導(dǎo)語：行政規(guī)范性文件制定權(quán)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)的失范，把行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置納入法治化的軌道，是我國行政法治化進程中必須解決的一個緊迫的現(xiàn)實課題。在法治化的目標和原則下進行考量，行政規(guī)范性文件制定權(quán)的原始配置和不同種類行政規(guī)范性文件制定權(quán)的具體配置都凸顯了一些現(xiàn)實的問題，有必要進行規(guī)范和改進，以完善法律的內(nèi)容和規(guī)范制度的建構(gòu)。保障該權(quán)力合法、適當(dāng)?shù)倪\行和更好的保障行政相對人權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件，制定權(quán)，基本原則，配置

行政規(guī)范性文件制定權(quán)可以概括為國家行政機關(guān)為實施和執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，而制定、修改、廢止除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等的權(quán)力。[①]由于行政規(guī)范性文件制定權(quán)的權(quán)力主體有多樣性、多層次性等特點，而且權(quán)力本身缺乏規(guī)范性的程序規(guī)制，行使頻繁等特點。在實踐中行政規(guī)范性文件制定權(quán)存在較多的失范現(xiàn)象，為防止這種權(quán)力失范，對行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置進行系統(tǒng)的研究，納入法治化的軌道，是我國行政法治化進程中必須解決的一個緊迫的現(xiàn)實課題。

一、行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的基本原則及其對權(quán)力的規(guī)制

為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的無序和失范，保證該權(quán)力合法、適當(dāng)、高效的運行，配置行政規(guī)范性文件制定權(quán)除遵循行政法的最基本的原則——合法性原則和合理性原則外，還應(yīng)該遵循以下的原則：

（一）協(xié)調(diào)、統(tǒng)一原則

我國行政機關(guān)的整體是一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的系統(tǒng)，在行使行政權(quán)時上下級行政機關(guān)之間要遵循領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系，不存在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機關(guān)要相互協(xié)調(diào)，避免沖突。《憲法》第89條規(guī)定國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作”。第110條規(guī)定“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作……。”

在制定行政規(guī)范性文件時，應(yīng)保證下級行政機關(guān)的行政規(guī)范性文件與上級文件的一致性。不具有行政隸屬關(guān)系的行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件時應(yīng)盡可能的保證內(nèi)容之間相互協(xié)調(diào)、銜接。以免造成行政相對人無法確定行為標準，無所適從的局面。應(yīng)盡可能的避免行政規(guī)范性文件在同一區(qū)域內(nèi)重復(fù)規(guī)定和相互脫節(jié)的現(xiàn)象。需要由兩個以上的行政機關(guān)共同完成的行政規(guī)范性文件，不同機關(guān)之間應(yīng)加強協(xié)調(diào)、聯(lián)系；一個行政機關(guān)獨立制定行政規(guī)范性文件時也應(yīng)盡可能參閱其他機關(guān)的相關(guān)規(guī)定。

當(dāng)制定的行政規(guī)范性文件可能與以前的相關(guān)文件沖突時，若是同一機關(guān)制定的應(yīng)對舊文件進行廢止或改變；若是不同機關(guān)制定的應(yīng)報請共同的上級行政機關(guān)裁決后再制定，以避免規(guī)范的沖突。在現(xiàn)實的權(quán)力運行過程中，這一條原則并未得到切實的遵循，造成了大量的相互沖突的行政規(guī)范性文件的出現(xiàn)，使行政相對人無法確定自己的權(quán)利和義務(wù)，嚴重影響了行政相對人利益的實現(xiàn)。如發(fā)生在哈爾濱市的哈爾濱機場高速公路收費站扣留“120”急救車事件就典型的反映了這一問題。[②]

（二）應(yīng)急性原則

應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，指在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全，社會秩序或公共利益的需要，行政機關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施。英國思想家洛克曾經(jīng)說過：“在某種場合，法律應(yīng)該讓位于執(zhí)行權(quán)，因為世間常能發(fā)生許多偶然的事情，遇到這些場合，嚴格的呆板地執(zhí)行法律反而會有害。”[1]

