地方政府性債務審計存在問題

有限資源降低審計質量。地方政府性債務時間跨度長、數(shù)據(jù)多且分類復雜,涉及對象多、被審賬表和資料內容復雜,而審計時間較短,導致時間緊、任務重。此外,參與審計的人員有限,外加很多地方審計隊伍審計人員并非審計專業(yè)出身、審計功底薄弱,難免會出現(xiàn)一些責任心不強的審計人員忽略掉一些重要數(shù)據(jù)的查證工作,只顧一味的趕時間、抓進度的現(xiàn)象,審計質量大打折扣。審計隊伍整體素質不高,降低審計效益。地方政府性債務審計需要掌握多種審計方法、多種學科的知識,同時要求審計人員應具有區(qū)別于一般的政府人員的業(yè)務能力和創(chuàng)新能力。目前,我國地方審計機關的審計人員知識結構并不全面,缺乏具有敏銳的洞察力和分析解決問題能力的、一專多能的復合型人才。傳統(tǒng)的財務審計人員總體上較為偏重研究財務知識,缺乏對財政、金融等現(xiàn)代經(jīng)濟所需的專業(yè)知識,在審計過程中,不可避免地習慣性用舊思路審視、查找問題,極大程度的降低審計效益。獨立性不夠,削弱審計免疫力。獨立性是保障審計工作順利開展的先決條件,而各地方政府債務資金審計常采用“同級審”的方式,難以保障審計獨立性。一方面,審計部門形式上難以獨立,審計機關同時接受本級人民政府和上一級審計機關的領導,這就形成了“審計-領導”關系相沖突的矛盾,即審計部門審計政府有關部門,同時又受本級政府領導,形式上難以獨立,進而影響其權威性。另一方面,審計部門精神上也難以完全獨立。審計機關及其人員的經(jīng)濟政治利益及社會地位等都與本級政府密切相關,致使在審計過程中很容易受到干預。外加中國人對“人情”、“關系”的看重,審計機關更傾向于避免與本級政府發(fā)生沖突,以致所做出審計披露的強度和力度大打折扣。審計機關的作用無法量化,降低審計認知度。當前,地方政府性債務審計為不定期審計且多數(shù)停留在事后審計,審計機關在地方政府舉債融資前的參與可能被個別地方行政機關說成是干涉地方政府事務,因此無法對項目的款項付款之前進行嚴格把關,通過比較審計建議前后的效果量化審計機關的作用,使審計效益一目了然,增加地方政府及公眾對審計機關的倚重,有效避免損失的形成。審計工作方案存在缺陷,降低審計有效性。審查賬目和相關資料是地方政府性債務審計不可缺少的工作。由于政府不同層級及不同部門之間利益的博弈,難以避免做假賬、偽造資料事件發(fā)生。審計工作方案的不完善,加之部分審計人員缺乏審計責任心及經(jīng)驗,容易出現(xiàn)單純的審查被審單位提供的賬表的局面,導致無法有效地查處違法占用資金、截留項目資金等腐敗問題,致使審假成真,難以充分發(fā)揮審計查錯防弊的作用。

