摘要:農(nóng)村宅基地調(diào)查是關(guān)乎廣大農(nóng)民切身利益的重要工作，但由于其范圍廣、任務(wù)重、參與單位眾多、技術(shù)情況復(fù)雜等原因，可以稱之為是一項(xiàng)系統(tǒng)而艱巨的任務(wù)。本文從GPS控制測量、數(shù)據(jù)源空間框架的統(tǒng)一、無縫平面投影以及宅基地信息管理系統(tǒng)等方面闡述了農(nóng)村宅基地調(diào)查中的關(guān)鍵技術(shù)，希望能夠?yàn)橥苿?dòng)農(nóng)村宅基地調(diào)查工作順利進(jìn)行，確保調(diào)查成效和結(jié)果提供一定的借鑒和幫助。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地;關(guān)鍵技術(shù);測量;確權(quán)

為了明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理，需要展開農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，以依法保護(hù)村民的合法權(quán)益，而農(nóng)村宅基地調(diào)查作為其中一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，發(fā)揮著十分重要的作用。

一、農(nóng)村宅基地調(diào)查的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地調(diào)查與城鎮(zhèn)的地籍調(diào)查不同，其涉及的地域比較分散，而分布范圍也十分廣泛。在地籍測量上，部分地區(qū)尚未建立高等級(jí)控制點(diǎn)，或者十分稀少，導(dǎo)致傳統(tǒng)的控制測量無法實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，就算構(gòu)建GPS控制網(wǎng)仍存在難點(diǎn)，只有重新布設(shè)高等級(jí)的控制網(wǎng)，然而，這種做法并不現(xiàn)實(shí)。在這種情況下就需要探求一些新的控制測量方法，以解決農(nóng)村宅基地的調(diào)查問題。控制測量和GIS信息管理需要考慮到地圖的投影與坐標(biāo)系問題。具體來說，我國相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)中存在著跨帶現(xiàn)象，即落在兩個(gè)投影帶當(dāng)中的部分地區(qū)坐標(biāo)在平面地圖中會(huì)顯示出“裂縫”，特別是一些東西跨度較大的地區(qū)，其“裂縫”現(xiàn)象更是無法避免。為此，有必要開展無縫平面投影技術(shù)的研究。農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查工作的技術(shù)性相對(duì)較強(qiáng)，但其政策性則更強(qiáng)，因?yàn)樵摴ぷ髟诩夹g(shù)處理方面必須符合相關(guān)的國家政策。

二、農(nóng)村宅基地調(diào)查工作的特征

第一條為促進(jìn)郊區(qū)村民向城鎮(zhèn)集中，合理利用土地，鼓勵(lì)進(jìn)鎮(zhèn)村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，制訂本實(shí)施細(xì)則。

第二條本實(shí)施細(xì)則所稱的村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指郊區(qū)村民按照自愿原則，將依法取得的宅基地讓出給村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，不再申請(qǐng)宅基地的行為。

第三條市房地資源局是村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主管部門。區(qū)（縣）土地管理部門負(fù)責(zé)村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體管理工作。

第四條下列對(duì)象可以申請(qǐng)宅基地讓出：

（一）依法享有宅基地使用權(quán)的村民；

（二）村民住房所有權(quán)人。

摘要：農(nóng)村宅基地閑置已成為一種較普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)雖有利于土地利用效率的提高，卻與現(xiàn)有的法律相抵觸。針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所處的兩難境地，在現(xiàn)有的土地制度和法律框架下，提出了建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的構(gòu)想，對(duì)農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)、宗旨進(jìn)行了定位，并對(duì)其組織機(jī)構(gòu)、組織職能和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)其資金運(yùn)作機(jī)制做了深入的探討。在實(shí)際中，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度應(yīng)該根據(jù)地方特點(diǎn)，通過實(shí)踐逐步改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；宅基地儲(chǔ)備；運(yùn)行機(jī)制；資金運(yùn)作；流轉(zhuǎn)

