第一條為妥善解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法利益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展,根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào)）和市政府《印發(fā)蚌埠市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法的通知》（蚌政〔2007〕90號(hào)）文件精神，結(jié)合我縣實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱被征地農(nóng)民是指，在我縣行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)國(guó)務(wù)院或省人民政府依法批準(zhǔn)征地后，失去全部耕地或征地后人均耕地面積不足0.3畝，且在征地時(shí)享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口。

在我縣行政區(qū)域內(nèi),征地公告時(shí)年滿16周歲且未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，適用本辦法。

第三條被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由統(tǒng)籌資金和個(gè)人帳戶資金組成，按照由農(nóng)民個(gè)人和政府共同承擔(dān)的原則確定具體標(biāo)準(zhǔn)，納入財(cái)政管理，專(zhuān)項(xiàng)用于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第四條被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌資金和個(gè)人帳戶資金統(tǒng)一由縣社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局（以下簡(jiǎn)稱縣社保局）收取，實(shí)行收支兩條線管理。

第五條被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌資金來(lái)源：

本文作者：工作單位：西南大學(xué)三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的土地問(wèn)題已成為一個(gè)重要的熱點(diǎn)問(wèn)題。農(nóng)村征地問(wèn)題能否妥善處理，關(guān)系到老百姓的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，關(guān)系到黨和群眾的關(guān)系，關(guān)系到城市化的合理推進(jìn)，關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，我國(guó)農(nóng)村征地制度必須從征地立法、征地執(zhí)法、征地監(jiān)督三方面來(lái)完善農(nóng)村征地制度。