加強地方政府性債務審計的對策

創(chuàng)新審計模式。審計署應統(tǒng)合全國審計系統(tǒng)的力量、上下聯(lián)動,結合預算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責任審計、金融審計等與地方債務審計存在內容交叉和數(shù)據(jù)相關聯(lián)的項目審計,組織不同級次和不同領域的債務審計,力求建立信息共享機制,統(tǒng)一口徑,有利于在時間、人力資源有限條件下獲取較為充分的審計證據(jù),全面把握地方政府性債務信息,充分發(fā)揮審計的查錯防弊功能。建設高素質的審計隊伍。為確保審計質量,審計機關應注重選配精干人員的錄用。同時,為充分有效地發(fā)揮審計職能、提高審計效率和效果,要加強培訓。引導審計人員樹立主動學習和終生學習的理念,刻苦鉆研業(yè)務,加強理論學習,相互溝通交流,同時解放思想,與時俱進,促進審計觀念創(chuàng)新,推進審計手段和方法創(chuàng)新。努力向政治素質高、業(yè)務素質高、職業(yè)素質高的審計隊伍邁進?？茖W引入注冊會計師審計。針對政府審計獨立性不夠,為保障審計工作的順利進行,應當科學適當引入注冊會計師審計,讓注冊會計師及其所在事務所成為新“委托-”環(huán)節(jié)的方,直接接受政府審計機關的委托對地方政府性債務進行審計。政府通過公開招標的方式,對競標的會計事務所的專長、資質和信譽等做出評價,選出服務質量高、收取審計費用合理的事務所參與審計。為了增強注冊會計師的獨立性,所收的審計費用應避開審計對象所在的政府由上級政府部門或審計部門直接撥付。實行“交叉審”與“上審下”相結合。要解決難以提高獨立性的問題,應該把“同級審”的單一型模式改為“上審下”、“交叉審”相結合的混合型模式,有利的避開本級政府的干預和影響。在采取“上審下”、“交叉審”模式的過程中,由于執(zhí)行審計的機構不再與被審計單位產生政治和經(jīng)濟方面的直接聯(lián)系,也可以避開“人情”、“關系”的干擾,這就可以在一定程度上克服“同級審”方式的弊端,為審計人員提供更好的獨立性,使審計人員客觀的做出判斷,充分發(fā)揮好審計的免疫能力。實行事前審計與事中審計相結合。審計機關應擴大審計范圍,提前介入舉債決策過程,在舉借債務部門提交報告這一階段就參與進來。一方面,可以充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能,把可能出現(xiàn)的問題消滅在萌芽中,還可以服務于以后的事中、事后審計,使審計起到全過程、全方位監(jiān)督的作用,有效降低債務風險。另一方面,可以量化審計工作,審計之前應付款多少,審計之后實際付出多少,從而形成鮮明對比,突出審計作用。外加建立健全信息披露機制,及時、全面、準確公開審計結果,最大程度的做到信息公開化,體現(xiàn)出對社會的責任感,勢必會提高審計的認知度。延伸債務資金審計。對地方債務的審計不能簡單地停留在賬表數(shù)據(jù),衡量償債風險也不能單純的借助于債務余額與地方財政可用財力之比而應該從多方面加以分析。審計人員對審計過程中發(fā)現(xiàn)的疑點,應及時延伸到有關單位和相關人員進行查證。例如追蹤債務資金的使用過程,關注資金流向的每個環(huán)節(jié),落實資金的到位情況和使用效果。衡量債務風險要統(tǒng)觀全局和局部,債務總量處于警戒線以下不一定局部地區(qū)也處于安全區(qū)。例如2010年底,我國地方政府整體債務率為70.45%,但有19.9%的市級政府和3.56%的縣級政府的債務率高于100%,分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%,超出警戒線。同時要結合被審地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況,借助負債結構、償債能力等指標,從成本、效益等多方面分析債務風險。例如審計過程中不能片面的地憑負債規(guī)模定論風險,也要關注與之密切相關的償債能力問題,審查資金的來源是否充分,關注資金在使用過程中是否存在舉債手續(xù)不規(guī)范、債務資金與項目建設進程用款不一致、資金投向不符合規(guī)定用途、舉債資金閑置、挪用等影響資金使用效益的問題,以確定舉債的合理性,是否符合經(jīng)濟發(fā)展需要。審計機關應對債務資金進行跟蹤審計和定期檢查必要時可將債務審計作為年度審計實施,確保專款專用,提高資金使用效益,充分發(fā)揮好審計監(jiān)督的作用。在審計的最后,應重視管理建議書的出具,審計機關作為防范與化解地方債務風險的“防火墻”,通過定期進行債務審計,在充分分析債務風險和債務資金的管理水平上,提出如何有效加強債務管理,從而化解債務風險、提高資金使用效益的建議,發(fā)揮好審計的建設性作用。過度舉債會成為制約地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展的消極因素,形成巨大的債務風險和誠信危機。加強地方政府性債務審計可以及時發(fā)現(xiàn)國家經(jīng)濟社會運行過程中由地方政府性債務引發(fā)的各種隱患,有效預防危害的發(fā)生,保護國民經(jīng)濟健康持續(xù)的發(fā)展。