在出現(xiàn)緊急狀況的情況下，有關(guān)國家行政機關(guān)可以超越法律的規(guī)定制定行政規(guī)范性文件，充分發(fā)揮行政規(guī)范性文件制定效率高，適應(yīng)范圍廣的特點。從而保證國家行政機關(guān)緊急權(quán)力的行使，以便達到恢復(fù)社會秩序，維護公共利益和行政相對人權(quán)益的目的。如北京市人民政府在2003年的非典疫情危機的緊急時刻頒布了《對非典疫情重點區(qū)域采取隔離控制措施的通告》[2]，對非典疫情重點區(qū)域人的自由活動進行限制，有效的達到了控制非典疫情的蔓延，恢復(fù)社會秩序的目的。[③]

但是，行政緊急權(quán)力的行使并非毫無限制，不受任何限制的緊急權(quán)力是憲政實踐所不允許的，以免被濫用。一般而言，行政應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)符合以下幾個條件：（1）存在明確無誤的緊急危險；（2）若非法定機關(guān)行使了緊急權(quán)力，事后應(yīng)由有權(quán)機關(guān)予以確認；（3）行政機關(guān)作出應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機關(guān)的監(jiān)督；（4）應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)該適當(dāng)，應(yīng)將負面損害控制在最小的程度和范圍內(nèi)。[3]行政機關(guān)在緊急情況下制定行政規(guī)范性文件時，也應(yīng)符合以上的要求。而且在緊急情況消失后，應(yīng)及時的廢止在緊急情況下制定而適用的行政規(guī)范性文件，否則就違背了應(yīng)急性原則。

二、行政規(guī)范性文件制定權(quán)的原始配置及現(xiàn)實問題的改進

（一）憲法、法律規(guī)定的職權(quán)

行政機關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)首先源之于憲法和法律的規(guī)定的職權(quán)，我國行政機關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)主要規(guī)定在憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法以及相關(guān)的法律中。[④]但是這些法律規(guī)定也凸顯出一些現(xiàn)實問題和不足，有必要從完善法律規(guī)范著手予以改進：

一是法律概念內(nèi)涵不明確、法律規(guī)定缺乏統(tǒng)一性?，F(xiàn)行的法律規(guī)定比較常用的用語是“規(guī)定行政措施”和“決定和命令”，但是法律上對于行政措施、決定和命令并沒有嚴格的界分，適用比較混亂。突出的表現(xiàn)為對行政措施的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第89條和107條的規(guī)定，國務(wù)院可以規(guī)定行政措施，決定和命令；縣級以上地方各級人民政府可以決定和命令。并沒有明確賦予縣級以上地方各級人民政府規(guī)定行政措施的職權(quán)。但是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條卻規(guī)定，縣級以上的地方人民政府可以規(guī)定行政措施，決定和命令。關(guān)于行政措施的內(nèi)涵，至今無法從法律上和理論上完全厘清。

二是缺乏規(guī)制職權(quán)的規(guī)范。憲法和法律往往只規(guī)定了行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力，而沒有規(guī)定對這種權(quán)力進行規(guī)制的措施，如必要的程序規(guī)制、監(jiān)督制約等等。

（二）授權(quán)

行政機關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)除了源于憲法、組織法和其他法律的規(guī)定外，有的還來自授權(quán)。授權(quán)的規(guī)范可以出之法律、行政法規(guī)、規(guī)章，也可以是上位行政規(guī)范性文件。在授權(quán)的規(guī)范中，一般明確規(guī)定被授權(quán)的機關(guān)，授權(quán)的內(nèi)容，被授權(quán)機應(yīng)該在所授予職權(quán)的范圍內(nèi)來制定行政規(guī)范性文件。

