行政爭議是因行政而起的，那么，只有堅持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭議

隨著改革的深入，行政爭議數(shù)量在我國日益增多。特別是群體性行政爭議較為突出，占行政爭議的比例增大；涉及城市建設(shè)、資源環(huán)境、勞動和社會保障等方面的行政爭議大量增加，涉及受教育權(quán)、勞動權(quán)、選舉權(quán)等復(fù)雜的行政爭議不斷出現(xiàn)。從總體上看，行政爭議呈現(xiàn)增多的趨勢，反映了社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化，反映了群眾依法維權(quán)的意識不斷提高，也反映了行政執(zhí)法中存在一些問題和行政爭議解決機(jī)制尚不健全。

能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。各級黨委、政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，切實按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從多方面采取措施，有效預(yù)防和化解行政爭議。

范行政決策和行政執(zhí)法行為

行政爭議是因行政而起的，那么，只有堅持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭議。

預(yù)防和減少行政爭議的關(guān)鍵在于各級行政機(jī)關(guān)堅持依法行政，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，切實維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。各級行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，依法進(jìn)行一切行政管理活動。既要嚴(yán)格執(zhí)行實體法規(guī)定，又要嚴(yán)格執(zhí)行程序法規(guī)定，規(guī)范行政執(zhí)法程序。各級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部則要樹立正確政績觀，增強(qiáng)依法行政意識，帶頭依法辦事。

摘要:當(dāng)前行政爭議在社會矛盾爭議中呈現(xiàn)出越來越突出的趨勢，且越來越復(fù)雜化，這就意味著行政爭議救濟(jì)的途徑也必須多樣化。但是現(xiàn)狀是行政調(diào)解的中立性不足且范圍尚不確定、行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑，行政訴訟的效率有待提高，紊亂的信訪影響了法律的權(quán)威；各種救濟(jì)方式的落實情況也不佳。要完善爭議救濟(jì)機(jī)制，使每個行政爭議都有出口，就要將各種救濟(jì)途徑的功能及其優(yōu)勢弄清楚，它們不再是分散的個體，而是相互銜接彼此配合的整體。

關(guān)鍵詞:行政爭議;行政救濟(jì);制度完善

一、什么是行政爭議

爭議產(chǎn)生的根本原因在于利益的變動和調(diào)整，行政爭議的產(chǎn)生事實上也與利益密不可分。行政爭議與我們所熟知的其他爭議有所不同，它因爭議雙方的地位不對等而自有其特殊性。什么是行政爭議，它的表現(xiàn)形式是怎樣的？它與其他爭議的區(qū)別在哪？首先，行政爭議的產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)實施的行政管理行為。換言之，如果爭議的產(chǎn)生是基于行政主體在其民事行為而不是行使行政職權(quán)的話，那么就是民事爭議或是刑事爭議了。其次，爭議的其中一方必然是行政機(jī)關(guān)，且以其特定的行政行為為前提。最后，行政爭議是公權(quán)和私權(quán)的較量。引起行政爭議的情況有很大原因是行政主體行為的不規(guī)范甚至是違反法律規(guī)定，總結(jié)有如下表現(xiàn)：一是行使職權(quán)超越法律權(quán)限；二是適用法律錯誤，或者不嚴(yán)格執(zhí)行；三是不遵守法定程序；四是行政機(jī)關(guān)的不作為，在行政相對人提出申請時，不進(jìn)行實質(zhì)性或形式性審查和處理；最后是行政處罰不公正，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時沒有根據(jù)事實、情節(jié)等秉承公平和公正的原則在法律規(guī)定的范圍內(nèi)酌情考量。