本文作者：張穎工作單位：首都經(jīng)濟貿易大學會計學院

目前，我國的地方債務（即地方政府債務）問題比較突出，在局部已形成高風險區(qū)，如不積極防范和及時化解，將對國家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴重威脅。因此，有必要對地方債務的構成、現(xiàn)狀以及形成原因等方面進行分析，并提出相應的對策，才能防范于未然。

一、地方債務的構成及特點

地方債務由直接債務和或有債務兩個部分構成。直接債務是由地方政府出面直接舉借的或為法律、合同所確認的政府負債，是在任何情況下都會發(fā)生的償債義務，因而具有確定性；或有負債是由于經(jīng)濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的，是由某一個別的事情引起的，而這件事可能發(fā)生也可能不發(fā)生，因此具有不確定性，有顯性與隱性之分。

雖然或有負債目前還不是地方政府的直接債務，但它是潛在風險很大的債務，因為或有顯性債務在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔還債責任的情況下，都會變成政府直接顯性債務，這將會引發(fā)地方政府局部性債務向全局性債務風險的演變。

二、地方債務的現(xiàn)實狀況及高負債的危害

資金短缺始終是困擾地方經(jīng)濟發(fā)展的長期性問題。因此，各級地方政府和企業(yè)利用一切機會，采取多種方式招商引資。在這種環(huán)境中，政府國外貸款和國內社會資金的品種與金額逐年增加，在各個地區(qū)和行業(yè)發(fā)揮著積極的作用，有力地促進了社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展。但是，由于地方長期舉債，鋪攤子、上項目、搞形象工程，寅吃卯糧，地方債務尤其是基層負債，已成為影響地方經(jīng)濟發(fā)展和基層政權運轉的一個突出問題。

《企業(yè)會計準則第12號——債務重組》的修訂和實施，對規(guī)范會計行為、提高會計信息質量、加快與國際會計準則的趨同發(fā)揮了重要作用，也給會計、審計實務工作提出了新挑戰(zhàn)。本文從債務重組的審計特征分析入手，探究其合理可行的審計對策，旨在對審計實務工作有一定的指導作用。

一、債務重組審計的特征

《企業(yè)會計準則第12號——債務重組》中對債務重組的定義為：債務重組是指在債務人發(fā)生財務困難的情況下，債權人按照其與債務人達成的協(xié)議或者法院的裁定做出讓步的事項。新準則強調了債務人處于財務困難的前提條件，并突出了債權人做出讓步的實質條件，排除了債務人不處于財務困難條件下的。處于清算或改組時的債務重組以及雖修改了條件，但實質上債權人并未做出讓步的債務重組事項，比如，在債務人發(fā)生困難時，債權人同意債務人用庫存商品抵償?shù)狡趥鶆?，且不調整償還的金額和時間，實質上債權人并未做出讓步，則不屬于債務重組。因此，對債務重組的審計有別于對其他會計要素的審計。它有以下幾個方面的特征：

(一)債務重組審計對象具有復雜性

債務重組審計是財務報告審計的一個有機組成部分，但它本身便是一個大概念。包括債權人、債務人兩個方面。因此，注冊會計師對其進行審計時，要系統(tǒng)分析、統(tǒng)籌兼顧，凡是客戶的債務重組即以資產清償債務、將債務轉為資本、修改其他條件以上3種方式的組合等方式所涉及的各種會計要素的增減變動情況，均應作為審計對象。

(二)債務重組審計目標具有交叉性

債務重組審計的特征主要表現(xiàn)為以下三點：

第一，債務重組審計具有交易事項的偶發(fā)性。債務重組在市場經(jīng)濟中并不少見，但對于特定被審計單位的特定會計期間而言，畢竟是偶發(fā)的經(jīng)濟業(yè)務，在審計方法上，宜采用詳查法，由經(jīng)驗豐富的審計人員對所發(fā)生的該事項作全面審計，從而有效地降低審計風險。

