻譯人員依法享有的權(quán)利和義務(wù)，律師在偵查階段參與刑事訴訟的權(quán)利、義務(wù)；行政執(zhí)法中公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的范圍和職權(quán)，辦理戶(hù)口、居民身份證、車(chē)輛牌證和機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、邊境通行證和出入境證件等有關(guān)制度、程序、時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投訴方式，治安處罰、交通違章處罰、交通事故處理、消防監(jiān)督管理中當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，公安機(jī)關(guān)依法適用公開(kāi)聽(tīng)證的程序、要求；警務(wù)工作的一般紀(jì)律等。對(duì)于不予公開(kāi)的信息，我國(guó)信息公開(kāi)法律制度均采用排除法予以限定，即規(guī)定信息公開(kāi)的范圍后，不屬此范圍的默認(rèn)為不予公開(kāi)的信息。而參照美國(guó)的《信息自由法》，在明確信息公開(kāi)概括性規(guī)定的同時(shí)，用列舉法羅列九類(lèi)免于公開(kāi)的信息和三類(lèi)不受該法案約束、由行政機(jī)關(guān)自由裁定的信息。我國(guó)在完善警務(wù)信息公開(kāi)法律制度中應(yīng)該借鑒這樣的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)定信息公開(kāi)的范圍同時(shí)也明確列舉免于公開(kāi)信息范圍和種類(lèi)，這樣立法的好處在于使法律規(guī)范更清晰、精確，減少和避免因區(qū)劃不清引起爭(zhēng)議。

（三）建立警務(wù)信息保密審查制度按照國(guó)外的慣例，當(dāng)信息公開(kāi)與保密發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，通常由獨(dú)立的第三方裁定。如美國(guó)的《陽(yáng)光下的政府法》規(guī)定當(dāng)公民申請(qǐng)公開(kāi)信息與政府發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由法院進(jìn)行裁決；日本的法律也規(guī)定，信息公開(kāi)申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)處理決定不服時(shí)，可以提出不服申請(qǐng)，由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)重新進(jìn)行審查作出處理，在作出處理決定前應(yīng)當(dāng)向信息公開(kāi)審查會(huì)咨詢(xún)，即信息公開(kāi)審查會(huì)制度和信息公開(kāi)不服審查制度。在我國(guó)，警務(wù)信息公開(kāi)在實(shí)踐中最棘手的問(wèn)題并不是應(yīng)該公開(kāi)什么，而是哪些不應(yīng)當(dāng)設(shè)定為秘密文件。盡管相關(guān)法律規(guī)范中已經(jīng)提及信息公開(kāi)與保密的范圍，但只抽象的原則性規(guī)定，而對(duì)信息不公開(kāi)或保密是否正當(dāng)，唯一可行的辦法是建立保密審查制度解決。[5]在我國(guó)現(xiàn)行司法體制下，保密審查尚不具備交由法院或檢察院條件，可在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立保密審查機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)可單獨(dú)設(shè)立，也可掛靠在法制或監(jiān)察等部門(mén)，作為既有部門(mén)一項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展工作。

（四）規(guī)范警務(wù)信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)制度警務(wù)信息公開(kāi)不是一項(xiàng)權(quán)宜性的措施，是法律法規(guī)賦予公安機(jī)關(guān)和人民警察必須履行的重要職責(zé)和義務(wù)，所以必須規(guī)范問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，避免隨意性或無(wú)所作為。[6]警務(wù)信息公開(kāi)應(yīng)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)的紀(jì)檢、監(jiān)察、督察、政工、法制等部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，對(duì)于應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)信息而沒(méi)有公開(kāi)、或不符合保密審查規(guī)定的違規(guī)行為，情節(jié)輕微且沒(méi)有造成惡劣影響的，給予批評(píng)教育并責(zé)令改正；如情節(jié)嚴(yán)重且造成惡劣社會(huì)影響，應(yīng)對(duì)主管信息公開(kāi)的負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人給予記過(guò)、降級(jí)、辭退等行政處分；如情節(jié)特別嚴(yán)重、造成公共財(cái)產(chǎn)或國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，應(yīng)以瀆職罪追究刑事責(zé)任。對(duì)于依申請(qǐng)而公開(kāi)的警務(wù)信息，應(yīng)以完善行政救濟(jì)的手段完善問(wèn)責(zé)制度。即公民、法人或其他組織認(rèn)為因公安機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)其信息公開(kāi)申請(qǐng)而侵犯合法權(quán)益的，可依照《行政復(fù)議法》申請(qǐng)行政復(fù)議，或依照《行政訴訟法》提起行政訴訟。