導(dǎo)語：政府職能轉(zhuǎn)變的研究報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府對(duì)于國家建設(shè)和社會(huì)所具有的價(jià)值和意義，是無庸置疑的。但對(duì)于國家與社會(huì)發(fā)展來說，政府不是目的，而是工具。這不僅基于現(xiàn)代民主的邏輯，而且也基于政府的本質(zhì)。政府是人類創(chuàng)造的，其根本使命就是幫助人們管理，解決人類生活中所遇到的自己無法解決的問題。所以，盡管到目前為止，政府處處表現(xiàn)出對(duì)人與社會(huì)的管理，但其本質(zhì)上是彌補(bǔ)人們自我管理的不足。正因?yàn)檫@樣，馬克思主義者才認(rèn)為，當(dāng)人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)了充分自我管理，建立了自由人聯(lián)合體的社會(huì)的時(shí)候，政府也就進(jìn)入了歷史博物館。點(diǎn)明政府實(shí)質(zhì)的目的，在于科學(xué)地定位政府，從而合理的改革政府。因?yàn)椋鞔_了政府不是國家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的目的，而是工具，那么，也就明確了政府的改革，既要從政府的自身邏輯出發(fā)，但更重要的是要從國家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的邏輯出發(fā)。處于同一時(shí)代的不同國家的政府，雖然可能受到同一種歷史潮流推動(dòng)，但是，由于各國所面臨的實(shí)際狀況不同，其變革與發(fā)展的目標(biāo)、戰(zhàn)略與策略也自然不同，因而，其最后的形態(tài)自然也會(huì)有所區(qū)別。由此來觀察和思考中國的政府改革，我們就必須有一個(gè)明確的意識(shí)：即雖然在經(jīng)濟(jì)全球化的推動(dòng)下，中國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)融入了全球經(jīng)濟(jì)體系，但中國的政府改革，不能簡(jiǎn)單照搬成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府模式，而應(yīng)該充分考慮中國的實(shí)際，做到既遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，同時(shí)也遵循中國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。在這樣的指導(dǎo)思想下，本研究認(rèn)為，中國政府職能的轉(zhuǎn)變，不是簡(jiǎn)單的職能調(diào)整，而是基于職能調(diào)整所進(jìn)行的全面的政府改革，或者說，政府再造。這種改革的預(yù)期目標(biāo)是：建立責(zé)任、能力與績(jī)效有機(jī)統(tǒng)一的政府。

一、職能轉(zhuǎn)變：主題與意義

一個(gè)健全有效的政府，必然是其結(jié)構(gòu)與職能有機(jī)統(tǒng)一的政府。在結(jié)構(gòu)與職能的關(guān)系中，職能是決定性的，結(jié)構(gòu)是為職能的實(shí)現(xiàn)服務(wù)的。政府既然是國家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的工具，所以，其職能不是由政府自身決定的，而是由國家與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要所決定的。

政府職能問題，不僅體現(xiàn)為政府干什么的問題，而且還應(yīng)該體現(xiàn)為如何干好的問題。如果僅僅從前者考慮問題，我們能夠確定政府職能的大框架，但是不能確定具體職能的配置。在這樣情況下，可能解決了政府的責(zé)任邊界問題，但是不能解決政府的能力與績(jī)效問題；而能力與績(jī)效問題要是不能解決，政府的責(zé)任邊界在理論上劃分的再清楚也是白費(fèi)的，因?yàn)?，劃定政府職能范圍的根本初衷，就是要提高政府的?shí)用性和有效性，如果劃給政府的職責(zé)是政府所無力承擔(dān)的或者說承擔(dān)不好的，那么，其最終的效果必然有悖初衷，適得其反。所以，定位政府職能，不能單方面地考慮政府的職責(zé)，必須同時(shí)考慮政府的能力與績(jī)效。換句話說，必須在責(zé)任、能力與績(jī)效的有機(jī)統(tǒng)一的框架下，來定位政府的職能。當(dāng)然，責(zé)任是邏輯起點(diǎn)。我們所說的責(zé)任政府，不是簡(jiǎn)單的具有道義性的政府，其根本應(yīng)該是責(zé)任、能力與績(jī)效有機(jī)統(tǒng)一的政府。政府的道義實(shí)踐，要是不能落實(shí)到具體的政策與有效的行動(dòng)上，最終都將可能成為政府權(quán)威性與合法性的腐蝕劑。

所以，政府職能的問題，既取決于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求，同時(shí)也取決于政府自身的發(fā)展水平。政府干什么的問題，決定于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求；而政府能否干好以及如何干好的問題，則在很大程度上決定于政府自身的發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)是在不斷變化與發(fā)展的，所以，政府干什么的問題是在不斷變化的。這就決定了的政府職能時(shí)刻都面臨著轉(zhuǎn)變與調(diào)整的問題。但是，政府的職責(zé)與使命決定了政府職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該是使命的轉(zhuǎn)移與能力的發(fā)展的內(nèi)在統(tǒng)一，沒有能力的發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變必然是無源之水，無本之木。**年世界發(fā)展報(bào)告在《變革世界中的政府》主題下，強(qiáng)調(diào)要使政府的作用與其能力相適應(yīng)，即強(qiáng)調(diào)政府使命選擇必須與其實(shí)際能力的強(qiáng)弱相適應(yīng)，以保證政府的運(yùn)行與權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際作用。然而，這一個(gè)過程，也應(yīng)該是政府能力得以有效提高的過程。強(qiáng)調(diào)使命要與政府的能力相適應(yīng)，就是避免政府治理危機(jī)，從而使政府在履行使命的過程中，有可能逐步實(shí)現(xiàn)能力的提高。政府能力的提高，就能更好地、更多地承擔(dān)其應(yīng)有的使命。