第二，債務重組審計涉及面的廣泛性。債務重組事項關系到債權人和債務人的利益，在債轉股中，涉及到銀行、資產管理公司和企業(yè)等多方面的利益關系，在企業(yè)“內部人控制”問題還無法從根本上解決的情況下，企業(yè)可能通過做假帳等手段將盈利人為地制造為虧損，損害債權人的合法利益，審計作為綜合性的監(jiān)督約束力量，理應發(fā)揮其作用。

第三，債務重組審計類型的多樣性。債務人處于正常生產經(jīng)營條件下和處于清算或改組時，審計的內容不盡相同，這是由于不同條件下的會計計量、確認和披露的不同所決定的。前者屬于持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)，應遵循一般的會計核算原則和方法，后者屬于非持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)，應遵循特殊的會計準則。

債務重組審計的特殊性，決定其審計內容主要有以下幾個方面：

1、了解控制環(huán)境，審查企業(yè)披露的債務重組事項是否確實存在或發(fā)生。內部控制是被審計單位對其經(jīng)濟活動進行組織、制約、考核和調節(jié)的重要工具，內部控制制度對企業(yè)內部各種組織機構規(guī)定了相應的職責與權限，審計人員通過取得并審閱股東大會、董事會和管理當局會議記錄等，查明被審計單位在報告期內是否發(fā)生債務重組事項，以確定債務重組事項是否真實存在。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場、區(qū))人民政府(管委會)，縣政府有關部門：

根據(jù)省人民政府辦公廳關于開展全省村級債務審計清理的通知(政辦電〔〕54號)要求，為做好我縣村級債務審計清理的各項工作，現(xiàn)將有關事項通知如下：

一、審計清理目的和政策依據(jù)

通過全面審計清理，掌握村級集體經(jīng)濟組織債務底數(shù)，摸清債務結構、類型、用途，鎖定舊債，遏制新債再生。同時，加強村級財務管理，規(guī)范村級收支行為，嚴肅財經(jīng)紀律，為逐步建立保障有力的村級組織運行機制創(chuàng)造有利環(huán)境。

自查和審計工作應堅持實事求是的原則，認真做好村級債務的清理核實。主要政策依據(jù)是《國務院關于年深化農村稅費改革試點工作的通知》(國發(fā)〔〕24號)、《國務院辦公廳關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》(國辦發(fā)〔〕39號)以及《省人民政府關于積極穩(wěn)妥化解村級債務的通知》(政發(fā)〔〕21號)、《省委辦公廳、省政府辦公廳關于化解村級債務的若干政策性規(guī)定》(辦發(fā)〔〕1號)等。

二、審計清理對象、范圍、內容和方式

在市審計局這個優(yōu)秀集體里，常?？梢娨晃幻β档纳碛?。多歲的他，舉手投足展現(xiàn)的是樸實、干練的風采，眉宇之間透露的卻是審計人特有的睿智、敏銳和頑強。他就是市審計局處室業(yè)務與計算機審計技術創(chuàng)新骨干，金融處主任科員同志。

同志自參加工作以來，始終保持和恪守堅定執(zhí)著的治立場，大公無私的道德情操，蓬勃昂揚的精神狀態(tài)，嚴謹細致的工作作風，在本職崗位上勤學苦練，兢兢業(yè)業(yè)。他在部隊工作期間，多次榮獲優(yōu)秀士兵、優(yōu)秀干部等表彰，二次榮立三等功。2005年9月被武警總部評為“十五”期間審計戰(zhàn)線先進個人。2006年轉業(yè)到審計局金融審計處工作后，該同志依然保持了軍人退伍不退色的作風，工作中任勞任怨，從不計個人得失，五年來，他先后參加了29個審計項目的審計工作，并負責這些項目的數(shù)據(jù)采集、分析及AO案例的編寫工作。其中，他還擔任了成都傳媒集團、溫江區(qū)農信社、彭州市國土、成都銀行與成都農商行中小企業(yè)貸款調查等9個項目的審計組長，出色的完成了領導交辦的各項工作任務。

