各縣區(qū)人民政府，市府各部門，市直各單位：

為確保我市行政規(guī)范性文件的合法有效，促進行政機關(guān)依法行政，根據(jù)《**省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（省人民政府令第119號）的規(guī)定，經(jīng)市政府同意，決定對我市現(xiàn)行行政規(guī)范性文件進行清理?，F(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、清理工作的依據(jù)、原則

行政規(guī)范性文件清理，以現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級政策規(guī)定為依據(jù)，按照“誰主管，誰清理”的原則進行。清理重點是內(nèi)容涉及行政許可、收費、攤派、處罰等影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件。凡與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，與上級政策規(guī)定相違背的，無法定依據(jù)擅自設(shè)定行政許可或規(guī)定權(quán)利義務(wù)的，以及因所規(guī)范的事項已完成、因時間推移已自然失效的行政規(guī)范性文件，均應(yīng)予以修改或廢止。

二、清理工作安排

市政府印發(fā)、批轉(zhuǎn)及市政府辦公室印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)的行政規(guī)范性文件，按“誰主管，誰清理”原則，由市政府主管部門按市政府法制辦公室提供的文件目錄，逐個提出“繼續(xù)執(zhí)行”、“修改”、“廢止”的清理意見及修改或廢止的理由(兩個以上部門聯(lián)合起草、共同負責實施的，由主辦部門負責)，填寫《行政規(guī)范性文件清理意見反饋表》，于2004年11月30日前報送市政府法制辦公室（徑送行政中心2號樓7樓行政法規(guī)處）。市政府主管部門對認為需作修改的規(guī)范性文件，應(yīng)及時重新起草并附上修改說明，按行政規(guī)范性文件審批程序，上報市政府，經(jīng)批準后重頒；對需要廢止的行政規(guī)范性文件，由市政府法制辦公室對廢止理由進行審核，報市政府批準后予以公告廢止?！?*市人民政府關(guān)于修改部分行政規(guī)范性文件的通知》（湖政函〔2004〕11號）中已明確要求修改但至今尚未完成修改的規(guī)范性文件，有關(guān)主管部門應(yīng)抓緊完成修改稿的起草和上報。

**縣、各區(qū)人民政府，**經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會，市屬各委、局、辦：

為全面貫徹落實國務(wù)院20**年全國市縣政府依法行政工作會議精神，根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)行政機關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》（自治區(qū)人民政府令119號）和《**市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（市人民政府令第76號），現(xiàn)就進一步加強規(guī)范性文件備案審查工作的有關(guān)事項通知如下：

一、充分認識規(guī)范性文件備案審查工作的重要意義

國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》將規(guī)范性文件備案審查確立為一項重要的行政監(jiān)督制度，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》（國辦發(fā)[20**]24號）明確提出規(guī)范性文件備案審查工作是推進依法行政的一項長期的重點工作。20**年，國務(wù)院召開的全國市縣政府依法行政工作會議再次強調(diào)，要將規(guī)范性文件備案審查工作作為推進各級政府依法行政的重要工作抓緊抓好。制定規(guī)范性文件是各級政府執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策，實施行政管理的重要方式。依法開展和落實規(guī)范性文件備案審查工作，對于規(guī)范行政機關(guān)的抽象行政行為，確保法制統(tǒng)一、政令暢通，提高行政效率，降低行政管理成本，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，有著十分重要的意義。各區(qū)（縣）、各部門必須從建設(shè)法治政府的大局出發(fā)，建立健全規(guī)范性文件備案審查工作機制，切實從源頭上防止和減少行政違法行為的發(fā)生。