二、行政爭議救濟(jì)機(jī)制概述

（一）行政爭議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)涵。一個問題的解決辦法總是多元的，行政爭議的解決途徑更應(yīng)如此。行政機(jī)關(guān)是行政爭議的救濟(jì)主體這一點毋庸置疑，但救濟(jì)主體不僅僅只有行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)參與的爭議解決不一定都屬于行政爭議救濟(jì)途徑，如其對民事爭議的裁決，諸如行政裁決、行政仲裁不屬于行政爭議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)容。（二）我國行政爭議救濟(jì)的途徑。在行政管理手段日益多元化，爭議情況多發(fā)且日益復(fù)雜的情況下，法院不堪重負(fù)，司法界應(yīng)努力尋求訴訟外的救濟(jì)途徑成為爭議解決的法治路徑。行政爭議救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含各種層次的爭議救濟(jì)途徑，才能滿足日益復(fù)雜化的爭議解決需求，通過各種途徑的相互銜接、補(bǔ)充，使行政爭議能夠更好的得到解決。行政救濟(jì)途徑，是不是將行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償簡單糅合在一起呢？筆者對此抱著懷疑和批判的態(tài)度。行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭議的兩大途徑是沒有任何疑問的，規(guī)定的是什么情況可以向什么單位尋求救濟(jì)，并且通過某種方式給予救濟(jì)。而救濟(jì)方式的其中之一就是國家賠償，即行政相對人通過行政訴訟或行政復(fù)議或其他解決途徑獲得國家的賠償從而達(dá)到救濟(jì)的目的。很顯然這三者不屬于一個層面的內(nèi)容，途徑和方式不可混淆在一起討論，而應(yīng)分別研究。從救濟(jì)途徑上看，除了行政復(fù)議，行政訴訟之外，還包括行政調(diào)解、信訪、立法救濟(jì)等。從方式上看，除了行政賠償，還包括行政補(bǔ)償，停止侵害、賠禮道歉等多種方式。1.調(diào)解制度。在我國行政爭議救濟(jì)的實踐中，調(diào)解一直發(fā)揮著重要作用，也漸漸得到了法律、法規(guī)和規(guī)章的認(rèn)可，成為一種正式的行政爭議救濟(jì)途徑。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第五十條和《行政訴訟法》第六十條的規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解僅限于行使自由裁量權(quán)的案件和行政賠償、補(bǔ)償案件。雖然調(diào)解制度在行政爭議案件中適用的范圍僅限于三類，但是其中因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政爭議的案件數(shù)量就不在少數(shù)，這就代表著行政復(fù)議調(diào)解以及行政訴訟調(diào)解還是有著不小的運用空間。2.信訪制度。信訪是一項具有中國特色的制度，始建于二十世紀(jì)五十年代，各級政府設(shè)立信訪辦公室，接受各種來訪和來信，但主要涉及訴訟信訪和行政爭議信訪。在糾紛日趨復(fù)雜多樣的今日，信訪也是人們尋求實際問題得以解決的一種途徑。信訪制度建立的初衷也是黨和政府為了更有效地解決社會矛盾和糾紛。信訪也是我國《憲法》規(guī)定的表達(dá)利益訴求的主要方式之一，承擔(dān)著重要的公民權(quán)利救濟(jì)功能，但是不能把它視為一種優(yōu)于司法救濟(jì)的主途徑。3.行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》和《行政復(fù)議實施條例》的頒布使得行政復(fù)議作為一種解決行政爭議的法定、傳統(tǒng)的途徑，在解決行政爭議的過程中比訴訟更有專業(yè)性，這個專業(yè)性不是指裁判的專業(yè)性而是行政機(jī)關(guān)比起法官更能對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的恰當(dāng)與否有著更清晰的認(rèn)識。它比起訴訟更高效、快捷，節(jié)約成本。4.行政訴訟。不可否認(rèn)訴訟是解決爭議的權(quán)威途徑，司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，人民法院在審理案件的時候，對行政行為是否合法進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)被訴行為違反法律規(guī)定，可判決撤銷、責(zé)令及時履行、變更處罰，也可對其提出司法建議，使行政相對人獲得救濟(jì)。5.立法救濟(jì)。很多行政相對人在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯的時候，第一反應(yīng)就是起訴，通過訴訟途徑解決，不斷地去上訴，浪費司法資源不說，有時問題還是得不到解決。憲法和組織法賦予了我們監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)力，這是對行政機(jī)關(guān)違法行為的預(yù)防同時也是對相對人權(quán)利的補(bǔ)救，稱為立法救濟(jì)。由人大及其常委會代表人民對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，改變或撤銷行政機(jī)關(guān)的決定，以此達(dá)到救濟(jì)的目的。（三）行政爭議救濟(jì)的方式。確定了行政爭議救濟(jì)途徑之后，在采取某種救濟(jì)途徑之后，應(yīng)根據(jù)公民受侵犯權(quán)利的性質(zhì)和受侵犯的程度來采取相應(yīng)的救濟(jì)方式。針對行政過程中的救濟(jì)方式主要有履行、撤銷、變更、補(bǔ)正等。針對行政行為已經(jīng)造成的損害結(jié)果即行政結(jié)果上的救濟(jì)方式主要有國家賠償、行政補(bǔ)償，還有停止侵害、賠禮道歉等。

