各基層黨委：

黨員踐行孝道文化對于加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)，引領(lǐng)、示范和帶動全社會道德風(fēng)尚，構(gòu)建和諧社會有著重要作用。經(jīng)研究，把踐行孝道文化情況納入黨員發(fā)展工作，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。

一、指導(dǎo)思想

將踐行孝道文化情況引入黨員發(fā)展工作，就是要堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，圍繞黨的十七大精神和《黨章》規(guī)定，進(jìn)一步深化“發(fā)揚(yáng)社會主義新風(fēng)尚，帶頭實(shí)踐社會主義榮辱觀，提倡共產(chǎn)主義道德”的要求，在發(fā)展黨員工作中切實(shí)把好踐行孝道情況關(guān)口，永葆黨員隊(duì)伍先進(jìn)性，為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，構(gòu)建和諧社會提供組織保證。

二、主要內(nèi)容

將踐行孝道文化情況納入黨員發(fā)展工作，就是看入黨申請人是否做到“八個帶頭”。即是否帶頭孝敬父母，認(rèn)真履行贍養(yǎng)義務(wù)；是否帶頭關(guān)心配偶，模范構(gòu)建和諧家庭；是否帶頭愛護(hù)子女，悉心教育培育成才；是否帶頭和睦鄰里，妥善處理各方關(guān)系；是否帶頭敬業(yè)奉獻(xiàn)，急難面前勇挑重?fù)?dān)；是否帶頭移風(fēng)易俗，弘揚(yáng)社會文明風(fēng)尚；是否帶頭誠實(shí)守信，模范遵守黨紀(jì)法規(guī)；是否帶頭忠黨愛國，具有堅(jiān)定理想信仰。

一、黨委派員列席支部黨員大會制度

基層黨委要派員列席基層黨支部召開的確定入黨積

極分子的黨內(nèi)外群眾民主推薦會、接受預(yù)備黨員的支部大會，并在推薦結(jié)果和支部黨員大會記錄上簽字。

二、發(fā)展黨員公示制度

凡是經(jīng)黨支部培養(yǎng)考察、各方面條件基本成熟、擬召開支部黨員大會接受為預(yù)備黨員的發(fā)展對象，都要進(jìn)行公示。公示期為7—10天。

三、材料預(yù)審制度和組織員談話制度

如果說2003年審計(jì)結(jié)果初步對社會公開后，新聞媒體發(fā)明的“審計(jì)風(fēng)暴”一詞讓多年來習(xí)慣于默默無聞埋頭工作的全國八萬名審計(jì)人員感到欣喜，那么隨后積極高效的審計(jì)整改落實(shí)情況則愈加彰顯了輿論的力量，也使人們愈加看重審計(jì)公告制度在中國的發(fā)展，并看好這一制度的未來。

一、審計(jì)公告制度產(chǎn)生的背景

（一）法制進(jìn)程和制度準(zhǔn)備

目前世界范圍內(nèi)存在立法型、司法型、行政型、獨(dú)立型四種國家審計(jì)體制模式。我國審計(jì)實(shí)行的是行政模式，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國家行政序列，審計(jì)署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受同級人民政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。行政模式的一個主要特點(diǎn)是監(jiān)督權(quán)力行使的間接性，即本身行政執(zhí)法權(quán)有限，主要職責(zé)在于發(fā)現(xiàn)問題，而解決和處理問題經(jīng)常需要間接地訴諸于司法監(jiān)督、相關(guān)的行政監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督及社會監(jiān)督（從法理的角度包括政治或社會組織的監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、公民的直接監(jiān)督）等方式。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督三者在解決具體問題方面具有相似的間接性，在守衛(wèi)國有資產(chǎn)，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面具有最單純、最直接的契合。由于全國各級人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，是民意的升華，審計(jì)署向全國人大常委會做工作報(bào)告與最終面向社會的審計(jì)公告在向人民公開的這一方向上是一致的。從1983年組建審計(jì)機(jī)構(gòu)起，我國的政府審計(jì)在審計(jì)結(jié)果公開方向上分為“兩步走”。

