加速政府職能轉換一、轉換政府職能的時機

十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)6年多了。政治體制改革，尤其是轉換政府職能以適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的任務還遠沒有完成。從改革時間和力度來看，無疑，政治體制改革落后于經(jīng)濟體制改革。政治體制改革滯后有其規(guī)律性，從資本主義發(fā)展過程來看，是先有資本主義經(jīng)濟的充分發(fā)展，然后才進行政治體制改革。也就是說，資本主義經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，與原有的政治體制發(fā)生尖銳矛盾時，政治體制改革才被提到日程上來。從我國改革過程來看，也是先進行經(jīng)濟體制改革，后進行政治體制改革。實踐證明，這種改革戰(zhàn)略是符合國情的，更是經(jīng)濟文化比較落后國家走上社會主義道路，如何通過改革鞏固和完善社會主義制度的科學道路。作為政治體制改革的一部分，我國改革開放以來機構改革比較大的有過三次：1983年、1988年、1993年。這幾次改革在當時的條件下難度是很大的，可以說成效甚微，出現(xiàn)了改革———精簡———膨脹的局面，尤其是轉換政府職能的力度不大。政府職能不轉換必然在改革———精簡———膨脹的怪圈中惡性循環(huán)。這有三方面原因，其一，改革之初從根本上說是在計劃經(jīng)濟的總框架內進行漸進式調整，政府機構或政府職能對經(jīng)濟發(fā)展的阻力還不大，政治體制與經(jīng)濟體制，政府與企業(yè)矛盾還不尖銳。雖然企業(yè)與政府存在著一些矛盾，但企業(yè)還離不開政府，因此政治體制改革的態(tài)勢不強勁。其二，理論上還沒成熟，理論上處于探索階段，對政治體制和經(jīng)濟體制改革規(guī)律性認識還不足。我們中央黨校在80年代中期成立了政治體制改革研究所，并辦了一個刊物，后來有所變動，但研究沒有停止?，F(xiàn)在時機成熟了，需要我們認真總結以往經(jīng)驗，加大研究和改革的力度。其三，政府需要有權威，但由于長期受計劃體制的影響，政府難以放權，按新體制要求，該管的未能管好，不該管的管起來不放，這實質上是政府職能錯位。1993年改革力度大一些，主要是小平同志南方談話推動，但這次改革也沒有從根本上轉換政府職能。由于體制轉軌過程中，權責關系暫不規(guī)范，以致在一些領域政府權力無限大，責任可以無限小，加之受利益驅動導致了一些腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。90年代中期，隨著改革的全面推進，政治體制與經(jīng)濟體制、政府與企業(yè)的協(xié)調性問題成了最緊迫的課題，特別是一些領域的政府官員、企業(yè)領導與人民群眾的矛盾日益尖銳起來。于是有了十五大提出的政治體制改革和九屆人大通過的《關于國務院機構改革的方案》，以及去年下半年開始的機構和人事體制的改革。這說明了兩點，一是政治體制改革已到了非改不可的時候，也就是說，改革的時機已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備。二是政治體制改革滯后有其規(guī)律性，可以說是各國改革的共同規(guī)律。社會主義條件下可以通過改革來很好地解決個問題，使兩種體制改革協(xié)調起來。

二、轉換政府職能的原則

轉換政府職能，必須有幾條原則，討論起來才能形成共識。第一條原則，轉換政府職能要符合社會主義發(fā)展方向。一要有利于鞏固社會主義制度，二要有利于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。這是最重要的一個原則。蘇東劇變，亡黨亡國的一個根本教訓就是改革受“新思維”的誤導，尤其是政治體制改革偏離了社會主義方向。政治體制改革也好，轉換政府職能也好，必須體現(xiàn)社會主義原則。鄧小平講我們政治體制改革就不能搞西方的三權分立，不能搞多黨制。第二條原則，要有利于社會主義生產(chǎn)力發(fā)展，這是小平同志多次強調的一個重要內容。政治體制改革是上層建筑的改革，是生產(chǎn)關系的調整，改革、調整的目的是要促進生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于發(fā)展經(jīng)濟。如果達不到這一點，我們的政治體制改革或轉換政府職能就是失敗的。第三條原則，我們改革必須為人民群眾所理解和擁護，要有利于調動人民群眾的積極性。歸根到底，人民群眾是改革的主體，人民群眾理解和擁護了，才能參與和支持改革，我們的改革才有群眾基礎，才能順利進行。政治體制改革的目的是要擴民主，轉換政府職能的實質就是要消除官僚主義，提高工作效率，為人民群眾辦實事，這也是小平同志講的改革要符合人民的利益。第四條原則，要有利于社會的穩(wěn)定。穩(wěn)定是改革的前提，政治穩(wěn)定了，社會安定了，沒有其它干擾，上下齊心協(xié)力，才能搞好改革。沒有一個穩(wěn)定的環(huán)境，根本不可能進行改革。政治體制改革是很復雜，很敏感的問題，搞不好會出亂子，這方面我們是有教訓的。第五條原則，必須堅持黨的領導。整個改革以及改革的全過程都必須堅持黨的領導，這是在任何時候都不能動搖的一個根本原則。因此轉換政府職能的過程和政府新職能的確立，要充分體現(xiàn)黨的領導，貫徹黨的路線，體現(xiàn)黨的監(jiān)督和領導。決不能以轉換政府職能為名削弱或損害黨的領導。黨的領導不僅要體現(xiàn)在路線上、思想上，而且要體現(xiàn)在組織上，要把黨的領導落到實處。公務員之家版權所有

三、轉換政府職能的條件和要求

條件主要有兩個：一要解決政企分開。二要解決黨政分開。也就是說對下要解決政企分開的問題，對上要解決黨政分開的問題。政企分開已經(jīng)講了好多年，理論界也作了很多探討，我想這個問題主要解決政府從作為直接投資者和直接經(jīng)營管理企業(yè)這個地位撤出來。企業(yè)自己管自己的事情，全權全責地把企業(yè)自身的經(jīng)營管理搞好；政府為企業(yè)發(fā)展提供有利的環(huán)境和條件。具體說，政府要為經(jīng)濟發(fā)展提供三種環(huán)境：一個是市場環(huán)境，政府要為企業(yè)營造一個公平競爭，優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境；另一個是市場體系，政府要通過宏觀政策的引導，推進改革的深化，逐步完善市場體系，使企業(yè)的生產(chǎn)要素與經(jīng)營活動，都能在市場條件下有效運行；再一個是市場規(guī)則，市場經(jīng)濟條件下，政府的一項主要職能就是要建立公正合理的市場規(guī)則。當然政府還要大力發(fā)展教育、科技為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的人才、技術環(huán)境。黨政分開。小平同志多次講過政治體制改革要解決黨政分開。我認為黨政分開主要是黨委要主動理順黨政職能，不要以黨代政，黨委不要直接干預政府的日常工作。執(zhí)政黨主要是為鞏固社會主義制度和促進社會主義發(fā)展制定路線、方針、政策，并采取措施監(jiān)督和保證方針政策的貫徹實行。只有這樣，才能改善和加強黨的領導。政府則要遵循黨的路線、方針，認真履行職責。這兩個問題解決了，政府職能的轉換方能到位。轉換政府職能的要求，主要是中央提出的精簡高效。精簡首先是簡政，其次是減機構，然后減人，這樣以最必要的人辦最必需的事，才能達到高效。前幾次出現(xiàn)的“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的問題主要是沒有簡政。政府職能沒改變，而且有擴大趨勢。這次是簡政減機構減人，抓住了要害。機構多，人多必然是沒事找事，結果為下邊造成危害。精簡是高效的基礎，也是結果。高效，我想主要是減少環(huán)節(jié)，辦事質量高速度快，服務周到。精簡高效有個中間環(huán)節(jié)，中間環(huán)節(jié)就是克服官僚主義。官僚主義危害很大，機構精減了如果仍然是官僚主義，精減了也不能高效?？朔倭胖髁x黨委要作兩方面的事情。首先制定正確的路線方針政策，各級黨委根據(jù)中央的精神也可以制定符合本地的政策，這樣可以規(guī)范政府職能的有效發(fā)揮，從政策和制度上防止官僚主義。第二是組織建設。著重作好培養(yǎng)、選拔、監(jiān)督干部的工作，嚴格組織紀律，健全決策和辦事程序，從根本上鏟除官僚主義的產(chǎn)生。