摘要：關(guān)于本訴與他訴的優(yōu)先問題，理論界傾向性觀點是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟；在司法實踐中，有三種操作形式，但各有利弊，筆者認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先審理決定另一訴訟結(jié)果的訴訟。關(guān)于訴訟與爭議的優(yōu)先問題，提出爭議方在收到法院關(guān)于關(guān)聯(lián)的爭議應(yīng)另行起訴的告知書后，將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

關(guān)鍵詞：爭議順序沖突處理

自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序?qū)﹃P(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議進(jìn)行審理。如何處理關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序，即優(yōu)先審理何者，是理論和實踐均必須予以規(guī)范與明確的問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和進(jìn)一步完善，為了更有效調(diào)整紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系和合理配置資源，行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，已是不爭的事實，行政權(quán)時刻影響著大量的民事法律關(guān)系，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系相互滲透、交叉；同時，公民、法人和其他組織的法律意識尤其是行政訴訟意識的增強(qiáng)，唯權(quán)、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權(quán)益時，已不再聽之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權(quán)利，關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的案件將有增無減。因此，從理論上，對關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序進(jìn)行探討，為以后立法提供更加科學(xué)的理論依據(jù)，規(guī)范、統(tǒng)一目前司法操作方式，均具有積極意義。

一、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現(xiàn)形式

關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。

關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結(jié)。當(dāng)二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現(xiàn)另一須適用其它的訴訟程序?qū)徖淼臓幾h時，不能置之不理，也要處理優(yōu)先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結(jié)，不存在審理順序的沖突。2、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的本質(zhì)特征。本文所指的關(guān)聯(lián)性不是哲學(xué)意義上的普遍聯(lián)系性，其條件有二方面：一是內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，行政爭議因民事爭議產(chǎn)生或民事爭議因行政爭議產(chǎn)生；二是處理結(jié)果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構(gòu)成前一爭議的主要標(biāo)的，但決定前一爭議的判決結(jié)果。3、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當(dāng)事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當(dāng)被告的角色，但行政爭議的其他當(dāng)事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當(dāng)事人不是另一爭議的當(dāng)事人，該二爭議就不具有關(guān)聯(lián)性。4、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當(dāng)事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在當(dāng)事人未向法院主張的關(guān)聯(lián)的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權(quán)審理未被當(dāng)事人主張的另一爭議，故無需解決優(yōu)先審理何爭議的問題。

摘要：行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于所解決爭議的性質(zhì)不同，然而在訴訟實踐中，有些行政爭議與民事爭議經(jīng)常交織在一起，出現(xiàn)了難以區(qū)分訴訟屬性以及如何適用程序的問題。本文認(rèn)為相關(guān)聯(lián)的爭議雖然在外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對不同情況采取行政訴訟與民事訴訟分別進(jìn)行或者行政附帶民事訴訟兩種方式，解決兩種爭議的交織問題。

關(guān)鍵詞：行政訴訟民事訴訟訴訟先后關(guān)系附帶訴訟

刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構(gòu)成了一個法治國家司法制度的有機(jī)整體，由于三大訴訟的任務(wù)、目的、性質(zhì)和訴訟標(biāo)的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則。但是當(dāng)一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的法律部門時，就會形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產(chǎn)生在審理上的先后順序問題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系及附帶問題。

