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[摘要]文化安全是文化不受威脅的客觀狀態(tài)，是國家安全的重要組成部分。當前，我國文化安全狀況總體平穩(wěn)，但仍存在主流意識形態(tài)被沖擊、互聯(lián)網(wǎng)暴力和色情泛濫、個人隱私被侵犯等諸多威脅。法治是防范和抵制不良文化、維護文化安全的根本途徑，是文化安全治理體系和能力現(xiàn)代化的關鍵。加強文化安全法律治理需要綜合運用“立”、“改”、“廢”、“釋”，整合現(xiàn)有立法；提高政策法律化程度，推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)；構建以政府事中事后監(jiān)管為主的治理模式；以司法裁判為基礎建立案例指導制度。

[關鍵詞]文化安全；不良文化；法律治理

文化是一個國家、一個民族的靈魂，文化安全是一個國家、一個民族長盛不衰的支撐。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾的精神文化需求迅速增長，并呈現(xiàn)出多層次、多樣化的發(fā)展趨勢，這既推動了文化的發(fā)展和繁榮，也使文化安全問題日益凸顯。文化安全治理是一項長期工作，需要系統(tǒng)、穩(wěn)定的制度支持，需要與文化發(fā)展相適應的現(xiàn)代化治理手段，而法治恰恰能夠滿足其內在要求，是文化安全治理的有效方式。

一、法治是文化安全治理的有效方式

文化安全是文化不受威脅的客觀狀態(tài)，是國家安全的有機組成部分。防范和抵制包括危害意識形態(tài)安全的文化、激化民族矛盾和宗教沖突的文化、違背社會公德的文化和侵犯個人權利的文化在內的“不良文化”的影響是維護文化安全的主要任務。近幾年，陸續(xù)出臺的《國家安全法》、《網(wǎng)絡安全法》均明確了文化安全在國家安全中的重要地位，肯定了文化安全法律治理的必要性。運用法治思維和法治方式推進文化安全治理有以下兩方面原因：（一）法治能夠為文化安全治理提供系統(tǒng)、穩(wěn)定的制度支持。在人類社會發(fā)展進程中，文化安全問題雖然時輕時重，但總存在。并且，文化安全狀況與一國的經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展狀況有著緊密的聯(lián)系，一個國家經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展狀況越好，文化安全狀況就越好，反之則越差。文化安全狀況也會隨著文化內容和接受者的改變而改變：同樣的文化內容，適合成年人，卻不一定適合兒童；同樣的文化產(chǎn)品，接受者的素質越高，文化安全系數(shù)就越高。文化安全問題具有長期性、變動性和復雜性，需要選擇系統(tǒng)性強、穩(wěn)定性高的治理方式。從已有的文化安全治理方式來看，行政手段較為常用。制定政策或命令等行政手段雖然具有靈活性高、時效性強和收效快等特點，但卻存在系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、程序化程度低的不足，無法為各類文化活動主體提供明確的、相互協(xié)調的規(guī)范指引，難以借助專門機構和程序追究侵害文化利益或違反文化秩序者的責任。在多頭、分業(yè)管理的格局之下，上述不足愈加凸顯。作為規(guī)則之治和程序之治的法治具有較強的統(tǒng)一性、明確性、協(xié)調性和穩(wěn)定性，能夠彌補行政手段的不足，滿足文化安全治理對于規(guī)則和程序的特殊要求，為文化安全維護提供有力的制度支持。（二）法治能夠提供與文化發(fā)展相適應的治理手段。文化要講安全，安全是發(fā)展的條件；文化要講發(fā)展，發(fā)展是安全的基礎、是最大的安全。這意味著文化安全治理必須要與文化發(fā)展相適應。然而，當前的文化管理體制與文化發(fā)展趨勢并不同步：一方面，信息技術和數(shù)字技術的廣泛運用、網(wǎng)絡媒體的出現(xiàn)不僅使文化行業(yè)的類別和文化產(chǎn)品的種類愈加豐富，也使不同文化行業(yè)之間、甚至文化行業(yè)與其他行業(yè)之間的界限逐漸模糊。而目前多頭、分業(yè)的文化管理方式卻割裂了原本聯(lián)系緊密的文化生產(chǎn)，在應對新興文化業(yè)態(tài)涌現(xiàn)、文化產(chǎn)業(yè)邊界拓展等問題上明顯反應遲緩，無法實現(xiàn)文化資源的整合利用；另一方面，通過行政方式配置文化資源，不僅降低了產(chǎn)業(yè)集中度、造成了資源的閑置和浪費，還容易導致資源壟斷和行業(yè)壟斷，無法形成統(tǒng)一、競爭的文化市場，實現(xiàn)文化資源和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。在文化管理體制與文化發(fā)展趨勢不相適應的情況下，有必要運用法治思維和法治方式，建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代文化市場體系，發(fā)揮市場在文化資源配置中的決定性作用；明確界定管理主體的職責權限、規(guī)范行政權力行使，改變多頭、分業(yè)的文化管理主體結構；促進社會共治，實現(xiàn)文化管理主體多元化。