一、崇尚實干，狠抓落實

在審計中，同志嚴格按照審計工作方案的內容和上級審計機關的要求，高標準高質量嚴要求，加班加點，按時完成現(xiàn)場審計工作任務。認真貫徹執(zhí)行《國家審計準則》，嚴格規(guī)范審計工作程序。他準確把握審計工作的切入點，將審計人員的視點、領導關注的重點、財政等職能部門重視的熱點、群眾期盼的焦點問題有機結合起來，緊緊圍繞如何促進地方經(jīng)濟建設、加強地方政府性債務管理，有效防范和化解債務風險這個中心議題開展審計調查研究，做好專題分析。針對地方政府性債務的規(guī)模、投向、結構、成因和化解債務風險建議等方面進行有理有據(jù)、入情入理的專題分析，在分析中既有審計數(shù)據(jù)的有力支持論證，又有較高層次和較深理論水平的分析探討，更有針對性、操作性、實效性強的審計建議，做到專題分析視角準確、思想新穎、見解獨到，分析深刻，說理透徹，建議可行，成果豐富。

二、勤學苦干，認真細致

按照《國家審計準則》、《審計檔案準則》的有關要求及審計署新下發(fā)的審計文書規(guī)范格式，在審計檔案歸集整理上追求規(guī)范化、標準化，科學化，同志做到每卷檔案內容完整、真實可靠，干凈整潔，能夠準確無誤地記錄和反映審計工作的軌跡，并經(jīng)得起時間和歷史的檢驗。

同志們

所以，由于此次地方政府性債務審計時間緊、質量標準要求高。下午把各有關單位的分管領導和財務人員召集來組織一次培訓。通過這個培訓，使大家對這次政府性債務審計有個正確的認識，回去之后就能立即上手，著手準備。等下，市審計組專家將為大家授課，請大家認真聽講，做好筆記，不懂的地方要大膽的向專家請教。

高度重視。這次地方政府性債務審計是按照中央經(jīng)濟工作會議的要求，一是思想上要深刻認識。對地方政府性債務進行全面摸底審計，摸清規(guī)模和結構，反映問題和成因，分析風險和責任，為政府決策提供有價值的意見和建議。國家審計署根據(jù)溫總理的指示，將全國地方性政府債務審計做為一項重要的工作，做出了安排部署。近期，國務院又發(fā)出明傳電報，就全國地方性政府債務審計工作明確工作要求，進行了安排。隨即，省、市迅速展開了部署落實，對此，一定要有深刻的認識，引起高度重視，認真對待這次審計。

加強溝通。首先，二是行動上要緊密配合。各單位要做好與審計工作組的配合。各單位回去后，要按照這次培訓的內容，把前期準備工作做足，受審過程中，全力配合審計工作組開展工作，要求提供的材料務必要詳實、齊全；其次是各單位之間要密切配合。如果碰有債務涉及幾個部門單位，這就要求各相關單位之間也要加強協(xié)作，及時對接、溝通協(xié)調，確保不重不漏，不錯報不誤報；第三、縣審計部門要做好協(xié)調溝通。要做好工作組的后勤保障，同時也要與各涉審單位搞好溝通協(xié)調，確保審計工作的順利進行。

不夸大、不瞞報，三是工作上要實事求是認真負責。各單位要根據(jù)實際發(fā)生的債務填寫表格。實事求是認真負責，如因工作上的馬虎隨意，給審計工作帶來麻煩，要追究相關人員責任。此，強調一條紀律，迎審領導小組成員請假外出，要經(jīng)過我批準同意；各涉審單位的分管領導和財務人員在審計期間原則上不許外出。

吃透弄懂。這次培訓機會難得，四是培訓中要遵守紀律。市里的專家將為大家授課。希望大家珍惜機會，嚴格遵守培訓紀律，課間不講話、不走動、不分神、不早退，自覺關閉手機，保持良好課堂紀律。對老師講的關鍵內容、關鍵環(huán)節(jié)，要做好記錄，認真思考，對一時還難以理解的要虛心求教，努力吃透弄懂，確保順利完成各項工作。