一、研究背景

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，與農(nóng)民的生活保障息息相關(guān)。近30年來，隨著我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市和農(nóng)村正經(jīng)歷著巨大變革。尤其20世紀(jì)90年代以來，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口流動(dòng)性加大［1］，農(nóng)宅閑置在許多地方成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而，農(nóng)宅出租和買賣市場也應(yīng)運(yùn)而生。近些年，農(nóng)村宅基地的交易越發(fā)頻繁，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的隱形交易市場。［2］可以說，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)處在一個(gè)兩難的境地：從利用效率角度來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有助于提高土地的利用效率；而按照我國現(xiàn)行的土地管理法律制度，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。

目前，我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權(quán)人主體不變的情況下，改變宅基地使用權(quán)人的行為。出租多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地區(qū)，滿足外來人口和生產(chǎn)經(jīng)營的需要。其主要表現(xiàn)形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產(chǎn)加工、商業(yè)服務(wù)、倉儲(chǔ)等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數(shù)量不多，且通常是在宅基地區(qū)位比較好的情況下發(fā)生。后者伴隨著房屋買賣引發(fā)了宅基地流轉(zhuǎn)，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進(jìn)城務(wù)工人員在取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城市購買房屋而將原農(nóng)村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農(nóng)戶，將多余的房屋進(jìn)行出售等。

農(nóng)村宅基地對(duì)于農(nóng)民來說具有生活保障性和福利性的屬性，而農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下對(duì)宅基地進(jìn)行交易買賣行為的自發(fā)性和盲目性，將對(duì)農(nóng)民自身的生活和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定造成潛在的危害。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國1600萬公頃村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已是既定的事實(shí)，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉(zhuǎn)多為隱形流轉(zhuǎn)、隨意定價(jià)。這種相當(dāng)活躍卻不規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)行為，不僅造成了耕地資源的浪費(fèi)，也給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴(kuò)大不利于耕地的保護(hù)。在市場利益的誘惑下，農(nóng)民會(huì)想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎(chǔ)上，農(nóng)村宅基地總量要擴(kuò)大，只能通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用，必定導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi)。其次，宅基地的隱形流轉(zhuǎn)不利于集體和農(nóng)民利益的保護(hù)。因?yàn)檗r(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)，一旦出現(xiàn)法律糾紛，農(nóng)民的權(quán)益得不到法律保護(hù)。并且，農(nóng)民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地出租或買賣的所有收益都?xì)w農(nóng)民個(gè)人所有，村集體對(duì)于宅基地的所有權(quán)得不到體現(xiàn)。

農(nóng)村住房是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也是農(nóng)民居住權(quán)重要的物質(zhì)載體。由于宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)民的個(gè)人資產(chǎn)沉睡現(xiàn)象突出，同時(shí)也造成了農(nóng)民維權(quán)困難。這在農(nóng)村引發(fā)了大量糾紛，影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。對(duì)于這些問題，實(shí)踐中一般予以回避。中共中央、國務(wù)院在2017年的中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提出：“要加快房地一體的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！保?］該《意見》明確了農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基本屬性，并從方向上奠定了對(duì)農(nóng)民用益物權(quán)的政策保障。但由于該《意見》提出的對(duì)策還處于探索階段，因此具體的實(shí)踐路徑并未予以釋明。