和世界各國一樣，中國也在努力改進(jìn)與健全自己的政府。改革開放一開始就伴隨著政府改革。最初基于效率的目的，從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)入手。但很快發(fā)現(xiàn)，職能不變，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)是無效的。于是，到了八十年中期，就明確地提出了以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡臋C(jī)構(gòu)改革。所以，在中國的政府改革文化中，職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、與提高效率之間存在著天然的內(nèi)在聯(lián)系，于是乎職能轉(zhuǎn)變的基本手段，就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)追求，就是提高效率。不能說這其中沒有邏輯關(guān)系，但是，如果把這種關(guān)系理解為職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容，那么，我們的職能轉(zhuǎn)變必然是長(zhǎng)期難以到位。這里必須明確的是，對(duì)于政府來說，效率，在根本上不是體現(xiàn)為官僚主義的消除，而是體現(xiàn)在政府服務(wù)水平的整體提升，這其中不僅包括服務(wù)程序的改進(jìn)，而且更重要地包括服務(wù)的投入與產(chǎn)出的水平、服務(wù)的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一等等。落實(shí)到這樣的效率層面來考慮職能轉(zhuǎn)變的問題，那么我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，職能轉(zhuǎn)變不等于簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該近似于政府整體職能配置的合理性與具體機(jī)構(gòu)的活力的有機(jī)統(tǒng)一。

總結(jié)以上的分析，我們可以概括出這樣幾個(gè)基本的觀點(diǎn)：

1、政府職能問題，不僅體現(xiàn)為政府干什么的問題，而且也體現(xiàn)為如何干好的問題。

2、政府職能的具體定位，既取決于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求，同時(shí)也取決于政府自身的發(fā)展水平。所以，政府職能的轉(zhuǎn)變，既要考慮規(guī)律性，也是考慮現(xiàn)實(shí)性。

3、政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)該是政府使命的轉(zhuǎn)移與政府能力的發(fā)展的內(nèi)在統(tǒng)一，使命的定位應(yīng)該與能力相符；而使命的履行應(yīng)該伴隨著能力的提升。所以，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該孕育出政府自我完善的內(nèi)在動(dòng)力，這其中包括人員的調(diào)整、組織的更新和機(jī)制的活力。

4、政府職能轉(zhuǎn)變必然伴隨著機(jī)構(gòu)的調(diào)整，但是職能轉(zhuǎn)變不等于簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該近似于政府整體職能配置的合理性與具體機(jī)構(gòu)的活力的有機(jī)統(tǒng)一。

二、公共服務(wù)型政府：職能形態(tài)與職能體系

政府是國家職能運(yùn)行的實(shí)際承載者和運(yùn)行者，所以，政府職能實(shí)際上國家職能的具體體現(xiàn)。從根本意義上講，國家職能是由社會(huì)的生存與發(fā)展最基本需要決定的。這個(gè)最基本的需要就是保障社會(huì)的統(tǒng)一、秩序、安全與發(fā)展?；谏鐣?huì)生存與發(fā)展的基本需求，馬克思主義認(rèn)為國家職能主要包括兩個(gè)方面：一是政治統(tǒng)治職能；二是社會(huì)管理職能。政治統(tǒng)治職能強(qiáng)調(diào)階級(jí)專政，其本質(zhì)在于保證國家政權(quán)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，以利于秩序與制度的確立和鞏固。所以，政治統(tǒng)治職能是社會(huì)管理職能的前提。

作為國家職能的具體承載者，政府面對(duì)的不是抽象的社會(huì)，而是具體的社會(huì)。所以，落實(shí)到政府這個(gè)行為主體，國家職能實(shí)際上可以具體化為三大職能：即政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能。政治職能體現(xiàn)為權(quán)威、制度與意識(shí)形態(tài)的確立、維護(hù)和鞏固，以保障國家安全；經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體系的維護(hù)和再生產(chǎn)的保障，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會(huì)管理職能則主要體現(xiàn)為個(gè)體、家庭與社會(huì)公共事務(wù)的組織與管理，以增進(jìn)公共利益。任何社會(huì)的存續(xù)，都有賴于政府有機(jī)統(tǒng)一這三方面的職能，形成合理的職能結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行邏輯與實(shí)現(xiàn)方式，即合理的職能形態(tài)。理論與實(shí)踐表明，一旦政府無法有機(jī)統(tǒng)一這三項(xiàng)職能，國家與社會(huì)的危機(jī)必然出現(xiàn)，進(jìn)而可能導(dǎo)致政府的危機(jī)與解體。

政府三項(xiàng)職能的統(tǒng)一，都必然有一個(gè)邏輯起點(diǎn)，而這個(gè)邏輯起點(diǎn)將決定政府的職能形態(tài)，并成為統(tǒng)一這三大職能的軸心。統(tǒng)一政府三大職能的軸心，不是主觀選擇所能確立的，其決定因素來自經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的歷史階段和發(fā)展水平。因而，這種統(tǒng)一政府三大職能的軸心應(yīng)該、而且也是必然會(huì)隨著社會(huì)的變化而變化。