1.第一步走：審計(jì)機(jī)關(guān)的“兩個報(bào)告”制度

1985年8月24日國家審計(jì)署第一任審計(jì)長呂培儉同志向六屆全國人大常委會第十二次會議作了審計(jì)機(jī)關(guān)成立兩年以來的工作情況的報(bào)告，這是國家審計(jì)署首次向全國人大常委會作工作報(bào)告。1989年3月，彭沖副委員長代表全國人大常委會所作的工作報(bào)告中提出了改進(jìn)人大監(jiān)督工作的一些建議，其中包括每年第三季度，由國務(wù)院向全國人大常委會分別作關(guān)于計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

我國農(nóng)村合作醫(yī)療起源于20世紀(jì)50年代，特別是1968年主席批示推廣湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)后，掀起了興辦農(nóng)村合作醫(yī)療的高潮。70年代末，全國90％的行政村（生產(chǎn)大隊(duì)）實(shí)行了合作醫(yī)療，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境和條件下，農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村三級衛(wèi)生網(wǎng)、赤腳醫(yī)生隊(duì)伍被稱為農(nóng)村衛(wèi)生的“三大支柱”，尤其是農(nóng)村合作醫(yī)療制度在很大程度上解決了農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問題，受到世界衛(wèi)生組織（WHO）和很多發(fā)展中國家的推崇。80年初期隨著農(nóng)村實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，村衛(wèi)生所失去集體經(jīng)濟(jì)的支持，大多轉(zhuǎn)為個體經(jīng)營，農(nóng)村合作醫(yī)療出現(xiàn)滑坡。80年代末，合作醫(yī)療農(nóng)村人口覆蓋率銳減到5％左右，盡管90年代國家再次提出要發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療，但由于各方面因素的影響，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率始終在10％左右徘徊[1]。

改革開放政策雖解決了廣大農(nóng)民的溫飽問題，但廣大農(nóng)民的健康問題卻成為一個影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題。據(jù)2003年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，農(nóng)民因病2周未就診率達(dá)48％，因病需住院治療2周未住院率達(dá)30％以上。31.4％的農(nóng)民有病采取“自我醫(yī)療”的方式，33.4％的貧困農(nóng)民是因疾病而引起[2]。疾病就像一把懸掛在農(nóng)民頭上的利劍時(shí)刻威脅著他們的健康，“因病致窮，因病返貧”已成為突出的社會問題?！皼]健康就沒有小康”已成為全社會的共識，也成為各級政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已成為建設(shè)小康社會、和諧社會迫在眉睫的社會現(xiàn)實(shí)問題。

1新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展現(xiàn)狀

2002年10月，中共中央國務(wù)院作出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出了到2010年在全國農(nóng)村基本建立起以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2003年初，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，按照中央部署，各級政府及其有關(guān)部門積極推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作，試點(diǎn)分3批，歷時(shí)7年，從組織發(fā)動、資金籌集模式、完善機(jī)制政策、探索運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范服務(wù)流程等方面，做了大量卓有成效的工作。2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋人口達(dá)8.3億[3]，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度框架已經(jīng)形成，運(yùn)行機(jī)制日趨完善，并深受廣大農(nóng)民群眾歡迎，已成為衛(wèi)生工作的一大亮點(diǎn)工程。

1.1新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理服務(wù)體系正在形成新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與舊的合作醫(yī)療制度相比，統(tǒng)籌層次高、管理體制健全、各級財(cái)政籌資到位，并逐步形成了一體化的管理服務(wù)運(yùn)行體系；政府主導(dǎo)，衛(wèi)生行政部門統(tǒng)籌管理，相關(guān)部門配合，用極低的運(yùn)行成本完成了繁重、高效的經(jīng)辦管理工作，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療在短短7年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，成為世界上參加人數(shù)最多的一項(xiàng)醫(yī)療保障制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療均以縣為統(tǒng)籌單位，各級政府補(bǔ)助和參合農(nóng)民繳費(fèi)由縣財(cái)政專戶統(tǒng)一管理，絕大多數(shù)按照統(tǒng)一模式建立了協(xié)調(diào)委員會、監(jiān)督委員會、管理委員會，管理委員會下設(shè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其專戶基金封閉運(yùn)行，財(cái)政管錢不管帳，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管帳不管錢，實(shí)行封閉運(yùn)行，繳費(fèi)、籌資、核算、管理、服務(wù)一體化，使新農(nóng)合制度運(yùn)行走入了規(guī)范化、科學(xué)化、法制化軌道。