一、宅基地用益物權(quán)制度的立法演化

宅基地用益物權(quán)的提法之所以為大眾所知，可能更多的是由于2007年第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）。在其第三編“用益物權(quán)”內(nèi)以專章的形式確立了宅基地的用益物權(quán)制度。但該法只是宣示了宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，其他并無多少新意。作為他物權(quán)，沒有對(duì)宅基地所有權(quán)人及其權(quán)利行使方式等作出規(guī)定，這不能不說是一個(gè)遺憾。在《物權(quán)法》未頒行之前，不管是“宅基地使用權(quán)”還是“宅基地用益物權(quán)制度”的概念，并未出現(xiàn)。“建國后最早涉及宅基地規(guī)定的是《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條，不過使用的是地基概念而非宅基地?！保?］隨著化運(yùn)動(dòng)的持續(xù)，在1962年的《農(nóng)村工作條例修正案》中將自留地、自留山和宅基地放在了一起并強(qiáng)調(diào)不能出租和買賣?？梢钥闯鲛r(nóng)村宅基地術(shù)語出現(xiàn)在化運(yùn)動(dòng)之時(shí)，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)有宅基地法律制度的形成打下了深深的歷史印記。改革開放以后，國家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《通則》），1986年的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），1995年的《中華人民共和國擔(dān)保法》（以下簡稱《擔(dān)保法》），以及前述的《物權(quán)法》。這些條例及法律的頒行，在客觀上將農(nóng)村宅基地的管理及利用納入了法治軌道，但在立（修）法上依然缺少對(duì)實(shí)踐的關(guān)注。在這期間，不少學(xué)者開始討論宅基地使用權(quán)的問題，特別是針對(duì)宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的爭論讓現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度飽受爭議。對(duì)于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)國內(nèi)學(xué)界的觀點(diǎn)可大致分為三種，一是孟勤國［3］、陳柏峰［4］等學(xué)者主張禁止流轉(zhuǎn)，其主要理由在于宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障，允許其自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致城市居民大規(guī)模剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利、致使農(nóng)民流離失所并危及糧食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主張宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，認(rèn)為應(yīng)逐步剝離宅基地的社會(huì)保障功能，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。三是朱巖［7］等認(rèn)為從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出發(fā)，且考慮到宅基地使用權(quán)具有一定的身份性質(zhì)，在維持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下可以規(guī)定有限制的宅基地流轉(zhuǎn)政策和有償收費(fèi)制度。從立法活動(dòng)的歷史演化脈絡(luò)來看，現(xiàn)有宅基地法律制度是與社會(huì)主義公有制相適應(yīng)的。正如有學(xué)者提到的那樣，“以保障農(nóng)民基本居住需要為價(jià)值目標(biāo)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度必然體現(xiàn)出身份性、以戶為單位行使宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)具有從屬性、宅基地使用權(quán)具有無償性、宅基地使用權(quán)具有平等性”［8］等五個(gè)突出的法律特點(diǎn)，這也在一定程度上契合了歷史發(fā)展的需要。從學(xué)界的爭論來看，目前多數(shù)學(xué)者對(duì)自由流轉(zhuǎn)持開放態(tài)度。即希望賦予宅基地使用權(quán)更多的權(quán)能以實(shí)現(xiàn)其用益物權(quán)制度下的收益權(quán)，而不僅僅是《物權(quán)法》第153條所規(guī)定的占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。在目前加速城鎮(zhèn)化的大背景下，如何在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上完善和創(chuàng)新宅基地用益物權(quán)制度，不僅僅關(guān)系到學(xué)界爭議的法律理論問題，也是立法者和實(shí)踐者應(yīng)審慎考慮的社會(huì)問題。

