各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，各地按照國務(wù)院關(guān)于“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的要求，積極穩(wěn)妥地開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，取得了一定成效。但鄉(xiāng)村債務(wù)涉及面廣，情況復(fù)雜，化解工作進(jìn)展緩慢，已成為當(dāng)前農(nóng)村工作中的一個(gè)難點(diǎn)問題。一些地方債務(wù)底數(shù)不清，責(zé)任不明確；一些地方新債不斷發(fā)生，屢禁不止；一些地方化解債務(wù)主動(dòng)性不夠，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解決鄉(xiāng)村債務(wù)的辦法；一些地方債權(quán)人與債務(wù)人雙方矛盾尖銳，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)影響了基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展，并成為誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的嚴(yán)重隱患。為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作提出以下意見：

一、全面清理核實(shí)，鎖定債務(wù)數(shù)額

清理核實(shí)鄉(xiāng)村債務(wù)的原則和要求：一是摸清底數(shù)。要對(duì)**年12月31日以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織形成的債權(quán)和債務(wù)，包括以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)等名義擔(dān)保形成的債務(wù)，尤其是舉辦農(nóng)村義務(wù)教育形成的債務(wù)，進(jìn)行全面核實(shí)，分類清理。地方各級(jí)人民政府要采取切實(shí)可行的債權(quán)保全措施，嚴(yán)厲制止和打擊逃廢債務(wù)行為，切實(shí)維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。二是嚴(yán)格審核。地方各級(jí)農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組要組織財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、金融、教育等相關(guān)部門，結(jié)合清理和規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)政財(cái)務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真審核，逐項(xiàng)核實(shí)認(rèn)定，鎖定債務(wù)數(shù)額。三是明確責(zé)任。根據(jù)鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因，明確債務(wù)償還的責(zé)任，落實(shí)到單位或個(gè)人。四是分類處理。要區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和村級(jí)債務(wù)的不同性質(zhì)，采取有針對(duì)性的化解措施和辦法，分類處理，逐步化解。

要在認(rèn)真清理核實(shí)的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源和用途，逐筆登記造冊(cè)，建立債務(wù)臺(tái)賬和債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。實(shí)行定期報(bào)告制度，掌握債務(wù)變化情況和原因，及時(shí)采取有效的控制措施。

二、嚴(yán)格執(zhí)行政策，堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)

近十幾年來我國許多鄉(xiāng)村都陷入了越來越沉重的債務(wù)危機(jī)，債務(wù)問題成了一個(gè)令各級(jí)政府頭疼的大事。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因復(fù)雜，既有制度層面的，也有管理層面的。多方面的因素相互作用，使得舊債未清，又添新債，債務(wù)的雪球越滾越大。2007年的三月至五月，我們重點(diǎn)選擇了新疆塔城地區(qū)作為樣本點(diǎn)，經(jīng)過近兩個(gè)月的實(shí)地調(diào)研，基本摸清了額敏縣七鄉(xiāng)、沙灣三鄉(xiāng)四個(gè)村和烏蘇市的鄉(xiāng)村債務(wù)債權(quán)情況，通過典型調(diào)查、座談，獲得第一手資料，在此基礎(chǔ)上，通過匯總、分類，預(yù)計(jì)新疆鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)的規(guī)模，分析其產(chǎn)生原因。本文針對(duì)新疆鄉(xiāng)村債務(wù)的行政、財(cái)政體制原因展開相應(yīng)的探索。

一、新疆鄉(xiāng)村負(fù)債的現(xiàn)狀

截至2007年末，全疆共有966個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8965個(gè)行政村，新疆農(nóng)村幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債，村村欠錢。對(duì)新疆鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)規(guī)模的估算是一項(xiàng)非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足,我們很難運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法做出準(zhǔn)確的定量分析。只能在現(xiàn)有的資料基礎(chǔ)上，做一個(gè)大致的測(cè)算。

根據(jù)自治區(qū)稅改辦2004年度全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)情況進(jìn)行的調(diào)查，結(jié)果如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)總額36.35億元，債務(wù)總額58.23億元，其中：

1．鄉(xiāng)級(jí)：債權(quán)總額10.35億元，鄉(xiāng)均為120.77萬元；債務(wù)總額24.23億元，鄉(xiāng)均為282.73億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為13.88億元。

2．村級(jí)：債權(quán)總額為26億元，村均為26.9萬元；債務(wù)總額34億元，村均為35.16億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為8億元。