一、轉換政府職能的時機

十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)6年多了。政治體制改革，尤其是轉換政府職能以適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的任務還遠沒有完成。從改革時間和力度來看，無疑，政治體制改革落后于經(jīng)濟體制改革。政治體制改革滯后有其規(guī)律性，從資本主義發(fā)展過程來看，是先有資本主義經(jīng)濟的充分發(fā)展，然后才進行政治體制改革。也就是說，資本主義經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，與原有的政治體制發(fā)生尖銳矛盾時，政治體制改革才被提到日程上來。從我國改革過程來看，也是先進行經(jīng)濟體制改革，后進行政治體制改革。實踐證明，這種改革戰(zhàn)略是符合國情的，更是經(jīng)濟文化比較落后國家走上社會主義道路，如何通過改革鞏固和完善社會主義制度的科學道路。作為政治體制改革的一部分，我國改革開放以來機構改革比較大的有過三次：1983年、1988年、1993年。這幾次改革在當時的條件下難度是很大的，可以說成效甚微，出現(xiàn)了改革———精簡———膨脹的局面，尤其是轉換政府職能的力度不大。政府職能不轉換必然在改革———精簡———膨脹的怪圈中惡性循環(huán)。這有三方面原因，其一，改革之初從根本上說是在計劃經(jīng)濟的總框架內進行漸進式調整，政府機構或政府職能對經(jīng)濟發(fā)展的阻力還不大，政治體制與經(jīng)濟體制，政府與企業(yè)矛盾還不尖銳。雖然企業(yè)與政府存在著一些矛盾，但企業(yè)還離不開政府，因此政治體制改革的態(tài)勢不強勁。其二，理論上還沒成熟，理論上處于探索階段，對政治體制和經(jīng)濟體制改革規(guī)律性認識還不足。我們中央黨校在80年代中期成立了政治體制改革研究所，并辦了一個刊物，后來有所變動，但研究沒有停止?，F(xiàn)在時機成熟了，需要我們認真總結以往經(jīng)驗，加大研究和改革的力度。其三，政府需要有權威，但由于長期受計劃體制的影響，政府難以放權，按新體制要求，該管的未能管好，不該管的管起來不放，這實質上是政府職能錯位。1993年改革力度大一些，主要是小平同志南方談話推動，但這次改革也沒有從根本上轉換政府職能。由于體制轉軌過程中，權責關系暫不規(guī)范，以致在一些領域政府權力無限大，責任可以無限小，加之受利益驅動導致了一些腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。90年代中期，隨著改革的全面推進，政治體制與經(jīng)濟體制、政府與企業(yè)的協(xié)調性問題成了最緊迫的課題，特別是一些領域的政府官員、企業(yè)領導與人民群眾的矛盾日益尖銳起來。于是有了十五大提出的政治體制改革和九屆人大通過的《關于國務院機構改革的方案》，以及去年下半年開始的機構和人事體制的改革。這說明了兩點，一是政治體制改革已到了非改不可的時候，也就是說，改革的時機已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備。二是政治體制改革滯后有其規(guī)律性，可以說是各國改革的共同規(guī)律。社會主義條件下可以通過改革來很好地解決個問題，使兩種體制改革協(xié)調起來。

二、轉換政府職能的原則

轉換政府職能，必須有幾條原則，討論起來才能形成共識。第一條原則，轉換政府職能要符合社會主義發(fā)展方向。一要有利于鞏固社會主義制度，二要有利于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。這是最重要的一個原則。蘇東劇變，亡黨亡國的一個根本教訓就是改革受“新思維”的誤導，尤其是政治體制改革偏離了社會主義方向。政治體制改革也好，轉換政府職能也好，必須體現(xiàn)社會主義原則。鄧小平講我們政治體制改革就不能搞西方的三權分立，不能搞多黨制。第二條原則，要有利于社會主義生產(chǎn)力發(fā)展，這是小平同志多次強調的一個重要內容。政治體制改革是上層建筑的改革，是生產(chǎn)關系的調整，改革、調整的目的是要促進生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于發(fā)展經(jīng)濟。如果達不到這一點，我們的政治體制改革或轉換政府職能就是失敗的。第三條原則，我們改革必須為人民群眾所理解和擁護，要有利于調動人民群眾的積極性。歸根到底，人民群眾是改革的主體，人民群眾理解和擁護了，才能參與和支持改革，我們的改革才有群眾基礎，才能順利進行。政治體制改革的目的是要擴民主，轉換政府職能的實質就是要消除官僚主義，提高工作效率，為人民群眾辦實事，這也是小平同志講的改革要符合人民的利益。第四條原則，要有利于社會的穩(wěn)定。穩(wěn)定是改革的前提，政治穩(wěn)定了，社會安定了，沒有其它干擾，上下齊心協(xié)力，才能搞好改革。沒有一個穩(wěn)定的環(huán)境，根本不可能進行改革。政治體制改革是很復雜，很敏感的問題，搞不好會出亂子，這方面我們是有教訓的。第五條原則，必須堅持黨的領導。整個改革以及改革的全過程都必須堅持黨的領導，這是在任何時候都不能動搖的一個根本原則。因此轉換政府職能的過程和政府新職能的確立，要充分體現(xiàn)黨的領導，貫徹黨的路線，體現(xiàn)黨的監(jiān)督和領導。決不能以轉換政府職能為名削弱或損害黨的領導。黨的領導不僅要體現(xiàn)在路線上、思想上，而且要體現(xiàn)在組織上，要把黨的領導落到實處。