1.2新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為農(nóng)民撐起了醫(yī)保的一片藍(lán)天新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償方案各地結(jié)合實(shí)際，精心調(diào)研、周密測算、科學(xué)制定、補(bǔ)償機(jī)制日趨完善，以住院、門診統(tǒng)籌、特殊慢性疾病門診報(bào)銷的模式已顯雛形?；鸱峙鋸谋４蟛∑鸩?，逐步向小病延伸，參合人群以家庭為單位，自主自愿全員參合，農(nóng)民參合基金在逐步提高政府補(bǔ)助水平的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加，形成了社會互助共濟(jì)，國家、單位、家庭和個人責(zé)任明確，分擔(dān)合力的多渠道籌資格局，這一機(jī)制切實(shí)緩解了參合農(nóng)民“因病致窮，因病返貧”的社會矛盾，使政府真正贏得了民心，醫(yī)療機(jī)構(gòu)得到了長足的發(fā)展，人民群眾享有了醫(yī)改發(fā)展的碩果。

一通過比較看制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

俄羅斯和中國的制度變遷過程無疑已經(jīng)成了制度變遷理論中的經(jīng)典案例。無論從變遷的方式路徑，還是從制度安排、改革績效上，兩國都有很強(qiáng)烈的反差。這種反差源于制度建設(shè)的不同思路。具體體現(xiàn)在：

第一，在制度變遷的方式及路徑選擇上，中國并沒有像俄羅斯一樣采取“一刀切”的方式，而采取了“強(qiáng)制性”與“誘致性”相結(jié)合的變遷方式。強(qiáng)制性體現(xiàn)在，改革首先是在中國共產(chǎn)黨有意識的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府是推動改革的主體；誘致性體現(xiàn)在，在變遷的過程中也存在著人民自發(fā)的、自下而上的方式，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行過程就是典型的例子。從變遷的速度上看，中國往往被看成是“漸進(jìn)式”的典型。我們認(rèn)為，這種看法并不全面。應(yīng)該說，從總體上看，中國改革的20幾年基本上是本著層層推進(jìn)、先易后難、各個擊破的方式進(jìn)行的，可以認(rèn)為是漸進(jìn)的。但在局部某些領(lǐng)域，并不排除激進(jìn)式的變遷，正是這種因地制宜的方法，使得制度變遷的效果與速度之間的矛盾能夠得到很好地解決。

第二，中國的制度變遷是在堅(jiān)持社會主義原則的前提下進(jìn)行的，避免了由于意識形態(tài)的強(qiáng)烈震蕩而導(dǎo)致人們對改革的恐慌，使我們有一個一貫的、統(tǒng)一的、科學(xué)的和穩(wěn)定的指導(dǎo)思想，從而使改革能夠在一個相對平衡的社會環(huán)境下進(jìn)行，大大降低了制度變遷的成本。而俄羅斯則一開始就背離了馬克思主義的根本原則，使得俄羅斯人民的思想沒有了方向感，處于一種混亂狀態(tài)，這種狀況又進(jìn)一步導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，極右勢力和民族分裂主義盛行。這無疑大大增加了俄羅斯制度變遷的成本。