根據(jù)《省審計廳關于全省開展村級債務自查清理工作的通知》（審行函〔〕143號）精神，為全面清理審計認定我市農村村級債務，現(xiàn)結合我市實際，制定本實施方案。

一、指導思想

堅持以“三個代表”重要思想和黨的十七屆中全會精神為指導，按照科學發(fā)展觀的要求，認真貫徹落實國務院及省、市清理化解鄉(xiāng)村債務、制止發(fā)生新債務的有關精神，因地制宜，采取積極有效措施，逐步化解鄉(xiāng)村債務，促進農業(yè)和農村經(jīng)濟的健康發(fā)展，保持農村社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

二、清查的對象和范圍

清理核實截止年月31日，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、農經(jīng)站代管核算的村級集體經(jīng)濟組織形成的各類債權債務。本次清理審計認定不含農業(yè)人口比例在50％以下的街道辦事處，不含農業(yè)局管理的“小三場”（林場、原種場、養(yǎng)殖場）。

三、清查內容

在審計局這個優(yōu)秀集體里，常?？梢娨晃幻β档纳碛?。多歲的他，舉手投足展現(xiàn)的是樸實、干練的風采，眉宇之間透露的卻是審計人特有的睿智、敏銳和頑強。他就是審計局副科長，兼任縣地方政府性債務審計小組組長。

在縣地方政府性債務審計工作中，確?！捌吆谩?，力創(chuàng)“精品”。在地方政府性債務審計中，他將劉家義審計長提出的“實、高、新、嚴、細”的具體要求落實到審計全過程，切實做到“要實干，不要空談；要行為，不要口號；要實效，不要表象”，做到“出召準、出拳重、出手快”，確保做到“七個方面好”，力創(chuàng)精品力作，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。

一、崇尚實干，狠抓落實，確保審計基礎工作做得好、做得實

在審計中，嚴格按照審計工作方案的內容和上級審計機關的要求，高標準高質量嚴要求，加班加點，按時完成現(xiàn)場審計工作任務。認真貫徹執(zhí)行《國家審計準則》，嚴格規(guī)范審計工作程序。截止2010年3月28止，縣地方政府性債務審計工作已經(jīng)結束現(xiàn)場審計階段，轉入報表匯總、整理審計檔案資料，撰寫審計報告階段。

二、集思廣益，群策群力，確保審計綜合報告寫得好，水平高

審計綜合報告是此次審計工作成果的集中反映，在各小組提交小組審計報告的基礎上，帶領審計工作人才員精心構思提煉，反復醞釀推敲，集體研究討論，深度挖掘加工“拳頭產品”，確保形成一個質量優(yōu)、層次高，份量重，有深度、有力度、有思想，能夠引起地方政府主要領導高度重視的綜合審計報告。在審計報告起草過程中，為了拓寬思路，增強審計報告的時效性和針對性，堅持“開門搞審計”的原則，廣泛采納、充分征求磴口縣政府領導、被審計單位和財政等有關政府管理部門等社會各方面的意見建議，集中全體審計人員的智慧能力，形成合力，全力攻關，完成好審計報告。

根據(jù)《國務院農村綜合改革領導小組、財政部、教育部、農業(yè)部〈關于進一步做好清理化解農村義務教育債務工作有關問題通知〉》（國農改[2012]04號）和省農綜改辦[2012]12號文件精神，結合陽新實際，特制定本實施方案。

一、基本原則

（一）以縣為主。按照農村義務教育實行省級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，縣級人民政府為主實施的管理體制，我縣的農村義務教育債務化解工作由縣人民政府具體實施。

（二）先審計后化解?？h政府統(tǒng)一領導，縣綜改辦牽頭組織財政、審計、監(jiān)察、教育等有關部門組成工作專班，對省審計廳審計認定的村級債務中“普九”債務逐項、逐筆進行審計復核，鎖定實際債務，逐步化解。

二、目標任務

根據(jù)省有關文件及會議要求，在2012年12月31日前，全面化解農村義務教育其它債務，同時建立制止農村義務教育新增債務的長效機制。