導(dǎo)語：國家征地補償權(quán)力制度的法律綜述一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞:征地補償/國家權(quán)力/公民權(quán)利/合理機制

論文內(nèi)容提要:中國現(xiàn)行征地補償制度起始于中華人民共和國成立以后，在歷部憲法中都有征地之內(nèi)容，但直到82憲法及其修正案通過以來，第一次確立了征地與補償?shù)拇烬X關(guān)系，有了較為完整的征地補償憲法規(guī)范。征地補償必須具有憲法明示或認可的公共利益之目的，而非“建設(shè)”或“國家建設(shè)”，通過正當而合理的征地補償機制和可行的救濟機制平等地保護城鄉(xiāng)公民的土地財產(chǎn)權(quán)利，是完善中國征地補償制度不可或缺之因素。征地補償是一項憲法制度。國家享有征地的固有權(quán)力。但如同國家享有其他權(quán)力一樣，國家行使這項權(quán)力必然伴隨著一定的憲法義務(wù)與憲法責任。補償就是行使征地權(quán)力必須履行的義務(wù)，獲得補償則是被征地公民享有的權(quán)利。征地補償說到底就是國家和公民之間的權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系。

征地與補償看起來是兩個法律行為，但同屬于一個法律關(guān)系并常常見諸于同一法律規(guī)范。（注釋1：如《法國人權(quán)宣言》第17條之規(guī)定：財產(chǎn)是神圣不可侵犯之權(quán)利，除非由于合法認定的公共需要的明顯的要求，并且在事先公平補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪。再如美國憲法第5條修正案之規(guī)定：未經(jīng)正常法律程序不得剝奪人的生命、自由或財產(chǎn)。凡私有財產(chǎn)，非有正當程序，不得收為公用。）有征地必予補償，無補償則無征地，二者是唇齒關(guān)系。國家征地直接或間接指向的土地所有者或使用者則往往是公民個人，因此，征地補償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系也就是國家與公民之間的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系。基于此，如何規(guī)范國家權(quán)力，保障公民的權(quán)利則是征地補償這一憲法制度所應(yīng)彰顯的基本價值。本文擬在這一前提下，對中國征地補償制度的理論與實踐作一探討。征地補償是一項憲法制度，由憲法所確立。征地，是憲法授予國家的權(quán)力：由國家基于公共利益之需要，依照法律對土地所有者或土地使用者的土地予以征收、收購、征用等；補償，是憲法對國家行使征地權(quán)力設(shè)定的法定義務(wù)與憲法責任。同理，對土地所有者或使用者而言，獲取補償是其應(yīng)有之權(quán)利，而認可并接受國家對其土地的征取則是其不得選擇的義務(wù)。

一、征地補償制度在新中國憲法和法律中的發(fā)展

中國現(xiàn)行國家征地補償制度是建立在1949年中華人民共和國建立后，通過憲法和法律所確立的制度之基礎(chǔ)上。建國以來，隨著國家社會、經(jīng)濟、政治諸方面的發(fā)展和憲法與法律的變遷，有著不同的發(fā)展歷史。

1949年，中華人民共和國成立之初，在起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中，提出了“中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護國家的公共財產(chǎn)和合作社的財產(chǎn)，保護工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟利益及其私有財產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國。”（注釋2：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第3條。）

總之，建國初，中國土地制度中的國有與私有很大程度上是通過革命的方式和政治的安排而建立起來的。對土地的所有與使用并不是通過法律的程序和法律的手段，而是經(jīng)由政治的安排和行政的手段確立的。

同時，對征地補償，亦做了規(guī)定，“國家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)用地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土地的農(nóng)民給予適當?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！保ㄗ⑨?：《城市郊區(qū)條例》第14條。）1953年政務(wù)院通過并頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定，國家建設(shè)征用土地“必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對被征用土地者一時無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再征用，或者另行擇地征用”。（注釋5：《國家建設(shè)征用土地辦法》第3條。）而如“遇有因征用土地必須拆除房屋的情況，應(yīng)該在保證原來的住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當?shù)姆课?，或者按照公平合理的原則發(fā)給補償費”。（注釋6：《國家建設(shè)征用土地辦法》第7條。）