1完善農(nóng)村征地立法

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是明確社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立是改革的最終目標(biāo)以來(lái)，農(nóng)村征地法律出現(xiàn)了嚴(yán)重的不適應(yīng)性，建議出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》。土地是農(nóng)業(yè)的命脈，由土地引發(fā)出的一系列問(wèn)題在不同程度上困擾著新一輪改革開(kāi)放的力度，追根溯源是沒(méi)有能夠形成全國(guó)統(tǒng)一的《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》。在實(shí)施征地時(shí)，主要借用相關(guān)法律法規(guī)，這樣為執(zhí)法帶來(lái)了困難。建議由全國(guó)人大法工委組織專(zhuān)家全面調(diào)研、討論、制定包括維護(hù)農(nóng)民、農(nóng)村集體組織利益的實(shí)體和程序規(guī)定。堅(jiān)持在實(shí)體上確立農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)的科學(xué)分離和有序流轉(zhuǎn)；堅(jiān)持在程序上有效維護(hù)農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)過(guò)程，真正做到農(nóng)村集體土地征用有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，用法律手段在維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的合法利益的同時(shí)，又推動(dòng)城市化有序進(jìn)程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善。為了順利出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》，建議在立法時(shí)解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是解決好以公共利益為目的和以經(jīng)營(yíng)為目的征地的矛盾。目前，我國(guó)征地標(biāo)準(zhǔn)偏低的主要原因之一就是為了公共利益征地，在征用農(nóng)地過(guò)程中存在著為了公共利益而承擔(dān)一定公民義務(wù)，征地標(biāo)準(zhǔn)較低的現(xiàn)象；而一些以經(jīng)營(yíng)為目的的開(kāi)發(fā)商利用立法盲點(diǎn)——低價(jià)征地搞開(kāi)發(fā)。因此，立法中必須界定公共利益和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的界線，并且嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。建議借鑒2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于公共利益的界定，采取列舉的方式，明確公共利益的范圍，同時(shí)國(guó)務(wù)院及相關(guān)的征地審批部門(mén)在審批時(shí)候嚴(yán)格審核征地的公共利益范圍，做到依法按范圍征地。二是解決好為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征地的立法空擋問(wèn)題。如果明確了公共利益的范圍，那么經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征地行為就存在立法的盲點(diǎn)，現(xiàn)在我國(guó)的征地立法中并沒(méi)有關(guān)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征地的相關(guān)規(guī)定。建議通過(guò)立法，肯定征地農(nóng)民加入征地實(shí)踐過(guò)程的合法性，實(shí)現(xiàn)政府、被征地農(nóng)民、用地商三方協(xié)調(diào)。讓農(nóng)民參與征地過(guò)程，也可更好解決農(nóng)民因?yàn)檎鞯胤N種矛盾引發(fā)的上訪問(wèn)題。三是解決好農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不完善、產(chǎn)權(quán)主體虛置問(wèn)題。雖然我國(guó)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是用益物權(quán)，但是農(nóng)村集體土地應(yīng)該具有完整的產(chǎn)權(quán)。立法上需要明確農(nóng)村集體土地的完整產(chǎn)權(quán)主體——落實(shí)到自然人和法人及其具體的組織，而不是抽象的集體，這樣才能從根本上解決好農(nóng)村征地問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)村土地的集體所有，實(shí)際上集體僅僅是一個(gè)符號(hào)，也曾經(jīng)落實(shí)到村委會(huì)，但村委會(huì)卻無(wú)法真正體現(xiàn)村民的意志，造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置。建議縮小集體范圍，通過(guò)程序保證被征地農(nóng)民都有權(quán)參與征地過(guò)程，真正以平等主體的身份與土地征用者進(jìn)行談判。四是解決好農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。建議在《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》中專(zhuān)門(mén)規(guī)定農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其測(cè)算方式?！耙?guī)定”重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：（1）農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。建議將“統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)”和“征地區(qū)片綜合地價(jià)”作為補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施。同時(shí)，可以借鑒重慶的地票制度，按照一定的比例將農(nóng)村土地征用后價(jià)值增值部分返還給農(nóng)民和集體。（2）被征地農(nóng)民安置。被征地農(nóng)民的安置問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)民失去土地以后的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建議采取就業(yè)安置和社保安置相結(jié)合的方式，雖然這種安置費(fèi)用會(huì)大幅增加，但卻可以較好解決農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋匾院鬅o(wú)所依托的困境。真正實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民居所城鎮(zhèn)化，身份市民化。五是解決好農(nóng)村征地程序法缺乏問(wèn)題。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，農(nóng)村征地制度越來(lái)越完善，但征地矛盾激化的現(xiàn)象仍頻頻發(fā)生。究其原因，農(nóng)村征地程序法缺失是其根本。程序是事情順利進(jìn)行的有力保證，只有程序科學(xué)，才能有效保證實(shí)體權(quán)利，并讓整個(gè)征地活動(dòng)規(guī)范進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，建議從以下幾個(gè)方面著手：（1）落實(shí)好征地依法報(bào)批前告知、反饋程序，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，并認(rèn)真分析被征地農(nóng)民的反饋信息，作為制定征地決策的依據(jù)；（2）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)摹八銏?zhí)分離”程序，即由具有管轄權(quán)的國(guó)土資源局根據(jù)《農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》或國(guó)家相關(guān)規(guī)定，測(cè)算土地及其附屬物的賠償標(biāo)準(zhǔn)、分戶賠償金額并公示，當(dāng)事人無(wú)異議后國(guó)土資源局確認(rèn)并移交同級(jí)財(cái)政局執(zhí)行。財(cái)政局負(fù)責(zé)將開(kāi)發(fā)商、國(guó)家財(cái)政撥款的征地資金統(tǒng)一掌管，按國(guó)土資源局計(jì)算的賠償結(jié)果出具賠償清單，并開(kāi)具承兌支票或按戶打卡；（3）落實(shí)好征地補(bǔ)償安置的實(shí)施程序，讓農(nóng)民能夠順利獲得自己的利益；（4）落實(shí)好土地補(bǔ)償使用、監(jiān)督程序，防止權(quán)力尋租；（5）落實(shí)好被征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決程序，特別是“聽(tīng)證”制度，讓被征地農(nóng)民有處申訴自己的權(quán)益。