二、宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析及實(shí)踐悖離

（1）宅基地用益物權(quán)的立法現(xiàn)狀分析宅基地用益物權(quán)制度是在《物權(quán)法》上所確立的一項(xiàng)他物權(quán)制度。除了《物權(quán)法》以外，還有《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)以及通過轉(zhuǎn)介條款賦予法律效力的國家規(guī)定共同構(gòu)成了我國宅基地用益物權(quán)制度。對(duì)我國現(xiàn)有的宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析，可以從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利行使三個(gè)方面為切入點(diǎn)，剖析現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度存在的立法缺陷，從而為宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)提供立（修）法回應(yīng)。一是從所有權(quán)主體來看，宅基地所有權(quán)主體地位及權(quán)利如何行使并未在《物權(quán)法》上予以明確界定。《憲法》第10條及《土地管理法》第10條第2款規(guī)定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，《物權(quán)法》第60條第1款規(guī)定了村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)代表集體行使所有權(quán)以及《土地管理法》第10條規(guī)定了其經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)。除上述法條中有對(duì)所有權(quán)主體及權(quán)利行使的粗略規(guī)定以外，很難再找出與宅基地所有權(quán)行使相關(guān)的具體法律規(guī)定，即使有也體現(xiàn)出儀式性的特點(diǎn)。因此，對(duì)《意見》中提出要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的要求，在法律中并沒有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，這也造成了現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度產(chǎn)權(quán)的模糊。從宅基地使用權(quán)主體來看，《物權(quán)法》第152條僅有宅基地使用權(quán)人的提法，而《物權(quán)法》第153條作為轉(zhuǎn)介條款將宅基地使用權(quán)取得、行使、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利主體界定給了《土地管理法》及國家規(guī)定。在《土地管理法》中界定宅基地使用權(quán)主體的依據(jù)主要是第43條及第62條，其中第62條是關(guān)于村民住宅用地的規(guī)定，這也是學(xué)界［9］普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)主體具有身份性的法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也僅僅表明宅基地使用權(quán)初始取得時(shí)具有身份性，并不表明宅基地使用權(quán)不能由他人轉(zhuǎn)移取得?！保?0］可見，如何處理宅基地使用權(quán)主體的身份性問題，是關(guān)系到宅基地用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問題之一。二是從宅基地使用權(quán)內(nèi)容來看，《物權(quán)法》第152條賦予了宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有土地享有占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。同時(shí)在《土地管理法》第62條第3款中對(duì)村民出賣、出租住房行為進(jìn)行法律規(guī)制，其主要目的是通過限制其再次申請(qǐng)阻遏其流轉(zhuǎn)行為。但也有學(xué)者認(rèn)為：“其未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租，只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請(qǐng)宅基地?！保?1］還有《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定宅基地使用權(quán)不能抵押。通過立法梳理發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)內(nèi)容是非常有限的，其主要是強(qiáng)調(diào)使用權(quán)和占有權(quán)。三是從宅基地所有權(quán)及宅基地使用權(quán)行使來看，《物權(quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。此外，除了《土地管理法》第62條粗略地規(guī)定了宅基地使用權(quán)人義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)在宅基地申請(qǐng)的權(quán)限劃分以外，再無其他法律條款對(duì)權(quán)利主體如何分別行使所有權(quán)及用益物權(quán)予以規(guī)定。現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度側(cè)重于對(duì)靜態(tài)權(quán)利的規(guī)定，而對(duì)同樣重要的動(dòng)態(tài)權(quán)利采取回避態(tài)度，導(dǎo)致在實(shí)踐中易出現(xiàn)無權(quán)可依、無責(zé)可擔(dān)的窘境。（2）宅基地用益物權(quán)的實(shí)踐悖離一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。改革開放以來我國經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)流動(dòng)造成了大量的空閑農(nóng)房及宅基地，說明現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)法律制度設(shè)計(jì)已與社會(huì)實(shí)踐之間出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。