一、一則案例引發(fā)的思考

1983年6月，河南省焦作市紡織工業(yè)局（下稱紡織局）出資購得房屋三間，在取得市統(tǒng)建住宅指揮部頒發(fā)的住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其下設(shè)的紡織工業(yè)局供銷經(jīng)理部（1984年2月更名為“紡織工業(yè)局供銷公司”）使用。不久，供銷經(jīng)理部將購房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設(shè)立焦作市紡織實業(yè)公司（下稱“實業(yè)公司”），并將房屋移交實業(yè)公司使用。供銷公司與實業(yè)公司在紡織局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織局與實業(yè)公司簽訂“房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”，由實業(yè)公司支付紡織局3萬元，取得房屋所有權(quán)，雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但該房屋由實業(yè)公司（1992年更名“焦作市影視器材公司”，下稱“影視公司”）使用至今。1992年12月，供銷公司（后更名為“焦作市紡織集團(tuán)”，下稱紡織集團(tuán)）向焦作市房產(chǎn)管理局申請頒發(fā)辦理了證號為12161的房屋所有權(quán)證，并于1993年4月29日將該房屋賣給高永善。高當(dāng)日從房管局領(lǐng)取了證號為37121的房屋所有權(quán)證。由于該房屋由影視公司下屬的電子光源總店（下稱“光源總店”）使用，該店認(rèn)為房屋所有權(quán)屬于影視公司，拒絕搬出，糾紛遂起。[i]

在轟動一時的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”中，圍繞三間房屋的所有權(quán)爭議，糾紛各方當(dāng)事人分別進(jìn)行民事訴訟和行政訴訟。歷經(jīng)焦作市山陽區(qū)人民政府、焦作市中級人民法院、河南省高級人民法院的數(shù)次民事審判和行政審判，先后發(fā)出八個裁判，歷時五年有余，但糾紛仍沒有解決，至今仍在繼續(xù)著，目前尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。

「內(nèi)容提要」行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于所解決爭議的性質(zhì)不同，然而在訴訟實踐中，有些行政爭議與民事爭議經(jīng)常交織在一起，出現(xiàn)了難以區(qū)分訴訟屬性以及如何適用程序的問題。相關(guān)聯(lián)的爭議雖然外在表現(xiàn)大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對不同情況采取行政訴訟與民事訴訟分別進(jìn)行或者行政附帶民事訴訟兩種方式來解決兩種訴訟的沖突問題。行政附帶民事訴訟在當(dāng)事人、審理、訴訟期限、上訴和執(zhí)行等方面都有其特殊性。

「關(guān)鍵詞」行政訴訟，民事訴訟，訴訟先后關(guān)系，附帶訴訟

刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構(gòu)成了一個法治國家司法制度的有機(jī)整體。由于三大訴訟的任務(wù)、目的、性質(zhì)和標(biāo)的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則，但是當(dāng)一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的部門法時，就會形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產(chǎn)生審理上的先后順序問題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系及附帶訴訟問題。

一、一則案例引發(fā)的思考

1983年6月，河南省焦作市紡織工業(yè)局（以下簡稱“紡織局”）出資購得房屋三間，在取得市統(tǒng)建住宅指揮部頒發(fā)的住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其下設(shè)的紡織工業(yè)局供銷經(jīng)理部（1984年2月更名為“紡織工業(yè)局供銷公司”）使用。不久，供銷經(jīng)理部將購房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設(shè)立焦作市紡織實業(yè)公司（以下簡稱“實業(yè)公司”），并將房屋移交實業(yè)公司使用。供銷公司與實業(yè)公司在紡織局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織局與實業(yè)公司簽訂“房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”，由實業(yè)公司支付紡織局3萬元，取得房屋所有權(quán)，雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但該房屋由實業(yè)公司（1992年更名為“焦作市影視器材公司”，以下簡稱“影視器材公司”）使用至今。1992年12月，紡織工業(yè)局供銷公司向焦作市房產(chǎn)管理局申請頒發(fā)辦理了證號為12161的房屋所有權(quán)證，并于1993年4月29日將該房屋賣給高永善。高當(dāng)日從房管局領(lǐng)取了證號為37121的房屋所有權(quán)證。由于該房屋由影視器材公司下屬的電子光源總店使用，該店認(rèn)為房屋所有權(quán)屬于影視器材公司，拒絕搬出，糾紛遂起。（注：參見王光輝：《一個案件，八份判決-從一個案例看行政訴訟與民事訴訟的交叉與協(xié)調(diào)》，《中外法學(xué)》1998年第2期。）