新中國建立以來，中國政府的職能形態(tài)經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)換，形成了三種形態(tài)：第一種形態(tài)，就是以政治職能為軸心整合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能，這種形態(tài)出現(xiàn)在改革開放前；第二種形態(tài)的出現(xiàn)來自改革推動(dòng)。為了適應(yīng)改革開放提出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的需求，政府的工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，于是政府的職能形態(tài)，就從以政治職能為軸心整合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)職能為軸心整合政治與社會(huì)管理職能，從而完成了政府職能形態(tài)的第一次轉(zhuǎn)換。第三種形態(tài)出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展孕育出現(xiàn)代社會(huì)，與此同時(shí)又嚴(yán)重激化現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生過程中的內(nèi)在矛盾的時(shí)候。為了保障現(xiàn)代社會(huì)的有效成長(zhǎng)，建設(shè)和諧社會(huì)，政府的職能形態(tài)，就從以經(jīng)濟(jì)職能為軸心整合政治與社會(huì)管理職能，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)管理職能為軸心整合政治與經(jīng)濟(jì)職能。這是中國政府職能形態(tài)的第二次轉(zhuǎn)換。

不同的政府職能形態(tài)，決定了不同的政府建設(shè)取向：在第一種職能形態(tài)下，政府建設(shè)的取向是全能型政府，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面滲透；在第二種職能形態(tài)下，政府建設(shè)的取向是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，強(qiáng)調(diào)政府是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體，直接承擔(dān)著改革與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)與保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命。在第三種形態(tài)下，政府建設(shè)的取向是公共服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)政府的使命在于提供和保障個(gè)人、家庭和社會(huì)公共事務(wù)的發(fā)展基礎(chǔ)與發(fā)展空間。

政府職能形態(tài)涉及職能結(jié)構(gòu)、運(yùn)行邏輯與實(shí)現(xiàn)方式。所以，政府職能形態(tài)的變化，涉及的不僅僅是政府職能本身，實(shí)際上是整個(gè)政府，即政府的組織、運(yùn)行程序以及與市場(chǎng)、社會(huì)的基本關(guān)系。所以，在一定條件下，職能轉(zhuǎn)變往往要引發(fā)政府再造。從表面上看，政府職能形態(tài)轉(zhuǎn)變的核心是政府內(nèi)在職能結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化，但深入考察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，職能結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化必然導(dǎo)致各個(gè)職能的定位的變化，從而引發(fā)整個(gè)政府職能體系的變化。具體來說，雖然在任何時(shí)期，政府都有這三項(xiàng)基本職能，但由于三項(xiàng)基本職能運(yùn)行軸心的差異，三項(xiàng)基本職能所追求的工作目標(biāo)自然不同，因而，三項(xiàng)職能所實(shí)際承擔(dān)的任務(wù)也就不同，從而形成具體的職能項(xiàng)目。這些具體的職能項(xiàng)目構(gòu)成整個(gè)政府的職能體系。這也就是為什么職能轉(zhuǎn)變所引發(fā)的政府再造往往會(huì)體現(xiàn)為政府職能體系重構(gòu)的原因所在。

所以，我們面對(duì)建設(shè)公共服務(wù)型政府，必須同時(shí)回答兩個(gè)問題：一是公共服務(wù)型政府的職能形態(tài)；二是公共服務(wù)型政府的職能體系。前者定位公共服務(wù)型政府的性質(zhì)與使命；后者定位公共服務(wù)型政府的職責(zé)與任務(wù)。公共服務(wù)型政府的職能形態(tài)以社會(huì)管理職能為軸心，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)管理的內(nèi)在精神與原則，作為整個(gè)政府職能建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，決定著公共服務(wù)型政府在履行政治職能、經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能所應(yīng)該遵循的價(jià)值、所應(yīng)履行的職責(zé)和所應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)，從而建構(gòu)起公共服務(wù)型政府的職能體系。為此，我們可以對(duì)公共服務(wù)型政府的職能體系進(jìn)行基本的設(shè)計(jì)，當(dāng)然，由于這種設(shè)計(jì)是在中國背景下展開，所以，必須充分考慮兩個(gè)重要變量：一是中國的國情與發(fā)展現(xiàn)實(shí)；二是社會(huì)主義的原則。

總結(jié)以上分析，我們可以概括出以下幾個(gè)觀點(diǎn)：

1、政治職能、經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)管理職能是政府基本職能，以不同職能為核心所形成的三大職能關(guān)系，構(gòu)成不同的政府職能形態(tài)。

2、政府職能形態(tài)體現(xiàn)為基本職能結(jié)構(gòu)關(guān)系、職能運(yùn)行邏輯以及職能實(shí)現(xiàn)形式的有機(jī)統(tǒng)一。在不同的職能形態(tài)下，三大基本職能的具體職責(zé)與任務(wù)是不同的，因而其所包含的職能項(xiàng)目是不同的，從而形成不同的職能體系。

3、新中國建立以來，中國政府的職能形態(tài)經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)換，形成了三種職能形態(tài)，相應(yīng)地，也形成了三種不同的政府建設(shè)與發(fā)展取向：全能型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府和公共服務(wù)型政府。