有學(xué)者提出隱形市場［12］的概念，認(rèn)為現(xiàn)行法律禁止流轉(zhuǎn)而交易卻客觀存在，造成交易不受法律保護(hù)的尷尬局面?？陀^上，農(nóng)民有通過流轉(zhuǎn)房屋獲得收益的期望。有學(xué)者通過問卷調(diào)查得出“限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策并不能得到農(nóng)民的廣泛贊同，也不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”［13］的結(jié)論。此外對(duì)于進(jìn)城定居的農(nóng)民來說也很無奈，正如學(xué)者指出的那樣：“很難找到處置其農(nóng)村房屋和宅基地（使用權(quán)）的合理方案，閑置往往成為不是辦法的辦法?！保?4］這些因素的存在造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，有違我國《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮物效用”的立法宗旨。二是司法實(shí)踐的對(duì)立。筆者于2017年2月12號(hào)在中國裁判文書網(wǎng)上以“房屋買賣”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索時(shí)間選擇“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件類型選擇“民事判決書”，共收集到7份推薦典型案例。在初步閱讀后選取了兩個(gè)典型案例作為樣本分析，以期說明現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度衍生出的問題在司法實(shí)踐中造成的混亂。李某某與鄭某某農(nóng)村房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省高級(jí)人民法院（2009）浙民再字第129號(hào)民事判決書）。首先，一審法院根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，認(rèn)為房屋轉(zhuǎn)讓勢必引起宅基地使用權(quán)主體的變更，而宅基地本就是建設(shè)用地，其主體變更并不導(dǎo)致農(nóng)用地的減少。且《土地管理法》第62條的規(guī)定是禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，在并未禁止農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，只是出賣后不可再申請(qǐng)宅基地，故不存在法定無效事由。其次，爭議宅基地的使用權(quán)由村委會(huì)同意變更，但所有權(quán)仍屬村委會(huì)，即在權(quán)利屬性上沒有動(dòng)搖農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。再次，就是鄭某某是農(nóng)村戶籍且沒有在本村（或其他地方）申請(qǐng)宅基地建造住房，受讓主體是合格的。即原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí)有身份限制，但轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地不再涉及身份限制。二審主要是從受讓主體資格是否適格以及村委會(huì)出具同意轉(zhuǎn)讓的書面證明是否合法有效兩個(gè)方面進(jìn)行論辯，二審法院在受讓主體資格的說理同一審并無二致。在同意轉(zhuǎn)讓證明的合法性上，二審法院認(rèn)為村委會(huì)的證明是否經(jīng)過民主議定程序及是否侵犯村民的知情權(quán)屬村內(nèi)部事務(wù)，與鄭某某無涉，且該房屋與款項(xiàng)已實(shí)際交付，至今未有其他村民提出異議，故此維持一審判決。再審中檢察院提出了兩點(diǎn)抗訴意見。一是兩審法院判決未將房屋和宅基地作為兩個(gè)不同的物來作出評(píng)價(jià)，應(yīng)堅(jiān)持房地分離原則，認(rèn)為《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地一體原則的規(guī)定不適用于農(nóng)村住房，因此農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓有效不能得出宅基地轉(zhuǎn)讓有效的結(jié)論。二是村委會(huì)無權(quán)同意李某某與鄭某某轉(zhuǎn)讓房屋的行為。但浙江省高院卻回避了房地一體原則，而是認(rèn)為在適用法律方面原判僅僅引用了《合同法》，卻并未直接適用《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。村委會(huì)同意轉(zhuǎn)讓不是必須經(jīng)過村民代表大會(huì)同意的事項(xiàng)，故認(rèn)為原協(xié)議有效。與上述案件情形大致相同的是周某某與曹某某房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省嘉興市中級(jí)人民法院（2008）嘉民一再字第2號(hào)民事判決書）。法院認(rèn)為土地管理法規(guī)定宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營、管理。可見，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓，除非買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，且經(jīng)過了宅基地審批手續(xù)。故雙方所簽協(xié)議已違反法律的禁止性規(guī)定，因此無效。通過上述同一省兩個(gè)類似案件的司法判決可以看出，即使判決所引用的法條幾乎一樣，但判決結(jié)果卻不一樣。正如有學(xué)者對(duì)司法實(shí)踐的實(shí)證研究之后，得出“現(xiàn)行法律規(guī)范和政策文件無法形成邏輯自洽的解釋框架來禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”［15］的結(jié)論一樣，不得不反思現(xiàn)行用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)《意義》所提出的愿景，即充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的愿景。