二、我國文化安全法律治理面臨的現(xiàn)實困境

立法是執(zhí)法、司法和守法的前提和基礎。文化安全治理法治化必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。然而，在現(xiàn)行的涉及文化安全的立法中，系統(tǒng)性、協(xié)調性和針對性不足、政策法律化程度不高等問題普遍存在，這對文化安全法律體系的建立和完善、文化安全法律法規(guī)的有效實施均產(chǎn)生了不利影響。（一）立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調性和針對性。受多頭、分業(yè)的文化管理格局和以行政手段為主的文化管理方式所限，我國文化安全領域一直都沒有專門、統(tǒng)一的立法?，F(xiàn)行涉及文化安全的立法以部門規(guī)章和行業(yè)立法為主。新近制定的《國家安全法》、《網(wǎng)絡安全法》也只是簡略提及了文化安全或僅關注于文化安全的某個方面，并不是關于文化安全的專門性立法，未對不良文化的種類和表現(xiàn)形式、維護文化安全的法律義務、違反義務所應承擔的法律責任等作出具體規(guī)定。在沒有統(tǒng)一立法的情況下，涉及文化安全的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件之間就難免會出現(xiàn)相互沖突或銜接不暢的情形。以近些年來發(fā)展勢頭強勁的網(wǎng)絡劇為例，從性質上看，網(wǎng)絡劇為“互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品”，應受《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》（由文化部制定）調整，不屬于《電視劇內容管理規(guī)定》（由新聞出版廣電總局制定）的調整范圍。但為了擴大市場、提高收視率，網(wǎng)絡劇或電視劇的臺網(wǎng)同播越來越普遍，而《電視劇內容管理規(guī)定》（由新聞出版廣電總局制定）第五條和《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》（由文化部制定）第十六條對文化產(chǎn)品內容的管理規(guī)定卻并不一致①，人為地添加了傳播壁壘。“相同內容、不同標準”現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面是因為在文化安全問題上分行業(yè)立法，另一方面是因為行政立法權分散，文化部和新聞出版廣電總局在制定部門規(guī)章時缺乏溝通和協(xié)調。此外，立法寬泛、法律責任不明確也是文化安全立法的一個短板。例如，我國《刑法》《網(wǎng)絡安全法》《廣播電視管理條例》《藝術品經(jīng)營管理辦法》等均規(guī)定相關文化產(chǎn)品不得含有淫穢內容，但對什么是“淫穢內容”卻并無特別說明。又如，《公益廣告促進和管理暫行辦法》第十五條雖規(guī)定：“公益廣告活動違反本辦法規(guī)定，有關法律、法規(guī)、規(guī)章有規(guī)定的，由有關部門依法予以處罰；有關法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，由有關部門予以批評、勸誡，責令改正”，但并沒有指出哪些是“有關法律、法規(guī)、規(guī)章”、哪些是有權予以處罰、勸誡的“有關部門”。（二）政策法律化程度不高。黨的十八屆四中全會提出要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”，協(xié)調好改革與法治、政策與法律之間的關系，一方面要提高立法的前瞻性，在確立基本制度和規(guī)則的同時保持必要的靈活性，為實踐探索保留一定的空間；另一方面要做到立法及時跟進，將政策及時上升為法律。