2強(qiáng)化農(nóng)村征地執(zhí)法

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村征地立法只是從書(shū)面確立了法律規(guī)范，而執(zhí)法實(shí)踐才能真正發(fā)揮法律規(guī)范的實(shí)際效果。只有加強(qiáng)農(nóng)村征地的執(zhí)法，才能真正實(shí)現(xiàn)立法的價(jià)值。2.1堅(jiān)持“以人為本”，提高“執(zhí)法為民”水平科學(xué)發(fā)展觀對(duì)當(dāng)前農(nóng)村征地的執(zhí)法也提出了新的要求——把以人為本落實(shí)到征地執(zhí)法過(guò)程中——堅(jiān)持以廣大農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，將農(nóng)民作為被征地的主體，合法合理地解決好他們的利益問(wèn)題。在農(nóng)村土地集體所有制名義下，征地用地都是以政府為中心，這在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是保持不變的。政府通過(guò)向有審批權(quán)限的部門(mén)報(bào)批，獲得征地的權(quán)利，然后征地后可以以劃撥、出讓等形式來(lái)使土地增值。在征地過(guò)程中，農(nóng)民處于相對(duì)被動(dòng)的地位，難以真正維護(hù)好自身利益。因此，強(qiáng)化政府“以人為本”的執(zhí)法理念，從思想上解決好執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)，才能自覺(jué)維護(hù)農(nóng)民利益。堅(jiān)持“以人為本”的執(zhí)法理念，提高“執(zhí)法為民”水平。真正實(shí)現(xiàn)一切為了人民、一切依靠人民、一切服務(wù)人民，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的根本利益。2.2嚴(yán)格程序執(zhí)法程序是一種過(guò)程規(guī)范，是最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保證，只有嚴(yán)格程序執(zhí)法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地過(guò)程。嚴(yán)格程序執(zhí)法首先必須從程序上禁止有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)違法的征地行為。近年來(lái)由于征地主體主要是政府和開(kāi)發(fā)商，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)違法的征地行為屢禁不止。因此，必須從程序上保證征地的規(guī)范操作，把違規(guī)違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，進(jìn)而從程序上保證嚴(yán)格執(zhí)法。其次必須嚴(yán)格程序監(jiān)督。為了保證程序執(zhí)法有效，必須堅(jiān)持程序監(jiān)督——過(guò)程控制，而不是違法違規(guī)行為已經(jīng)出現(xiàn)后才簡(jiǎn)單地實(shí)施終端懲處。例如在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過(guò)程，不僅要監(jiān)督補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果，更要監(jiān)督補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過(guò)程，看標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行是否按實(shí)體規(guī)定，按程序進(jìn)行。通過(guò)對(duì)程序執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，使征地過(guò)程嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，程序法才能真正落到實(shí)處，進(jìn)而保證被征地農(nóng)民實(shí)體權(quán)力的維護(hù)。

第一條為妥善解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，維護(hù)被征地農(nóng)民的切身利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào)）和市政府《印發(fā)蚌埠市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法的通知》（蚌政〔2007〕90號(hào)）精神，結(jié)合我縣實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱被征地農(nóng)民是指在我縣行政區(qū)域內(nèi)，經(jīng)國(guó)務(wù)院或省人民政府依法批準(zhǔn)征地后，失去全部耕地或征地后人均耕地面積少于0.3畝，且在征地時(shí)享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口。

第三條被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)由統(tǒng)籌資金和個(gè)人帳戶資金組成，納入縣財(cái)政專(zhuān)戶管理，專(zhuān)項(xiàng)用于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第四條被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌資金來(lái)源：

（一）提高征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，暫按城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)每平方米提高4元，城市規(guī)劃區(qū)外每平方米提高2元；

（二）國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入；

第一章總則

第一條為規(guī)范征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)依法由省人民政府裁決的征地補(bǔ)償爭(zhēng)議。

法律、法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的裁決另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條省人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)承辦由省人民政府裁決的征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決工作。

第四條征地補(bǔ)償爭(zhēng)議先協(xié)調(diào)后裁決，并遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則。

為規(guī)范征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決工作，保護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦。

第一章總則第一條為規(guī)范征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決工作，保護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）等規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦。

第二條本辦法適用于省人民政府批準(zhǔn)征地所引發(fā)的補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議所在地市、縣人民政府先行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，可以依法向省人民政府申請(qǐng)裁決。