二、進一步健全完善規(guī)范性文件備案審查機制

（一）嚴格執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查制。根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)行政機關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《**市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，**縣、各區(qū)人民政府和**經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會制定的規(guī)范性文件，由制定機關(guān)報市人民政府備案；市、區(qū)（縣）人民政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，由制定機關(guān)報本級政府備案，同時抄報上一級行政主管部門。兩個或者兩個以上部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件由主辦機關(guān)報送；**經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會所屬部門制定的規(guī)范性文件，由制定機關(guān)報管委會備案，同時抄報市一級行政主管部門；稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，報上一級主管部門備案，同時抄送本級人民政府；法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織制定的規(guī)范性文件的備案，參照上述規(guī)定執(zhí)行。規(guī)范性文件制定機關(guān)應(yīng)在每年12月15日前，將當年度制定的規(guī)范性文件目錄報送備案機關(guān)備查。各級人民政府及其工作部門必須嚴格落實備案審查制，認真開展備案審查工作，做到“有件必報、有錯必糾”。

摘要：為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)的失范，把行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置納入法治化的軌道，是我國行政法治化進程中必須解決的一個緊迫的現(xiàn)實課題。在法治化的目標和原則下進行考量，行政規(guī)范性文件制定權(quán)的原始配置和不同種類行政規(guī)范性文件制定權(quán)的具體配置都凸顯了一些現(xiàn)實的問題，有必要進行規(guī)范和改進，以完善法律的內(nèi)容和規(guī)范制度的建構(gòu)。保障該權(quán)力合法、適當?shù)倪\行和更好的保障行政相對人權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件，制定權(quán)，基本原則，配置

行政規(guī)范性文件制定權(quán)可以概括為國家行政機關(guān)為實施和執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，而制定、修改、廢止除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等的權(quán)力。[①]由于行政規(guī)范性文件制定權(quán)的權(quán)力主體有多樣性、多層次性等特點，而且權(quán)力本身缺乏規(guī)范性的程序規(guī)制，行使頻繁等特點。在實踐中行政規(guī)范性文件制定權(quán)存在較多的失范現(xiàn)象，為防止這種權(quán)力失范，對行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置進行系統(tǒng)的研究，納入法治化的軌道，是我國行政法治化進程中必須解決的一個緊迫的現(xiàn)實課題。

一、行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的基本原則及其對權(quán)力的規(guī)制

為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的無序和失范，保證該權(quán)力合法、適當、高效的運行，配置行政規(guī)范性文件制定權(quán)除遵循行政法的最基本的原則——合法性原則和合理性原則外，還應(yīng)該遵循以下的原則：

（一）協(xié)調(diào)、統(tǒng)一原則

論文關(guān)鍵詞:行政規(guī)范性文件行為屬性行政行為

論文摘要:行政規(guī)范性文件違法在我國當前是一個越來越嚴重的問題,由法院對各種行政規(guī)范性文件是否違法進行審查已受到社會各界的重視。對行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為屬性進行分析,可以看出其行政性、執(zhí)行性的特征,本質(zhì)上屬于行政行為,而非立法行為,這是我國法院對行政規(guī)范性文件進行司法審查的理論前提。

行政規(guī)范性文件違法在我國當前是一個日益嚴重的現(xiàn)象,如何對行政規(guī)范性文件實施有效審查監(jiān)管,減少和遏制行政規(guī)范性文件違法現(xiàn)象的發(fā)生,是我們面臨的一個突出問題。由法院對行政規(guī)范性文件是否違法進行審查,越來越受到學界的重視。司法審查①作為一種局外的、有嚴格程序保障的、最受社會各界和公民信賴的審查方式,應(yīng)當擔負起審查監(jiān)管行政規(guī)范性文件的重要職責。由于我國實行人大至上,司法機關(guān)、行政機關(guān)由人大產(chǎn)生對人大負責并報告工作,這種政治架構(gòu)決定法院不能對人大的立法行為進行審查,只能對行政行為進行審查。所以,要對行政規(guī)范性文件進行司法審查,首先要解決的理論前提是制定行政規(guī)范性文件的行為在性質(zhì)上究竟是立法行為,還是行政行為。