在這個轟動一時的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”（以下簡稱“高永善案”）中，圍繞三間房屋的所有權(quán)爭議，糾紛各方當(dāng)事人分別進(jìn)行民事訴訟和行政訴訟。歷經(jīng)焦作市山陽區(qū)人民法院、焦作市中級人民法院、河南省高級人民法院的數(shù)次民事審判和行政審判，先后作出8個判決，歷時5年有余，但糾紛仍沒有解決，尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。

行政爭議是因行政而起的，那么，只有堅持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭議

隨著改革的深入，行政爭議數(shù)量在我國日益增多。特別是群體性行政爭議較為突出，占行政爭議的比例增大；涉及城市建設(shè)、資源環(huán)境、勞動和社會保障等方面的行政爭議大量增加，涉及受教育權(quán)、勞動權(quán)、選舉權(quán)等復(fù)雜的行政爭議不斷出現(xiàn)。從總體上看，行政爭議呈現(xiàn)增多的趨勢，反映了社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化，反映了群眾依法維權(quán)的意識不斷提高，也反映了行政執(zhí)法中存在一些問題和行政爭議解決機(jī)制尚不健全。

能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。各級黨委、政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，切實按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從多方面采取措施，有效預(yù)防和化解行政爭議。

范行政決策和行政執(zhí)法行為

行政爭議是因行政而起的，那么，只有堅持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭議。

預(yù)防和減少行政爭議的關(guān)鍵在于各級行政機(jī)關(guān)堅持依法行政，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，切實維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。各級行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，依法進(jìn)行一切行政管理活動。既要嚴(yán)格執(zhí)行實體法規(guī)定，又要嚴(yán)格執(zhí)行程序法規(guī)定，規(guī)范行政執(zhí)法程序。各級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部則要樹立正確政績觀，增強(qiáng)依法行政意識，帶頭依法辦事。

為及時有效化解社會矛盾糾紛，預(yù)防和減少行政爭議案件的發(fā)生，現(xiàn)就貫徹落實區(qū)政府辦公室青南政辦發(fā)[2012]86號《關(guān)于健全行政爭議解決機(jī)制加強(qiáng)行政復(fù)議工作的意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解與人民調(diào)解銜接工作，提出如下意見：

一、建立行政復(fù)議調(diào)解與人民調(diào)解銜接機(jī)制。加強(qiáng)與區(qū)政府法制辦的配合，積極參與行政復(fù)議調(diào)解工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的獨特優(yōu)勢，推進(jìn)人民調(diào)解與行政爭議調(diào)解緊密結(jié)合。

（一）建立聯(lián)席會議制度，區(qū)司法局與法制辦每季召開一次聯(lián)席會議，研究行政復(fù)議調(diào)解與人民調(diào)解工作開展情況及存在的困難和問題，促進(jìn)工作的深入開展；

（二）建立聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，由街道司法所長擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)上報管區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政復(fù)議案件的有關(guān)情況，為上級業(yè)務(wù)部門掌握和了解工作動態(tài)提供第一手資料；

（三）建立情況通報制度，邀請法制辦定期對轄區(qū)行政復(fù)議調(diào)解情況共同進(jìn)行通報分析，制定解決問題的辦法和措施；

（四）建立培訓(xùn)機(jī)制，定期對街道社區(qū)調(diào)解組織人員進(jìn)行行政復(fù)議法及相關(guān)法律法規(guī)知識的培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解行政復(fù)議糾紛的水平。