一、債務(wù)規(guī)模

調(diào)查的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個(gè)村都存在規(guī)模龐大的債務(wù)。從表1可以看出，自1996年以來，4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)增長速度都很快，到2001年底平均債務(wù)余額已高達(dá)545.7萬元。B鄉(xiāng)6年內(nèi)債務(wù)規(guī)模增長了3倍，年均增長20.1%；A鄉(xiāng)增長了5.4倍，年均增長32.4%；C鎮(zhèn)增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990--2002年，F(xiàn)村和G村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個(gè)村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應(yīng)付款，債務(wù)規(guī)模會(huì)更大。

調(diào)查表明，債務(wù)用途對(duì)債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生了較大影響。辦公場(chǎng)館、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及興辦企業(yè)所需要的資金量較大，這些項(xiàng)目的興辦一般會(huì)急劇增加鄉(xiāng)村負(fù)債的規(guī)模。如C鎮(zhèn)1999---2002年債務(wù)規(guī)模劇增的原因就在于工業(yè)園區(qū)的拆遷與建設(shè)，A鄉(xiāng)1999年債務(wù)規(guī)模劇增的原因是修建了宏偉的鄉(xiāng)政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債主要用于興辦企業(yè)，提供投資額較大的公共產(chǎn)品，如C鎮(zhèn)所有的債務(wù)都用于舉辦企業(yè)和工業(yè)園建設(shè)，負(fù)債額較大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分鄉(xiāng)村債務(wù)用于發(fā)工資、上繳稅費(fèi)任務(wù)，負(fù)債額因而較發(fā)達(dá)地區(qū)低。

二、債務(wù)結(jié)構(gòu)

(一)債權(quán)人結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)主體主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村合作基金會(huì)等非正規(guī)金融組織，國外政府和國際金融組織，上級(jí)財(cái)政，單位和私人(包括個(gè)體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)等。表3為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底的債權(quán)人構(gòu)成表。表4為調(diào)查村1990--2001年借款的債權(quán)人構(gòu)成表。

摘要：目前中國的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行隱含著很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)西部某地鄉(xiāng)村債務(wù)所做的實(shí)證分析表明：要從根本上解決這個(gè)問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的重大變革。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；債務(wù)；制度變革一、引言十一屆三中全會(huì)以后，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民生活水平提高很大，農(nóng)村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀(jì)九十年代以來，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織普遍陷入沉重的債務(wù)危機(jī)，這已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大障礙。至于全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒有權(quán)威的全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一些學(xué)者在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計(jì)全國鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額不低于6000億元，這個(gè)數(shù)字已超過長期建設(shè)國債數(shù)額，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬元。許多個(gè)案研究結(jié)果都支持這個(gè)估計(jì)結(jié)果，如筆者對(duì)西部某縣級(jí)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)資料也證實(shí)了這一點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務(wù)得不到清償，由此引起的各種社會(huì)矛盾也將爆發(fā)出來，從而影響到社會(huì)穩(wěn)定。目前關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個(gè)問題，而對(duì)于引起債務(wù)問題的更深層次原因，還很少有人進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村債務(wù)問題所涉及到的范圍已經(jīng)超出其本身，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的集中反映和發(fā)酵。本文首先對(duì)西部某縣級(jí)區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行實(shí)證研究，然后采用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)問題進(jìn)行深層次考察。二、對(duì)D區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的實(shí)證分析西部某市D區(qū)共有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個(gè)村，全區(qū)人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財(cái)政總收入22814萬元，在西部屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。截止2003年底，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額為18542萬元，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有負(fù)債，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額為13472萬元，村級(jí)債務(wù)總額5070萬元，債務(wù)總額占全區(qū)當(dāng)年GDP的4.68%，占區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的81.27%.（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13472萬元中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)為13181萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的97.84%；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義擔(dān)保發(fā)生的債務(wù)為291萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的2.16%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均直接債務(wù)為399萬元，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)額為995萬元，負(fù)債最少鄉(xiāng)也有99萬元。表1是D區(qū)33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債分布情況。

全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接債務(wù)，總額為291萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均8.82萬元。其中：為個(gè)人擔(dān)保債務(wù)額172萬元，占59.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)數(shù)額84萬元，占28.9%；為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)數(shù)額35萬元，占12.0%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成：一是興建公共設(shè)施和公共產(chǎn)品支出形成的債務(wù)，為7564萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的57.4%.其中：學(xué)校建設(shè)欠債4875萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的28.8%；民政優(yōu)撫欠債91萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的1.2%；計(jì)劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補(bǔ)基金會(huì)資金缺口3015萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的22.9%.其中：歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的8.7%.四是借款興辦企業(yè)972萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的7.4%.五是彌補(bǔ)日常開支476萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的3.6%.（二）村級(jí)債務(wù)基本情況在村級(jí)債務(wù)總額5070萬元中，直接債務(wù)為4959萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的97.53%，擔(dān)保債務(wù)為111萬元，占2.47%.村級(jí)債務(wù)分布。全區(qū)村級(jí)直接債務(wù)總額4959萬元，村平均債務(wù)9.9萬元。如果以鄉(xiāng)為單位分類，村級(jí)債務(wù)最多的鄉(xiāng)總額高達(dá)1070萬元，最少債務(wù)的鄉(xiāng)總額為4萬元。表2是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位計(jì)算的村級(jí)債務(wù)分布情況。