4、建設(shè)公共服務(wù)型政府，必須同時(shí)回答兩個(gè)問題：一是公共服務(wù)型政府的職能形態(tài)；二是公共服務(wù)型政府的職能體系。公共服務(wù)型政府的職能形態(tài)是以社會(huì)管理職能為軸心的職能形態(tài)，并在此基礎(chǔ)上形成了自己的職能體系。

三、改革目標(biāo)：責(zé)任、能力與績(jī)效

政府的職能形態(tài)是基本職能的結(jié)構(gòu)關(guān)系、運(yùn)行邏輯與實(shí)現(xiàn)方式的有機(jī)統(tǒng)一。所以，一種職能形態(tài)的確立，將在一定程度上決定政府做什么，怎么做什么以及做的怎樣的問題。當(dāng)然，政府的工作是十分具體與現(xiàn)實(shí)的，因而，政府做什么、怎么做以及做的怎樣，在很大程度上還取決于政府所治理的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平以及政府自身的發(fā)展水平。這就決定了政府的改革與建設(shè)，在明確了職能形態(tài)之后，就必須明確特定職能形態(tài)下的政府，在特定的現(xiàn)實(shí)條件下的責(zé)任、能力與績(jī)效。在明確了職能轉(zhuǎn)變的大方向之后，政府職能轉(zhuǎn)變的工作，就必須圍繞著責(zé)任、能力與績(jī)效這三方面展開，從而在公共服務(wù)型政府的大框架下，建立一個(gè)權(quán)力有限、能力有為和服務(wù)有效相統(tǒng)一的責(zé)任政府。

第一、責(zé)任。職能轉(zhuǎn)變的首要目標(biāo)就是明確政府的責(zé)任，從而為建立責(zé)任政府提供最基礎(chǔ)的條件。對(duì)于政府來說，責(zé)任既是一個(gè)道義問題，也是一個(gè)行動(dòng)邊界問題，當(dāng)然，同時(shí)也還是一個(gè)基本使命與工作目標(biāo)的問題。所以，不論從那個(gè)角度講，我們都不能用“一條切”的辦法，去劃定政府的責(zé)任范圍，使政府成為一個(gè)有限的責(zé)任政府。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府確實(shí)應(yīng)該是一個(gè)權(quán)責(zé)有限的責(zé)任政府，但是這種有限是相對(duì)的，不是絕對(duì)的，它僅僅相對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)而言的，在市場(chǎng)與社會(huì)都失靈的條件下，政府就是一個(gè)無限責(zé)任的政府。再說，政府本身也不是鐵板一塊的，不同層級(jí)的政府，其責(zé)任是不同的。例如，**市的市政府與區(qū)政府的責(zé)任就不同。這決定了在明確政府責(zé)任的時(shí)候，既要從政府的基本使命出發(fā)，也要從政府的現(xiàn)實(shí)任務(wù)出發(fā)，既要考慮到全局與整體，也要考慮到個(gè)別與具體。為此，我們認(rèn)為，任何一級(jí)的政府都應(yīng)該從三個(gè)方面來明確自身的責(zé)任，從而構(gòu)建自身的責(zé)任體系：

從上述的責(zé)任體系來看，任何政府都必須無條件地承擔(dān)國家責(zé)任與使命責(zé)任，在這個(gè)前提下，來有條件地考慮政府的職能責(zé)任。用于考慮政府職能責(zé)任的條件主要是兩個(gè)方面：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系；二是政府的管理體系，這其中涉及到政府的權(quán)力與職能的分布。相對(duì)來說，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)，與市場(chǎng)、社會(huì)的變化密切相關(guān)，其大原則是：在充分發(fā)展和保障發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的治理功能的基礎(chǔ)上，定位和運(yùn)行政府的治理功能，從而形成政府治理、市場(chǎng)治理與社會(huì)治理動(dòng)態(tài)統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)大原則下，各級(jí)政府的職能責(zé)任就取決于整個(gè)政府體系的職能劃分。為此，我們應(yīng)該首先依據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求重新規(guī)劃整個(gè)政府的職能體系；在這個(gè)職能體系下，各級(jí)政府再根據(jù)所承擔(dān)的具體職能，建立其與市場(chǎng)、社會(huì)所建立的具有內(nèi)在統(tǒng)一性的動(dòng)態(tài)治理結(jié)構(gòu)。這里必須指出的是，任何一級(jí)的政府承擔(dān)的具體職能是有限的，其實(shí)現(xiàn)也是有條件下，但是，這些政府運(yùn)行這些職能所應(yīng)該承擔(dān)的國家責(zé)任與使命責(zé)任則是無條件的，而且是無限的。

第二、能力。不論政府職能朝那個(gè)方向變化以及怎么變化，有一個(gè)目標(biāo)是任何政府都應(yīng)該追求的，就是建立一個(gè)合法、合理和高效的政府。合法體現(xiàn)政府符合民意，得民心、合理體現(xiàn)政府自身組織和運(yùn)行的合理與規(guī)范，而高效則體現(xiàn)政府運(yùn)行的實(shí)際水平。所以，對(duì)于政府來說，職能轉(zhuǎn)變不僅僅在于解決政府做什么的問題，而且要通過解決政府做什么，使政府做的更好，也就是提高政府能力的問題。理論與經(jīng)驗(yàn)都表明，職能轉(zhuǎn)變?nèi)绻荒芴岣哒哪芰Γ敲?，這種職能轉(zhuǎn)變實(shí)際上是空的，沒有實(shí)質(zhì)性的意義。