三、轉換政府職能的條件和要求

條件主要有兩個：一要解決政企分開。二要解決黨政分開。也就是說對下要解決政企分開的問題，對上要解決黨政分開的問題。政企分開已經(jīng)講了好多年，理論界也作了很多探討，我想這個問題主要解決政府從作為直接投資者和直接經(jīng)營管理企業(yè)這個地位撤出來。企業(yè)自己管自己的事情，全權全責地把企業(yè)自身的經(jīng)營管理搞好；政府為企業(yè)發(fā)展提供有利的環(huán)境和條件。具體說，政府要為經(jīng)濟發(fā)展提供三種環(huán)境：一個是市場環(huán)境，政府要為企業(yè)營造一個公平競爭，優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境；另一個是市場體系，政府要通過宏觀政策的引導，推進改革的深化，逐步完善市場體系，使企業(yè)的生產(chǎn)要素與經(jīng)營活動，都能在市場條件下有效運行；再一個是市場規(guī)則，市場經(jīng)濟條件下，政府的一項主要職能就是要建立公正合理的市場規(guī)則。當然政府還要大力發(fā)展教育、科技為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的人才、技術環(huán)境。黨政分開。小平同志多次講過政治體制改革要解決黨政分開。我認為黨政分開主要是黨委要主動理順黨政職能，不要以黨代政，黨委不要直接干預政府的日常工作。執(zhí)政黨主要是為鞏固社會主義制度和促進社會主義發(fā)展制定路線、方針、政策，并采取措施監(jiān)督和保證方針政策的貫徹實行。只有這樣，才能改善和加強黨的領導。政府則要遵循黨的路線、方針，認真履行職責。這兩個問題解決了，政府職能的轉換方能到位。轉換政府職能的要求，主要是中央提出的精簡高效。精簡首先是簡政，其次是減機構，然后減人，這樣以最必要的人辦最必需的事，才能達到高效。前幾次出現(xiàn)的“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的問題主要是沒有簡政。政府職能沒改變，而且有擴大趨勢。這次是簡政減機構減人，抓住了要害。機構多，人多必然是沒事找事，結果為下邊造成危害。精簡是高效的基礎，也是結果。高效，我想主要是減少環(huán)節(jié)，辦事質量高速度快，服務周到。精簡高效有個中間環(huán)節(jié)，中間環(huán)節(jié)就是克服官僚主義。官僚主義危害很大，機構精減了如果仍然是官僚主義，精減了也不能高效?？朔倭胖髁x黨委要作兩方面的事情。首先制定正確的路線方針政策，各級黨委根據(jù)中央的精神也可以制定符合本地的政策，這樣可以規(guī)范政府職能的有效發(fā)揮，從政策和制度上防止官僚主義。第二是組織建設。著重作好培養(yǎng)、選拔、監(jiān)督干部的工作，嚴格組織紀律，健全決策和辦事程序，從根本上鏟除官僚主義的產(chǎn)生。

一、轉變政府職能的重要性

政府職能雖然經(jīng)歷了多次調整，但由于中國長期實施計劃經(jīng)濟體制，在現(xiàn)實中依然頑固地保留著計劃經(jīng)濟體制的運作和影響。在經(jīng)濟全球化日趨加深的大背景下，政府與社會、政府與群眾、政府與市場的關系發(fā)生了明顯而深刻的變化，傳統(tǒng)意義上的政府已經(jīng)越來越不適應形勢發(fā)展的需要。因此，盡快轉變職能，是各級政府做好本職工作，打造公共服務型政府的一項非常緊迫的任務。

1.轉變政府職能是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的內在要求。改革開放30年來，我國實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的重大轉變，政府作為國家機器屬于上層建筑，隨著經(jīng)濟基礎的變化，其職能也要適應這個變化。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，涉及到經(jīng)濟基礎和上層建筑的許多領域，需要有一系列相應的體制改革和政策調整，加快政府職能的轉變，是上層建筑適應經(jīng)濟基礎和促進經(jīng)濟發(fā)展的大問題。轉變政府職能，改革政府機構，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求，具有客觀必然性。

2.轉變政府職能是機構改革的關鍵。職能是機構設置的前提，決定機構；機構是職能的載體，體現(xiàn)職能；政府的職能是通過政府機構來實現(xiàn)的，只轉變職能而不改革機構，職能也不可能真正轉變。因為舊的機構存在一天，就要繼續(xù)行使其職能，所以轉變職能必須相應地改革機構。而機構的改革又必須根據(jù)職能來確定，如果職能尚未確定，管理方法也未改變，精簡以后的機構還會再度恢復和膨脹。因此，只有抓住轉變職能這個關鍵，才能為機構改革創(chuàng)造有利條件，機構改革才能取得成功。

3.轉變政府職能是經(jīng)濟體制改革的要求。改革開放30年來，政府的管理形式和職能發(fā)生了極大的轉化，越來越適應社會主義市場經(jīng)濟的需要，但我們也應該清醒看到，我們的政府還有很多不足的地方，管了許多不該管的事，而該管的又沒管好，這樣就不僅要靠增設機構來完成日益繁雜的工作，使機構越設越多，而且壓抑了企業(yè)的生機和活力，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，隨著改革的深入，政府管理經(jīng)濟的職能要發(fā)生明顯的變化，有的將要消失、有的將要轉移、有的將要加強，管理范圍、管理內容和管理方法都要發(fā)生變化，由過去把主要精力放在訂指標、批項目、分物資逐漸轉到通過計劃的和經(jīng)濟的、行政的和法律的手段，對企業(yè)進行必要的管理、檢查、指導和調節(jié)方面來。使企業(yè)真正成為經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展能力的獨立企業(yè)法人。

4.轉變職能是行政管理科學化的必然。政府機構體系的建立和完善，除了要適應建設高度的社會主義民主和完備的社會主義法制的要求外，還要適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。同時，隨著行政管理科學的發(fā)展，管理自身的客觀規(guī)律也越來越被人們認識和掌握，政府機構轉變職能，實際上是由經(jīng)驗管理向科學管理轉變的一個步驟。因為，只有轉變職能，才能從根本上消除機構臃腫、運轉不靈、工作效率低的弊端。

當干部要看政績，故大凡為官者，通常都很關心政績考核。關心的人越多，政績考核的標準就越顯重要。俗話說，上有所好，下必甚焉。上級如何考核，下級就如何努力。政績考核就如同"指揮棒"，它決定著政府工作的方向。

在政績考核方面，我們有經(jīng)驗，但也有教訓。計劃經(jīng)濟時期，上級重產(chǎn)值，輕效益。于是下級就不惜代價，追求產(chǎn)值。為了增加產(chǎn)值，拼命上項目、鋪攤子。人們今天所批評的那些盲目上馬現(xiàn)象，其實與"重產(chǎn)值"的考核方法不無關系，"政績工程"成為典型的"害人工程"。再有，就是數(shù)字造假。由于上級要看產(chǎn)值，比數(shù)字。于是，下級能借到錢的，紛紛上項目；借不到錢的，就做數(shù)字文章。數(shù)字造假，當官的是得了好處，可群眾卻苦不堪言。