近幾年，有關培育和踐行社會主義核心價值觀的政策文件，如中辦《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，中辦、國辦《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，中辦、國辦《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》等均提出要把社會主義核心價值觀融入法治建設，推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)。推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)、將價值目標轉化為行為規(guī)則對防范和遏制各類不良文化非常關鍵，有助于文化生產(chǎn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，是文化安全立法的重要內容。然而，目前有關培育和踐行社會主義核心價值觀的具體要求一般都出現(xiàn)在政策文件中，如《“十二五”時期國家動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求堅持社會主義先進文化前進方向，引導廣大動漫工作者自覺踐行社會主義核心價值體系，《關于加強文化領域行業(yè)組織建設的指導意見》提出把社會主義核心價值觀要求貫穿到行業(yè)組織運行管理的各方面和全過程，政策法律化程度不高?！稇椃ā返诙臈l雖然對道德、社會主義精神文明建設等社會主義核心價值觀的內容作了原則性規(guī)定，但它對如何通過法律途徑推進思想道德建設、怎樣將社會主義核心價值觀內化到法律條文中去卻未有提及。（三）執(zhí)法不能滿足文化發(fā)展需要。文化安全執(zhí)法即政府文化管理部門貫徹和實施文化安全立法的活動，文化市場管理是文化安全執(zhí)法的主要方式。目前，我國的文化市場的管理主要通過文化經(jīng)營許可、文化產(chǎn)品審查和文化市場行政執(zhí)法三種途徑來進行。[1]在行政法框架內，文化經(jīng)營許可屬于行政主體的行政許可行為，文化產(chǎn)品審查屬于行政主體的行政監(jiān)督檢查行為，文化市場行政執(zhí)法則是行政主體的行政監(jiān)督檢查行為和行政處罰行為的結合。[2]從上述行政行為實施的時間點來看，市場準入行政許可、內容審查等前置或事前的審查或監(jiān)督占了相當大的比重。前置或事前審查雖然簡單、直接，但卻并不符合文化發(fā)展的客觀需要：在新媒體、互聯(lián)網(wǎng)急速發(fā)展的當下，對海量文化產(chǎn)品進行前置或事前審查并非易事。即便實施審查也難免耗時冗長，無法及時回應消費者需求。并且，前置或事前審查在一定程度上會抑制文化創(chuàng)造自由和活力、不利于文化發(fā)展，與文化安全治理目標相悖。與此同時，由于未能實現(xiàn)執(zhí)法主體權限、責任以及執(zhí)法程序的法定化，文化安全執(zhí)法問題頻現(xiàn)。文化部與新聞出版廣電總局關于《魔獸世界》網(wǎng)絡游戲的管理權限之爭、新聞出版廣電總局《電視劇內容管理規(guī)定》和文化部《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》對相同文化內容實行不同管理標準等都表明，當前我國的文化安全執(zhí)法體制很難保證文化安全治理的系統(tǒng)性和協(xié)調性，不利于各文化行業(yè)的健康發(fā)展，權責清晰、程序公正的依法行政體制亟需建立。