當(dāng)我們賦予職能轉(zhuǎn)變以提高政府能力的使命的時(shí)候，也就意味著職能轉(zhuǎn)變不僅僅是權(quán)力與職責(zé)的重新劃分和調(diào)整，它還同時(shí)意味著人員、機(jī)構(gòu)、體制與機(jī)制的轉(zhuǎn)變，即政府能力的再造與提升。政府能力的提升與政府權(quán)力、職責(zé)的劃分有密切的內(nèi)在聯(lián)系，兩者互為前提，相互促進(jìn)，因?yàn)?，和政府?quán)力、職責(zé)劃分一樣，政府能力的提升，也必須放到整個(gè)政府體系的變革與發(fā)展中來把握，至少必須放到一定層級(jí)政府的整體改革中來把握。政府的能力，是政府履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任、完全使命的基本保證，所以，政府的能力應(yīng)該體現(xiàn)為承擔(dān)使命、履行職責(zé)的能力，其中既有無限責(zé)任的要求，也有有限責(zé)任的規(guī)定，基本內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

在政府能力建設(shè)中，財(cái)政能力是基礎(chǔ)，執(zhí)行能力是關(guān)鍵。財(cái)政能力，能夠從正反兩個(gè)方面影響執(zhí)行能力的改善。因?yàn)?，?cái)政的保障是政府能力的基礎(chǔ)，而財(cái)政的激勵(lì)與監(jiān)管是政府能力提高的重要手段。所以，在建設(shè)公共服務(wù)型政府的過程中，建立公共財(cái)政體系，不僅要考慮到政府社會(huì)職能的增強(qiáng)，而且要考慮到政府服務(wù)能力與績(jī)效的提升。但必須強(qiáng)調(diào)的是，公共財(cái)政體系健全與完善的最終目的是要從根本上提高政府的執(zhí)行能力。政府畢竟是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，如果沒有有效的執(zhí)行能力，管理目標(biāo)就難以達(dá)到。在這樣的情況下，政府就必然處于失靈的邊緣。

第三、績(jī)效。責(zé)任體現(xiàn)政府的性質(zhì)、能力體現(xiàn)政府的素質(zhì)，而績(jī)效則體現(xiàn)政府的運(yùn)行。政府的使命、職能以及內(nèi)在的能力，只有通過有效的運(yùn)行才能得以充分的體現(xiàn)。所以，從政府改革的角度講，職能轉(zhuǎn)變?cè)谝?guī)范政府的責(zé)任，提高政府的能力的同時(shí)，必須充分考慮政府運(yùn)行績(jī)效的提高。提高政府能力是提高政府運(yùn)行績(jī)效的基礎(chǔ)，但是，政府能力的提高，并不等于政府績(jī)效的提高，因?yàn)?，政府?jī)效的評(píng)價(jià)在很大程度上是看政府運(yùn)行的上實(shí)際效果的。政府的能力強(qiáng)大，不能直接決定政府運(yùn)行效果的優(yōu)良。要把政府的能力轉(zhuǎn)化為有績(jī)效的政府管理與政府服務(wù)，在很大程度上，還取決政府職能的運(yùn)行邏輯與實(shí)現(xiàn)方式。

績(jī)效主要是對(duì)政府運(yùn)行的評(píng)價(jià)。所以，政府一旦運(yùn)行，在任何環(huán)節(jié)都面臨著績(jī)效問題。就對(duì)政府整體運(yùn)行的宏觀把握來看，可以從三個(gè)方面來努力提高政府運(yùn)行的績(jī)效，具體如下：

正如提升政府的能力，必須有人員、組織、財(cái)政與體制的保障一樣，要提升政府運(yùn)行的績(jī)效，也需要這些方面的保障。前者主要從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容來考慮，后者則主要從工作、程序和過程來考慮。這也就意味著在政府改革的過程中，對(duì)于政府方方面面的優(yōu)化，不能僅僅從能力的角度出發(fā)，還必須充分考慮其績(jī)效的目標(biāo)。政府能力只有與績(jī)效聯(lián)系起來考慮才有意義，同樣，政府的績(jī)效只有在有充分能力的基礎(chǔ)上才有保障。

綜合以上的分析，我們可以得出一個(gè)最基本的結(jié)論：以轉(zhuǎn)變職能為核心的政府改革，必須堅(jiān)持責(zé)任、能力與績(jī)效的有機(jī)統(tǒng)一。這個(gè)結(jié)論蘊(yùn)含的基本觀點(diǎn)是：

1、公共服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，就是把政府建設(shè)成為一個(gè)權(quán)力有限、能力有為、服務(wù)有效的政府，即責(zé)任、能力與績(jī)效有機(jī)統(tǒng)一的政府。

2、任何一級(jí)的政府都應(yīng)該從三個(gè)方面來明確自身的責(zé)任，從而構(gòu)建自身的責(zé)任體系：即國家責(zé)任、使命責(zé)任與職能責(zé)任。

3、政府職能轉(zhuǎn)變不僅僅是權(quán)力與職責(zé)的重新劃分和調(diào)整，它還同時(shí)意味著人員、機(jī)構(gòu)、體制與機(jī)制的轉(zhuǎn)變，即政府能力的再造與提升。在政府能力建設(shè)中，財(cái)政能力是基礎(chǔ)，執(zhí)行能力是關(guān)鍵。

