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摘要:當(dāng)前行政爭(zhēng)議在社會(huì)矛盾爭(zhēng)議中呈現(xiàn)出越來越突出的趨勢(shì)，且越來越復(fù)雜化，這就意味著行政爭(zhēng)議救濟(jì)的途徑也必須多樣化。但是現(xiàn)狀是行政調(diào)解的中立性不足且范圍尚不確定、行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑，行政訴訟的效率有待提高，紊亂的信訪影響了法律的權(quán)威；各種救濟(jì)方式的落實(shí)情況也不佳。要完善爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制，使每個(gè)行政爭(zhēng)議都有出口，就要將各種救濟(jì)途徑的功能及其優(yōu)勢(shì)弄清楚，它們不再是分散的個(gè)體，而是相互銜接彼此配合的整體。

關(guān)鍵詞:行政爭(zhēng)議;行政救濟(jì);制度完善

一、什么是行政爭(zhēng)議

爭(zhēng)議產(chǎn)生的根本原因在于利益的變動(dòng)和調(diào)整，行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生事實(shí)上也與利益密不可分。行政爭(zhēng)議與我們所熟知的其他爭(zhēng)議有所不同，它因爭(zhēng)議雙方的地位不對(duì)等而自有其特殊性。什么是行政爭(zhēng)議，它的表現(xiàn)形式是怎樣的？它與其他爭(zhēng)議的區(qū)別在哪？首先，行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政管理行為。換言之，如果爭(zhēng)議的產(chǎn)生是基于行政主體在其民事行為而不是行使行政職權(quán)的話，那么就是民事爭(zhēng)議或是刑事爭(zhēng)議了。其次，爭(zhēng)議的其中一方必然是行政機(jī)關(guān)，且以其特定的行政行為為前提。最后，行政爭(zhēng)議是公權(quán)和私權(quán)的較量。引起行政爭(zhēng)議的情況有很大原因是行政主體行為的不規(guī)范甚至是違反法律規(guī)定，總結(jié)有如下表現(xiàn)：一是行使職權(quán)超越法律權(quán)限；二是適用法律錯(cuò)誤，或者不嚴(yán)格執(zhí)行；三是不遵守法定程序；四是行政機(jī)關(guān)的不作為，在行政相對(duì)人提出申請(qǐng)時(shí)，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性或形式性審查和處理；最后是行政處罰不公正，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時(shí)沒有根據(jù)事實(shí)、情節(jié)等秉承公平和公正的原則在法律規(guī)定的范圍內(nèi)酌情考量。