第三，在產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建上，1978年以來，中國對全民所有制和集體所有制企業(yè)進(jìn)行了廣泛和深入的變革，把權(quán)力下放到了個體層面，激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性，并逐步承認(rèn)了私人所有制的地位（注：1982年新《憲法》和1987年黨的“十三大”分別確立了個體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)作為社會主義公有制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充的地位。）。但是與俄羅斯不同，這種改革并沒有采取全盤私有化的方式，而是堅(jiān)持了以公有制為主體、多種產(chǎn)權(quán)形式并存的原則，充分發(fā)揮各種所有制形式各自的優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，引導(dǎo)私有制經(jīng)濟(jì)向健康方向發(fā)展，同時(shí)鞏固了社會主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第四，在市場基本制度的構(gòu)建上，經(jīng)過改革開放20年的努力，我國已經(jīng)建立了一套完整的市場體系。首先，在法制制度的構(gòu)建上，各種旨在規(guī)范市場行為的法律法規(guī)陸續(xù)出臺，改革初期那種鉆法律空子的現(xiàn)象已經(jīng)基本杜絕，整個市場體系在一個日益規(guī)范的環(huán)境中運(yùn)行，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。其次，在金融制度的構(gòu)建上，中國采取的是嚴(yán)格漸進(jìn)的方式，沒有像俄羅斯一樣盲目自由化。在這個過程中，雖然也產(chǎn)生了諸如呆壞賬等很多問題，但從總體上說，它起到了一個金融體系應(yīng)該起到的作用（俄羅斯就沒有做到這一點(diǎn)），在1997年開始的國際金融危機(jī)之所以沒有對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生太大影響，金融領(lǐng)域的漸進(jìn)式改革功不可沒。再次，在對外經(jīng)濟(jì)制度的構(gòu)建上，我國采取了實(shí)驗(yàn)的方法，先試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，然后再由點(diǎn)到線、由線到面地逐步推廣（注：具體順序是：經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海港口城市—沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)—沿江沿邊開放區(qū)—內(nèi)陸開放城市。），它的特點(diǎn)可以用“多層次、全方位、寬領(lǐng)域”這九個字概括。我國的外貿(mào)體制也由國家壟斷逐步過渡到了允許更多的包括私營公司在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營外貿(mào)，經(jīng)過20年的漸進(jìn)改革，我國形成了管理與市場相結(jié)合，以市場調(diào)節(jié)為主的格局?？梢哉f，我國的外貿(mào)體制正逐步與國際接軌。此外，市場制度的構(gòu)建還包括社會保障制度、財(cái)政制度等，它們也都很重要，但受篇幅所限，這里就不一一比較了。

摘要：落實(shí)《稅收管理員制度》和《稅源管理制度》是新時(shí)期稅收工作的首要工作，其目的是從根本上解決過去那種“淡化責(zé)任，疏于管理”的問題，使稅收管理員做到“管事，管好戶中事，最終達(dá)到管好稅源”?！皟芍贫取睂?shí)施以來，湖北咸寧市咸安區(qū)地稅局嚴(yán)格按照科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化、制度化、信息化管理的要求，結(jié)合我區(qū)的實(shí)際情況，加強(qiáng)調(diào)查研究，積極探索新的工作思路，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，更新管理理念，著力打造征管業(yè)務(wù)品牌，取得了明顯的效果。

關(guān)鍵字：兩制度推進(jìn)地稅發(fā)展

一、主要措施和作法

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高認(rèn)識，增強(qiáng)業(yè)務(wù)技能

為了使每位干部職工理解《稅收管理員制度》和《稅源管理制度》，我局從去年3月份起多次組織召開稅收管理員培訓(xùn)班，參訓(xùn)人員達(dá)到420余人次，基本上每位稅收管理員參加了三次培訓(xùn)，另外還特邀請了市局領(lǐng)導(dǎo)將稅收管理員工作手冊的填寫以及納稅評估的操作方法面對面授課，同時(shí)還將《稅收管理員制度》、《稅源管理制度》、《稅收管理員考核辦法》、《納稅評估辦法》印制成《稅收管理員手冊》200余冊供大家學(xué)習(xí)，讓每個干部職工真正地理解“兩制度”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，并注重“干與學(xué)”相結(jié)合，全面提高稅收管理員工作技能及綜合素質(zhì)，為“兩制度”的落實(shí)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）配套制度建設(shè)，規(guī)范管理行為，完善征管機(jī)制

第一條為規(guī)范中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金管理，提高資金使用效益，根據(jù)《財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)則》，制定本暫行辦法。

第二條中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金是指中央財(cái)政為支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展而安排的預(yù)算支出。