我國目前對制定行政規(guī)范性文件的授權(quán)存在著諸多問題，不利于對該權(quán)力的規(guī)范和控制。

一是有的授權(quán)規(guī)定的被授權(quán)行政機關(guān)不明確，容易導(dǎo)致所授權(quán)力的被濫用，起不到授權(quán)的目的。如《北京市基本醫(yī)療保險規(guī)定》第69條規(guī)定：具體辦法由市勞動保障行政部門會同有關(guān)部門制定，報市人民政府批準。有的不僅授權(quán)機關(guān)不明確，而且和制定規(guī)章等其他的授權(quán)混合在一起。如北京市《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第79條規(guī)定：實施本條例需要制定規(guī)章或者其他具體辦法的，市人民政府或者有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)及時制定。

二是授權(quán)規(guī)定過于籠統(tǒng)、簡單，一般不規(guī)定被授權(quán)行

政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件的程序、范圍和內(nèi)容等，而且缺少對所受職權(quán)的適當(dāng)?shù)目刂啤Ｒ灾劣跁霈F(xiàn)“授權(quán)空泛則直與無須授權(quán)并無二致，馴至‘子法’超越‘母法’而不自知?！盵4]現(xiàn)在有的授權(quán)機關(guān)已經(jīng)注意到這個問題，在授權(quán)的同時有時會注意規(guī)定授權(quán)控制程序的內(nèi)容，如《北京市基本醫(yī)療保險規(guī)定》第69條的規(guī)定，北京市人民政府授權(quán)市勞動保障行政部門的同時還規(guī)定了批準程序。為了使所授職權(quán)合理的得以實施，規(guī)定必要的程序控制是應(yīng)該的。

三是授權(quán)的對象錯誤。表現(xiàn)為將行政規(guī)范性文件制定權(quán)授予不具有獨立的行政主體資格和獨立行政管理職權(quán)的機構(gòu)或行政機關(guān)的內(nèi)部組織。如國內(nèi)貿(mào)易部1994年的《商品流通企業(yè)法律顧問工作試行辦法》第26條規(guī)定：本辦法由國內(nèi)貿(mào)易部政策體制法規(guī)司負責(zé)解釋。這種不當(dāng)?shù)氖跈?quán)在實踐中應(yīng)予以糾正。

三、不同種類行政規(guī)范性文件制定權(quán)的具體配置及法治化的路徑

為了更具體的研究行政機關(guān)行政規(guī)范性文件的制定權(quán)，有必要在行政規(guī)范性文件科學(xué)分類上的基礎(chǔ)上來分析行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置。根據(jù)不同的分類標準，可以對行政規(guī)范性文件進行不同的分類。有的學(xué)者認為依據(jù)行政規(guī)范性文件的法律效果可將其分為三類：一是創(chuàng)制性行政規(guī)范性文件，即為了彌補行政法規(guī)范或上級行政規(guī)范性文件的空缺，為相對人創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)的文件；二是解釋性行政規(guī)范性文件，即沒有為相對人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，而僅僅是對現(xiàn)有行政法規(guī)范和上級行政規(guī)范性文件進行解釋的文件。三是指導(dǎo)性行政規(guī)范文件，即為進行行政指導(dǎo)而制定的行政規(guī)范性文件，對相對人沒有強制的約束力。[5]筆者認為，這種分類方法比較有合理性。因為是否設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，對行政相對人的影響是迥然不同的，而且對行政規(guī)范性文件制定權(quán)的要求也不同。為了更直觀的的區(qū)分不同種類的行政規(guī)范性文件，可以把創(chuàng)制性行政規(guī)范性文件稱為設(shè)定權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。

（一）依職權(quán)設(shè)定義務(wù)的行政規(guī)范性文件制定權(quán)應(yīng)進行必要的限制

行政機關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)作為一項重要的行政職權(quán)，來自憲法和法律的規(guī)定。但是行政機關(guān)依職權(quán)制定設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件是否不受限制？答案應(yīng)該是否定的。筆者認為對行政機關(guān)通過行政規(guī)范性文件依職權(quán)為相對人設(shè)定義務(wù)，應(yīng)加以限制。而有些義務(wù)行政機關(guān)是不得依職權(quán)通過行政規(guī)范性文件設(shè)定的。