一、行政規(guī)范性文件之界定

行政規(guī)范性文件是個理論上的概念,在我國行政法學界并沒有形成統(tǒng)一的定義,不同的學者有不同的界定。如“行政規(guī)范性文件是指國家行政機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章,對社會實施管理,依法定權(quán)限和法定程序的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令。”[1](p177)“本書所說的規(guī)范性文件是指除法規(guī)、規(guī)章以外的由行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件?！盵2](p154)“規(guī)范性文件即行政規(guī)范性文件,是指行政主體在行政管理過程中,為傳達貫徹黨和國家的方針、政策,行政法規(guī)和規(guī)章,請示和答復(fù)問題、指導、布置和商洽工作,報告情況和交流經(jīng)驗而作的具有法定效力和規(guī)范體式的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的抽象行政行為”[3](p168)雖然學界對行政規(guī)范性文件的定義沒有達成一致,但大多學者傾向于把行政法規(guī)、行政規(guī)章排除在行政規(guī)范性文件之外另行討論。②本人認為,行政法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件都是由行政機關(guān)而非立法機關(guān)制定的,屬性上應(yīng)當是相同的,都屬于行政規(guī)范性文件的下位概念,只是位階不同,一個有名,一個無名而已。正如有的學者所說,“就‘行政規(guī)范性文件’這一概念而言,雖然限定于行政法領(lǐng)域之內(nèi)的規(guī)范性文件,但廣義的解釋是指所有國家行政機關(guān)依法制定的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)和行政規(guī)章在內(nèi)。”“‘行政規(guī)范’是與‘行政法規(guī)’、‘行政規(guī)章’相并列的、模式化的概念,一并位于其上位概念——‘行政規(guī)范性文件’之下?！雹哿硗?從我國的立法實踐來看,行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟標的只能是行政主體的具體行政行為,而在學理上與具體行政行為相對應(yīng)的,被排除在受案范圍之外的行政行為,即《行政訴訟法》第12條第2項所列的“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令等”,則被稱為抽象行政行為。1999年11月24日最高人民法院通過的關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第3條則進一步明確規(guī)定:“《行政訴訟法》第12條第2項所規(guī)定的‘具有普遍約束力的決定、命令’,是指行政機關(guān)針對不特定對象的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件?！笨梢?我國行政訴訟法也是把行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件歸為一類的。

所以本文把行政法規(guī)、行政規(guī)章置于行政規(guī)范性文件概念之下,將行政規(guī)范性文件概念界定為各級各類國家行政機關(guān)為貫徹執(zhí)行法律,實施社會管理,規(guī)范公民、法人和其他組織的行為,依法制定、頒布的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)、行政規(guī)章、公告、命令、通知、批復(fù)、指示、決定等等在內(nèi)。

摘要:《行政訴訟法》修訂后，其中對規(guī)范性文件進行附帶審查的專門規(guī)定，行政相對人在認為依據(jù)規(guī)范性文件作出的某個行政行為具有違法性時，有提請人民法院對該規(guī)范性文件進行審查的權(quán)利。隨著我國法制建設(shè)的進程，行政規(guī)范性文件的司法審查制度也由絕對不審查制發(fā)展至附帶審查制，這體現(xiàn)了國家法律制度的進步。

