導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村征地法律制度的策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：工作單位：西南大學(xué)三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的土地問(wèn)題已成為一個(gè)重要的熱點(diǎn)問(wèn)題。農(nóng)村征地問(wèn)題能否妥善處理，關(guān)系到老百姓的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，關(guān)系到黨和群眾的關(guān)系，關(guān)系到城市化的合理推進(jìn)，關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，我國(guó)農(nóng)村征地制度必須從征地立法、征地執(zhí)法、征地監(jiān)督三方面來(lái)完善農(nóng)村征地制度。

1完善農(nóng)村征地立法

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是明確社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立是改革的最終目標(biāo)以來(lái)，農(nóng)村征地法律出現(xiàn)了嚴(yán)重的不適應(yīng)性，建議出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》。土地是農(nóng)業(yè)的命脈，由土地引發(fā)出的一系列問(wèn)題在不同程度上困擾著新一輪改革開(kāi)放的力度，追根溯源是沒(méi)有能夠形成全國(guó)統(tǒng)一的《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》。在實(shí)施征地時(shí)，主要借用相關(guān)法律法規(guī)，這樣為執(zhí)法帶來(lái)了困難。建議由全國(guó)人大法工委組織專家全面調(diào)研、討論、制定包括維護(hù)農(nóng)民、農(nóng)村集體組織利益的實(shí)體和程序規(guī)定。堅(jiān)持在實(shí)體上確立農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)的科學(xué)分離和有序流轉(zhuǎn)；堅(jiān)持在程序上有效維護(hù)農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)過(guò)程，真正做到農(nóng)村集體土地征用有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，用法律手段在維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的合法利益的同時(shí)，又推動(dòng)城市化有序進(jìn)程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善。為了順利出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》，建議在立法時(shí)解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是解決好以公共利益為目的和以經(jīng)營(yíng)為目的征地的矛盾。目前，我國(guó)征地標(biāo)準(zhǔn)偏低的主要原因之一就是為了公共利益征地，在征用農(nóng)地過(guò)程中存在著為了公共利益而承擔(dān)一定公民義務(wù)，征地標(biāo)準(zhǔn)較低的現(xiàn)象；而一些以經(jīng)營(yíng)為目的的開(kāi)發(fā)商利用立法盲點(diǎn)——低價(jià)征地搞開(kāi)發(fā)。因此，立法中必須界定公共利益和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的界線，并且嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。建議借鑒2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于公共利益的界定，采取列舉的方式，明確公共利益的范圍，同時(shí)國(guó)務(wù)院及相關(guān)的征地審批部門(mén)在審批時(shí)候嚴(yán)格審核征地的公共利益范圍，做到依法按范圍征地。二是解決好為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征地的立法空擋問(wèn)題。如果明確了公共利益的范圍，那么經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征地行為就存在立法的盲點(diǎn)，現(xiàn)在我國(guó)的征地立法中并沒(méi)有關(guān)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征地的相關(guān)規(guī)定。建議通過(guò)立法，肯定征地農(nóng)民加入征地實(shí)踐過(guò)程的合法性，實(shí)現(xiàn)政府、被征地農(nóng)民、用地商三方協(xié)調(diào)。讓農(nóng)民參與征地過(guò)程，也可更好解決農(nóng)民因?yàn)檎鞯胤N種矛盾引發(fā)的上訪問(wèn)題。三是解決好農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不完善、產(chǎn)權(quán)主體虛置問(wèn)題。雖然我國(guó)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是用益物權(quán)，但是農(nóng)村集體土地應(yīng)該具有完整的產(chǎn)權(quán)。立法上需要明確農(nóng)村集體土地的完整產(chǎn)權(quán)主體——落實(shí)到自然人和法人及其具體的組織，而不是抽象的集體，這樣才能從根本上解決好農(nóng)村征地問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)村土地的集體所有，實(shí)際上集體僅僅是一個(gè)符號(hào)，也曾經(jīng)落實(shí)到村委會(huì)，但村委會(huì)卻無(wú)法真正體現(xiàn)村民的意志，造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置。建議縮小集體范圍，通過(guò)程序保證被征地農(nóng)民都有權(quán)參與征地過(guò)程，真正以平等主體的身份與土地征用者進(jìn)行談判。四是解決好農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。建議在《農(nóng)村集體土地征用實(shí)施辦法》中專門(mén)規(guī)定農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其測(cè)算方式?！耙?guī)定”重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：（1）農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。建議將“統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)”和“征地區(qū)片綜合地價(jià)”作為補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施。同時(shí)，可以借鑒重慶的地票制度，按照一定的比例將農(nóng)村土地征用后價(jià)值增值部分返還給農(nóng)民和集體。（2）被征地農(nóng)民安置。被征地農(nóng)民的安置問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)民失去土地以后的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建議采取就業(yè)安置和社保安置相結(jié)合的方式，雖然這種安置費(fèi)用會(huì)大幅增加，但卻可以較好解決農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋匾院鬅o(wú)所依托的困境。真正實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民居所城鎮(zhèn)化，身份市民化。五是解決好農(nóng)村征地程序法缺乏問(wèn)題。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，農(nóng)村征地制度越來(lái)越完善，但征地矛盾激化的現(xiàn)象仍頻頻發(fā)生。究其原因，農(nóng)村征地程序法缺失是其根本。程序是事情順利進(jìn)行的有力保證，只有程序科學(xué)，才能有效保證實(shí)體權(quán)利，并讓整個(gè)征地活動(dòng)規(guī)范進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，建議從以下幾個(gè)方面著手：（1）落實(shí)好征地依法報(bào)批前告知、反饋程序，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，并認(rèn)真分析被征地農(nóng)民的反饋信息，作為制定征地決策的依據(jù)；（2）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)摹八銏?zhí)分離”程序，即由具有管轄權(quán)的國(guó)土資源局根據(jù)《農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》或國(guó)家相關(guān)規(guī)定，測(cè)算土地及其附屬物的賠償標(biāo)準(zhǔn)、分戶賠償金額并公示，當(dāng)事人無(wú)異議后國(guó)土資源局確認(rèn)并移交同級(jí)財(cái)政局執(zhí)行。財(cái)政局負(fù)責(zé)將開(kāi)發(fā)商、國(guó)家財(cái)政撥款的征地資金統(tǒng)一掌管，按國(guó)土資源局計(jì)算的賠償結(jié)果出具賠償清單，并開(kāi)具承兌支票或按戶打卡；（3）落實(shí)好征地補(bǔ)償安置的實(shí)施程序，讓農(nóng)民能夠順利獲得自己的利益；（4）落實(shí)好土地補(bǔ)償使用、監(jiān)督程序，防止權(quán)力尋租；（5）落實(shí)好被征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決程序，特別是“聽(tīng)證”制度，讓被征地農(nóng)民有處申訴自己的權(quán)益。