設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件類似于我國臺灣地區(qū)的職權(quán)命令。對于行政機關(guān)依職權(quán)設(shè)定不特定相對人的新的權(quán)利和義務(wù)，臺灣地區(qū)在實務(wù)上肯定了行政機關(guān)的這一做法，臺灣地區(qū)法院曾經(jīng)以判例予以支持。但有人在理論上對此提出了疑義，主要是以下的理由：“唯各機關(guān)均有其法定職掌，若承認行政機關(guān)的依其法定職權(quán)限制人民權(quán)利之命令，勢將使‘法律保留原則’徒托空名，并致首開‘授權(quán)明確性原則’形同具文?！薄白苑杀Ａ粲^點而言，因職權(quán)命令欠缺法律之具體授權(quán)根據(jù)，不得規(guī)定人民權(quán)利義務(wù)事項?！盵6]

我國目前在事實上存在大量的依職權(quán)為相對人設(shè)定義務(wù)的行政規(guī)范性文件。如前幾年各地紛紛制定的嚴禁燃放煙花、爆竹的規(guī)定。制定主體不僅有直轄市，較大的市的，而且包括大量的一般的轄區(qū)的市，甚至區(qū)、縣的人民政府。不僅設(shè)定了相對人在某些時間段和某些區(qū)域不得燃放煙花、爆竹的義務(wù)，有的還直接違反《行政處罰法》第14條的規(guī)定設(shè)定了大量的行政處罰。[⑤]

筆者認為，為了保證行政行為的合法性，排除人們對行政行為自我合法性的疑義，防止行政權(quán)力的濫用，保護相對人的權(quán)利，有必要對這類行政規(guī)范性文件的制定權(quán)進行必要的限制。因為行政規(guī)范性文件由于其制定程序的相對簡單性，制定機關(guān)的多層次性等原因，和已被《立法法》納入“法”的范疇的行政法規(guī)和規(guī)章相比，不可避免的在相對人心目中的公信度會相對較低。行政規(guī)范性文件很多是的行政機關(guān)自己來執(zhí)行的，行政機關(guān)通過這種相對公信度較低的文件自己為相對人設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，自己來執(zhí)行，就容易出現(xiàn)“自己做自己案件法官”的情況?！靶姓?quán)因其本身便有高度聚合之特征”“過度集中于同一行權(quán)主體而導(dǎo)致壓制性權(quán)力結(jié)果”[7]很可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。而且在行政機關(guān)為相對人設(shè)定義務(wù)的時候，相對人就會不可避免的在心理上懷疑行政機關(guān)為設(shè)定義務(wù)的合法性、合理性，懷疑行政機關(guān)會濫用權(quán)力。從而影響行政規(guī)范性文件實施的效果和權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)。

但在某些緊急情況下，為及時有效地行使行政權(quán)來調(diào)控社會關(guān)系，維護公共利益，充分發(fā)揮行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件簡潔、迅速的特點，可為相對人暫時的設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)。而且其義務(wù)性規(guī)定可以突破法律保留的界限。

筆者認為，對于依職權(quán)賦予行政相對人權(quán)利的則不受此限制的約束。因為隨著現(xiàn)代“服務(wù)行政”理念的確立和發(fā)展，為行政相對人提供更多更好的服務(wù)，既是行政的性質(zhì)也是行政的目的。在沒有相應(yīng)法律規(guī)范規(guī)定的情況下，行政主體通過制定行政規(guī)范性文件來創(chuàng)設(shè)行政相對人的權(quán)利和利益，是為憲法和法律所允許的。

（二）依職權(quán)和依授權(quán)的解釋性行政規(guī)范性文件制定權(quán)的競合和消解

在國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，行政機關(guān)是法律的執(zhí)行機關(guān)，為了具體實施和執(zhí)行法律、行政法規(guī)和規(guī)章，統(tǒng)一行政機關(guān)和行政相對人對有關(guān)問題的理解，在其職權(quán)范圍內(nèi)可以對之進行解釋。若以行政規(guī)范性文件進行的話，就形成依職權(quán)制定的解釋性行政規(guī)范性文件。