三、加強文化安全法律治理的路徑選擇

推進文化安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升文化安全治理法治化水平，首先要加強文化安全立法，堅持立法先行。在完善立法體制機制，增強法律法規(guī)規(guī)章及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性的同時，還須堅持依法行政，并通過公正司法來統(tǒng)一法律適用、彌補立法疏漏，為法律的制定和修改提供實證基礎。（一）綜合運用“立”、“改”、“廢”、“釋”，整合現(xiàn)有立法。立法行業(yè)化、部門化是文化安全立法的首要特點，也是文化安全立法的問題之源。立法分散、不同類型法律文件之間銜接不暢等問題不解決，立法的引領和推動作用就無法發(fā)揮，文化安全領域的執(zhí)法、司法和守法也就無從談起。統(tǒng)合各類文化行業(yè)立法，防止部門利益法律化，提高文化安全立法系統(tǒng)性、協(xié)調性和科學性的最直接的方式就是制定專門的文化安全法。盡管立法并非越多越好，法律的效力層級并非越高越好，但當前制定專門的文化安全法確有必要。第一，制定文化安全法是維護我國文化安全的客觀需要。從當前我國的文化安全形勢來看，“不良文化”的普遍存在已給社會發(fā)展帶來了負面影響，需要通過制定文化安全法來明確文化安全的概念和內容、不良文化的類型、危害文化安全的行為、監(jiān)督管理方式、法律責任和處罰標準等，使文化安全監(jiān)管于法有據(jù)。第二，制定文化安全法是落實《國家安全法》的重要舉措。文化安全法是一部關于文化安全保障的基礎性法律，涉及文化安全維護全局，不能囿于之前立法的慣性思維，將各類文化行業(yè)性立法中有關不良文化的規(guī)定簡單地相加，而是要吸收《國家安全法》所規(guī)定的基本原則和基本制度，結合文化安全所具有的無形性（涉及精神需求）、變動性（文化產(chǎn)品不斷有新的表現(xiàn)形式）和差異性（“文化折扣”現(xiàn)象的存在），將《國家安全法》中關于文化安全維護的規(guī)定進一步細化。第三，制定文化安全法是彌補現(xiàn)有立法不足的有效方式?，F(xiàn)有的涉及文化安全的法律法規(guī)存在立法分散、不同類型法律文件之間銜接不暢、立法寬泛、立法未及時跟進社會發(fā)展變化等不足，制定專門的文化安全法可以彌補上述立法不足，積極應對文化安全形勢變化，有效化解文化安全風險。除制定專門的文化安全法外，加強文化安全立法還需要靈活運用“改”、“廢”、“釋”對現(xiàn)有立法進行整合。一是對不具備適用條件的立法應“廢”。對適用期已過、調整對象不存在、主要內容不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要、主要內容與新法或上位法相抵觸或不一致等已不具備適用條件的立法應當由法的制定者予以廢止。二是對內容寬泛、法律責任不明確的立法應“改”。沒有明確的法律責任內容和具體的追責主體，法律責任就無法落到實處，立法的目標也就無從實現(xiàn)，而解決此類問題最妥當?shù)姆绞骄褪怯煞ǖ闹贫ㄕ哌M行相應的修改。并且，對于由同一立法主體制定的，存在內容寬泛、法律責任不明確問題的法律文件，還可以通過“包裹立法”的方式進行完善。三是對協(xié)調性低的立法應“釋”。立法的協(xié)調性低主要表現(xiàn)為上位法和下位法的不一致以及同效力層級的法不一致，且立法的協(xié)調性低往往與立法內容寬泛相混雜，如《刑法》《網(wǎng)絡安全法》《廣播電視管理條例》《藝術品經(jīng)營管理辦法》都未對“淫穢”作出明確界定。對協(xié)調性較低的立法最宜采用“誰立誰釋”的方式。為保證立法的統(tǒng)一性，各級立法主體在作出法律解釋前應就同一問題進行充分溝通，并在法定權限內，遵循法定程序，根據(jù)有關法律規(guī)定、政策、公平正義觀念、法學理論和慣例等對該問題作出說明。（二）提高政策法律化程度，推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)。當前，文化安全政策法律化的一個重要任務就是推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)，但由立法質量不高、立法效率偏低、立法部門化、立法行為導向錯誤帶來的立法能力不足始終是社會主義核心價值觀入法入規(guī)的“絆腳石”。[3]排除上述阻礙性因素，推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)，提高文化安全政策法律化程度須做到以下幾點：一是要堅持民主立法。在立法過程中應通過立法聽證會、論證會、座談會的方式征詢關于法律草案的意見，廣泛聽取各方意見，了解群眾的價值訴求，從而使立法更貼合實際、反映客觀規(guī)律，防止立法機關任意立法、避免立法部門化、地方化，便于公眾守法和法律的實際施行。二是要堅持科學立法。