表2以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村級(jí)債務(wù)分布情況負(fù)債額（萬元）50以下50～100101～200201～300301～4001000以上總額平均

鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個(gè)）10866214959萬元9.9萬元

村級(jí)擔(dān)保債務(wù)總額為111萬元。其中：為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)75萬元，占67.6%；為個(gè)人擔(dān)保債務(wù)19萬元，占17.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)17萬元，占15.3%.形成村級(jí)債務(wù)的直接原因有以下幾個(gè)方面：一是生產(chǎn)性支出1773萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的35.7%，其中：興辦企業(yè)投資負(fù)債958萬元，占54%；村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營支出負(fù)債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費(fèi)1603萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的32.3%.其中：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費(fèi)、罰款負(fù)債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛(wèi)生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產(chǎn)性支出、上繳稅費(fèi)、公益性支出和管理費(fèi)用以外的其它支出291萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的5.9%.五是管理費(fèi)用192萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的3.9%.其中：村組干部報(bào)酬欠債135萬元，占70.3%；招待費(fèi)用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉(xiāng)村債務(wù)問題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)不僅存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運(yùn)行體制。表面看來，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織財(cái)政支出大于收入的反映，實(shí)際上，這里面有著很復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經(jīng)濟(jì)體制改革滯后形成的鄉(xiāng)村債務(wù)首先，從D區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成可以看出，興建公共設(shè)施和提供公共產(chǎn)品形成的負(fù)債占債務(wù)總量的一半以上，表明鄉(xiāng)村財(cái)政收支缺口很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是1983年國家實(shí)行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)獲得自主地位的，其功能在當(dāng)時(shí)被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)作。但是，隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各級(jí)政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實(shí)施和各上級(jí)政府在財(cái)權(quán)的“強(qiáng)干弱枝”的政策導(dǎo)向下，省、地市級(jí)政府照搬中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策思路或取向，不斷加大財(cái)力的集中程度，在將財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力極不對(duì)稱?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠帳多，所需基數(shù)大、增長快而無法壓縮，如農(nóng)村的九年制義務(wù)教育和改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉(xiāng)級(jí)政府的沉重負(fù)擔(dān)。一方面，上級(jí)財(cái)政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時(shí)，省、市兩級(jí)也想方設(shè)法增加財(cái)力集中度，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級(jí)政府的財(cái)力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級(jí)達(dá)標(biāo)的指令性目標(biāo)又不斷地下達(dá)到鄉(xiāng)村，如農(nóng)村普及義務(wù)教育的普九、普六等公益事業(yè)或達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)都需要鄉(xiāng)村出資，其中很多是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際承受能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能開始被異化，擔(dān)負(fù)起更多超過其經(jīng)濟(jì)承受能力范圍之外的職責(zé)。為了完成省級(jí)政府下達(dá)的“普六”、“普九”任務(wù)，D區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村因?yàn)閷W(xué)校建設(shè)借債就達(dá)4875萬元。其次，為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)而借債。發(fā)展是硬道理，無論是對(duì)中央政府，還是各級(jí)地方政府來說，中心工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的過程中，無論是省、市、縣級(jí)政府，還是鄉(xiāng)、村都有一種內(nèi)在沖動(dòng)，實(shí)施所謂的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略就是這種思想的體現(xiàn)。因此，在推進(jìn)工業(yè)化和市場(chǎng)化的進(jìn)程當(dāng)中，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)程度不斷加大。上級(jí)政府的攤派不僅體現(xiàn)在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)招商引資和興辦企業(yè)硬指標(biāo)上。在財(cái)力十分有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織只好舉債興辦企業(yè)，有些地方是要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)辦起來以后能夠贏利，當(dāng)然也是一件好事，不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一切問題都還好解決。但是，從實(shí)踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，重復(fù)建設(shè)，受到資金、市場(chǎng)的限制，加上技術(shù)落后，經(jīng)營不善，從一開始就注定為短命項(xiàng)目，企業(yè)投產(chǎn)之日就是企業(yè)虧損之時(shí)，結(jié)果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉(xiāng)村背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。除了鄉(xiāng)村直接投資興辦企業(yè)而負(fù)債以外，招商引資是當(dāng)前地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環(huán)境，往往是市、縣政府統(tǒng)一要求投資修建道路，有的地方要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級(jí)政府所下?lián)苜Y金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉(xiāng)村配套資金，為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)村只好舉債。D區(qū)鄉(xiāng)村因道路修建造成的債務(wù)額達(dá)3014萬元。第三、鄉(xiāng)村負(fù)債也與鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)龐大、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現(xiàn)了“生之者寡，食之者眾”的嚴(yán)重格局。1984年，鄉(xiāng)體制恢復(fù)之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實(shí)行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)政收入的增長，導(dǎo)致人頭費(fèi)占財(cái)政支出的比重越來越大，以致形成90年代財(cái)政支出的絕大部分被用于人頭費(fèi)的普遍現(xiàn)象，有了“吃飯財(cái)政”一說。當(dāng)收入不足于彌補(bǔ)支出時(shí)，債務(wù)就開始形成。D區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)在這方面的債務(wù)額為2113萬元，這個(gè)數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機(jī)構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴(yán)重超過實(shí)際需要。當(dāng)然，也不排除其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求高消費(fèi)，建豪華辦公設(shè)施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。