建國初的這種征地補償制度表現(xiàn)為：①補償?shù)哪康模簢医ㄔO(shè)；②補償?shù)脑瓌t：公平合理；③補償?shù)姆秶罕徽鞯卣叩纳a(chǎn)和生活。即“對人不對地”，“補償過程中更多考慮的是由于征地所引起的剩余農(nóng)業(yè)人口的安置和補償?！盵1]（P.66）而不是被征用土地本身的價值。這種以國家建設(shè)為目的的征地制度，是因建國初期需要集中物力財力建造基礎(chǔ)設(shè)施，以盡快達到一些基本目標。而征地之補償則由于絕大多數(shù)農(nóng)民的土地是由國家無償分配給農(nóng)民的，當國家需要使用土地時，只給予農(nóng)民和其他土地所有者或使用者以生產(chǎn)和生活補償，并不以土地的實際價值予以交換。加之建國初，國家工業(yè)化與城市化的進程剛剛開始，人口遠稀薄于今天，人地沖突亦不激烈。所以當時的補償原則與補償方式能夠被征地者所接受，是一種相對合理的征地補償制度。

1954年，中華人民共和國第一部憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件對城市土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有?！?954年憲法將土地定性為生產(chǎn)資料，為“過渡時期總路線”中的“社會主義改造”提供了正當基礎(chǔ)。社會主義改造的任務(wù)完成后，農(nóng)村建立了以生產(chǎn)大隊的集體所有制為基礎(chǔ)的三級集體所有制，并確立了“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)大隊所有”，（注釋7：1962年《農(nóng)村工作條例修正草案》。）建立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民對土地的私有權(quán)實質(zhì)上已只剩下其所在房屋的宅基地。

在土地補償方面，基本上繼續(xù)沿用1958年經(jīng)全國人大常委會批準的1953年由政務(wù)院公布實施、1957年經(jīng)國務(wù)院修正的《國家建設(shè)征用土地辦法》中的補償原則、補償辦法。其后的十年中，“大公無私”的意識形態(tài)制約下的征地補償制度則不可能也沒有任何完善之處。

1975年憲法規(guī)定，“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征收、征用或者收歸國有?！?978年憲法規(guī)定，“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有?！迸c1954憲法相比，這兩部憲法同樣也只規(guī)定了國家享有的權(quán)力，可以征收、征用與沒收土地，但并未規(guī)定國家行使這一權(quán)力的憲法義務(wù)與責任，而且比之“五四憲法”不及的是，這兩部憲法都刪去了國家行使這一權(quán)力的目的要求：“為了公共利益的需要”。因此，從憲法規(guī)范來考察土地補償制度，1970年代的這兩部憲法不但沒有進步，反而有所倒退。

1982年，現(xiàn)行憲法制定通過以來，征地補償制度有了實質(zhì)性的變化。在隨后的幾次修憲中，兩次涉及到土地和土地補償制度?！鞍硕椃ā奔捌湫拚复_立了我國現(xiàn)行土地補償制度。包括：

第一，規(guī)定了土地的國家所有和集體所有兩種形式，以憲法排除了土地的私有；

第二，規(guī)定了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為土地產(chǎn)權(quán)交易提供了憲法上的依據(jù)；

第三，恢復(fù)了“五四憲法”關(guān)于征地“為了公共利益的需要”，為征地提供了合法與正當性之依據(jù)；

第四，除保留了1950年代對土地的“征用”外，增加了對土地的“征收，刪去了“征購”與“收歸國有”的方式。增加“征收”是為了理順市場經(jīng)濟條件下因征收與征用發(fā)生的不同的財產(chǎn)關(guān)系，征收是所有權(quán)之改變，征用是使用權(quán)之改變。而“征購”與“收歸國有”的刪除則在于土地已不再私有，已無此必要。