對政績考核，確有研究的必要。所謂政績，即政府的業(yè)績。這個問題，顯然與政府職能有關。考核政績，必須先弄清政府的角色，對政府職能予以準確定位。

美國著名經(jīng)濟學家弗里德曼認為，政府的職能主要有四個：保證國家安全、維護司法公正、彌補市場失靈、保護和幫助貧困人員。維護國家安全和司法公正，這樣的工作必須由政府來做，因為除政府之外，沒有任何其他組織和個人能承擔起這些職責。

市場失靈，主要基于兩個原因：一是信息不對稱；一是公共產(chǎn)品。信息不對稱，會導致市場優(yōu)勝劣汰規(guī)律失靈。而公共產(chǎn)品導致市場失靈，原因在于它的消費沒有排他性，張三使用不影響李四使用。因此，公共產(chǎn)品收費很困難。所以公共產(chǎn)品應由政府來提供，由政府來彌補市場失靈。

第四項職能--扶貧，這是政府職能的應有之義。市場經(jīng)濟講究效率優(yōu)先、兼顧公平。誰來兼顧公平?當然是政府。政府有四大宏觀經(jīng)濟目標：充分就業(yè)，穩(wěn)定物價，追求適度經(jīng)濟增長，維持收支平衡。而充分就業(yè)是第一位的，因為失業(yè)會增加貧困，貧困會危及穩(wěn)定。對政府而言，穩(wěn)定始終要壓倒一切。因此，建立扶貧和社保體系，是政府義不容辭的責任。

黨的十七大明確提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的目標，強調“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，要求“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行流暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！边@不僅使我們深化行政管理體制改革的目標明確、途徑明確、方法明確，同時也使我們強化了“加快”“抓緊”“著力”的緊迫感和使命感。

重慶自直轄以來，推進行政管理體制改革的成效明顯。改革措施方面，三次行政區(qū)劃調整，三次改革政府機構，建立完善三級政府、四級管理的低成本高效率的行政管理體制和全市統(tǒng)一的財政體制。探索創(chuàng)新方面，在全國各省區(qū)市中率先推出《關于建設服務型政府的意見》；率先建立政務信息公開、重大決策聽證、規(guī)范性文件審查、行政首長問責等“四項制度”；率先進行重大決策程序規(guī)定、建設領域行政審批制度改革試點、創(chuàng)新和規(guī)范行政執(zhí)法等“三大管理創(chuàng)新”以及市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三級改革試點”。中央確定重慶設立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，給了我們全面深化改革的探索空間和機遇。市委三屆二次全會審議通過《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的意見》，提出到2012年基本形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架。這就要求我們必須進行體制改革。體制改革重點是行政管理體制改革。而行政管理體制改革的重點是政府職能轉變，合理劃分市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府管理權限，整合行政資源。轉變政府職能，必須科學審視、合理確定不同層級的政府職能。

第一，要進一步明確不同層級政府的職能。首先應該承認，各級政府及其部門，都是有它自己的“追求”的，它追求地方收入最大化、社會效益最大化。確定政府職能、設計政府間關系，這是一個基礎。其次，各級政府的行政資源是不同的，它的能力也是不相同的。由于不同層級政府的資源、能力不同，老百姓對它們的訴求是不同的。由此，不同層級的政府，必須根據(jù)各級政府的行政資源、可能具有的能力和人民的訴求，合理確定不同層級政府的管理職能，應該管什么，能夠管什么，讓它管什么。把不同的事務劃歸不同層級的政府，每一層級政府都只管理公共事務中的某一部份而不是公共事務的全部。哪些是市級政府的管理事務，哪些是區(qū)縣政府的管理事務，哪些是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的事務，哪些是三級政府共同管理的事務。只有科學合理地確定政府的職能，才能知道政府職能怎么轉變，也才能理順政府的外部關系和內部關系，才能優(yōu)化政府組織結構，提高政府的效能。

第二，要進一步明確不同層級政府的管理權限和管理責任。每一層級政府的管理范圍清晰確定之后，它就應該擁有管理范圍內的全部管理權力，并為之建立完整的決策執(zhí)行組織機構，承擔全部的責任。由于政府職能不同，管理權限和責任不同；由于各地基礎條件和發(fā)展水平不同，工作重點不同，因此，政府的組織機構體系就應該有所不同，要求上下對應的“蜂窩煤”結構是不合理的。不同層級的政府，各管其事，各有其權，各負其責。從縱向看，每一級政府的主管事務都是完整的，它的權力是完整的，責任是全部的；共管或者協(xié)管事務的邊界、權力和責任是清晰的。從橫向看，每一級政府管理的事務只是公共事務中的若干種類，它是不完整的，它的權力和責任是有限的。從這個意義上說，行政管理體制改革并不是簡單的政府放權，并不是權力向下級政府放得越多越好。屬于本級政府的管理事務和權限，要堅決管住、管好；屬于下級政府的管理事務和權限，要堅決、全部、徹底放給下級政府；屬于上下級政府共管的事務和權限，要明晰管理邊界和責任。

總書記在中紀委第三次會議上發(fā)表重要講話，要求全黨從實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標的高度，深刻認識新形勢下大力弘揚求真務實精神的極端重要性。當前，奉節(jié)縣正處于改革和發(fā)展的重要時期，在全縣上下大力弘揚求真務實精神，大興求真務實之風，是深入貫徹“三個代表”重要思想的必然要求，是維護廣大人民群眾根本利益的必然要求，是加快建設湘鄂渝陜邊區(qū)經(jīng)濟中心的必然要求，也是切實轉變政府職能的必然要求。我們要把求真務實精神貫穿到“優(yōu)化決策、規(guī)范執(zhí)行、完善監(jiān)督”的工作中去，推動奉節(jié)縣域經(jīng)濟社會快速健康發(fā)展。

堅持求真務實，轉變政府職能，必須在優(yōu)化政府工作決策上下功夫。決策是行動的指南，是工作的先導，只有在決策上堅持求真務實，才能在工作中取得實實在在的成效。一要確立科學的決策理念。我們黨是代表最廣大人民利益的政黨，我們的政府是為人民服務的政府。因此，必須把“三個代表”重要思想作為我們一切工作的指導思想，牢固樹立以民為本、為民謀利的決策理念。結合到具體工作，就是要針對當前奉節(jié)縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后的實際，以建設湘鄂渝陜邊區(qū)經(jīng)濟中心總攬全局，以富民興夔為己任，堅持以人為本，整合各方力量，大力發(fā)展生產(chǎn)力，努力促進全縣經(jīng)濟社會全面健康協(xié)調發(fā)展，加快富民強縣進程。二要遵循客觀的決策規(guī)律。任何一項決策，都必須嚴格遵循社會發(fā)展規(guī)律，否則，決而必敗。堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，是我們黨對社會主義現(xiàn)代化建設規(guī)律認識的進一步深化。對于奉節(jié)這樣一個國家貧困縣來說，發(fā)展經(jīng)濟是第一要務，制定切實可行的富民興民戰(zhàn)略，顯得十分重要而迫切。但是，如果違背中央關于“五個統(tǒng)籌發(fā)展”的精神，一味追求不切實際的經(jīng)濟增長，這是嚴重悖于求真務實的錯誤決策，不僅得不到長足發(fā)展，反而會給人民帶來災難。三要制定切實的發(fā)展思路。切實可行的發(fā)展路子是一個地方實現(xiàn)加快發(fā)展的前提，也是我們用求真務實精神指導決策的具體體現(xiàn)。針對奉節(jié)經(jīng)濟水平總體低下、產(chǎn)業(yè)萎縮明顯、城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加劇、資金外流日趨凸現(xiàn)等產(chǎn)業(yè)“空心化”和城市“空殼化”問題比較突出的現(xiàn)狀，我們依托自身農業(yè)、礦產(chǎn)、水能、旅游等資源優(yōu)勢，確立努力構建國內知名旅游勝地、渝東能源工業(yè)基地、全國綠色果品強縣和庫區(qū)山地畜牧大縣，積極培育特色區(qū)域市場體系的發(fā)展思路。全縣人心齊、干勁足，通過近幾年的努力，以能源、旅游、果品、畜牧、商貿為支柱的縣域經(jīng)濟新格局正逐步形成，城鄉(xiāng)人民生活水平總體得到進一步提高。