行政爭議是因行政而起的，那么，只有堅持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭議

隨著改革的深入，行政爭議數(shù)量在我國日益增多。特別是群體性行政爭議較為突出，占行政爭議的比例增大；涉及城市建設(shè)、資源環(huán)境、勞動和社會保障等方面的行政爭議大量增加，涉及受教育權(quán)、勞動權(quán)、選舉權(quán)等復(fù)雜的行政爭議不斷出現(xiàn)。從總體上看，行政爭議呈現(xiàn)增多的趨勢，反映了社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化，反映了群眾依法維權(quán)的意識不斷提高，也反映了行政執(zhí)法中存在一些問題和行政爭議解決機(jī)制尚不健全。

能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。各級黨委、政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，切實按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從多方面采取措施，有效預(yù)防和化解行政爭議。

范行政決策和行政執(zhí)法行為

行政爭議是因行政而起的，那么，只有堅持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭議。

預(yù)防和減少行政爭議的關(guān)鍵在于各級行政機(jī)關(guān)堅持依法行政，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，切實維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。各級行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，依法進(jìn)行一切行政管理活動。既要嚴(yán)格執(zhí)行實體法規(guī)定，又要嚴(yán)格執(zhí)行程序法規(guī)定，規(guī)范行政執(zhí)法程序。各級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部則要樹立正確政績觀，增強(qiáng)依法行政意識，帶頭依法辦事。

「摘要」將行政處分爭議納入法院訴訟，是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要，并有利于行政機(jī)關(guān)提高依法行政和管理公務(wù)員水平，有利于提高行政訴訟的實際效果。行政處分爭議具備提起行政訴訟的條件。將行政處分納入行政訴訟符合行政訴訟制度的要求，突破行政處分不可訴法律規(guī)定的時機(jī)已經(jīng)成熟，也是對國外公務(wù)員管理先進(jìn)經(jīng)驗的有益借鑒。

國家公務(wù)員管理條例實施多年后，去年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）又已于今年1月1日實施。但是，面對一個個因不服行政機(jī)關(guān)處分決定而想尋求法院討個公道的公務(wù)員仍然一臉無奈地走出法院，筆者認(rèn)為，對行政處分的可訴性進(jìn)行探討非常必要。

行政處分[i]是指行政機(jī)關(guān)對違紀(jì)違法但依法不追究刑事責(zé)任的公務(wù)員所施行的懲戒措施。由于它是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律責(zé)任措施，所以又稱行政責(zé)任方式或內(nèi)部行政法律責(zé)任承擔(dān)方式。[ii]行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。我國行政訴訟法明確規(guī)定，公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)的獎懲決定不能提起行政訴訟，所以，行政機(jī)關(guān)的行政處分決定一直被排除在訴訟之外，行政處分決定的終局權(quán)被賦予了行政機(jī)關(guān)。隨著國家民主與法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)、公民法律意識的不斷提高和依法治國方略的不斷推進(jìn)，行政處分的這種不可訴性已越來越不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。本人認(rèn)為：將行政機(jī)關(guān)的行政處分決定納入行政訴訟，既是當(dāng)前形勢發(fā)展的迫及需要，在理論上也是可行的。

一、將行政處分爭議納入法院訴訟的必要性

將行政處分爭議納入法院訴訟的必要性，突出表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）將行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要

第一條為妥善處理社會保險行政爭議，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡稱經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）依法行使職權(quán)，根據(jù)勞動法、行政復(fù)議法及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱的社會保險行政爭議，是指經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在依照法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定經(jīng)辦社會保險事務(wù)過程中，與公民、法人或者其他組織之間發(fā)生的爭議。

本辦法所稱的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，是指法律、法規(guī)授權(quán)的勞動保障行政部門所屬的專門辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等社會保險事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。

第三條公民、法人或者其他組織認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者勞動保障行政部門申請社會保險行政爭議處理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者勞動保障行政部門處理社會保險行政爭議適用本辦法。

第四條經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動保障行政部門的法制工作機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為本單位的社會保險行政爭議處理機(jī)構(gòu)（以下簡稱保險爭議處理機(jī)構(gòu)），具體負(fù)責(zé)社會保險行政爭議的處理工作。

第五條經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動保障行政部門分別采用復(fù)查和行政復(fù)議的方式處理社會保險行政爭議。