二、行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制概述

（一）行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)涵。一個(gè)問題的解決辦法總是多元的，行政爭(zhēng)議的解決途徑更應(yīng)如此。行政機(jī)關(guān)是行政爭(zhēng)議的救濟(jì)主體這一點(diǎn)毋庸置疑，但救濟(jì)主體不僅僅只有行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)參與的爭(zhēng)議解決不一定都屬于行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，如其對(duì)民事爭(zhēng)議的裁決，諸如行政裁決、行政仲裁不屬于行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)容。（二）我國行政爭(zhēng)議救濟(jì)的途徑。在行政管理手段日益多元化，爭(zhēng)議情況多發(fā)且日益復(fù)雜的情況下，法院不堪重負(fù)，司法界應(yīng)努力尋求訴訟外的救濟(jì)途徑成為爭(zhēng)議解決的法治路徑。行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含各種層次的爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，才能滿足日益復(fù)雜化的爭(zhēng)議解決需求，通過各種途徑的相互銜接、補(bǔ)充，使行政爭(zhēng)議能夠更好的得到解決。行政救濟(jì)途徑，是不是將行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償簡(jiǎn)單糅合在一起呢？筆者對(duì)此抱著懷疑和批判的態(tài)度。行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議的兩大途徑是沒有任何疑問的，規(guī)定的是什么情況可以向什么單位尋求救濟(jì)，并且通過某種方式給予救濟(jì)。而救濟(jì)方式的其中之一就是國家賠償，即行政相對(duì)人通過行政訴訟或行政復(fù)議或其他解決途徑獲得國家的賠償從而達(dá)到救濟(jì)的目的。很顯然這三者不屬于一個(gè)層面的內(nèi)容，途徑和方式不可混淆在一起討論，而應(yīng)分別研究。從救濟(jì)途徑上看，除了行政復(fù)議，行政訴訟之外，還包括行政調(diào)解、信訪、立法救濟(jì)等。從方式上看，除了行政賠償，還包括行政補(bǔ)償，停止侵害、賠禮道歉等多種方式。1.調(diào)解制度。在我國行政爭(zhēng)議救濟(jì)的實(shí)踐中，調(diào)解一直發(fā)揮著重要作用，也漸漸得到了法律、法規(guī)和規(guī)章的認(rèn)可，成為一種正式的行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條和《行政訴訟法》第六十條的規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解僅限于行使自由裁量權(quán)的案件和行政賠償、補(bǔ)償案件。雖然調(diào)解制度在行政爭(zhēng)議案件中適用的范圍僅限于三類，但是其中因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政爭(zhēng)議的案件數(shù)量就不在少數(shù)，這就代表著行政復(fù)議調(diào)解以及行政訴訟調(diào)解還是有著不小的運(yùn)用空間。2.信訪制度。信訪是一項(xiàng)具有中國特色的制度，始建于二十世紀(jì)五十年代，各級(jí)政府設(shè)立信訪辦公室，接受各種來訪和來信，但主要涉及訴訟信訪和行政爭(zhēng)議信訪。在糾紛日趨復(fù)雜多樣的今日，信訪也是人們尋求實(shí)際問題得以解決的一種途徑。信訪制度建立的初衷也是黨和政府為了更有效地解決社會(huì)矛盾和糾紛。信訪也是我國《憲法》規(guī)定的表達(dá)利益訴求的主要方式之一，承擔(dān)著重要的公民權(quán)利救濟(jì)功能，但是不能把它視為一種優(yōu)于司法救濟(jì)的主途徑。3.行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》和《行政復(fù)議實(shí)施條例》的頒布使得行政復(fù)議作為一種解決行政爭(zhēng)議的法定、傳統(tǒng)的途徑，在解決行政爭(zhēng)議的過程中比訴訟更有專業(yè)性，這個(gè)專業(yè)性不是指裁判的專業(yè)性而是行政機(jī)關(guān)比起法官更能對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的恰當(dāng)與否有著更清晰的認(rèn)識(shí)。它比起訴訟更高效、快捷，節(jié)約成本。4.行政訴訟。不可否認(rèn)訴訟是解決爭(zhēng)議的權(quán)威途徑，司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，人民法院在審理案件的時(shí)候，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)被訴行為違反法律規(guī)定，可判決撤銷、責(zé)令及時(shí)履行、變更處罰，也可對(duì)其提出司法建議，使行政相對(duì)人獲得救濟(jì)。5.立法救濟(jì)。很多行政相對(duì)人在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯的時(shí)候，第一反應(yīng)就是起訴，通過訴訟途徑解決，不斷地去上訴，浪費(fèi)司法資源不說，有時(shí)問題還是得不到解決。憲法和組織法賦予了我們監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)力，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的預(yù)防同時(shí)也是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的補(bǔ)救，稱為立法救濟(jì)。由人大及其常委會(huì)代表人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，改變或撤銷行政機(jī)關(guān)的決定，以此達(dá)到救濟(jì)的目的。（三）行政爭(zhēng)議救濟(jì)的方式。確定了行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑之后，在采取某種救濟(jì)途徑之后，應(yīng)根據(jù)公民受侵犯權(quán)利的性質(zhì)和受侵犯的程度來采取相應(yīng)的救濟(jì)方式。針對(duì)行政過程中的救濟(jì)方式主要有履行、撤銷、變更、補(bǔ)正等。針對(duì)行政行為已經(jīng)造成的損害結(jié)果即行政結(jié)果上的救濟(jì)方式主要有國家賠償、行政補(bǔ)償，還有停止侵害、賠禮道歉等。

三、我國行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制的實(shí)然狀態(tài)