4、政府改革的過程中，對(duì)于政府方方面面的優(yōu)化，不能僅僅從能力的角度出發(fā)，還必須充分考慮其績(jī)效的目標(biāo)。政府能力只有與績(jī)效聯(lián)系起來考慮才有意義，同樣，政府的績(jī)效只有在政府擁有充分能力的基礎(chǔ)上才有保障。

5、公共服務(wù)型政府的績(jī)效應(yīng)該體現(xiàn)在三個(gè)方面績(jī)效的有機(jī)統(tǒng)一：工作績(jī)效、財(cái)政績(jī)效與服務(wù)績(jī)效。

四、政府職能轉(zhuǎn)變的基本路徑：職權(quán)、體制、機(jī)構(gòu)與人員

中國的政府改革，不是從現(xiàn)在開始的，它始于改革開放，持續(xù)至今。但是，圍繞著建設(shè)公共服務(wù)型政府所展開的政府改革，不是過去改革的簡(jiǎn)單繼續(xù)而深化，而是在過去改革基礎(chǔ)的上政府全面再造。結(jié)合中國的發(fā)展戰(zhàn)略，今天這種再造，實(shí)際上要考慮兩個(gè)十分重大的現(xiàn)實(shí)要求：一是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求；二是國家建設(shè)要求。前者主要是基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展所形成的建設(shè)和諧社會(huì)的要求，這種要催生了中國政府力圖從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；后者主要是中國提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的國家建設(shè)要求，這種要求政府在具有很強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)功能的同時(shí)，還應(yīng)該具有很強(qiáng)的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，培育國家創(chuàng)新能力的功能。前者要求政府具有很強(qiáng)的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)的能力；后者要求政府具有很強(qiáng)的制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和資源整合的能力。這一切決定了政府的職能轉(zhuǎn)變以及由此所形成的改革，必然是全面、系統(tǒng)和深刻的政府改革。改革不僅涉及到政府之間、政府部門之間關(guān)系，而且涉及到政府與市場(chǎng)之間以及政府與社會(huì)之間的關(guān)系；不僅涉及到機(jī)構(gòu)與功能問題，而且涉及到理念與行動(dòng)問題。依據(jù)中國政府的現(xiàn)行狀態(tài)以及中國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，中國政府職能轉(zhuǎn)變的基本路徑，應(yīng)該由具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的四方面的改革所構(gòu)成：即職權(quán)、體制、機(jī)構(gòu)與人員。

第一、職權(quán)。中國傳統(tǒng)的政府體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，形成的是權(quán)力集中、管理分散的管理體制，即條塊分割與“一統(tǒng)就死、一放就亂”的不良體制。改革開放之后，為了推進(jìn)改革，政府內(nèi)部進(jìn)行分權(quán)，地方成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主體。但是，這種分權(quán)主要是圍繞著體制變革或體制替代的需要來展開的，具體來說，就是一方面是考慮到?jīng)_破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要；另一面是考慮到建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。所以，實(shí)際的分權(quán)往往是給權(quán)不給職能，或者給職責(zé)不給權(quán)力，結(jié)果形成權(quán)責(zé)背離和權(quán)責(zé)矛盾的局面。由于分權(quán)缺乏內(nèi)在的邏輯，具體分權(quán)之間存在沖突，分權(quán)的整個(gè)格局也比較混亂，這就使得中國目前的政府在整體上出現(xiàn)了嚴(yán)重的碎片化：各級(jí)地方政府對(duì)獨(dú)立性的強(qiáng)烈追求，造成整個(gè)政府體系的碎片化；各職能部門對(duì)部門利益的強(qiáng)烈追求造成政府部門結(jié)構(gòu)的碎片化。這種碎片化的政府，從根本意義上講，不是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的政府，也不是公共服務(wù)型政府所賴以確立的政府基礎(chǔ)。所以，政府職能轉(zhuǎn)變的首要任務(wù)，應(yīng)該是重構(gòu)政府的職能體系、即重新界定政府的權(quán)力邊界、政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系和職能分配，把這些方面歸結(jié)起來，也就是重新建構(gòu)政府的職權(quán)體系。

職能體系，本質(zhì)上是依據(jù)政府職能配置所形成的權(quán)力劃分和配置，所以，是基于職能劃分與權(quán)力配置相統(tǒng)一而形成的。要建構(gòu)這樣的職能體系，就必須在建構(gòu)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)以及建設(shè)創(chuàng)新型國家的三大框架下，重新劃分劃分政府的職能體系并配置相應(yīng)的權(quán)力。

現(xiàn)實(shí)的國家發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)政府提出來的要求是全面的和綜合的。這也就意味著我們建構(gòu)政府的職權(quán)結(jié)果，不能僅僅從單一的政府發(fā)展目標(biāo)來考慮，必須從綜合的政府發(fā)展目標(biāo)來考慮。在這種綜合考慮中，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在規(guī)定性是考慮問題的邏輯起點(diǎn)和基本依據(jù)。基于這種綜合考慮，這種職權(quán)劃分將包括三個(gè)方面：即治理職權(quán)劃分、府際職權(quán)劃分、部門職權(quán)劃分。