省國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)承辦由省人民政府裁決的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決工作。

第四條征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議實(shí)行先協(xié)調(diào)后裁決，并遵循合法、合理、公開(kāi)、高效和便民的原則。

論文關(guān)鍵詞:征地補(bǔ)償/國(guó)家權(quán)力/公民權(quán)利/合理機(jī)制

論文內(nèi)容提要:中國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度起始于中華人民共和國(guó)成立以后，在歷部憲法中都有征地之內(nèi)容，但直到82憲法及其修正案通過(guò)以來(lái)，第一次確立了征地與補(bǔ)償?shù)拇烬X關(guān)系，有了較為完整的征地補(bǔ)償憲法規(guī)范。征地補(bǔ)償必須具有憲法明示或認(rèn)可的公共利益之目的，而非“建設(shè)”或“國(guó)家建設(shè)”，通過(guò)正當(dāng)而合理的征地補(bǔ)償機(jī)制和可行的救濟(jì)機(jī)制平等地保護(hù)城鄉(xiāng)公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是完善中國(guó)征地補(bǔ)償制度不可或缺之因素。征地補(bǔ)償是一項(xiàng)憲法制度。國(guó)家享有征地的固有權(quán)力。但如同國(guó)家享有其他權(quán)力一樣，國(guó)家行使這項(xiàng)權(quán)力必然伴隨著一定的憲法義務(wù)與憲法責(zé)任。補(bǔ)償就是行使征地權(quán)力必須履行的義務(wù)，獲得補(bǔ)償則是被征地公民享有的權(quán)利。征地補(bǔ)償說(shuō)到底就是國(guó)家和公民之間的權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系。

征地與補(bǔ)償看起來(lái)是兩個(gè)法律行為，但同屬于一個(gè)法律關(guān)系并常常見(jiàn)諸于同一法律規(guī)范。（注釋1：如《法國(guó)人權(quán)宣言》第17條之規(guī)定：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯之權(quán)利，除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯的要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。再如美國(guó)憲法第5條修正案之規(guī)定：未經(jīng)正常法律程序不得剝奪人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。凡私有財(cái)產(chǎn)，非有正當(dāng)程序，不得收為公用。）有征地必予補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征地，二者是唇齒關(guān)系。國(guó)家征地直接或間接指向的土地所有者或使用者則往往是公民個(gè)人，因此，征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系也就是國(guó)家與公民之間的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系?；诖?，如何規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民的權(quán)利則是征地補(bǔ)償這一憲法制度所應(yīng)彰顯的基本價(jià)值。本文擬在這一前提下，對(duì)中國(guó)征地補(bǔ)償制度的理論與實(shí)踐作一探討。征地補(bǔ)償是一項(xiàng)憲法制度，由憲法所確立。征地，是憲法授予國(guó)家的權(quán)力：由國(guó)家基于公共利益之需要，依照法律對(duì)土地所有者或土地使用者的土地予以征收、收購(gòu)、征用等；補(bǔ)償，是憲法對(duì)國(guó)家行使征地權(quán)力設(shè)定的法定義務(wù)與憲法責(zé)任。同理，對(duì)土地所有者或使用者而言，獲取補(bǔ)償是其應(yīng)有之權(quán)利，而認(rèn)可并接受?chē)?guó)家對(duì)其土地的征取則是其不得選擇的義務(wù)。

一、征地補(bǔ)償制度在新中國(guó)憲法和法律中的發(fā)展

中國(guó)現(xiàn)行國(guó)家征地補(bǔ)償制度是建立在1949年中華人民共和國(guó)建立后，通過(guò)憲法和法律所確立的制度之基礎(chǔ)上。建國(guó)以來(lái)，隨著國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治諸方面的發(fā)展和憲法與法律的變遷，有著不同的發(fā)展歷史。

1949年，中華人民共和國(guó)成立之初，在起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中，提出了“中華人民共和國(guó)必須取消帝國(guó)主義國(guó)家在中國(guó)的一切特權(quán)，沒(méi)收官僚資本歸人民國(guó)家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)和合作社的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)?！保ㄗ⑨?：《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第3條。）