如上所述，我國的行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑和方式還是很多的，并且在解決行政爭(zhēng)議方面發(fā)揮了很大的作用，但是各種救濟(jì)制度本身存在一些不足以及各種救濟(jì)制度之間的銜接問題還沒有得到很好的處理，所以對(duì)于行政爭(zhēng)議的救濟(jì)機(jī)制目前來說還有待完善。（一）行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑的權(quán)威性不足。行政爭(zhēng)議解決的結(jié)果往往不足以得到行政相對(duì)人的信服，確實(shí)是與我國現(xiàn)有行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制不完善有關(guān)，但更重要的是由于各種行政爭(zhēng)議救濟(jì)制度的本身就存在問題，使得不能充分發(fā)揮其效用。如行政調(diào)解的中立性不足且范圍和效力不確定、行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑，司法最終原則受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。（二）各種行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑之間缺少銜接。由于行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑很多，會(huì)導(dǎo)致行政爭(zhēng)議被重復(fù)處理，然而一些行政爭(zhēng)議經(jīng)過了冗長的程序卻長期不能得到解決。各種爭(zhēng)議救濟(jì)途徑之間不匹配、缺乏銜接配合。行政訴訟負(fù)重過大，很多爭(zhēng)議沒有經(jīng)過其他途徑，直接涌入訴訟途徑。這是訴訟途徑和非訴訟途徑之間失調(diào)的表現(xiàn)。（三）爭(zhēng)議跨界的處理問題沒有解決。行政爭(zhēng)議的數(shù)量在我國日益增加且日益紛繁復(fù)雜,更為突出的是因群體性事件產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議,其中不乏涉及到城市建設(shè)、環(huán)境資源、社會(huì)保障、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等方面。爭(zhēng)議復(fù)雜涉及的層面就廣，一個(gè)爭(zhēng)議往往無法單純地說它是屬于民事爭(zhēng)議還是行政爭(zhēng)議。例如，事業(yè)單位、社會(huì)組織內(nèi)部的人事糾紛,學(xué)校與學(xué)生、教師職工的糾紛,屬于民事爭(zhēng)議還是行政爭(zhēng)議？諸如此類的問題有很多。民事中有行政問題，刑事中也有行政問題，爭(zhēng)議的性質(zhì)確定至關(guān)重要，是處理跨界爭(zhēng)議的關(guān)鍵。