第四、不合理的農(nóng)村稅費(fèi)形成的鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革前，農(nóng)民除了上繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重，大多數(shù)農(nóng)村居民的稅負(fù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其經(jīng)濟(jì)承受能力，自然，農(nóng)民拖欠、尾欠稅費(fèi)和攤派現(xiàn)象就變得越來越嚴(yán)重。由于現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定有稅費(fèi)征收完成期限并輔以獎(jiǎng)懲措施，村干部為了完成任務(wù)，只有以村組織或個(gè)人名義向農(nóng)村信用社和民間大舉借債墊付稅費(fèi)款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉(xiāng)村債務(wù)僅僅從經(jīng)濟(jì)體制方面就事論事地分析鄉(xiāng)村負(fù)債原因，對(duì)于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，市場(chǎng)在配置資源中起基礎(chǔ)性的作用，但是從改革開放的實(shí)踐來看，政府始終起著主導(dǎo)性作用，中央和地方各級(jí)政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在工作的第一位。為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方各級(jí)政府可以調(diào)動(dòng)一切可用資源。不斷增加的社會(huì)公共服務(wù)的需求，也使財(cái)政本身有自我擴(kuò)張的需要。同時(shí)，政府的財(cái)政需求和壓力不僅來自于社會(huì)和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴(kuò)張，即權(quán)力和利益都有不斷追逐更大的權(quán)力和更大利益的特點(diǎn)，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負(fù)債運(yùn)行就成為一種常態(tài)。地方各級(jí)政府也逐漸形成了這樣一種意識(shí)，只要靠借債完成任務(wù)，無論能否償還，無論債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉(xiāng)村還缺乏本轄區(qū)公民顯示對(duì)公共品和服務(wù)需求的偏好、監(jiān)督和評(píng)價(jià)公共品生產(chǎn)的規(guī)范的、可操作程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織在行政上受到上級(jí)政府的管轄，特別是人事權(quán)在上級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就以服從上級(jí)政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主。上級(jí)政府?dāng)偱傻拇罅渴聞?wù)，無論是否適合本轄區(qū)的實(shí)際情況，下級(jí)都必須想辦法完成。鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)，只好借債運(yùn)行，經(jīng)常出現(xiàn)一些“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”、“上級(jí)決策失誤，地方負(fù)責(zé)收攤”、最終由鄉(xiāng)村“背鍋”的事情。上述表現(xiàn)實(shí)際上是鄉(xiāng)村干部“經(jīng)濟(jì)人”行為的結(jié)果。作為經(jīng)濟(jì)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部最根本的行為動(dòng)機(jī)和工作動(dòng)力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，以及為了榮譽(yù)。而在政治集權(quán)度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級(jí)說了算，因此，取悅上級(jí)是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級(jí)任務(wù)角度看，鄉(xiāng)村干部有主觀動(dòng)機(jī)。即使在鄉(xiāng)村干部意識(shí)到上級(jí)決策錯(cuò)誤的情況下，權(quán)衡利弊的結(jié)果，也是服從上級(jí)為最優(yōu)選擇。同時(shí)，還不排除鄉(xiāng)村干部有主動(dòng)腐敗傾向的可能。某些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點(diǎn)的崗位攢足“資本”，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人，為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，借債上馬各種工程，在發(fā)包工程中大肆收受賄賂，進(jìn)行腐敗活動(dòng)，結(jié)果是富了少數(shù)人，卻讓當(dāng)?shù)氐睦习傩毡成洗蠊P債務(wù)。四、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的幾點(diǎn)思考鄉(xiāng)村債務(wù)問題的解決包括兩個(gè)方面，一是如何有效化解已有的債務(wù)，二是如何防止新債務(wù)的產(chǎn)生。要從根本上解決這個(gè)問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制重大變革。（一）村級(jí)債務(wù)的化解與公共產(chǎn)品需求的偏好表露機(jī)制的建立要從根本上解決村集體組織的債務(wù)問題，必須落實(shí)村民民主選舉制度，這是化解村級(jí)債務(wù)的制度保證。真正落實(shí)了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務(wù)，其行為的目標(biāo)函數(shù)與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會(huì)罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級(jí)達(dá)標(biāo)”任務(wù)，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務(wù)也就不可能產(chǎn)生。