第三條中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金的使用，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)則》中的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行項(xiàng)目管理、標(biāo)準(zhǔn)文本申報(bào)、專家評審、擇優(yōu)安排和監(jiān)督檢查等管理。

第四條中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金支持的農(nóng)民專業(yè)合作組織應(yīng)符合下列條件：

1.依據(jù)有關(guān)規(guī)定注冊，具有符合“民辦、民管、民享”原則的農(nóng)民合作組織章程；

2.有比較規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，符合民主管理決策等規(guī)范要求；

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效措施

同志曾經(jīng)指出：“只有走以最有效利用資源和保護(hù)環(huán)境為基礎(chǔ)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，可持續(xù)發(fā)展才能得以實(shí)現(xiàn)”。這句話表明，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效措施是發(fā)展區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

從理論層面上講，區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)是建立在區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論上的經(jīng)濟(jì)形式。即指在一定區(qū)域內(nèi)，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論原理為指導(dǎo)，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)形成的經(jīng)濟(jì)模式。區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個相對的概念，首先區(qū)域本身就既可以表示一個企業(yè)或一個工業(yè)園區(qū)，也可以表示一個城市或一個國家。因此區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以是在其區(qū)域內(nèi)部的企業(yè)、工業(yè)園區(qū)等單元發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，在更高層面、更廣范圍和更大深度上實(shí)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)；作為整個社會的組成單元，只有區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)很好的建立并發(fā)展起來，才能帶動整個社會的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，真正建立起節(jié)約型社會，實(shí)現(xiàn)整個社會的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從實(shí)踐角度上講，區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，最終目標(biāo)是使區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境和人類社會達(dá)到共同的和諧發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是在充分貫徹實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“4R”原則（減量化原則、再使用原則、再循環(huán)原則、重組化原則）的基礎(chǔ)上，通過“資源→產(chǎn)品→再生資源”這種生產(chǎn)原材料和生產(chǎn)廢棄物相互之間的交換建立起來生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要特征有：

1.由點(diǎn)及面的發(fā)展模式。一個區(qū)域內(nèi)各個地區(qū)的自然資源不同，發(fā)展程度有差異，因此不能全面鋪開發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。首先根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢理論和自然資源的實(shí)際稟賦，選擇區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)地區(qū)；接著選取該地區(qū)內(nèi)的核心企業(yè)，利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)原理對該企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，從而帶動整個地區(qū)，進(jìn)而整個區(qū)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療互助共濟(jì)制度。20世紀(jì)80年代，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在中國農(nóng)村全面鋪開，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民由原來的合作醫(yī)療群體變成了自費(fèi)醫(yī)療群體，農(nóng)民看不起病、看病難的問題日益突出，農(nóng)民的醫(yī)療保障問題再次引起了政府的高度重視。國家開始逐步推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之后，農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)有所減輕，看病就醫(yī)率有所提高，因病致貧、因病返貧的狀況有所緩解，廣大參合農(nóng)民得到了實(shí)實(shí)在在的好處。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然取得了巨大的成就，但是在其運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了不少問題。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，如何解決新制度運(yùn)行中出現(xiàn)的瓶頸已經(jīng)成為迫在眉睫的問題了。中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展面臨的困境主要有以下幾個方面：

一、沒有形成穩(wěn)定的籌資增長機(jī)制

籌資困難，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障能力不強(qiáng)。根據(jù)規(guī)定的合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)，2006年在政府提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)后，新農(nóng)合的人均籌資也只有50元，與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保人均籌資1000元的標(biāo)準(zhǔn)差距明顯，這直接表現(xiàn)為最后補(bǔ)償比例、最高限額等方面的差距。即使國家、地方政府、集體、個人籌資的錢全部用于村民的醫(yī)療支出，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的專家調(diào)查統(tǒng)計(jì)，村民一次住院的平均花費(fèi)是7000多元，而有的大病住院動輒就是上萬元，合作醫(yī)療只保住院，政府出資部分主要用于住院費(fèi)用報(bào)銷，農(nóng)民自己出資部分多數(shù)試點(diǎn)區(qū)縣全部或大部分用于農(nóng)民門診費(fèi)用報(bào)銷，現(xiàn)有的大病統(tǒng)籌制度實(shí)為“杯水車薪”。另外，針對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的可操作性的法律仍很缺乏。目前，國家雖已出臺關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的指導(dǎo)意見，但是還沒有具體的指導(dǎo)實(shí)踐的法律法規(guī)。