四、行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制的完善

（一）解決行政爭(zhēng)議的基本要求。解決行政爭(zhēng)議的核心或關(guān)鍵就是公正性，最大的公正就是要依法辦事。公正不但要求結(jié)果的公正，還要求程序的公正。程序的公正是結(jié)果公正的保障。另外程序公正其本身就具有意義。法律既要公正，還要讓人相信它的公正，程序公正就是要解決這個(gè)問題。如果爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)處理的過程不公正，即使處理結(jié)果是正確的，當(dāng)事人也可能認(rèn)為不公正。公正性還強(qiáng)調(diào)及時(shí)性。當(dāng)事人希望爭(zhēng)議最后能夠得到解決，并且是能夠及時(shí)得到解決。一個(gè)糾紛的解決如果要耗著當(dāng)事人很多的時(shí)間精力，在經(jīng)過延年累月不斷地上訪、申訴之后，才能最終得到解決，這其中付出的代價(jià)往往消減了爭(zhēng)議解決的意義。（二）加強(qiáng)行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑的權(quán)威性。1.增強(qiáng)調(diào)解的中立性、明確調(diào)解的適用范圍。調(diào)解往往因?yàn)檎{(diào)解主體是行政機(jī)關(guān)顯得中立性不足而影響其權(quán)威性，即使為了彌補(bǔ)這一缺陷，設(shè)計(jì)了回避制度，原行政行為的行政機(jī)關(guān)不能擔(dān)任調(diào)解主體，還是無法消除當(dāng)事人的顧慮。要確立調(diào)解的中立性，保障調(diào)解的自愿性，增強(qiáng)調(diào)解的權(quán)威性，就要優(yōu)化調(diào)解人員的配置，即調(diào)解人員不能是行政復(fù)議機(jī)關(guān)人員或者是審判人員。行政案件可以調(diào)解的原因在于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，可用于調(diào)解的三類案件為何是并列的依據(jù)卻不明確，它們并不是根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)劃分的。如果想給調(diào)解制度一個(gè)相對(duì)開放的運(yùn)用空間，建議只規(guī)定自由裁量權(quán)的案件是可以調(diào)解的行政案件。2.保證行政復(fù)議的獨(dú)立性。爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)是否有權(quán)威與其自身是否獨(dú)立息息相關(guān)。然而，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于行政機(jī)關(guān)，缺乏獨(dú)立性的同時(shí)權(quán)威性自然而然也就缺失了，這就使得行政復(fù)議制度無法取信于民。要加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，就必須保證其獨(dú)立性，就要把行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中起來，整合行政資源、強(qiáng)化政府監(jiān)督，克服其獨(dú)立性不足的問題。另外，要吸納外部專家、法律人士以克服其公正性不足的問題，最大程度確保復(fù)議人員的中立性。3.堅(jiān)持司法終局性在爭(zhēng)議救濟(jì)制度體系中,各種爭(zhēng)議救濟(jì)相互銜接以發(fā)揮其功用,但是必須有一種最終的爭(zhēng)議解決主體負(fù)責(zé)的爭(zhēng)議救濟(jì)制度來為這個(gè)體系劃上句號(hào)，它就是由法院負(fù)責(zé)裁判爭(zhēng)議的訴訟制度。我們堅(jiān)持司法的終局性不是說司法是爭(zhēng)議救濟(jì)的唯一一道防線，在其他救濟(jì)途徑能夠解決爭(zhēng)議的時(shí)候自然是不用事事都找法院，而在其他途徑不能很好解決爭(zhēng)議的時(shí)候，還可以向法院起訴。而司法最終也要求非經(jīng)法律規(guī)定，任何機(jī)關(guān)任何主體都不能改變司法裁判。（三）合理定位多元的爭(zhēng)議救濟(jì)途徑。如上所述，行政爭(zhēng)議的救濟(jì)允許協(xié)商途徑，但是更依賴行政復(fù)議和行政訴訟等強(qiáng)制性的救濟(jì)途徑。主要是因?yàn)樾姓?zhēng)議往往涉及公共利益，公共利益不能被“交易”，而必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行處理，留給當(dāng)事人協(xié)商的空間不大。此外，當(dāng)事人之間地位上的不對(duì)等，使得行政爭(zhēng)議也不容易通過協(xié)商來解決。所以說調(diào)解是給復(fù)議和訴訟機(jī)關(guān)較少壓力，起到一個(gè)分化引流的作用，行政復(fù)議仍然是主途徑。信訪制度自建立以來，對(duì)于解決行政爭(zhēng)議也發(fā)揮了重要作用，但是信訪是不是能順利解決爭(zhēng)議在很大程度上依賴于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)爭(zhēng)議事件的關(guān)注度以及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人主觀看法，并且在某些情況下，可能干擾爭(zhēng)議的正常處理。在法治社會(huì)中，信訪更像是一種人治的手段。信訪沒有程序上時(shí)間和級(jí)別的限制，信訪中很多是訴訟信訪，紊亂的信訪容易導(dǎo)致已生效的判決、行政決定可能被推翻的情況，不利于行政秩序的穩(wěn)定性和司法的終局性。在制度化的爭(zhēng)議解決制度運(yùn)行的情況下，如果信訪還大規(guī)模的存在，那是不正常的，所以信訪只能作為行政復(fù)議、行政訴訟等的補(bǔ)充。應(yīng)注重在行政程序和初始階段解決行政爭(zhēng)議，在初始階段不能解決的爭(zhēng)議，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)充當(dāng)解決爭(zhēng)議的主要途徑，并且準(zhǔn)確把握行政訴訟司法終局定位。規(guī)范信訪制度讓其走向法治路徑，使其成為行政救濟(jì)的補(bǔ)充制度。（四）落實(shí)各種爭(zhēng)議救濟(jì)方式。目前我國的國家賠償制度呈現(xiàn)出案件少、數(shù)額低、賠償困難的情況，完善國家賠償制度，增加賠償數(shù)額，改變賠償支付方式，設(shè)立獨(dú)立的賠償基金。另外，在行政案件中，越來越多的人提出行政機(jī)關(guān)賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求。但是賠禮道歉的責(zé)任主體是誰，在什么場(chǎng)所和時(shí)間就什么內(nèi)容以什么方式進(jìn)行，法律還沒有明確具體的規(guī)定，應(yīng)落實(shí)行政機(jī)關(guān)賠禮道歉相關(guān)制度。首先，賠禮道歉的責(zé)任主體應(yīng)是該侵犯相對(duì)人的行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或直接責(zé)任人員；其次，賠禮道歉原則上應(yīng)當(dāng)盡快在侵權(quán)行為造成的影響范圍內(nèi)的公開場(chǎng)合進(jìn)行，可公告，在微博等互聯(lián)網(wǎng)上道歉；最后，賠禮道歉需要行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)履行，如果不履行，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以罰款直到其履行賠禮道歉義務(wù)。

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[3]《信訪條例》第2條規(guī)定，信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

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作者:程嫣含 單位:安徽大學(xué)法學(xué)院