當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是“自上而下”的，即由上級(jí)政府和機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的偏好或政績導(dǎo)向來決定公共產(chǎn)品供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式，而供給成本卻大都由農(nóng)民分?jǐn)偅瑢?dǎo)致部分公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)、迫切需求發(fā)生錯(cuò)位，增加了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的制度外籌資方式的抵觸情緒。公共產(chǎn)品供給資金的籌集因循制度外籌資體制而公共產(chǎn)品供給的決策卻是“自上而下”的，這強(qiáng)化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)制和沖動(dòng)，也是對(duì)公共產(chǎn)品需求方的農(nóng)民作為直接的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費(fèi)）人權(quán)利長期的漠視。當(dāng)由外生變量來決定公共產(chǎn)品的供給時(shí)，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會(huì)反感和消極反對(duì)。因此，即使在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沒有減輕的情況下，對(duì)公共產(chǎn)品的供給決策體制做出根本的改變，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級(jí)公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，由鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給，使公共產(chǎn)品的供求順利銜接，使鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立良好的公共產(chǎn)品需求偏好的表露機(jī)制，使鄉(xiāng)范圍內(nèi)或村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)，這對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)體制改革來說也是一個(gè)重要的進(jìn)步。因?yàn)樗粌H能推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當(dāng)家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來，也使鄉(xiāng)村社會(huì)有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。在建立村民的基層民主架構(gòu)時(shí)，村級(jí)公共機(jī)構(gòu)設(shè)置不宜過大，以免占用太多的社會(huì)資源，應(yīng)以精簡(jiǎn)、效能、適用為原則，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共事務(wù)的空間大小決定公共主體。對(duì)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系單純的鄉(xiāng)村，可考慮村委會(huì)和村黨支部職能的合一，避免兩套機(jī)構(gòu)的掣肘，即“兩委合一”，由村黨支部和一般村民共同推選村主任候選人，如中共黨員被選為村主任，則自動(dòng)成為村黨支部書記，如村主任不是中共黨員，可發(fā)展其入黨，如不愿加入中共，就撤換村黨支部書記，由上級(jí)的鄉(xiāng)黨委指派，直到有中共黨員當(dāng)選村主任，采取這樣的措施，是基于中共黨員是工人階級(jí)先鋒隊(duì)的性質(zhì)，如中共黨員特別是村黨支部書記，在村里不能被村民擁戴為村主任起到帶領(lǐng)作用，那就是不合格的。當(dāng)然對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的村組織建構(gòu)，則應(yīng)根據(jù)村民之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)和公共空間的擴(kuò)大、來自于集體資源利益的激增，設(shè)置功能較完善的公共機(jī)構(gòu)，維護(hù)廣大成員的合法、合理權(quán)益，而且民眾對(duì)這種民主的需要也是有支付能力的需求。（二）各級(jí)政府事權(quán)的重大調(diào)整和農(nóng)村義務(wù)教育供給的財(cái)政體制變革對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的調(diào)整勢(shì)在必行，應(yīng)重新劃分政府與市場(chǎng)、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任即事權(quán)安排。如計(jì)劃生育是基本國策，為了全國人民的共同利益，應(yīng)是全國性公共產(chǎn)品；鄉(xiāng)村教育也并不完全是地方性質(zhì)的公共產(chǎn)品，其受益者不僅包括上學(xué)的學(xué)生，整個(gè)國家都會(huì)因公民素質(zhì)的提高而受益，這也是國家強(qiáng)行規(guī)定九年義務(wù)教育的依據(jù)，這些責(zé)任向基層政府的轉(zhuǎn)移使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了極其寬泛的政治經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的沉重責(zé)任中，九年義務(wù)教育是最典型的公共事業(yè)，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給危機(jī)的主要表現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)財(cái)政二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村公共財(cái)政改革方向，在現(xiàn)階段，國家最起碼應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育等公共產(chǎn)品供給責(zé)任，而農(nóng)村義務(wù)教育良好供給則是重中之重。