摘要：我國(guó)現(xiàn)行的征地制度存在著“公共利益”界定不明確、征地程序不完善、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低以及土地補(bǔ)償費(fèi)分配不合理等弊端，產(chǎn)生了失地農(nóng)民心理壓力增大，生活、就業(yè)、養(yǎng)老和健康無(wú)保障等問(wèn)題，失地農(nóng)民合法權(quán)益受到極大損害。因此，應(yīng)該嚴(yán)格界定公共利益的范圍，完善征地程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍,合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)用，重構(gòu)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：征地制度;失地農(nóng)民;權(quán)益保護(hù)

前言

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府征收農(nóng)民集體的土地成為一種必然。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度是20世紀(jì)50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，它對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)、節(jié)約征地成本起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，征地制度存在著許多不適應(yīng)時(shí)展的因素，它的弊端日益凸現(xiàn)，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。完善征地制度是保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益的重要措施。

一、我國(guó)征地制度存在的弊端

根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行征收或征用并給予補(bǔ)償。由于法律規(guī)定不明確和違法操作，致使征地制度嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民權(quán)益，并造成很多不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)行征地制度主要存在以下弊端：

國(guó)土資源部日前下發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、知情權(quán)、土地補(bǔ)償費(fèi)分配等方面出臺(tái)了若干維護(hù)被征地農(nóng)民利益的新規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收益予以補(bǔ)貼；用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)；對(duì)被征地農(nóng)民視不同情況，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置；在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)將擬征土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，并應(yīng)告知當(dāng)事人對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利；按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級(jí)人民政府制訂；土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷(xiāo)建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

基于中國(guó)城市化的大背景和各地“經(jīng)營(yíng)城市”的小氣候，即使我們實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)制度，征用農(nóng)地仍將加速，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的客觀趨勢(shì)，無(wú)須對(duì)此大驚小怪。但必須引起全社會(huì)高度警惕的是，如果征地補(bǔ)償安置制度不公平、不合理、不規(guī)范，征地不僅會(huì)造成財(cái)富損失，而且可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，當(dāng)前某些“開(kāi)發(fā)區(qū)”土地撂荒現(xiàn)象以及被征地農(nóng)民集體上訪問(wèn)題已經(jīng)給我們敲響了警鐘：征地補(bǔ)償問(wèn)題事關(guān)農(nóng)民的衣食飯碗、土地價(jià)值的再分配、全社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，不可不慎！

透視諸多征地糾紛，不難發(fā)現(xiàn)焦點(diǎn)有二：征地是否出于公共利益需要；征地是否給予公平合理補(bǔ)償。許多征地糾紛的起因，乃是當(dāng)?shù)卣蛑肮怖妗钡钠焯?hào)為開(kāi)發(fā)商的私人利益服務(wù)，低價(jià)征地、暴力征地、違法征地，結(jié)果導(dǎo)致激烈沖突；即使國(guó)家基于公共利益考慮而征用農(nóng)地，如興建基礎(chǔ)設(shè)施和大型工程，如果補(bǔ)償政策出現(xiàn)偏差，仍會(huì)產(chǎn)生諸多矛盾，畢竟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念已深入人心，很難要求農(nóng)民“舍小家，顧大家”，何況農(nóng)民作為低收入群體，若繼續(xù)提供“原始積累”，顯失社會(huì)公平。雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》相對(duì)于此前的征地補(bǔ)償安置規(guī)定已有重要突破，但并不能從根本上解決“公共利益的確認(rèn)”和“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定”這兩個(gè)核心問(wèn)題，而且有關(guān)規(guī)定過(guò)于寬泛，經(jīng)不起進(jìn)一步追問(wèn)：被征地農(nóng)民生活水平是如何衡量的？被征地農(nóng)民是否有權(quán)參與土地增值收益分配？政府干預(yù)用地單位勞動(dòng)用工之舉是否正當(dāng)？聽(tīng)證是否由獨(dú)立的第三方主持？聽(tīng)證的結(jié)果對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑有何影響？如何約束農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)？