家庭賬戶難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。家庭賬戶在解決農(nóng)民門診需要方面發(fā)揮的作用有限。特別是這種做法減弱了統(tǒng)籌基金的規(guī)模，影響了患大病農(nóng)民的受益面和受益額。農(nóng)民家庭賬戶資金沉淀現(xiàn)象比較普遍。沉淀資金過多也會導(dǎo)致不少問題：一是弱化了制度的共濟(jì)功能，從而增加了動員農(nóng)民參加新農(nóng)合的積極性；二是存在著家庭賬戶空賬運(yùn)行的隱患等。醫(yī)療合作資金缺乏保障。一方面表現(xiàn)在資金籌集難度較大。農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)費(fèi)除了一部分來源于政策允許的已列入村提留公益金的范圍外，其余大部分必然是以農(nóng)民個人繳納為主，客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，過多的農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目制約了農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展，從而決定了合作醫(yī)療資金收集的分散性、參加對象的波動性和工作的復(fù)雜性，致使合作醫(yī)療資金的籌集一直很難形成一種有效的機(jī)制。另一方面表現(xiàn)在財(cái)政資金很難到位。參合農(nóng)民醫(yī)藥費(fèi)不能及時(shí)報(bào)銷，將嚴(yán)重影響農(nóng)民參合的積極性，不利于參合率的提高。

二、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)水平低，無法滿足農(nóng)民多樣化醫(yī)療需求

醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)備緊缺，鄉(xiāng)、村兩級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是農(nóng)民看病治病的主要場所，而鎮(zhèn)、村兩級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不高，服務(wù)項(xiàng)目少。特別是村衛(wèi)生室狀況令人擔(dān)憂：某些村衛(wèi)生室設(shè)施非常簡陋，不能適應(yīng)農(nóng)民的健康需求；衛(wèi)生員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與合作醫(yī)療工作的要求極不相符。另外，合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員不足、辦公經(jīng)費(fèi)緊缺。農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)條件差，新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平不強(qiáng)。自啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室均在不同程度上得到了發(fā)展，但由于種種原因，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院生存能力和自我發(fā)展能力相當(dāng)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療設(shè)備資源仍然相當(dāng)緊缺和落后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)收入低、房屋設(shè)備陳舊老化、隊(duì)伍素質(zhì)差、醫(yī)務(wù)人員長期得不到培訓(xùn)、技術(shù)骨干流失嚴(yán)重、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等現(xiàn)象，許多地方農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)務(wù)人員隊(duì)伍依然以老醫(yī)生為主，甚至還有一些赤腳醫(yī)生，他們只會用傳統(tǒng)的土方法為農(nóng)民看病，購買的先進(jìn)設(shè)備成了擺設(shè)，會用的人很少。農(nóng)村衛(wèi)生投入、醫(yī)療條件、醫(yī)療水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)厝罕娋徒歪t(yī)的需求，影響了參合的積極性，也不利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的持續(xù)發(fā)展。

摘要：本文在國家與公民關(guān)系的框架中構(gòu)造了中國政治發(fā)展的兩個重要制度變量：政府制度與憲政民主，而政府制度建設(shè)優(yōu)先于憲政民主是中國政治發(fā)展的漸進(jìn)改革和增量民主的重要體現(xiàn)。本文接著分析了這種次序安排的原因和局限性，認(rèn)為政府制度的過密化經(jīng)營是進(jìn)行政治性內(nèi)部化從而引入憲政民主制度的契機(jī)，如果不能適時(shí)地進(jìn)行政治性內(nèi)部化改革，中國政治發(fā)展的路徑就可能違背這種次序安排的初衷。