第五，第一次明確了國家行使征地權(quán)力的義務(wù)性條款：依法予以補償。

并且，1980年代以來，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的建立，土地的需求量增加迅猛，土地的征收補償在城市和農(nóng)村都已成中心問題，國家已具有了以憲法為中心，以其他相關(guān)土地管理、土地征收補償、土地使用、土地權(quán)利交易的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為具體內(nèi)容的土地法律體系。而國務(wù)院及相關(guān)部委亦頒發(fā)了一系列的意見、辦法等。（注釋8：例如：1986年，全國人大常委會通過的《土地管理法》，并經(jīng)1998年、2004年兩次修改。1991年國務(wù)院的《土地管理實施條例》并經(jīng)1998年修訂。1991年國務(wù)院并經(jīng)2001年修改了《城市房屋拆遷管理條例》。2004年國務(wù)院的《關(guān)于深化改革土地價格，嚴格土地管理的決定》，2001年國土資源部了《征用土地公告辦法》，2004年《國土資源聽證規(guī)定》，2004年《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》等等。）這些法律、法規(guī)和政策的不斷出臺，顯示了中國土地補償制度的逐步改革與發(fā)展。

二、國家征地補償權(quán)力目的的正當性——公共利益

征地補償權(quán)力的行使必須具有憲法所明示或認可的正當目的。這一點在中國理論界已基本達成共識，即正如絕大多數(shù)國家憲法所規(guī)定的，必須出于“公共利益”。但對如何界定和由誰界定“公共利益”則仁者見仁，智者見智了。

憲法中規(guī)定的“公共利益”，在其他涉及征收、征用土地或公民其他財產(chǎn)的部門法中要不要以立法界定。（注釋9：如2007年《物權(quán)法》起草過程中的爭議。參見江平主編：《中國物權(quán)法教程》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版。）是采取列舉式，將公共利益正向列舉，并通過反向列舉將非公共利益排除在外，以立法限制國家權(quán)力濫用，損害個人權(quán)益，確保國家行使征收、征用權(quán)力的正當；還是采取概括式，不做具體界定，將“公共利益”的界定留待具體的征收征用土地或私有財產(chǎn)補償?shù)膶嶋H過程，由相關(guān)當事人參與討論由行政機關(guān)最后來決定，或由司法機關(guān)通過對具體案件的審理以司法的方式予以認定，或由立法機關(guān)對一些重大的征地補償問題具體予以討論決定，都有待于進一步研究和討論。

“公共利益”一詞雖然早在“五四憲法”中已寫入征地條款，作為征地補償之前提，但在后來的立法中，未曾有過法律對“公共利益”的進一步界定。相反，在“五四憲法”之后涉及征地補償?shù)木唧w法律中，征地補償?shù)哪康谋弧皣医ㄔO(shè)”的目的所取代。如1950年代以來征地補償制度適用的主要法律：由國務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》。該法在第一條將立法目的規(guī)定為，“為適應(yīng)國家建設(shè)的需要，慎重地妥善地處理國家建設(shè)征用土地問題。”“八二憲法”制定以來，“公共利益”再次作為憲法中征地補償?shù)奈┮荒康?，但其后的土地立法中，或?qū)ⅰ肮怖妗敝萌糌杪?，或仍將“建設(shè)”視作目的。前者如土地制度的重要法律：1986年《土地管理法》、（注釋10：1998年修改后，增加了“國家為了公共利益的需要征用土地。）

對“公共利益”不予任何界定，無疑給代表國家行使征地補償權(quán)力的各級政府留下了較大的自由裁量空間，漠視或濫用“公共利益”則使國家在行使征地補償權(quán)力時，失去了其正當?shù)男袨槟康?。當然，“公共利益”本身是一開放的不確定概念，所含內(nèi)容十分廣泛，在立法中予以列舉，總難免有掛一漏萬之虞。因此，可采用列舉式與概括式并舉的方式將其限定。（注釋12：2010年初，國務(wù)院法制辦在向社會各界征求意見的《國有土地房屋征收與補償條例》（征求意見稿）

同時，對目前無法從實體上列舉的征地補償是否符合“公共利益”，可經(jīng)過一定的程序來予以認定：①重大征地補償項目，經(jīng)所在地的人大或人大常委會決定之。這與人大或人大常委會的性質(zhì)、地位、職能相一致。②其他項目，可由公眾參與協(xié)商，予以決定。