從建立公共服務(wù)型政府的角度來看，治理職權(quán)劃分是基礎(chǔ)，也是前提，府際職權(quán)劃分應(yīng)該是在這個(gè)基礎(chǔ)上形成的。前者決定政府的基本邊界與權(quán)力范圍，后者是對(duì)政府應(yīng)該承擔(dān)的基本職能進(jìn)行府際之間的分配。這種分配還是要考慮到整個(gè)社會(huì)的治理與國家全局的穩(wěn)定與發(fā)展，即考慮到整個(gè)政府體系的權(quán)威性與有效性的問題。部門職權(quán)劃分，也與治理職權(quán)劃分有密切的關(guān)系，其基礎(chǔ)與前提是：將政策制定、監(jiān)管執(zhí)行以及公共服務(wù)分開來，并在公共服務(wù)上與社會(huì)、市場(chǎng)形成交集，由政府、社會(huì)與市場(chǎng)共同完全政府治理職能，以便在保障市場(chǎng)與社會(huì)活力的同時(shí)，增強(qiáng)政府的服務(wù)能力。監(jiān)管執(zhí)行主要從政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的監(jiān)管出發(fā)的，與決策分開的目的，一方面要是破部門利益，另一方面是要強(qiáng)化政府政策與治理的執(zhí)行力。

第二、體制。體制變革與創(chuàng)新是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑之一。對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變來說，體制是保障性的力量，決定著職能轉(zhuǎn)變之后的政府運(yùn)行與發(fā)展。如果沒有相應(yīng)體制的保障，政府職能轉(zhuǎn)變往往是難以到位的。例如，在社會(huì)保障體制嚴(yán)重缺損的條件下，要建立公共服務(wù)型政府是很難的。所以，職能轉(zhuǎn)變必然要伴隨著體制變革，而體制的變革必須呼應(yīng)職能的轉(zhuǎn)變。從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度來看，體制變革與創(chuàng)新應(yīng)該走整體規(guī)劃、重點(diǎn)突破的路徑，即一方面要構(gòu)想公共服務(wù)型政府體制基礎(chǔ)；另一方面要尋找建設(shè)公共服務(wù)型政府體制基礎(chǔ)的戰(zhàn)略基點(diǎn)，也就是體制變革的重點(diǎn)與突破口。就體制變革與創(chuàng)新的整體規(guī)劃來說，建設(shè)公共服務(wù)型政府，必須在以下幾個(gè)方面變革與完善公共服務(wù)型政府的體制基礎(chǔ)：

政府職能形態(tài)的轉(zhuǎn)型，必然伴隨著整個(gè)政府體制的轉(zhuǎn)型。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，建設(shè)公共服務(wù)型政府必須進(jìn)行這六大體制的改革。但是，這種改革不可能一步到位，也不可能全面鋪蓋，必須是一個(gè)以點(diǎn)帶面的體制改革過程。從建設(shè)公共服務(wù)型政府與建設(shè)創(chuàng)新型國家的有機(jī)統(tǒng)一來看，這個(gè)點(diǎn)就是兩個(gè)：一是社會(huì)保障體制的建設(shè)；二是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制的建設(shè)。突破前者，公共服務(wù)型政府建設(shè)就有了現(xiàn)實(shí)體制基礎(chǔ)；突破后者，以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)配置資源的作用為基礎(chǔ)、各類科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動(dòng)的國家創(chuàng)新體系就可能形成。而對(duì)整個(gè)政府體制來說，這兩方面的突破必然帶動(dòng)其它體制的變化與發(fā)展。所以，在轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府的過程中，雖然要有體制整體變革的規(guī)劃，但更重要的是選擇好體制的變革的核心目標(biāo)，以核心體制的變革與創(chuàng)新帶動(dòng)其它體制的變革與創(chuàng)新，從而最終形成一套既符合公共服務(wù)型政府要求，有具有支撐國家創(chuàng)新體系建設(shè)的體制基礎(chǔ)。

但是，這里必須指出的是，這兩大體制變革與創(chuàng)新，從根本上講是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，直接有賴于政府在體制選擇、政策規(guī)劃與行動(dòng)安排四所作出的明智與科學(xué)的決定。所以，在以這兩個(gè)體制創(chuàng)新與建設(shè)為突破口的同時(shí)，要加強(qiáng)決策體制的建設(shè)。決策體制建設(shè)中，縱向涉及到中央或上級(jí)政府對(duì)全局的統(tǒng)籌力，橫向涉及到立法、行政與民眾參與的關(guān)系。中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，要求決策是權(quán)威性、科學(xué)性與民主性的有機(jī)統(tǒng)一。所以，決策體制的健全與完善，既關(guān)系到政府體制基礎(chǔ)的建構(gòu)，也關(guān)系到改革與創(chuàng)新本身。

第三、機(jī)構(gòu)。在政府體系中，只要有職能就必然有機(jī)構(gòu)，只要有機(jī)構(gòu)就必然要運(yùn)行權(quán)力。所以，機(jī)構(gòu)的存在，一方面關(guān)系到政府的職能配置；另一方面關(guān)系到政府對(duì)社會(huì)的治理。如果職能變了，機(jī)構(gòu)不減，原有的權(quán)力必然照樣運(yùn)行；反過來，如果沒有設(shè)立必要的機(jī)構(gòu)，新的職能就無法運(yùn)行。因此，職能變革與機(jī)構(gòu)改革之間有著直接而緊密的聯(lián)系。當(dāng)我們從效率來考慮問題的時(shí)候，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)必然成為政府核心主題；然而當(dāng)我們從治理的角度來考慮問題的時(shí)候，這個(gè)主題就難以成立了，代替它的應(yīng)該是另一個(gè)主題：機(jī)構(gòu)再造或組織再造。從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度看來，機(jī)構(gòu)再造，涉及四個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)分化；二是機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型；三是機(jī)構(gòu)規(guī)范；四是機(jī)構(gòu)活力。機(jī)構(gòu)中人員的增減與轉(zhuǎn)型，應(yīng)該依據(jù)機(jī)構(gòu)再造的實(shí)際要求而定。