堅持求真務實，轉變政府職能，必須在規(guī)范政府工作執(zhí)行上下功夫。實干興邦，空談誤國。任何一個發(fā)展思路、任何一項工作安排，最終要靠執(zhí)行來實現(xiàn)。一要有求真務實的領導班子。要真正做到轉變政府職能，大興求真務實之風，關鍵在干部。《黨政領導干部選拔任用工作條例》是選人用人的最高綱領，突出解決“選什么人，怎樣選人”的問題，我們必須全面貫徹落實。一年多來，我縣在村干部調整、鄉(xiāng)干部交流和縣級部門換屆等班子建設方面，始終堅持用正確的政績觀評價干部，始終堅持用高標準、嚴要求選拔干部，始終堅持把求真務實作為履行選人程序的有力屏障，在“決定因素”上為堅持求真務實提供了堅強的組織保證。二要有求真務實的工作措施。發(fā)展思路要實在，工作措施更要實在，這樣發(fā)展步子才會更堅實，發(fā)展速度才會更快。制定工作措施必須著眼于能出實效，用切實可行的辦法解決工作中存在的問題，把各項決策執(zhí)行好，落實好。奉節(jié)縣要想如期實現(xiàn)脫貧致富奔小康的戰(zhàn)略目標，把各項富民政策落實好，必須靠外力、挖潛力、增實力，整合盤活資源，才能加快發(fā)展，這是符合求真務實精神的最直接、最現(xiàn)實、最有效的工作措施。對此，我們要樹立項目興縣意識，實施“推引”機制，推出一批好產(chǎn)品，引進一批大項目；本著“你發(fā)財、我發(fā)展”的原則，拆除一切限制招商引資的障礙，全力打造優(yōu)惠政策平臺、優(yōu)質服務平臺、優(yōu)良環(huán)境平臺，讓所有投資者都能安心創(chuàng)業(yè)、順心工作、舒心生活。三要有求真務實的工作作風。腳踏實地做好各項工作，是堅持求真務實的基本要求。領導干部的政績，最終要由實踐來證明、群眾來評價、歷史來檢驗。作為領導干部，就是要在其位謀其政，講實話、出實招、辦實事、務實效，不說空話、假話、大話，對已經(jīng)鎖定的目標，就要順向推進，狠抓落實，直到成功。要講黨性，講人品，講修養(yǎng)，講胸懷，做到堂堂正正做人，清清白白做官，老老實實做事，不能浮躁、膚淺、浮夸。我縣從切實精簡會議、嚴格控制文件、減少事務活動、改進新聞報道、深入調查研究五個方面著手，樹立了良好的政府形象，特別是在深入調研方面取得了比較顯著的成效，各級領導干部的調研成果已編入《夔州經(jīng)濟戰(zhàn)略研究》，融入奉節(jié)經(jīng)濟發(fā)展。通過轉變工作作風，既提高了工作效率，又降低了工作成本。

堅持求真務實，轉變政府職能，必須在完善政府工作監(jiān)督上下功夫。加強對工作決策和執(zhí)行的監(jiān)督，是轉變政府工作職能的重要保證，也是優(yōu)化決策和規(guī)范執(zhí)行的有力手段。一要完善監(jiān)督機制。傳統(tǒng)的監(jiān)督機構都是決策部門的下屬機構，很難做到真正意義上的求真務實，勢必導致一些工作決策失誤、工作執(zhí)行不力的不良現(xiàn)象，對經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴重的危害。因此，我們要以求真務實的改革精神，努力實現(xiàn)監(jiān)督獨立化，全面推行平行監(jiān)督、外部監(jiān)督和信息透明等重要監(jiān)督手段。結合工作實際，我縣注重抓好決策社會化、辦事公開化、干部管理透明化等多項監(jiān)督工作，特別是奉節(jié)縣“12380”干部監(jiān)督專用舉報電話開通后，暢通了人民群眾參與監(jiān)督的渠道，確保各項工作決策的“真”和執(zhí)行的“實”。二是加強督查督辦。制度完善了，還要抓好落實，要以求真務實的工作作風狠抓處理落實。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門較多，管理難度較大，為確保干部辦實事、出實績，確保利民政策真正利民，對于工作中違背求真務實精神的做法，無論情節(jié)輕重，及時進行糾正和處理，決不姑息遷就。三是化監(jiān)督為支持。監(jiān)督只是一種手段，推動工作才是我們的最終目的。堅持求真務實，就是要以經(jīng)濟建設為中心，抓大放小，早監(jiān)督早預防，努力把監(jiān)督的作用發(fā)揮在問題出現(xiàn)之前，減少不必要的損失。在工作中，監(jiān)督人員必須以高度的政治責任感增強監(jiān)督意識，以敏銳的政治洞察力盡早發(fā)現(xiàn)問題，以求真務實的政治原則把握好監(jiān)督與支持的尺度。

一、“注冊跟蹤系統(tǒng)”簡介

“支持開票系統(tǒng)”是SupportTicketSystem的直譯，更貼切的譯法，應譯為“服務注冊跟綜系統(tǒng)”，若用在電子政務中，則可以譯為“政務注冊跟蹤系統(tǒng)”或“案件注冊跟蹤系統(tǒng)”。為簡便起見，我們在文章中通稱為“注冊跟蹤系統(tǒng)”。

“注冊跟蹤系統(tǒng)”是“救助臺”（Helpdesk）的核心應用系統(tǒng)[3]。這一系統(tǒng)對提供服務的有關各部門及其責任人采取同一標準，記錄案件處理過程的每一個細節(jié)。

國外許多公司的客戶服務都使用了“注冊跟蹤系統(tǒng)”。例如顧客因手機信號不好給電話公司提出抱怨，公司客戶“救助臺”就會在系統(tǒng)中注冊，將注冊號告訴顧客，顧客可以隨時根據(jù)注冊號追詢，無論當時經(jīng)手人是誰，只要“救助臺”操作員打開“注冊跟蹤系統(tǒng)”馬上就可以回答客戶所有，告知問題原因及處理狀態(tài)。