2強(qiáng)化農(nóng)村征地執(zhí)法

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村征地立法只是從書(shū)面確立了法律規(guī)范，而執(zhí)法實(shí)踐才能真正發(fā)揮法律規(guī)范的實(shí)際效果。只有加強(qiáng)農(nóng)村征地的執(zhí)法，才能真正實(shí)現(xiàn)立法的價(jià)值。2.1堅(jiān)持“以人為本”，提高“執(zhí)法為民”水平科學(xué)發(fā)展觀對(duì)當(dāng)前農(nóng)村征地的執(zhí)法也提出了新的要求——把以人為本落實(shí)到征地執(zhí)法過(guò)程中——堅(jiān)持以廣大農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，將農(nóng)民作為被征地的主體，合法合理地解決好他們的利益問(wèn)題。在農(nóng)村土地集體所有制名義下，征地用地都是以政府為中心，這在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是保持不變的。政府通過(guò)向有審批權(quán)限的部門(mén)報(bào)批，獲得征地的權(quán)利，然后征地后可以以劃撥、出讓等形式來(lái)使土地增值。在征地過(guò)程中，農(nóng)民處于相對(duì)被動(dòng)的地位，難以真正維護(hù)好自身利益。因此，強(qiáng)化政府“以人為本”的執(zhí)法理念，從思想上解決好執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)，才能自覺(jué)維護(hù)農(nóng)民利益。堅(jiān)持“以人為本”的執(zhí)法理念，提高“執(zhí)法為民”水平。真正實(shí)現(xiàn)一切為了人民、一切依靠人民、一切服務(wù)人民，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的根本利益。2.2嚴(yán)格程序執(zhí)法程序是一種過(guò)程規(guī)范，是最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保證，只有嚴(yán)格程序執(zhí)法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地過(guò)程。嚴(yán)格程序執(zhí)法首先必須從程序上禁止有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)違法的征地行為。近年來(lái)由于征地主體主要是政府和開(kāi)發(fā)商，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)違法的征地行為屢禁不止。因此，必須從程序上保證征地的規(guī)范操作，把違規(guī)違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，進(jìn)而從程序上保證嚴(yán)格執(zhí)法。其次必須嚴(yán)格程序監(jiān)督。為了保證程序執(zhí)法有效，必須堅(jiān)持程序監(jiān)督——過(guò)程控制，而不是違法違規(guī)行為已經(jīng)出現(xiàn)后才簡(jiǎn)單地實(shí)施終端懲處。例如在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過(guò)程，不僅要監(jiān)督補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果，更要監(jiān)督補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過(guò)程，看標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行是否按實(shí)體規(guī)定，按程序進(jìn)行。通過(guò)對(duì)程序執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，使征地過(guò)程嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，程序法才能真正落到實(shí)處，進(jìn)而保證被征地農(nóng)民實(shí)體權(quán)力的維護(hù)。