實(shí)行義務(wù)教育供給的財(cái)政體制變革，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革和改善農(nóng)村社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民的人權(quán)狀況的重要舉措，它有助于降低農(nóng)民人力資本貧困、人權(quán)貧困程度。義務(wù)教育關(guān)乎國民整體素質(zhì)的提高，是影響國家長遠(yuǎn)利益的公益事業(yè)，給予所有的社會(huì)公民享受平等的教育機(jī)會(huì)是國家的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)今義務(wù)教育未真正義務(wù)化，這種情況在農(nóng)村尤其嚴(yán)重，當(dāng)鄉(xiāng)村的財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致了教育的供給危機(jī)時(shí)，在農(nóng)村將導(dǎo)致新的教育貧困，這也將派生出農(nóng)民下一代的信息貧困、人權(quán)貧困，也可能導(dǎo)致農(nóng)民的收入貧困自我加強(qiáng)的循環(huán)，使一個(gè)個(gè)鄉(xiāng)村的發(fā)展繼續(xù)鎖定在低水平陷阱。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育面臨巨大危機(jī)，不少地區(qū)義務(wù)教育徒有虛名，高額的學(xué)校收費(fèi)不僅直接減少農(nóng)民的可支配收入，也導(dǎo)致發(fā)展中輟學(xué)問題（傳統(tǒng)體制下，輟學(xué)率相當(dāng)?shù)停?。根?jù)不同層次的政府職能分工理論，再分配職能主要由中央政府履行，而義務(wù)教育提供具有較強(qiáng)的再分配性質(zhì)，所以應(yīng)加大中央政府或省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入體制進(jìn)行力度較大的調(diào)整和改革，增加中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任，具體建議有：（1）農(nóng)村中小學(xué)教師工資改由中央、地方各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)一管理。中西部地區(qū)主要由中央財(cái)政承擔(dān)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)主要由省、市、縣各級(jí)政府負(fù)責(zé)，并提高省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔(dān)的比例可定為5∶5.（2）重新核定農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的最低支出水平，設(shè)立學(xué)校基建?？?。要逐步降低公用經(jīng)費(fèi)從雜費(fèi)中開支的比例。（3）實(shí)行費(fèi)改稅后，中央政府應(yīng)確定一定比例的稅收專門用于教育。（4）進(jìn)一步完善分稅制，在國稅的分成比例上，對(duì)中西部地區(qū)適當(dāng)提高比例。考慮到目前中央財(cái)力情況也不很樂觀，中央財(cái)政可先對(duì)一些經(jīng)濟(jì)落后的省和自治區(qū)給予一定數(shù)額的教育撥款，這些撥款既可先撥到省級(jí)財(cái)政，再由省級(jí)財(cái)政根據(jù)具體情況分配到縣，也可由中央財(cái)政直接劃撥到縣財(cái)政。中央對(duì)中西部農(nóng)村教育撥款數(shù)額的確定，應(yīng)綜合考慮各縣應(yīng)該接受義務(wù)教育的學(xué)生規(guī)模、當(dāng)?shù)刎?cái)力大小及其他特殊情況而定。在此基礎(chǔ)上，再逐步在全國范圍建立一套科學(xué)、規(guī)范的對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，來平衡各地區(qū)之間的教育財(cái)政投入差異。（三）嚴(yán)控鄉(xiāng)村新債的出現(xiàn)與逐步消解歷史債務(wù)雖然目前存在數(shù)額巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)，我們不能因此就認(rèn)為，鄉(xiāng)村債務(wù)具有合理性。在基層民主政治制度尚不完善，科學(xué)的地方債務(wù)管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉(xiāng)村不能有債務(wù)，至少不能增加債務(wù)，因此，中央政府必須出臺(tái)政策，以這樣的“硬約束”來阻止鄉(xiāng)村債務(wù)的進(jìn)一步增加。同時(shí)，中央政府要制定一個(gè)逐漸減少鄉(xiāng)村債務(wù)的時(shí)間表，逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，相當(dāng)長的一段時(shí)間以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終建立，可以借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，在科學(xué)規(guī)范的地方債務(wù)管理體系建立起來以后，允許鄉(xiāng)村根據(jù)具體情況適量舉債。參考文獻(xiàn)：[1]費(fèi)雪。州和地方財(cái)政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.[2]譚秋成。地方分權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能[J].中國農(nóng)村觀察，2002，（2）。[3]周業(yè)安?？h鄉(xiāng)財(cái)政支出管理體制改革的理論與對(duì)策[J].管理世界，2000，（5）。[4]賈康、趙全厚。農(nóng)村稅費(fèi)改革有待解決的問題與對(duì)策探討[J].財(cái)政研究，2002，（1）。[5]葉文輝。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與制度創(chuàng)新[J].財(cái)經(jīng)研究，2004，（2）。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》和《湖南省人民政府關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村綜合改革工作的通知》等文件精神，為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，現(xiàn)就控制和化解我市鄉(xiāng)村債務(wù)提出如下意見。