土地是構(gòu)成國家之要素。國家對土地享有征收、征用之權(quán)，是其固有權(quán)力。這種國家權(quán)力相對于個人，是一種強制性權(quán)力。強制性交易的優(yōu)點是效率高，因此政府在征地過程中更愿意也易于選擇強制手段。但強制性交易的缺點是易于缺失公平，且社會成本較高，近年來中國城鄉(xiāng)因征地補償引起的沖突悲劇屢屢上演。因此，征地補償中的協(xié)商與妥協(xié)正如民事交易行為一樣并非可有可無，而是正當要求。

三、創(chuàng)設(shè)合法而合理的征地補償機制，確保公民基本權(quán)利

在征地補償制度中，補償是其組成部分，對被征地的農(nóng)民和其他公民而言，補償將涉及到其財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，因此它將更為關(guān)注一個合法而合理的補償機制。

首先，征地補償應(yīng)對公民享有的土地財產(chǎn)權(quán)利予以保護。土地，對于生活于其上的農(nóng)民而言，是其賴以耕作取得收入，得以生活并改善生存的重要財產(chǎn)。盡管農(nóng)村土地集體所有制度的宣告，使得每個農(nóng)民個體是否享有土地的所有權(quán)在理論上并不清晰，但農(nóng)民個體長期生活在農(nóng)村的土地上并實際占有和使用著土地卻是不可否認的事實，農(nóng)民因此而享有土地的使用權(quán)也是不具爭議的現(xiàn)實。對于居住在城市的公民而言，土地則是傾其畢生積蓄，通過市場購置的重要財產(chǎn)——房屋的載體。對房屋所屬土地享有使用權(quán)已是法律認可的事實。而征地補償則不得不使公民——無論是農(nóng)村還是城市居住者失去其享有的財產(chǎn)權(quán)利，且為最重要的財產(chǎn)權(quán)。

其次，征地補償應(yīng)平等保護公民的財產(chǎn)權(quán)利。公民在法律面前一律平等，不僅是中國憲法賦予公民的一項基本權(quán)利——平等權(quán)，而且也是一條重要的法律原則。土地制度由憲法規(guī)定了兩種不同的所有制形式，規(guī)定了不同的規(guī)范。（注釋13：憲法第10條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償；任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。）但就土地以及土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有作出不同的規(guī)定，兩者在法律地位上應(yīng)當是平等的。因此，國家所有的土地可以依法轉(zhuǎn)讓，同樣，集體所有的土地也應(yīng)平等地享有完整的產(chǎn)權(quán)。但依照現(xiàn)行《土地管理法》等法律，國有土地可以直接轉(zhuǎn)讓，而集體土地則需經(jīng)國家征收后變?yōu)閲型恋兀蓢矣枰赞D(zhuǎn)讓。集體土地的所有者不能依照自己的意愿處分自己的財產(chǎn)，而只能出讓于國家。這不僅有違平等原則，亦與憲法中關(guān)于土地所有制和土地使用權(quán)的規(guī)定相悖。

這種國家所有與集體所有的土地不能按照同地、同權(quán)、同價的規(guī)則實現(xiàn)交易，與中國社會主義的市場經(jīng)濟亦不相符合。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)民為中國工業(yè)化的積累做出了特別的犧牲和巨大的貢獻，但國家以戶籍、就業(yè)等制度和政治上的約束將農(nóng)民嚴格地束縛在土地之上，農(nóng)民除較低的土地收入外，幾乎沒有其他收入。在市場化與城市化的今天，農(nóng)民手中的土地卻不能自由參與交易，再次使農(nóng)民處于不平等境地。而國家則通過各級政府將農(nóng)村土地低價征收、高價轉(zhuǎn)讓，重復(fù)損害了農(nóng)民的平等權(quán)益。因此，無論從補償正義（歷史正義）還是法律現(xiàn)實公正的角度，國家不僅不應(yīng)以不平等形式限制農(nóng)民土地參與市場化過程，而且應(yīng)對農(nóng)民予以傾斜性補償。

農(nóng)民通過集體所有對其使用的土地，應(yīng)直接進入市場。對其通過承包使用的土地和宅基地（注釋14：根據(jù)2002年《農(nóng)村土地承包法》和2007年的《物權(quán)法》，農(nóng)村土地承包者承包的土地——財產(chǎn)權(quán)利的用益物權(quán)，在不改變其農(nóng)業(yè)用途的前提下，可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或以其他的方式流轉(zhuǎn)。這可以說是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利進入市場流通一定程度的改革。但對農(nóng)民所享有的宅基地則仍然有著嚴格限制：宅基地不得轉(zhuǎn)讓予城市居民，宅基地只能轉(zhuǎn)讓給同村的人，已有宅基地者不得再行購買宅基地。）之上的房屋附著物實行其產(chǎn)權(quán)的自由交易，除受國家土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策之限制外，不應(yīng)再有其他限制。