雖然其他國(guó)家不乏征地補(bǔ)償安置方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，偏偏我們無(wú)法實(shí)施“拿來(lái)主義”，原因在于我們的土地制度和決策程序十分獨(dú)特。如果遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定”本來(lái)不成問(wèn)題，以市場(chǎng)交易價(jià)格為基準(zhǔn)，用地單位和被征地農(nóng)民談判即可；而我國(guó)卻是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)村土地則屬于集體所有，因此不是用地單位和被征地農(nóng)民談判，而是國(guó)土部門(mén)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宣布征地政策，并且由于土地市場(chǎng)發(fā)育不良，難以發(fā)現(xiàn)市價(jià)標(biāo)桿，于是按土地平均年產(chǎn)值的若干倍數(shù)確定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，而土地平均年產(chǎn)值并不容易準(zhǔn)確評(píng)估，倍數(shù)的確定更是彈性極大，從10倍到30倍都是合法的，因此“公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)際上難以確定。如果依據(jù)公共選擇程序，只有“出于公共利益需要”才能改變土地用途，這需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，規(guī)劃部門(mén)充分聽(tīng)取各界意見(jiàn)，尊重利益相關(guān)者的意志，然后決定是否將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；而我國(guó)土地規(guī)劃是“自上而下”的，且缺乏穩(wěn)定性，不受立法機(jī)關(guān)約束，也無(wú)需聽(tīng)證程序，財(cái)政動(dòng)機(jī)、部門(mén)利益、長(zhǎng)官意志即可令規(guī)劃變臉，其間自然難以避免權(quán)力尋租。公務(wù)員之家版權(quán)所有

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的諸多內(nèi)容相對(duì)于此前的征地補(bǔ)償安置規(guī)定無(wú)疑是一種進(jìn)步，但它所能發(fā)揮的積極作用又注定是有限的。欲真正完善征地補(bǔ)償安置制度，必須從土地制度和決策程序的改革入手，賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體資格和公共選擇權(quán)利。

一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)理論界定

(一)被征地農(nóng)民的概念

被征地農(nóng)民是指為滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)發(fā)展進(jìn)程而征用農(nóng)民土地，那些被征地時(shí)享有農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并登記在冊(cè)的農(nóng)業(yè)人口。被征地農(nóng)民失去了土地但是仍然具有農(nóng)民身份，是介于農(nóng)民與城市居民中間但沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，也沒(méi)有享受到城市居民的全部權(quán)利的特殊群體。

(二)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種以達(dá)到一定年齡的被征地農(nóng)民作為保障對(duì)象，主要通過(guò)被征地農(nóng)民個(gè)人支付養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用、農(nóng)村集體補(bǔ)助和政府介入及貼補(bǔ)的方式建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以此來(lái)解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題的制度。它以向被征地農(nóng)民提供滿足其老年保障的養(yǎng)老保險(xiǎn)金為形式，旨在強(qiáng)調(diào)平衡責(zé)任和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

二、河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題分析

為進(jìn)一步落實(shí)**實(shí)施意見(jiàn)，現(xiàn)就本市實(shí)施農(nóng)村集體征地留用地制度（以下簡(jiǎn)稱“征地留用地”）提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、實(shí)施征地留用地制度的目的

實(shí)施征地留用地制度，是指在征用農(nóng)村集體土地時(shí)，核定一定比例的土地指標(biāo)，留給被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位和股金分配，長(zhǎng)期保留村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地上的發(fā)展權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而使被征地農(nóng)民的收入真正隨著城市化的進(jìn)程而“水漲船高”。

二、實(shí)施征地留用地制度的操作辦法

（一）征地留用地的比例

實(shí)施征地留用地以村為單位，以**年起，將按規(guī)劃可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的實(shí)有土地，原則上按5—10%的比例留給村集體經(jīng)濟(jì)組織。各區(qū)縣可以根據(jù)上述原則制定具體標(biāo)準(zhǔn)。征地留用地面積按比例確定后，可以實(shí)行一次規(guī)劃選址，分期實(shí)施。規(guī)劃面積確定后，具體實(shí)施面積應(yīng)按每次實(shí)際征地面積比例配給指標(biāo)，逐步實(shí)施。