三、宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)路徑

關(guān)于農(nóng)村宅基地的討論，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村發(fā)展與改革的范疇，成為一個(gè)牽動(dòng)城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題，在很大程度上影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。啟動(dòng)農(nóng)村宅基地的市場化改革，可以在較小范圍內(nèi)探索解決土地承包制深入發(fā)展后出現(xiàn)的新問題新矛盾，又不觸動(dòng)土地基本面（大田耕地）的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度，改革探索穩(wěn)步推進(jìn)，改

革收益和改革成本比較劃算。

一、對(duì)我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察表明，現(xiàn)有制度安排同我們對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會(huì)主義改造的認(rèn)識(shí)過程和實(shí)踐過程緊密相關(guān)

建國以后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革，我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了六次比較重要的變遷過程。

1．1950年頒布的《法》，明確規(guī)定我國實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。建國后，在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國法》提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個(gè)人所有。

2．合作化時(shí)期，土地所有制關(guān)系進(jìn)行了重大變革，但沒有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立，這個(gè)時(shí)期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時(shí)候，并沒有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。

一、“最高院合同糾紛典型案例(5)”引發(fā)的思考

(一)案情簡介

2015年12月24日最高人民法院合同糾紛典型案例，其中，鄒克友訴張守忠合同糾紛案①，引起學(xué)界關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的爭論。2003年，外村村民鄒克友以56900元的價(jià)格購買村民張守忠之樓基地，并且簽訂“樓基地買賣協(xié)議”。2013年，由于該地未能辦理樓房建設(shè)手續(xù)，房屋最終被居委會(huì)收回，同時(shí)將安置房作為補(bǔ)償給了張守忠。鄒克友認(rèn)為自己受讓了樓基地，理應(yīng)由其享受該安置房，但與張守忠協(xié)商卻無果，便一紙?jiān)V狀將其告至法院，請(qǐng)求法院令張守忠返還購買樓基款并賠償損失。最后山東省日照市嵐山區(qū)人民法院最終根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定②，判定雙方的《樓基地買賣協(xié)議書》因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定無效，責(zé)令張守忠返還購買樓基地款并賠償損失。

(二)相關(guān)案例評(píng)釋

最高人民法院以此為典型案例頗具爭議。最高人民法院以此案例欲最終確認(rèn)宅基地使用權(quán)僅可在村集體經(jīng)濟(jì)組織間流轉(zhuǎn)。因而，此前著名的“畫家村”③案件的命運(yùn)，我們便不難理解，也為我們探討宅基地使用權(quán)上房屋之流轉(zhuǎn)埋下伏筆。檢索近年來關(guān)于宅基地上房屋買賣合同糾紛的判決書，筆者發(fā)現(xiàn)，各地法院始終秉持“畫家村”案的判決精神，或依“雙方房屋買賣行為涉及宅基地買賣，違反國家法律、行政法規(guī)之強(qiáng)制性規(guī)定”④，或依“宅基地使用權(quán)是以農(nóng)民身份為依據(jù)、基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之身份而取得的，非農(nóng)民則無法獲得宅基地之使用權(quán)，因此基于買賣合同的手段取得宅基地的使用權(quán)有違上述法律內(nèi)容”⑤，或依“因未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意和準(zhǔn)許，原告與被告之間的宅基地買賣屬于非法買賣，應(yīng)屬無效合同”⑥等理由，均否定了宅基地上房屋買賣合同的效力?？偨Y(jié)上述所列案例，不外乎是將房屋買賣合同之效力從屬于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性，再根據(jù)現(xiàn)行法律禁止轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的規(guī)定，最終拋棄了房屋買賣合同的有效性。在筆者看來，這類的判決讓農(nóng)村宅基地負(fù)載了過于沉重的使命和負(fù)擔(dān)，限制農(nóng)宅流轉(zhuǎn)似有斟酌余地。為維護(hù)農(nóng)民應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，塑造獨(dú)立完整的農(nóng)宅所有權(quán)，筆者傾向于肯定此類合同的效力。下文就將針對(duì)宅基地上房屋買賣合同的效力問題，進(jìn)行敘述分析。

二、農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的法律困境

1登記發(fā)證存在的問題及原因

通過對(duì)轄區(qū)21個(gè)村調(diào)查測量，發(fā)現(xiàn)存在以下三方面問題。

1.1一戶多宅。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，但在實(shí)際中“一戶多宅”的現(xiàn)象普遍存在。一是建新房后舊房未拆除，形成事實(shí)的“一戶多宅”；二是村民自行購買造成“一戶多宅”，部分村民外出務(wù)工購房，私下將自家的房屋買賣給其他本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，形成“一戶多宅”；三是由于繼承房屋造成一戶多宅；四是由于村民接收贈(zèng)與造成的一戶多宅。

1.2違法用地。農(nóng)村宅基地違法用地現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一是少批多占。一般平原地區(qū)規(guī)定建房面積167平方米，一般不能滿足生活需要，有些農(nóng)民堆放柴草、放置農(nóng)業(yè)用具、搭建廁所、飼養(yǎng)家畜等，實(shí)際占用面積大于批準(zhǔn)面積；二是未批先建。有些沒有取得批準(zhǔn)建房手續(xù)，私自占用土地建造房屋。1.3非本農(nóng)民集體成員擁有宅基地。一種情況是，政府實(shí)施扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目組織農(nóng)民異地建房使用宅基地；另一種情況是許多非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)合法取得的或因合法取得房屋而占用的宅基地。