3加強(qiáng)農(nóng)村征地監(jiān)督

如果把農(nóng)村征地的立法、執(zhí)法比作完善農(nóng)村征地的兩把利刃，那么加強(qiáng)農(nóng)村征地的監(jiān)督，則是保證二者更加鋒利的磨刀石。通過(guò)監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法的不足，并及時(shí)完善；通過(guò)監(jiān)督，可以有效控制執(zhí)法過(guò)程，保證“執(zhí)法為民”。建議從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)村征地監(jiān)督：一是完善監(jiān)督系統(tǒng)。組織是執(zhí)行正確路線的保證，監(jiān)督系統(tǒng)是完成監(jiān)督任務(wù)的組織保證。我們現(xiàn)行農(nóng)村征地的監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上是行政體制內(nèi)部上級(jí)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，這種監(jiān)督盡管簡(jiǎn)單、有效、成本低，但是政府既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員，很難客觀地對(duì)自己的違規(guī)行為作出裁判。這種監(jiān)督體制的弊端在于是一種體內(nèi)監(jiān)督，同時(shí)被征地對(duì)象——農(nóng)民，僅僅是一個(gè)任人宰割的弱勢(shì)群體，法律沒(méi)有賦予他們抗辯、監(jiān)督的權(quán)力；紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)僅僅介入那些征地受賄案件；而新聞部門(mén)則是“頭痛報(bào)頭、腳痛報(bào)腳”。建議形成由紀(jì)檢部門(mén)牽頭，以國(guó)土、公檢法、農(nóng)民、新聞媒體為組成部分的監(jiān)督系統(tǒng)。對(duì)農(nóng)村征地實(shí)施以被征地農(nóng)民監(jiān)督為主，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)過(guò)程介入，國(guó)土部門(mén)自我稽查，公檢法實(shí)施違法監(jiān)督，新聞媒體進(jìn)行大眾監(jiān)督為一體的監(jiān)督體系。這個(gè)體系可以采用定期聯(lián)席會(huì)議的形式開(kāi)展工作，一般由紀(jì)委組織，一個(gè)月或一季度舉行一次聯(lián)席會(huì)。二是加強(qiáng)監(jiān)督力度。監(jiān)督是保證農(nóng)村征地公平進(jìn)行的最后一道屏障，其力度的大小直接決定了屏障所起的作用。首先應(yīng)加強(qiáng)被征地農(nóng)民監(jiān)督的作用。這個(gè)監(jiān)督主要是在實(shí)體法上保證被征地農(nóng)民按法律規(guī)定，對(duì)征地中的不合法行為提出抗辯；從程序上保證相關(guān)組織對(duì)抗辯必須受理并提出處理意見(jiàn)，解決結(jié)果公開(kāi)。其次是加強(qiáng)紀(jì)檢檢查部門(mén)的監(jiān)督作用。紀(jì)檢檢查部門(mén)本身作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)違紀(jì)違規(guī)征地行為就有義不容辭的責(zé)任，這個(gè)監(jiān)督主要在實(shí)體和程序上保證紀(jì)委提前介入，并實(shí)施有效的過(guò)程控制；對(duì)于那些違規(guī)違紀(jì)的征地行為限期整改并追究紀(jì)律責(zé)任。再次應(yīng)加強(qiáng)司法監(jiān)督。對(duì)違法征地行為觸犯農(nóng)民利益的該承擔(dān)政府賠償?shù)募訌?qiáng)執(zhí)行力度；對(duì)觸犯刑律造成犯罪的要追究刑事責(zé)任，決不姑息。最后，加強(qiáng)行政稽查監(jiān)督。現(xiàn)成體制中國(guó)土部門(mén)內(nèi)部就已經(jīng)形成了一套較完善的稽查制度，上級(jí)部門(mén)對(duì)征地中稽查出的問(wèn)題及時(shí)處理，絕不隱瞞?？傊?，農(nóng)村征地是國(guó)家現(xiàn)代化、城市化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，既關(guān)系到國(guó)家總體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，又關(guān)系到廣大農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，還涉及社會(huì)長(zhǎng)治久安。處理好政府、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民的利益關(guān)系，依法征地是其關(guān)鍵。而依法征地又必須通過(guò)完善農(nóng)村征地立法、強(qiáng)化農(nóng)村征地執(zhí)法，加強(qiáng)農(nóng)村征地監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。只有法制健全、監(jiān)督得力，才能真正實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的科學(xué)、和諧發(fā)展。