再者，合理的征地補償機制應(yīng)包括如下因素：

（1）事先補償或確保事后補償

有征地必予補償，無補償則無征地是征地補償制度的完整表述。因此在征地時，必須同時予以補償或確保事后的及時補償。只征不補或先征后補，征完少補都顯失公平。及時的補償是征地補償?shù)暮侠硇砸蛩亍Ｔ谡鞯匮a償?shù)膶嵺`中，政府作為強勢一方，較為容易完成征地行為，而公民作為弱勢一方，則有能否取得足夠補償之憂。因此政府在征地時必須對補償?shù)念~度、補償?shù)姆绞降染唧w問題明確化，以確保征地補償權(quán)利與義務(wù)的一致。

（2）合理的補償方法與補償?shù)亩鄻踊x擇

補償方法的具體確定要充分考慮征地的綜合性因素：

第一，充分補償。征地補償?shù)亩嗌贈Q定著被征地公民權(quán)利實現(xiàn)的公平程度，也是公民對征地補償最為關(guān)注的問題。征地補償行為雖然不是民事法律行為，并不以等價有償原則進行。但根據(jù)憲法“國家尊重與保障人權(quán)”原則，國家應(yīng)力求公民享有充足的補償以使公民財產(chǎn)權(quán)利不受損害。

第二，遵循土地規(guī)律，選擇多種補償方法，確定補償價格。中國征地補償在上個世紀50年代以安置被征地者的生產(chǎn)和生活為主要補償方式；80年代以安置為主，貨幣補助為輔，90年代以來以貨幣補助為主要方式。本世紀以來，各地在補償?shù)姆绞缴希素泿叛a助外，增加了社會保障的補助方式。應(yīng)當說對補償方式在不斷地改革，但是補償依然是以對人補為主，不能體現(xiàn)土地作為一種財產(chǎn)的權(quán)利。如根據(jù)《土地管理法》規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。

土地，作為一種特殊的財產(chǎn)，有其現(xiàn)實價值，亦有其潛在價值。對其價值的認定，要考慮土地自身的規(guī)律，包括土地的區(qū)位質(zhì)量，客觀收益水平，供求關(guān)系等綜合因素予以確定。并在此基礎(chǔ)上，提供多種補償方法，確定補償價格。

補償價格的確定，應(yīng)由政府和被征地公民通過公開的方式，選擇中立的機構(gòu)來進行。如根據(jù)現(xiàn)行《城市房屋拆遷條例》，對城市房屋拆遷補償金額，雖規(guī)定根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積，以房地產(chǎn)市場評估價格確定，但評估機構(gòu)卻由拆遷單方委托估價或政府指定。公民對其評估價格沒有程序上的參與權(quán)，直接影響其補償實體利益。

最后，征地補償應(yīng)有正當而合理的程序規(guī)定和可行的救濟途徑。

國家權(quán)力的行使必須有正當?shù)某绦?，正當?shù)某绦虬▏覚?quán)力行使的公開、公正和對公民權(quán)利限制的合理等諸因素。因此現(xiàn)行征地補償之法律、法規(guī)和政策中程序的不當之處應(yīng)予以進一步改革。

而正當與合理程序中最為重要的是為公民提供切實可行的救濟程序。檢討中國征地補償之法律體系，權(quán)利救濟程序的缺失備受爭議。征地補償制度涉及到公民的政治參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等諸項權(quán)利，而征地補償?shù)男袨閯t包括征地決策機關(guān)，征地的目的，征地的范圍、面積及補償標準，補償方法和補償期限等方面。但根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條之規(guī)定，國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。這就極大地限制了公民對征地補償通過司法予以救濟之范圍。

注釋:

[1]鹿心社主編：《研究征地問題探索改革之路》（二），中國大地出版社2003年版。