關(guān)鍵詞:行政規(guī)范性文件;絕對不審查制;附帶審查制

法律制度的變化與發(fā)展體現(xiàn)著時代的變更、經(jīng)濟的飛躍。行政權(quán)力在社會關(guān)系中的影響作用是隱秘但巨大的。不論是在西方社會抑或是在現(xiàn)代中國，我們社會生活的每一個角落都有行政權(quán)力的“影子”。福柯說過“借助于利益、表象和符號等理論，權(quán)力通過控制思想成為征服肉體的手段和技術(shù)”。①早年間，我國《行政訴訟法》還未對司法審查制度進行詳細規(guī)定，例如合法性與合理性的區(qū)分難題導致司法權(quán)無法對行政裁量權(quán)進行有力監(jiān)督。對行政規(guī)范性文件進行司法審查，一方面是為了保證公權(quán)力合法合理實施，在法律賦予的權(quán)利范圍內(nèi)進一步穩(wěn)定社會秩序;另一方面是為了通過監(jiān)督的方式，預(yù)防權(quán)利濫用和違法犯罪的滋生。以外國行政法治為例，不論是美國行政法以司法審查為主導，還是德國行政法以議會立法為核心，都可以看出對行政權(quán)力的規(guī)制的主要途徑是法院對行政裁量的審查。②在我國的行政訴訟中，行政審判的依據(jù)是法律、法規(guī)，行政規(guī)章作為參照。雖然，行政規(guī)范性文件作為大量行政行為的裁量依據(jù)，但由于法律地位和效力的限制，導致審判機關(guān)無法審查和裁判那些依據(jù)規(guī)范性文件作出的被訴行政行為的合法性?？紤]到訴訟最大化理論，國家應(yīng)當遵循憲政人權(quán)和人民主權(quán)原則，盡最大努力向訴訟當事人提供便利，在最大的能力范圍內(nèi)賦予當事人訴訟權(quán)利。③因此，隨著我國法制建設(shè)的進程，行政法治的發(fā)展也日趨進步。行政規(guī)范性文件的司法審查制度也由絕對不審查制發(fā)展至附帶審查制，這體現(xiàn)了國家法律制度的進步。

一、絕對不審查制

1982年試行的《民事訴訟法》中規(guī)定，人民法院審理行政訴訟案件時可以適用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。即當事人可以控告行政機關(guān)，人民法院有審理行政案件的權(quán)力，但是從人民的起訴到法院的受理，都應(yīng)當按照《民事訴訟法》的規(guī)定進行操作，法條沒有涉及的起訴范圍內(nèi)容，法院不予受理。1990年，《行政訴訟法》正式施行，該法授予行政相對人就行政機關(guān)所作行為向法院提起訴訟的權(quán)利，但不曾涉及對規(guī)范性文件提起訴訟和授權(quán)法院審查規(guī)范性文件的問題。④據(jù)此，行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件的行為被排除在行政訴訟的受案范圍外，可見行政法制系統(tǒng)建設(shè)并不完備，在此種情況下更難依照法律規(guī)定對行政規(guī)范性文件進行司法審查。

二、附帶審查制

各縣區(qū)人民政府，市府各部門，市直各單位：

為確保我市行政規(guī)范性文件的合法有效，促進行政機關(guān)依法行政，根據(jù)《**省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（省人民政府令第119號）的規(guī)定，經(jīng)市政府同意，決定對我市現(xiàn)行行政規(guī)范性文件進行清理?，F(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、清理工作的依據(jù)、原則

行政規(guī)范性文件清理，以現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級政策規(guī)定為依據(jù)，按照“誰主管，誰清理”的原則進行。清理重點是內(nèi)容涉及行政許可、收費、攤派、處罰等影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件。凡與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，與上級政策規(guī)定相違背的，無法定依據(jù)擅自設(shè)定行政許可或規(guī)定權(quán)利義務(wù)的，因城市管理行政處罰權(quán)相對集中后部門處罰權(quán)應(yīng)作調(diào)整的，以及所規(guī)范的事項已完成、隨時間推移已自然失效的行政規(guī)范性文件，均應(yīng)予以修改或廢止。