一、核實(shí)債務(wù)數(shù)額

1.核實(shí)村級(jí)債務(wù)。各級(jí)人民政府要對(duì)去年村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理情況進(jìn)行全面檢查、驗(yàn)收，特別是截至20*年12月31日的村級(jí)債權(quán)債務(wù)項(xiàng)目和數(shù)額，要逐村逐項(xiàng)審核，切實(shí)明確債權(quán)債務(wù)數(shù)額。

2.全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。各級(jí)人民政府要按照省里的統(tǒng)一部署，對(duì)20*年12月31日以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（含“七站八所”）的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面清理，并分級(jí)審核。

3.嚴(yán)密監(jiān)測(cè)鄉(xiāng)村債務(wù)。市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)村經(jīng)營管理部門要在全面清理的基礎(chǔ)上，分別對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)和村級(jí)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行分類，逐項(xiàng)登記造冊(cè)，建立債權(quán)債務(wù)臺(tái)賬和電子數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過建立鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)電子管理系統(tǒng)，設(shè)立債務(wù)警戒線，及時(shí)記錄和反映鄉(xiāng)村債務(wù)動(dòng)態(tài)，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估。

二、堅(jiān)決制止新增債務(wù)

鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村工作中最突出的問題。研究如何化解鄉(xiāng)村債務(wù)，對(duì)積極防范和治理鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、加快農(nóng)村發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)都具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

大體說來，我國的鄉(xiāng)村債務(wù)形成于20世紀(jì)后20年到農(nóng)村稅費(fèi)改革前。1999年，中央提出把鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的清理作為當(dāng)年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是，鄉(xiāng)村債務(wù)化解并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在部分地區(qū)，鄉(xiāng)村債務(wù)還有蔓延和增加之勢(shì)。至于全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2003年有關(guān)研究機(jī)構(gòu)在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計(jì)全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不低于6000億，其中村級(jí)債務(wù)有4000億，全國平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債450萬，每個(gè)村負(fù)債57萬元。許多個(gè)案研究結(jié)果都支持這個(gè)估計(jì)。

從構(gòu)成上分析，鄉(xiāng)村債務(wù)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是鄉(xiāng)村負(fù)債面廣。有資料顯示：全國65%以上的鄉(xiāng)村負(fù)債，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)債面更大；二是債務(wù)規(guī)模大。據(jù)測(cè)算，2004年全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額已經(jīng)超過長期建設(shè)國債總額，債務(wù)嚴(yán)重的地方，不僅舊債無力償還，而且新債還在不斷增加；三是不良債務(wù)多。債權(quán)中有超過60%的不良債務(wù)，尤其是村級(jí)債權(quán)中80%左右為農(nóng)戶欠款和村辦企業(yè)欠款，回收難度大，有相當(dāng)部分已成為呆賬、壞賬；四是借債利息高。除了部分按國家規(guī)定金融利率借款外，還有大量的集資借款，年息一般在15%左右，有的甚至高達(dá)20%－－30%；五是債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。債權(quán)人涉及個(gè)人、上下級(jí)單位、企業(yè)、金融部門等，涵蓋許多方位。債務(wù)類別有借款上項(xiàng)目的，有興辦公益事業(yè)的，有應(yīng)付達(dá)標(biāo)競(jìng)賽的，有墊付稅費(fèi)的，有拖欠鄉(xiāng)村干部和教師的工資等等；六是逾期債務(wù)多。鄉(xiāng)村債務(wù)有2000年以后形成的，但絕大多數(shù)是2000年以前形成的，且所占比例較大。新帳舊債，日積月累，數(shù)額越積越大；七是依存程度高。據(jù)專家測(cè)算，2004年全國鄉(xiāng)村債務(wù)占當(dāng)年GDP的比重已經(jīng)接近10%，占財(cái)政收入的比重超過了30%；八是化解難度大。稅費(fèi)改革，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村兩級(jí)收入減少，尤其是村級(jí)缺少了重要的收入來源，許多村靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)尚有困難，根本無力化債。