關(guān)鍵詞：政治發(fā)展/制度過密化經(jīng)營/政治性內(nèi)部化

自新制度主義在中國流行開來之后，對各式各樣問題的制度分析和考察日漸增多，其中也有一部分涉及到中國政治的問題。但正如楊光斌教授所說：“在中國政治的研究中，新制度主義范式的運(yùn)用少之又少；而在中國經(jīng)濟(jì)研究中，新制度主義雖然是一個流行的范式，卻忽略了中國政治制度和國家權(quán)力組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)變遷的關(guān)系，這正是這種研究的致命缺陷”?！安粌H制度安排和制度結(jié)構(gòu)的區(qū)分使我們關(guān)注制度環(huán)境問題，而且中國不同于發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化道路決定了我們不能忽視制度變遷中的制度環(huán)境。”[1]在新制度主義者看來是外生變量的制度環(huán)境，其實(shí)正是中國政治研究者所要關(guān)注的主要內(nèi)容。

一、中國政治發(fā)展的兩種制度變量

在《發(fā)展中的政治經(jīng)濟(jì)》一文中，阿爾蒙德認(rèn)為發(fā)展中國家的政治發(fā)展有兩個主導(dǎo)性內(nèi)容，“兩個政治變量是：(1)政府能力（或權(quán)力），(2)人民參政情況（或民主化）”?！罢芰Πㄕ畽C(jī)構(gòu)從社會吸取資源的能力，這些資源包括稅收、勞力、物資等；政府能力還包括規(guī)定人民社會生活的能力，例如要求人們工作、規(guī)定工作時(shí)間、確定工資、控制罪犯、管理交通等”?！叭嗣駞⒄傅氖巧鐣胀ǔ蓡T參加政府決策的程度”。這兩個標(biāo)準(zhǔn)，即政府的權(quán)力與效能，和公眾對政府影響的程度，是兩個衡量政治發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。政治發(fā)展指國家的發(fā)展和國家的民主化。[2](P65)亨廷頓的政治發(fā)展理論則更加注重政治制度方面的建設(shè)。在他看來，國家的政治制度化，既有結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)容，又有倫理方面的內(nèi)容。從結(jié)構(gòu)方面說，國家的政治制度化就是國家的政治組織和政治程序有一定的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和凝聚性；從倫理方面說，政治制度化的倫理性內(nèi)容就是國家的公共利益，公民對國家公共利益的共識越大，該國家的政治制度化程度也就越高。亨廷頓把政治現(xiàn)代化界定為權(quán)威的合理化、新政治結(jié)構(gòu)與功能的分化和政治參與的擴(kuò)大。“亨廷頓的整個政治理論，事實(shí)上始終圍繞著‘政治國家建設(shè)’和‘民族國家建設(shè)’這兩個軸心而旋轉(zhuǎn)?！螄医ㄔO(shè)’所要解決的主要問題是建立和鞏固國家政權(quán)，而‘民族國家建設(shè)’所要解決的主要問題則是確立人民對國家的政治認(rèn)同?！盵3](P148)我認(rèn)為，這些觀點(diǎn)對我們思考政治發(fā)展的制度變量是非常有益的。

政治發(fā)展可以從政府與公民的關(guān)系的層面來解讀。假定國家發(fā)展政治的總目標(biāo)是最大限度地保證統(tǒng)治的有效性和持續(xù)性，要實(shí)現(xiàn)這個總目標(biāo)，國家有兩個任務(wù)：提高政府能力和鞏固統(tǒng)治合法性。對公民來說，他們期盼享受安定幸福的生活并體現(xiàn)出主權(quán)在民的原則，有兩個要求：享受到充分提供的公共物品或公共物品以合理適當(dāng)?shù)姆绞焦┙o，通過政治參與實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。不難發(fā)現(xiàn)，政府能力的提高聯(lián)系著公共物品的提供，其制度中介是政府；統(tǒng)治合法性則聯(lián)系著公民權(quán)利，其制度中介是憲政民主，因?yàn)橹挥性趹椪裰黧w制下統(tǒng)治者才能從公民那里獲得根本的統(tǒng)治合法性，而憲政民主又是實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利的最根本制度保證?；谶@個分析，我們可以說，中國的政治發(fā)展有兩個根本的政治制度建設(shè)變量：政府制度和憲政民主。