現(xiàn)在越來越多的法律、法規(guī)和行政規(guī)范性文件在條文中授權(quán)有關(guān)行政機關(guān)就具體應(yīng)用問題進行解釋，這樣就產(chǎn)生一個問題，即作出這種授權(quán)后是否具有排他性？其他的行政機關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)依職權(quán)是否還可以進行解釋？這實際上是兩種解釋權(quán)的權(quán)力競合。

筆者認為，即使行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件作出授權(quán)某行政機關(guān)解釋的規(guī)定，其他的行政機關(guān)依職權(quán)仍然可以進行解釋，因為這是行政機關(guān)依職權(quán)執(zhí)行行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件必然的需要。但是從權(quán)力位階上講，二者不是完全平等的，依職權(quán)的解釋權(quán)應(yīng)從屬于依授權(quán)的解釋權(quán)。因為既然行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件作出了授權(quán)，就表明其制定主體對被授權(quán)機關(guān)解釋的一種效力的認可，可以理解為是制定主體本身解釋效力的一種延伸，而制定主體對于其自身解釋的正當(dāng)性的認可是不言而喻的。由此必然得出一個結(jié)論，依職權(quán)作出的解釋不得與依授權(quán)作出的解釋相抵觸。與這種解釋權(quán)的競合規(guī)則相適應(yīng)在對同一規(guī)范進行解釋時，依授權(quán)的解釋性行政規(guī)范性文件制定權(quán)運行時應(yīng)優(yōu)于依職權(quán)的解釋性行政規(guī)范性文件制定權(quán)。依職權(quán)產(chǎn)生的解釋性行政規(guī)范性文件的規(guī)范不得與依授權(quán)產(chǎn)生的解釋性行政規(guī)范性文件的規(guī)范相抵觸，在發(fā)生抵觸的情況下，則不產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。

（三）補充性和具體化的解釋性文件制定權(quán)的界限和標準

解釋性行政規(guī)范性文件根據(jù)其內(nèi)容和目的不同又可分為：補充性文件和具體化文件。補充性文件是指行政機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件的規(guī)定不夠明確具體、界限不明或一些技術(shù)性術(shù)語含義不確定的、或者一些規(guī)定的漏洞所進行的補充性解釋所形成的規(guī)范性文件。和設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行

政規(guī)范性文件對原有法律、法規(guī)、規(guī)章和上位規(guī)范的補充不同，這種補充性文件并不設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，僅僅是一種解釋。具體化文件是指為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關(guān)的行政規(guī)范性文件的規(guī)定，結(jié)合具體的情況，為了更好的把握相應(yīng)的尺度和標準所作的具體化解釋所形成的行政規(guī)范性文件。

行政機關(guān)制定補充性規(guī)范不是任意進行的，不是完全主觀的，應(yīng)遵循的一個最基本的界限是不能超越被解釋規(guī)范字面的可能的含義和不能違背規(guī)范制定者的目的，也不得設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，這種權(quán)力的行使必須受客觀的條文含義的約束。制定補充性規(guī)范主要有以下的方式：一是限制解釋，是對被解釋規(guī)范條文所進行的窄于其字面含義的解釋，通常在條文的字面含義顯然大于規(guī)范制定者原意之時進行這種解釋。二是擴充解釋，是對被解釋規(guī)范條文所進行的廣于其字面含義的解釋。通常是在條文的字面含義顯然窄于規(guī)范制定者原意時進行的解釋。但是這種解釋不能超出被解釋規(guī)范的可能含義。三是字面解釋，是對被解釋規(guī)范條文字面含義所作的解釋，是為了準確的表達規(guī)范制定者的原意。主要有對其中的一些技術(shù)性術(shù)語，專有名詞進行的解釋等。