2推進(jìn)宅基地發(fā)證的對(duì)策及建議

2.1加強(qiáng)宣傳和政策引導(dǎo)工作。政府應(yīng)加大對(duì)宅基地登記發(fā)證工作的宣傳力度，引導(dǎo)村民樹立正確的法律意識(shí)、產(chǎn)權(quán)意識(shí)以及依法合理取得宅基地使用權(quán)。國土基層所要明確工作任務(wù)，積極爭取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視和支持，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高工作效率，積極為農(nóng)民群眾辦理宅基地登記發(fā)證工作。2.2規(guī)范登記行為解決一戶多宅的登記問題。根據(jù)現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，一戶村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記，要嚴(yán)格把關(guān)，根據(jù)一戶多宅產(chǎn)生的不同原因，分別進(jìn)行處理：①建新未拆舊，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，村民應(yīng)先拆除舊宅、注銷舊證，再申請(qǐng)登記新的宅基地使用權(quán)證；②村民自行購買，村民申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的，在國家規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的法律或政策出臺(tái)前，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理；③因繼承房屋造成一戶多宅，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)關(guān)可以受理；④由于村民接收贈(zèng)與，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理，否則容易導(dǎo)致實(shí)為買賣名為贈(zèng)與現(xiàn)象出現(xiàn)。

摘要：通過對(duì)貴州省農(nóng)村空置宅基地基本情況進(jìn)行問卷調(diào)查和實(shí)地訪問，獲得了詳實(shí)的調(diào)研資料，在此基礎(chǔ)上，分析少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村空置宅基地社會(huì)問題對(duì)貴州社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化產(chǎn)生的不利影響，據(jù)此提出幾點(diǎn)建議。以期對(duì)貴州少數(shù)民族地區(qū)的民族傳統(tǒng)文化保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民族團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生些許建設(shè)性的意義。

關(guān)鍵詞：貴州少數(shù)民族地區(qū)；農(nóng)村空置宅基地；社會(huì)問題

農(nóng)村宅基地屬農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)村空置宅基地是指宅基地荒置（無建筑物）、宅基地上建筑廢棄或建筑物無人居住若干年以上的農(nóng)村宅基地[1]，這是學(xué)者界的解釋；國家相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村空置宅基地規(guī)定見于1995年國土資源部頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》52條規(guī)定空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。本文所講的農(nóng)村空置宅基地偏向于學(xué)者界的解釋，因?yàn)槠浞秶w比法律規(guī)定的要寬泛。貴州農(nóng)村山川秀美，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)豐厚，發(fā)展山地旅游經(jīng)濟(jì)有著得天獨(dú)厚條件，旅游經(jīng)濟(jì)收入占貴州經(jīng)濟(jì)收入占有一定比重，所以貴州的鄉(xiāng)村治理相對(duì)于其他省份更為重要。鄉(xiāng)村治理涉及軟硬件的治理，農(nóng)村空置宅基地問題直接影響鄉(xiāng)村的硬件條件的改善，間接影響鄉(xiāng)村軟件文化的繼存，因而分析并解決貴州少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村空置宅基地問題尤為重要。

一、對(duì)貴州少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村空置宅基地調(diào)查的基本情況

經(jīng)過對(duì)貴州黔西南和黔東南的兩個(gè)縣6個(gè)村莊調(diào)查得出，每個(gè)村莊都有20%以上的住宅呈現(xiàn)空置狀態(tài)，空置時(shí)間3—10年不等，有的甚至超過15年之久，造成空置的原因主要兩大種：第一農(nóng)民工長期外出務(wù)工定居外地；第二隨著農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)水平的提高，農(nóng)村建房熱潮不斷興起，但由于宅基地管理制度落后，政府部門對(duì)農(nóng)民建房缺乏引導(dǎo)、規(guī)劃與管理，任意選址建房、任意空置宅基地現(xiàn)象層出不窮；調(diào)查發(fā)現(xiàn)有些少數(shù)民族聚居區(qū)（如黔東南的凱里地區(qū)）其具有傳統(tǒng)建筑特色的老房子連片廢棄，景象讓人唏噓、心生悲涼；因貴州典型山區(qū)的地理屬性，農(nóng)村房屋90%依山而建，錯(cuò)落不齊，新居舊房雜混一起，村容村貌受到很大的影響；調(diào)查還發(fā)現(xiàn)：一方面，近九成的村民對(duì)“自己”的空置宅基地怎樣處理態(tài)度并不明確，基本都是持棄之可惜留之無用的放之任之的態(tài)度，政府、村集體無具體宅基地騰退措施；另一方面，面臨分戶的新生代農(nóng)民普遍無宅基地建房，申請(qǐng)宅基地也毫無門路，村集體或地方政府也沒有采取相應(yīng)措施幫這些需地農(nóng)民取得宅基地，宅基地大量空置與宅基地需求緊張形成一對(duì)強(qiáng)烈矛盾。