這一系統(tǒng)在信息技術管理中有著廣泛的應用。國外一般大公司的IT部門，對全公司職工開設一個“救助臺”，任何人遇到機問題，都可以呼叫“救助臺”以便得到及時解決?！熬戎_”的建立和運行有效地保證了整個信息系統(tǒng)的可用性。

信息系統(tǒng)的可用性，或有效性（availability），是信息系統(tǒng)安全三目標之一[4]。信息系統(tǒng)安全三目標是：可用性、完整性和保密性。當步入信息化時，人們的生活和工作越來越多地依賴于信息系統(tǒng)，信息系統(tǒng)的中斷會嚴重生活和工作。反之，信息系統(tǒng)缺乏可用性將大大阻礙信息化進程：由于信息系統(tǒng)不可靠，人們就只能依賴傳統(tǒng)方式來工作，而信息系統(tǒng)的效益就會大打折扣。例如，一個學校如果信息系統(tǒng)可用性差，則網(wǎng)上的信息無法通知到計算機出故障的職工，故此傳統(tǒng)的會議或張貼方式還得維持，這無形中就阻礙了信息化進程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨和國家聯(lián)系群眾的橋梁，是貫徹落實黨的各項方針、政策的最直接機構。發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，對于加強黨和人民的血肉聯(lián)系，保證國家政令暢通有著非常重要的作用。目前，隨著市場經(jīng)濟不斷深化及農村改革的不斷深入，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都普遍存在著不能適應形勢發(fā)展，不能夠全面落實科學發(fā)展的挑戰(zhàn)，從根本上說就是政府職能未轉變和轉變不夠的問題。筆者身為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，并通過參加3月9日至12日的全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)長班學習，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何轉變職能做了一些淺顯思考，并根據(jù)筆者座談發(fā)言，整理成文。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變是一個長期的、深遠的和富有挑戰(zhàn)性的問題，如何轉變也是一個系統(tǒng)全面的工程，筆者不再就鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的現(xiàn)狀及存在的問題等方面加以贅述，就所思考的幾方面建議做以簡要陳述。

一要從加強鄉(xiāng)村班子建設方面轉變政府職能。任何一個部門、一個單位干事創(chuàng)業(yè)成效的關鍵決定于班子建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此。鄉(xiāng)村兩級特別是村級，由于特殊的工作環(huán)境，服務對象，班子建設較其它各級部門看顯得非常弱化和脆弱。多年來，雖經(jīng)過各級黨委及組織部門的重視和努力，村級班子整體狀況無論從文化程度、年齡結構、為民辦事的本領方面都有所提高，并逐步解決了宗族勢力、村莊惡霸等在班子內部存在的現(xiàn)象。但由于未從根本上解決其“干部”身份的概念，村干部還是從潛意識上存在思想不積極、工作不上進，甚至只把當干部看作“副業(yè)”的現(xiàn)象。因此，要加強村級班子建設，首先要不斷提高其待遇，解決老有所養(yǎng)、所醫(yī)等問題，逐步從根本上解決退職后的心里落差。其次，堅持不懈的抓好“雙培雙帶”和“雙聯(lián)雙促”工程，讓各種“能人大戶”充實到黨組織和班子中，這種“能人效應”當前在農村中的作用是非常大的。第三，充分發(fā)揮村級組織組織和帶領群眾干事創(chuàng)業(yè)的能力，增強班子在群眾中的凝聚力，提高戰(zhàn)斗力。

二要從轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作作風上轉變政府職能。干部作風是人民群眾認識黨和國家的窗口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風在某種程度上已替代了群眾心目中黨的形象。多年來，由于工作環(huán)境及傳統(tǒng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認識，外界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的誤讀影響著干部自身認識，加之從催糧要款時代所定型的鄉(xiāng)干部就是“硬、狠、實”類型，長時間以來甚至變形為“語氣粗俗型，行為放蕩型”等，使干部對群眾感情淡漠，干部關系惡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象一度被降至前所未有的低層次，這種負面的影響甚至延伸到現(xiàn)在并在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中遺存。多年來，黨在加強和轉變干部作風方面出臺了諸多規(guī)定，從各方面規(guī)范了各級干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的從政行為。歷經(jīng)多年農村管理型工作的干部在轉變中也初步實現(xiàn)了“蛻變”。但就如何實現(xiàn)全方位為農服務，打造服務型政府，實現(xiàn)作風轉變還有一些距離，甚至說有很大的距離。筆者通過多年基層工作認為，真正要從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風轉變，就要從生活上關心農民衣食住行，從感情上尊重農民人格尊嚴，唯其如此，才能從根本上改變干群關系，實現(xiàn)作風轉變。

三要從提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質上轉變政府職能。建設學習型政黨、學習型國家是黨和國家提高國民素質的長遠目標和最終目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于傳達貫徹黨和國家政策的第一線，全面掌握黨的各項方針政策是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應盡的職責和應擁有的素質，正由于前文所述的干部作風等方面的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在業(yè)務水平的提高上存在一些實際問題，諸如對有關法律法規(guī)一知半解，了解不多，不能合理的用法律手段解決農村矛盾和問題，或對有關政策研究不透，給群眾宣傳張冠李戴，不能滿足群眾了解政策的愿望。又比如農業(yè)生產(chǎn)知識匱乏，不能提高本區(qū)域或本村農業(yè)科技水平等等。所有這些，都是干部平時不學習或學習不夠所導致的。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要在積極參加各類培訓、在外參觀考察學習的同時，充分利用工作之余的時間，全方位加強學習，提高自身素質，適應新情況，解決新問題。

四要從加強政府與市場的對接上轉變政府職能。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年的逐步轉型，筆者體會最多的一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對市場變化，縛手無策；二是政府與市場之間缺乏一個供農民進入市場的平臺。前者強烈的表現(xiàn)為市場經(jīng)濟條件下市場的自由運行法則，非人力所為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更無力所及。后者則是轉型期的政府想積極替農民介入市場，實現(xiàn)好自己的服務功能，總事與愿違，而農民做為社會的弱勢群體則更難進入市場?；诖耍芏嗟胤蕉及褏f(xié)會建設做為搭建這個平臺的載體，有些地方取得了成功，但大部分地方協(xié)會有名無實，看得見，摸不著，有農戶不信任的問題，也有自身運作不到位的方面。筆者認為，搭建好這個平臺，首先要規(guī)范協(xié)會運作，加強服務功能，強化政府引導。其次要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中選拔一批有頭腦、懂經(jīng)濟的干部會同農民大戶組成專業(yè)市場調查隊，為農民尋找商機，開發(fā)市場。第三是加強產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，在組建龍頭企業(yè)上搭建平臺。