二、清理工作安排

市政府(含市政府辦公室)印發(fā)（轉(zhuǎn)發(fā)）的行政規(guī)范性文件，按“誰主管，誰清理”原則，由市政府主管部門按市政府法制辦公室提供的文件目錄，逐個提出“繼續(xù)執(zhí)行”、“修改”、“廢止”的清理意見及修改或廢止的理由(兩個以上部門聯(lián)合起草、共同負責實施的，由主辦部門負責，城市管理行政處罰權(quán)調(diào)整的，由原主管部門負責)，填寫《行政規(guī)范性文件清理意見反饋表》，于2005年11月30日前報送市政府法制辦公室（徑送行政中心2號樓6樓行政法規(guī)處）。市政府主管部門對認為需作修改的規(guī)范性文件，應(yīng)及時重新起草并附上修改說明，按行政規(guī)范性文件審批程序，上報市政府，經(jīng)批準后重新；對需要廢止的行政規(guī)范性文件，由市政府法制辦公室對廢止理由進行審核，報市政府批準后予以公告廢止?！?*市人民政府關(guān)于修改部分行政規(guī)范性文件的通知》（湖政函〔2005〕1號）中已明確要求修改但至今尚未完成修改的規(guī)范性文件，有關(guān)主管部門應(yīng)一并清理并抓緊完成修改稿的起草和上報。

一、行政規(guī)范性文件之界定

行政規(guī)范性文件是個理論上的概念,在我國行政法學界并沒有形成統(tǒng)一的定義,不同的學者有不同的界定。如“行政規(guī)范性文件是指國家行政機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章,對社會實施管理,依法定權(quán)限和法定程序的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令?！盵1](p177)“本書所說的規(guī)范性文件是指除法規(guī)、規(guī)章以外的由行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件?！盵2](p154)“規(guī)范性文件即行政規(guī)范性文件,是指行政主體在行政管理過程中,為傳達貫徹黨和國家的方針、政策,行政法規(guī)和規(guī)章,請示和答復(fù)問題、指導、布置和商洽工作,報告情況和交流經(jīng)驗而作的具有法定效力和規(guī)范體式的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的抽象行政行為”[3](p168)雖然學界對行政規(guī)范性文件的定義沒有達成一致,但大多學者傾向于把行政法規(guī)、行政規(guī)章排除在行政規(guī)范性文件之外另行討論。②本人認為,行政法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件都是由行政機關(guān)而非立法機關(guān)制定的,屬性上應(yīng)當是相同的,都屬于行政規(guī)范性文件的下位概念,只是位階不同,一個有名,一個無名而已。正如有的學者所說,“就‘行政規(guī)范性文件’這一概念而言,雖然限定于行政法領(lǐng)域之內(nèi)的規(guī)范性文件,但廣義的解釋是指所有國家行政機關(guān)依法制定的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)和行政規(guī)章在內(nèi)?！薄啊姓?guī)范’是與‘行政法規(guī)’、‘行政規(guī)章’相并列的、模式化的概念,一并位于其上位概念——‘行政規(guī)范性文件’之下?！雹哿硗?從我國的立法實踐來看,行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟標的只能是行政主體的具體行政行為,而在學理上與具體行政行為相對應(yīng)的,被排除在受案范圍之外的行政行為,即《行政訴訟法》第12條第2項所列的“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令等”,則被稱為抽象行政行為。1999年11月24日最高人民法院通過的關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第3條則進一步明確規(guī)定:“《行政訴訟法》第12條第2項所規(guī)定的‘具有普遍約束力的決定、命令’,是指行政機關(guān)針對不特定對象的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件?！笨梢?我國行政訴訟法也是把行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件歸為一類的。

所以本文把行政法規(guī)、行政規(guī)章置于行政規(guī)范性文件概念之下,將行政規(guī)范性文件概念界定為各級各類國家行政機關(guān)為貫徹執(zhí)行法律,實施社會管理,規(guī)范公民、法人和其他組織的行為,依法制定、頒布的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)、行政規(guī)章、公告、命令、通知、批復(fù)、指示、決定等等在內(nèi)。

二、行政規(guī)范性文件制定行為之屬性分析

當前我國不少學者之所以反對對行政規(guī)范性文件進行司法審查,一個重要理由是,行政規(guī)范性文件,特別是國務(wù)院行政法規(guī)的制定在本質(zhì)上屬于立法行為。根據(jù)我國議行合一的政治體制,司法機關(guān)、行政機關(guān)在立法機關(guān)之下,共同對立法機關(guān)負責并報告工作,司法機關(guān)對立法行為只能執(zhí)行,而不能質(zhì)疑,所以對行政規(guī)范性文件不能進行司法審查。那么制定行政規(guī)范性文件的行為究竟是不是立法行為呢?