二、貴州少數(shù)民族地區(qū)空置宅基地社會(huì)問題產(chǎn)生的不利影響

論文摘要：農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的一部分?，F(xiàn)在，中國農(nóng)村存在相當(dāng)一部分空置宅基地，這些宅基地的合理規(guī)劃、利用關(guān)系到國家節(jié)約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村治安狀況的改善。在分析現(xiàn)有農(nóng)村空置宅基地實(shí)況及引發(fā)的社會(huì)問題的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村空置宅基地管理法律制度作出幾點(diǎn)思考：一是對(duì)農(nóng)村“空置宅基地”作出明確的司法解釋，確立空置權(quán)；二是完善農(nóng)村空置宅基地國家法律制度；三是制定合理的農(nóng)村空置宅基地配套法律制度措施；四是完善農(nóng)村空置宅基地的收回的執(zhí)法與監(jiān)督制度。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村空置宅基地；空置權(quán)；法律制度思考

現(xiàn)在我國許多農(nóng)村地區(qū)都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現(xiàn)象，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。針對(duì)這一情況，2008年總理在政府工作報(bào)告中指出，“建設(shè)用地包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對(duì)農(nóng)村空置宅基地進(jìn)行有效的法律規(guī)范顯得迫在眉睫。

一、農(nóng)村空置宅基地現(xiàn)狀及引發(fā)的問題

(一)農(nóng)村空置宅基地的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

我國“空心村、超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象較為普遍。有關(guān)資料顯示，2006年在全國0．16億公頃村莊建設(shè)用地中大約有10％一15％的土地被閑置¨。農(nóng)村大量宅基地被空置有以下幾個(gè)原因：第一，隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口從農(nóng)村遷往城市，如村民外出務(wù)工、農(nóng)轉(zhuǎn)非、子女求學(xué)定居城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)因人口遷移而增加的城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口增長量的3O％以上；第二，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現(xiàn)象；第三，相關(guān)配套措施改革滯后，大量農(nóng)村空置宅基地得不到有效處理，例如土地置換、騰退制度不健全。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地問題日益凸顯，由于農(nóng)村居民點(diǎn)的布局分散，使得土地的利用率降低，從而會(huì)出現(xiàn)違法占地、又亦或是宅基地閑置等等現(xiàn)象。而農(nóng)村宅基地的利用和管理直接關(guān)系到了土地問題，尤其是耕地資源的保護(hù)，這不僅直接關(guān)系到了農(nóng)民的生產(chǎn)生活以及國計(jì)民生問題，還直接影響了我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地利用以及農(nóng)村宅基地管理是非常有必要的。

一、農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村宅基地的大量閑置

很多經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，其村民的生活水平提高之后，將原來的舊房子不拆就開始建造新的房屋，這也就讓之前的宅基地閑置起來；同時(shí)，隨著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，閑置的農(nóng)村宅基地的數(shù)量也在逐漸的增加，不僅導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的利用率降低，還影響了我國社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

（二）農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的不足

我國現(xiàn)在所推行的《土地管理法》就對(duì)農(nóng)村宅基地明確規(guī)定了，只能是“一戶一宅”、嚴(yán)格審批、面積限額，還有就是限制流轉(zhuǎn)。這法規(guī)之所以這么規(guī)定，就是為了讓宅基地由當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行回收。但是，在實(shí)際的工作當(dāng)中，由于宅基地回收程序和退出補(bǔ)償機(jī)制的不夠完善而導(dǎo)致了很多村民認(rèn)為退出宅基地不如擁有宅基地有利，這個(gè)就是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用率降低的主要因素。