一、轉換政府職能的時機

十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)6年多了。政治體制改革，尤其是轉換政府職能以適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的任務還遠沒有完成。從改革時間和力度來看，無疑，政治體制改革落后于經(jīng)濟體制改革。政治體制改革滯后有其規(guī)律性，從資本主義發(fā)展過程來看，是先有資本主義經(jīng)濟的充分發(fā)展，然后才進行政治體制改革。也就是說，資本主義經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，與原有的政治體制發(fā)生尖銳矛盾時，政治體制改革才被提到日程上來。從我國改革過程來看，也是先進行經(jīng)濟體制改革，后進行政治體制改革。實踐證明，這種改革戰(zhàn)略是符合國情的，更是經(jīng)濟文化比較落后國家走上社會主義道路，如何通過改革鞏固和完善社會主義制度的科學道路。作為政治體制改革的一部分，我國改革開放以來機構改革比較大的有過三次：1983年、1988年、1993年。這幾次改革在當時的條件下難度是很大的，可以說成效甚微，出現(xiàn)了改革———精簡———膨脹的局面，尤其是轉換政府職能的力度不大。政府職能不轉換必然在改革———精簡———膨脹的怪圈中惡性循環(huán)。這有三方面原因，其一，改革之初從根本上說是在計劃經(jīng)濟的總框架內進行漸進式調整，政府機構或政府職能對經(jīng)濟發(fā)展的阻力還不大，政治體制與經(jīng)濟體制，政府與企業(yè)矛盾還不尖銳。雖然企業(yè)與政府存在著一些矛盾，但企業(yè)還離不開政府，因此政治體制改革的態(tài)勢不強勁。其二，理論上還沒成熟，理論上處于探索階段，對政治體制和經(jīng)濟體制改革規(guī)律性認識還不足。我們中央黨校在80年代中期成立了政治體制改革研究所，并辦了一個刊物，后來有所變動，但研究沒有停止?，F(xiàn)在時機成熟了，需要我們認真總結以往經(jīng)驗，加大研究和改革的力度。其三，政府需要有權威，但由于長期受計劃體制的影響，政府難以放權，按新體制要求，該管的未能管好，不該管的管起來不放，這實質上是政府職能錯位。1993年改革力度大一些，主要是小平同志南方談話推動，但這次改革也沒有從根本上轉換政府職能。由于體制轉軌過程中，權責關系暫不規(guī)范，以致在一些領域政府權力無限大，責任可以無限小，加之受利益驅動導致了一些腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。90年代中期，隨著改革的全面推進，政治體制與經(jīng)濟體制、政府與企業(yè)的協(xié)調性問題成了最緊迫的課題，特別是一些領域的政府官員、企業(yè)領導與人民群眾的矛盾日益尖銳起來。于是有了十五大提出的政治體制改革和九屆人大通過的《關于國務院機構改革的方案》，以及去年下半年開始的機構和人事體制的改革。這說明了兩點，一是政治體制改革已到了非改不可的時候，也就是說，改革的時機已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備。二是政治體制改革滯后有其規(guī)律性，可以說是各國改革的共同規(guī)律。社會主義條件下可以通過改革來很好地解決個問題，使兩種體制改革協(xié)調起來。

二、轉換政府職能的原則

轉換政府職能，必須有幾條原則，討論起來才能形成共識。第一條原則，轉換政府職能要符合社會主義發(fā)展方向。一要有利于鞏固社會主義制度，二要有利于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。這是最重要的一個原則。蘇東劇變，亡黨亡國的一個根本教訓就是改革受“新思維”的誤導，尤其是政治體制改革偏離了社會主義方向。政治體制改革也好，轉換政府職能也好，必須體現(xiàn)社會主義原則。鄧小平講我們政治體制改革就不能搞西方的三權分立，不能搞多黨制。第二條原則，要有利于社會主義生產(chǎn)力發(fā)展，這是小平同志多次強調的一個重要內容。政治體制改革是上層建筑的改革，是生產(chǎn)關系的調整，改革、調整的目的是要促進生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于發(fā)展經(jīng)濟。如果達不到這一點，我們的政治體制改革或轉換政府職能就是失敗的。第三條原則，我們改革必須為人民群眾所理解和擁護，要有利于調動人民群眾的積極性。歸根到底，人民群眾是改革的主體，人民群眾理解和擁護了，才能參與和支持改革，我們的改革才有群眾基礎，才能順利進行。政治體制改革的目的是要擴民主，轉換政府職能的實質就是要消除官僚主義，提高工作效率，為人民群眾辦實事，這也是小平同志講的改革要符合人民的利益。第四條原則，要有利于社會的穩(wěn)定。穩(wěn)定是改革的前提，政治穩(wěn)定了，社會安定了，沒有其它干擾，上下齊心協(xié)力，才能搞好改革。沒有一個穩(wěn)定的環(huán)境，根本不可能進行改革。政治體制改革是很復雜，很敏感的問題，搞不好會出亂子，這方面我們是有教訓的。第五條原則，必須堅持黨的領導。整個改革以及改革的全過程都必須堅持黨的領導，這是在任何時候都不能動搖的一個根本原則。因此轉換政府職能的過程和政府新職能的確立，要充分體現(xiàn)黨的領導，貫徹黨的路線，體現(xiàn)黨的監(jiān)督和領導。決不能以轉換政府職能為名削弱或損害黨的領導。黨的領導不僅要體現(xiàn)在路線上、思想上，而且要體現(xiàn)在組織上，要把黨的領導落到實處。

三、轉換政府職能的條件和要求

條件主要有兩個：一要解決政企分開。二要解決黨政分開。也就是說對下要解決政企分開的問題，對上要解決黨政分開的問題。政企分開已經(jīng)講了好多年，理論界也作了很多探討，我想這個問題主要解決政府從作為直接投資者和直接經(jīng)營管理企業(yè)這個地位撤出來。企業(yè)自己管自己的事情，全權全責地把企業(yè)自身的經(jīng)營管理搞好；政府為企業(yè)發(fā)展提供有利的環(huán)境和條件。具體說，政府要為經(jīng)濟發(fā)展提供三種環(huán)境：一個是市場環(huán)境，政府要為企業(yè)營造一個公平競爭，優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境；另一個是市場體系，政府要通過宏觀政策的引導，推進改革的深化，逐步完善市場體系，使企業(yè)的生產(chǎn)要素與經(jīng)營活動，都能在市場條件下有效運行；再一個是市場規(guī)則，市場經(jīng)濟條件下，政府的一項主要職能就是要建立公正合理的市場規(guī)則。當然政府還要大力發(fā)展教育、科技為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的人才、技術環(huán)境。黨政分開。小平同志多次講過政治體制改革要解決黨政分開。我認為黨政分開主要是黨委要主動理順黨政職能，不要以黨代政，黨委不要直接干預政府的日常工作。執(zhí)政黨主要是為鞏固社會主義制度和促進社會主義發(fā)展制定路線、方針、政策，并采取措施監(jiān)督和保證方針政策的貫徹實行。只有這樣，才能改善和加強黨的領導。政府則要遵循黨的路線、方針，認真履行職責。這兩個問題解決了，政府職能的轉換方能到位。轉換政府職能的要求，主要是中央提出的精簡高效。精簡首先是簡政，其次是減機構，然后減人，這樣以最必要的人辦最必需的事，才能達到高效。前幾次出現(xiàn)的“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的問題主要是沒有簡政。政府職能沒改變，而且有擴大趨勢。這次是簡政減機構減人，抓住了要害。機構多，人多必然是沒事找事，結果為下邊造成危害。精簡是高效的基礎，也是結果。高效，我想主要是減少環(huán)節(jié)，辦事質量高速度快，服務周到。精簡高效有個中間環(huán)節(jié)，中間環(huán)節(jié)就是克服官僚主義。官僚主義危害很大，機構精減了如果仍然是官僚主義，精減了也不能高效。克服官僚主義黨委要作兩方面的事情。首先制定正確的路線方針政策，各級黨委根據(jù)中央的精神也可以制定符合本地的政策，這樣可以規(guī)范政府職能的有效發(fā)揮，從政策和制度上防止官僚主義。第二是組織建設。著重作好培養(yǎng)、選拔、監(jiān)督干部的工作，嚴格組織紀律，健全決策和辦事程序，從根本上鏟除官僚主義的產(chǎn)生。