在進(jìn)行這種機(jī)構(gòu)或組織再造的過程中，我們的出發(fā)點(diǎn)始終應(yīng)該是兩個(gè)：一是治理；二是服務(wù)。對(duì)于公共服務(wù)型政府來說，它的效率就應(yīng)該體現(xiàn)在治理到位、服務(wù)到位上。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)所產(chǎn)生的效率必須服從于治理有力與服務(wù)有效，否則，這種效率只有節(jié)省行政支出的意義，而沒有功能性的意義。所以，機(jī)構(gòu)或組織再造，不否定機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但要求機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，應(yīng)該從機(jī)構(gòu)的規(guī)模約束出發(fā)轉(zhuǎn)向從政府職能的有效實(shí)現(xiàn)出發(fā)。

第四、人員。公務(wù)人員是政府職能運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)的主體。公務(wù)人員的觀念、素質(zhì)與行為方式，在很大程度上決定政府職能的具體實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)水平。所以，鍛造一支現(xiàn)代化的公務(wù)員隊(duì)伍是建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)代公務(wù)員制度正是適應(yīng)這種要求而形成的，實(shí)踐證明這個(gè)制度為政府的現(xiàn)代化發(fā)展起到了關(guān)鍵的支撐性作用。改革開放以來的政府改革的一個(gè)重要成就，就是建立并逐步完善了公務(wù)員制度。但是，從政府改革與發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)使命與任務(wù)來看，以現(xiàn)行的公務(wù)員制度為基礎(chǔ)而展開的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的任務(wù)依然很重，很艱巨。當(dāng)下應(yīng)該主要解決四個(gè)方面的問題：

其一、健全機(jī)制。依法加強(qiáng)政府內(nèi)部的人事制度建設(shè)，這其中涉及公務(wù)員工資制度、考核晉升制度、培訓(xùn)制度以及激勵(lì)制度等等。雖然現(xiàn)在有公務(wù)員法，但這個(gè)法的落實(shí)并不統(tǒng)一，也不徹底。因而，政府內(nèi)部的公務(wù)員隊(duì)伍并沒有形成內(nèi)在的統(tǒng)一性與一致性。不同政府、不同部門公務(wù)員工資待遇的巨大差異就足以說明這個(gè)問題。在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性和一致性的條件下，要整體提高政府的能力是十分困難的。

其二、確立結(jié)構(gòu)。要建立公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)體系，既在公務(wù)員職位分類的基礎(chǔ)上，依據(jù)公務(wù)員所承載的使命，形成公務(wù)員隊(duì)伍的三大體系：既決策型公務(wù)員；監(jiān)管型公務(wù)員和服務(wù)型公務(wù)員。這三個(gè)體系有各自的職級(jí)系統(tǒng)，不相互封閉，可以相互流動(dòng)。這樣做的目的就是打破行政級(jí)別對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的單一作用，把行政級(jí)別與職能性質(zhì)結(jié)合起來，要求公務(wù)員把服務(wù)水平的提高與自我能力的提高有機(jī)結(jié)合起來，從而在制度上改進(jìn)公務(wù)員的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，吸納更多的優(yōu)秀人才參加公務(wù)員隊(duì)伍，同時(shí)促進(jìn)一線的公務(wù)員更加勤奮地工作，不斷在能力上提升自己。

其三、培育文化。信仰影響價(jià)值選擇，觀念影響行為選擇。培育健康公務(wù)員隊(duì)伍文化，是提升公務(wù)員決策力、執(zhí)行力與服務(wù)力的重要基礎(chǔ)。為此，要加強(qiáng)公務(wù)員的國家意識(shí)、法治意識(shí)、民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)以及服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)，為培育健康的公務(wù)員隊(duì)伍文化奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，在意識(shí)的培養(yǎng)，必須與知識(shí)的灌輸和行為的操練有機(jī)結(jié)合起來。為此，公務(wù)員文化培育必須與公務(wù)員培訓(xùn)和管理有機(jī)結(jié)合起來。

其四、強(qiáng)化培訓(xùn)。公務(wù)員培訓(xùn)是提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的基本途徑，其基礎(chǔ)是建立與完善公務(wù)員培訓(xùn)體系。目前，各地都在進(jìn)行公務(wù)員培訓(xùn)，但其績(jī)效有限，其中一個(gè)重要原因是：培訓(xùn)與教育混淆、資歷與能力混淆。所以，許多培訓(xùn)定位不清、管理不嚴(yán)、水平不高、效果不靈。如果不能在未來有限的時(shí)間內(nèi)改變這種局面，公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)就難以提高。沒有優(yōu)秀的公務(wù)員，要建立有效的公務(wù)員服務(wù)型政府是不可能的。