目前我國學術(shù)界對“立法”這一概念有各種各樣的定義,概括起來可分為三種:一種是泛立法主義,認為凡制定抽象的規(guī)范性文件的行為都是立法,不僅制定規(guī)章的行為是立法,而且各級政府包括鄉(xiāng)政府文件的行為也是立法;另一種是廣義立法主義,認為制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的行為都是立法,制定其他規(guī)范性文件的行為不是立法;再一種是狹義立法主義或稱為憲政主義,認為只有權(quán)力機關(guān)制定法律和地方性法規(guī)的行為才是立法,其他都不是立法。[4](p160)筆者贊同狹義立法主義的觀點,只有民選的代表民意的各級人大及其常委會制定規(guī)范性文件的行為才是立法。立法最本質(zhì)的東西是創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù),通過對公民權(quán)利義務(wù)的影響達到對社會的調(diào)控。而按照人民民主和社會契約的政治理論,人民是國家主權(quán)的享有者,對人民的權(quán)利義務(wù)施加任何影響就必須經(jīng)過人民的同意,所以,在代議制之下,立法權(quán)應(yīng)由民選的立法機關(guān)來行使,而不能由行政機關(guān)來行使,這是民主、法治的根本要求?！霸谝粋€自由的國家里,每個人都被認為具有自由的精神,都應(yīng)該由自己來統(tǒng)治自己,所以立法權(quán)應(yīng)該由人民集體享有?！薄叭绻⒎?quán)和行政權(quán)集合在同一個人或同一官吏團體的時候,自由不能存在。因為人們擔心同一君主或立法機關(guān)制定專制法律,而以暴虐的方式執(zhí)行?！盵5](p158)“立法權(quán),從它的理性原則來看,只能屬于人民的意志,因為一切權(quán)利都應(yīng)該從這個權(quán)力中產(chǎn)生,它的法律必須對任何人不能有不公正的做法?！盵6](p140)我國憲法第58條規(guī)定,全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。也充分證實了這一點。

各縣區(qū)人民政府，市府各部門，市直各單位：

根據(jù)《**市人民政府辦公室關(guān)于開展行政規(guī)范性文件清理工作的通知》（湖政辦發(fā)〔2006〕137號）的要求，我市對市政府行政規(guī)范性文件進行了清理?，F(xiàn)決定廢止21件、修改32件（文件目錄見附件）。

根據(jù)制定依據(jù)以及本市實際情況的變化和發(fā)展，適時廢止和修改行政規(guī)范性文件，是政府及其組成部門嚴格依法行政，認真落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定的具體體現(xiàn)。已公布廢止的行政規(guī)范性文件，各級行政機關(guān)不得再作為行政管理活動的依據(jù)；已明確應(yīng)修改的行政規(guī)范性文件，有關(guān)責任部門應(yīng)予以高度重視，明確修改稿起草工作的責任領(lǐng)導和具體責任人，抓緊修改稿起草和上報工作。

責任部門在行政規(guī)范性文件修改稿起草過程中，應(yīng)當遵守《**市人民政府行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（市人民政府令第23號），要對文件所調(diào)整的領(lǐng)域和事項的實際情況進行調(diào)查研究，提出解決問題的具體對策措施；要嚴格以法律法規(guī)規(guī)章和上級規(guī)定為依據(jù)規(guī)定權(quán)利義務(wù)和權(quán)力職責；要增強起草工作過程中的公眾參與度，切實提高文件修改稿質(zhì)量；修改稿須附上修改說明，以部門請示件形式上報市人民政府，經(jīng)批準后重新實施。