政府對于國家建設和社會所具有的價值和意義，是無庸置疑的。但對于國家與社會發(fā)展來說，政府不是目的，而是工具。這不僅基于現(xiàn)代民主的邏輯，而且也基于政府的本質。政府是人類創(chuàng)造的，其根本使命就是幫助人們管理，解決人類生活中所遇到的自己無法解決的問題。所以，盡管到目前為止，政府處處表現(xiàn)出對人與社會的管理，但其本質上是彌補人們自我管理的不足。正因為這樣，馬克思主義者才認為，當人類社會實現(xiàn)了充分自我管理，建立了自由人聯(lián)合體的社會的時候，政府也就進入了歷史博物館。點明政府實質的目的，在于科學地定位政府，從而合理的改革政府。因為，明確了政府不是國家建設與社會發(fā)展的目的，而是工具，那么，也就明確了政府的改革，既要從政府的自身邏輯出發(fā)，但更重要的是要從國家建設與社會發(fā)展的邏輯出發(fā)。處于同一時代的不同國家的政府，雖然可能受到同一種歷史潮流推動，但是，由于各國所面臨的實際狀況不同，其變革與發(fā)展的目標、戰(zhàn)略與策略也自然不同，因而，其最后的形態(tài)自然也會有所區(qū)別。由此來觀察和思考中國的政府改革，我們就必須有一個明確的意識：即雖然在經(jīng)濟全球化的推動下，中國的社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)融入了全球經(jīng)濟體系，但中國的政府改革，不能簡單照搬成熟市場經(jīng)濟國家的政府模式，而應該充分考慮中國的實際，做到既遵循市場經(jīng)濟的邏輯，同時也遵循中國社會發(fā)展的現(xiàn)實要求。在這樣的指導思想下，本研究認為，中國政府職能的轉變，不是簡單的職能調整，而是基于職能調整所進行的全面的政府改革，或者說，政府再造。這種改革的預期目標是：建立責任、能力與績效有機統(tǒng)一的政府。

一、職能轉變：主題與意義

一個健全有效的政府，必然是其結構與職能有機統(tǒng)一的政府。在結構與職能的關系中，職能是決定性的，結構是為職能的實現(xiàn)服務的。政府既然是國家建設與社會發(fā)展的工具，所以，其職能不是由政府自身決定的，而是由國家與社會發(fā)展的現(xiàn)實需要所決定的。

政府職能問題，不僅體現(xiàn)為政府干什么的問題，而且還應該體現(xiàn)為如何干好的問題。如果僅僅從前者考慮問題，我們能夠確定政府職能的大框架，但是不能確定具體職能的配置。在這樣情況下，可能解決了政府的責任邊界問題，但是不能解決政府的能力與績效問題；而能力與績效問題要是不能解決，政府的責任邊界在理論上劃分的再清楚也是白費的，因為，劃定政府職能范圍的根本初衷，就是要提高政府的實用性和有效性，如果劃給政府的職責是政府所無力承擔的或者說承擔不好的，那么，其最終的效果必然有悖初衷，適得其反。所以，定位政府職能，不能單方面地考慮政府的職責，必須同時考慮政府的能力與績效。換句話說，必須在責任、能力與績效的有機統(tǒng)一的框架下，來定位政府的職能。當然，責任是邏輯起點。我們所說的責任政府，不是簡單的具有道義性的政府，其根本應該是責任、能力與績效有機統(tǒng)一的政府。政府的道義實踐，要是不能落實到具體的政策與有效的行動上，最終都將可能成為政府權威性與合法性的腐蝕劑。

所以，政府職能的問題，既取決于經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求，同時也取決于政府自身的發(fā)展水平。政府干什么的問題，決定于經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求；而政府能否干好以及如何干好的問題，則在很大程度上決定于政府自身的發(fā)展水平。經(jīng)濟與社會是在不斷變化與發(fā)展的，所以，政府干什么的問題是在不斷變化的。這就決定了的政府職能時刻都面臨著轉變與調整的問題。但是，政府的職責與使命決定了政府職能的轉變，應該是使命的轉移與能力的發(fā)展的內在統(tǒng)一，沒有能力的發(fā)展，政府職能轉變必然是無源之水，無本之木。**年世界發(fā)展報告在《變革世界中的政府》主題下，強調要使政府的作用與其能力相適應，即強調政府使命選擇必須與其實際能力的強弱相適應，以保證政府的運行與權威，從而實現(xiàn)政府對社會發(fā)展的實際作用。然而，這一個過程，也應該是政府能力得以有效提高的過程。強調使命要與政府的能力相適應，就是避免政府治理危機，從而使政府在履行使命的過程中，有可能逐步實現(xiàn)能力的提高。政府能力的提高，就能更好地、更多地承擔其應有的使命。

和世界各國一樣，中國也在努力改進與健全自己的政府。改革開放一開始就伴隨著政府改革。最初基于效率的目的，從精簡機構入手。但很快發(fā)現(xiàn)，職能不變，機構精簡是無效的。于是，到了八十年中期，就明確地提出了以職能轉變?yōu)楹诵牡臋C構改革。所以，在中國的政府改革文化中，職能轉變與機構精簡、與提高效率之間存在著天然的內在聯(lián)系，于是乎職能轉變的基本手段，就是精簡機構，職能轉變的現(xiàn)實追求，就是提高效率。不能說這其中沒有邏輯關系，但是，如果把這種關系理解為職能轉變的核心內容，那么，我們的職能轉變必然是長期難以到位。這里必須明確的是，對于政府來說，效率，在根本上不是體現(xiàn)為官僚主義的消除，而是體現(xiàn)在政府服務水平的整體提升，這其中不僅包括服務程序的改進，而且更重要地包括服務的投入與產(chǎn)出的水平、服務的社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一等等。落實到這樣的效率層面來考慮職能轉變的問題，那么我們就會發(fā)現(xiàn)，職能轉變不等于簡單的機構精簡，職能轉變應該近似于政府整體職能配置的合理性與具體機構的活力的有機統(tǒng)一。