因為這一類解釋涉及到規(guī)范制定者原意的明確和模糊性規(guī)定含義的確定。若被解釋對象是法律的話，應(yīng)該盡可能的在理解立法原意的基礎(chǔ)上做出。若被解釋對象是法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，應(yīng)盡可能的由制定機關(guān)來進行解釋，這樣形成的解釋性行政規(guī)范性文件會更具有合理性。若是由下級行政機關(guān)對上級行政機關(guān)的制定的規(guī)范進行解釋，為防止解釋的偏差和解釋權(quán)的濫用，可以考慮解釋性文件制定后由制定被解釋規(guī)范的行政機關(guān)進行批準。

具體化的解釋主要是應(yīng)該充分衡量具體的情況和被解釋的規(guī)范，把二者結(jié)合起來進行考慮。首先解釋應(yīng)該在規(guī)范確定的范圍內(nèi)來確定相關(guān)的尺度和標準，否則所作的具體化的解釋是無效的。確立的標準應(yīng)該明確、具體，富有操作性。其次解釋應(yīng)該具有合理性，應(yīng)該體現(xiàn)適當(dāng)、適度和公平。應(yīng)該與所在地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)，不應(yīng)該做不符合實際的解釋。在作出解釋時除非有法定的理由，對所有的人都應(yīng)該平等的對待，標準和尺度應(yīng)該有統(tǒng)一性，避免行政相對人無所適從，以至于造成對行政機關(guān)和行政規(guī)范性文件的不信任，甚至產(chǎn)生抵觸的沖動。

注釋：

[①]理論界在使用“行政規(guī)范性文件”這一概念時有廣義和狹義之分。廣義的概念是指所有國家行政機關(guān)依法制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，包括行政法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)。狹義的行政規(guī)范性文件是指國家行政機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，對社會實施管理而制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的可反復(fù)適用的、具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等。本文是在第二個意義上使用這一概念的。

[②]哈爾濱市“120”急救車依據(jù)黑龍江省物價局、交通廳、財政廳2003年聯(lián)合的《關(guān)于對“120”急救車輛免征車輛通行費的通知》（黑龍江省物價局、交通廳、財政廳于2003年6月9日聯(lián)合）要求免費通過收費站。哈爾濱機場高速路收費站依據(jù)黑龍江省物價局、交通廳2000年聯(lián)合的《哈爾濱機場專用高速公路機動車輛通行費征收管理辦法》（黑交發(fā)[2000]263號文件）的規(guī)定不與放行，造成被急救人員死亡的嚴重后果。黑龍江省物價局、交通廳對兩個文件都參與了制定，而其中的規(guī)定仍然有沖突。參見《〈30元“買路錢”卡住“120”急救車〉幕后新聞——相同部門發(fā)出不同文件》，《中國青年報》2004年4月9日。

[③]在此北京市人民政府就行使了超越法律規(guī)定的緊急權(quán)力，因為根據(jù)我國《立法法》第8條規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。行政規(guī)范性文件顯然是不能限制公民的人身自由的。而且這個通告也突破了《傳染病防治法》的規(guī)定，根據(jù)該通告的規(guī)定，其制定依據(jù)是《傳染病防治法》第24、25和35條的規(guī)定。但《傳染病防治法》第24、25和35條只規(guī)定對相關(guān)的傳染病人和疑似傳染病人進行隔離或醫(yī)學(xué)觀察，不包括其他人員。但北京的通告規(guī)定對非典型肺炎病人及疑似非典型性肺炎病人的密切接觸人員也要進行隔離，顯然突破了《傳染病防治法》的規(guī)定，限制了密切接觸人員的人身自由。

[④]如《憲法》第89、90、107條；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59、61條等條款分別規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上人民政府制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力。

[⑤]如《岳陽市人民政府關(guān)于在城區(qū)禁止銷售燃放煙花爆竹的通告》（岳政告[1999]3號）；山東省淄博市周村區(qū)《周村區(qū)人民政府關(guān)于限制燃放煙花爆竹的通告》（周政發(fā)[1999]15號）以上的行政規(guī)范性文件均規(guī)定了罰款、沒收等處罰措施。而1996年實施的《行政處罰法》第14條規(guī)定除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。

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