市政府法制辦公室應(yīng)做好行政規(guī)范性文件修改工作的指導，對各責任部門的修改稿起草和上報工作進行檢查和督促。

各街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，****工業(yè)區(qū)管委會，區(qū)政府各部門、直屬單位：

《****省行政機關(guān)規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》（省政府令第196號，以下簡稱《辦法》）已于20年1月1日起施行。為認真貫徹《辦法》，不斷提高依法行政、依法治區(qū)水平，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件由其政府辦（辦公室）報送區(qū)政府備案；區(qū)政府部門規(guī)范性文件由其辦公室報送區(qū)政府備案。

二、有關(guān)部門需報請區(qū)政府出臺規(guī)范性文件的，在報送文件草案的同時，應(yīng)當附有關(guān)說明（包括制定規(guī)范性文件擬解決的主要問題、擬采取的主要措施、依據(jù)的上位法以及與有關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)情況等）；區(qū)政府規(guī)范性文件后5日內(nèi)，區(qū)政府辦公室要將規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本（10份）交區(qū)政府法制辦，由區(qū)政府法制辦按要求報市政府備案。

三、各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件應(yīng)當自之日起15日內(nèi)，向區(qū)政府法制辦提交備案報告、規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本及說明；區(qū)政府部門規(guī)范性文件在提交有關(guān)會議決定前，應(yīng)先進行合法性審查，并自之日起15日內(nèi)，向區(qū)政府法制辦提交備案報告、規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本及說明。

四、區(qū)政府法制辦要定期對全區(qū)規(guī)范性文件備案情況進行監(jiān)督檢查。

各縣區(qū)人民政府，市府各部門，市直各單位：

為了更好地適應(yīng)加快建設(shè)法治政府的需要，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展行政法規(guī)規(guī)章清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2007〕12號）和《浙江人民政府辦公廳關(guān)于開展規(guī)章和行政規(guī)范性文件清理工作的通知》（浙政發(fā)〔2007〕38號）要求，市政府決定，對行政規(guī)范性文件進行一次全面清理，同時對浙江省人民政府規(guī)章（以下簡稱政府規(guī)章）提出我市的清理建議?，F(xiàn)就清理工作有關(guān)事項通知如下：

一、清理工作的原則和任務(wù)

1.行政規(guī)范性文件按照“誰主管、誰清理”的原則進行。凡與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，與上級政策規(guī)定相違背的，無法定依據(jù)擅自設(shè)定行政許可或規(guī)定權(quán)利義務(wù)的，以及所規(guī)范的事項已完成、適用期已過，實際上已經(jīng)失效的行政規(guī)范性文件，均應(yīng)予以修改或廢止。

市政府（含市政府辦公室）印發(fā)（轉(zhuǎn)發(fā)）的行政規(guī)范性文件，根據(jù)清理原則，由市政府相關(guān)主管部門負責按市政府法制辦公室提供的文件目錄，逐個進行清理，提出“繼續(xù)執(zhí)行”、“修改”、“廢止”的清理意見及修改或廢止的理由（兩個以上部門聯(lián)合起草、共同負責實施的，由主辦部門負責）。填寫《行政規(guī)范性文件清理意見反饋表》，于2007年7月15日前報送市政府法制辦公室（徑送行政中心2號樓6樓行政法規(guī)處）。市政府主管部門對認為需作修改的規(guī)范性文件，應(yīng)及時重新起草并附上修改說明，按行政規(guī)范性文件批準程序，上報市政府，經(jīng)批準后重新；對需要廢止的行政規(guī)范性文件，由市政府法制辦公室對廢止理由進行審核，報市政府批準后予以公告廢止?！?*市人民政府關(guān)于廢止和修改部分行政規(guī)范性文件的通知》（湖政發(fā)〔2007〕1號）中已明確要求修改但至今尚未完成修改的規(guī)范性文件，有關(guān)責任部門應(yīng)一并清理并抓緊完成修改稿的起草和上報。

清理后現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件目錄，由市政府法制辦公室負責向社會公布。