堅持科學立法不僅要健全立法起草、論證、協(xié)調、審議、表決機制，通過完善立法程序來推動社會主義核心價值觀入法，還應根據(jù)社會主義核心價值觀入法所面臨的主要問題來編制立法規(guī)劃、設立立法項目。同時，對立法的成本—收益、可能產(chǎn)生的正面或負面社會效果、可行性等也要進行充分論證，發(fā)現(xiàn)問題及時改進和糾正。三是要完善立法備案審查制度和立法績效評估制度?，F(xiàn)行法律法規(guī)體系之中，與社會主義核心價值觀要求不相適應的法律規(guī)定不在少數(shù)，對此，需要加強立法備案審查制度，建立健全法律法規(guī)定期清理機制，依照法定程序及時修改和廢止。[4]在社會主義核心價值觀入法之后，對其取得的成就和效果進行績效評估也十分必要,因為法律績效評估既是決定法律保留、修改或廢止的重要依據(jù)，又是檢驗立法主體決策質量與水平的基本途徑。[5]（三）構建以政府事中事后監(jiān)管為主的文化安全治理模式。黨的三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出要強化事中事后監(jiān)管，改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監(jiān)管上來。由于文化安全執(zhí)法中的前置或事前審查會抑制文化創(chuàng)造自由和活力，不利于文化發(fā)展，與文化安全治理目標相悖，因此，有必要將“事前審查”轉變?yōu)椤笆轮惺潞蟊O(jiān)管”。事中事后監(jiān)管有利于放寬文化市場準入，激發(fā)文化創(chuàng)造活力，擴大文化產(chǎn)品供給，降低文化管理成本，提高文化安全執(zhí)法效率；而大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術的運用又使事中事后監(jiān)管能力得到進一步強化：文化管理部門能夠更加充分地獲取文化市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營信息，更加精準、及時地對違法違規(guī)的文化產(chǎn)品和文化企業(yè)進行清理和處罰，更加科學地預判和應對文化安全風險。從“事前”到“事中事后”的轉變并不僅僅是審查時間點的改變，還意味著要通過立法來規(guī)定與“寬進嚴管”相匹配的、更為合理的監(jiān)管權限劃分、更為清晰明確的監(jiān)管標準以及更為公開透明的監(jiān)管程序。由于當前多頭、分業(yè)的文化管理格局已經(jīng)帶來了政出多門、職責不清等問題，所以，實行事中事后監(jiān)管要格外強調管理主體職責權限的法定化。將機構職能優(yōu)化方案與事中事后監(jiān)管模式相結合，并及時以法律形式固定下來是鞏固改革成果、維護文化安全、促進文化發(fā)展最好的方式。當然，文化管理權限和事中事后監(jiān)管方式的法定化，應充分考慮文化安全和文化發(fā)展的特殊性，科學合理地設置各機構的職責權限，推動中央各部門以及中央和地方之間的協(xié)同合作。（四）建立案例指導制度，發(fā)揮司法在文化安全維護中的積極作用。立法具有滯后性和抽象性，且無法窮盡社會生活的方方面面，疏漏或模糊在所難免。在缺乏文化安全立法或者文化安全立法存在模糊甚至抵牾的情況下，以司法裁判為基礎建立案例指導制度能夠一定程度上彌補立法疏漏、將已有立法具體化。案例指導制度一般指由最高人民法院確立、頒布的，對全國審判工作具有指導作用的案例的制度。建立案例指導制度具有填補立法空白或立法漏洞、統(tǒng)一司法適用和為法律的制定和修改提供實證基礎的作用。[6]2010年，《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》，對指導性案例的編選條件、編選程序、指導價值和參照適用等方面做了原則規(guī)定，經(jīng)過幾年的實踐探索已積累了一些可復制、可推廣的經(jīng)驗。在文化安全法治建設中，可擇機適用，積極發(fā)揮案例指導制度對完善文化安全立法、規(guī)范文化安全執(zhí)法、推進文化安全治理法治化的作用。同時，文化行業(yè)也可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，一方面與司法部門合作，對已有的涉及文化安全的判例進行采集并建立文化安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫，方便文化生產(chǎn)和經(jīng)營者查詢已有的相關判例和判罰數(shù)據(jù)，進一步明確監(jiān)管標準，降低文化監(jiān)管者的主觀性和隨意性；另一方面由行業(yè)協(xié)會牽頭，開展相應的判例學習和傳播活動，促進文化生產(chǎn)和經(jīng)營者對國家相應法規(guī)政策的熟悉和掌握，通過公眾參與發(fā)揮司法在文化安全維護中的積極作用。

作者:齊崇文