二、鄉(xiāng)村債務(wù)的影響和危害

鄉(xiāng)村債務(wù)問題，表面看它是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)問題，其實(shí)也是一個(gè)政治問題，對(duì)整個(gè)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響和危害不可低估。

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各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、各有關(guān)部門：

根據(jù)黨的**大精神和《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)〔2003〕12號(hào)）中“積極探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的措施和辦法”的要求，縣委、縣政府從實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想出發(fā)，將化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作作為一項(xiàng)戰(zhàn)略決策，納入發(fā)展大局通盤考慮。近期將對(duì)村級(jí)債務(wù)進(jìn)行全面清查認(rèn)定、審計(jì)核實(shí)，在鎖定鄉(xiāng)村負(fù)債的基礎(chǔ)上，狠抓化債目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)，全面展開化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作。為將這項(xiàng)工作落到實(shí)處，現(xiàn)就“化解鄉(xiāng)村債務(wù)”調(diào)研階段工作安排如下：

一、充分認(rèn)識(shí)化債工作的艱巨性和緊迫性，加強(qiáng)對(duì)化債工作的領(lǐng)導(dǎo)

當(dāng)前，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)已經(jīng)成為制約新農(nóng)村建設(shè)和影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。為解決這一問題，縣委責(zé)成組織部門牽頭，成立了由監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、信訪及八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加的專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，堅(jiān)持“摸清底數(shù)、分類推進(jìn)、控制新增、積極化解”的方針，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)“化解鄉(xiāng)村債務(wù)”工作；在各部門抽調(diào)專門人員組成工作組，集中精力，專門開展此項(xiàng)工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)化債工作的艱巨性和緊迫性，消除賬多不愁的消極思想和新官不理舊帳的錯(cuò)誤觀念，從全面貫徹黨的**大精神、實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的高度和實(shí)現(xiàn)**經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的要求出發(fā)，提高認(rèn)識(shí)、堅(jiān)定信心、切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立“減債就是政績”，“還債就是樹造和諧、打造誠信”的觀念，建立工作組織，落實(shí)責(zé)任人，抽調(diào)工作人員，保證工作經(jīng)費(fèi)，積極主動(dòng)配合，確保順利開展化債工作。

二、明確工作目標(biāo)及時(shí)間，確保按時(shí)按質(zhì)完成任務(wù)

為進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)，杜絕發(fā)生新的不良債務(wù)，確?；鶎庸ぷ髡＿\(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)國務(wù)院和省清理鄉(xiāng)村債務(wù)、制止發(fā)生新債務(wù)的有關(guān)指示精神，經(jīng)縣人民政府研究，決定用5年的時(shí)間逐步化解我縣鄉(xiāng)村債務(wù)，特制定以下實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則

（一）指導(dǎo)思想

以“三個(gè)代表”重要思想和屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，著眼于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，正確處理好國家、集體和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，因地制宜，挖掘潛力，依靠群眾，積極探索，逐步解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

（二）目標(biāo)

以鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，強(qiáng)化基層政權(quán)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)，采取積極有效措施化解鄉(xiāng)村債務(wù)。在堅(jiān)決防止產(chǎn)生新債務(wù)的同時(shí)，爭(zhēng)取用5年左右的時(shí)間，基本化解截止年底全縣鄉(xiāng)村集體承擔(dān)的債務(wù)（不含經(jīng)營性債務(wù)）。

梓潼縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委、政府高度重視化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，在鄉(xiāng)村收支矛盾突出，可處置變現(xiàn)資產(chǎn)少，化債空間小、壓力大的現(xiàn)實(shí)面前，迎難而上，開拓創(chuàng)新，一手抓發(fā)展，一手抓化債，收到了明顯成效。

一、主要成效及作法

梓潼縣是我市典型的丘區(qū)農(nóng)業(yè)縣。截止2001年底，全縣審計(jì)鎖定的鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)額為22169萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)693萬元。至2004年底，已化解債務(wù)3197萬元，占鎖定債務(wù)的14.4%，平均每年化債5.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均化債99.9萬元，化債實(shí)績名列全市前茅。

1、黨政高度重視，常抓不懈。

梓潼縣鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)水平在全市相對(duì)較低，但債務(wù)矛盾卻非常突出，絕大多數(shù)都是欠單位和個(gè)人的款項(xiàng)。為解決好這個(gè)問題，維護(hù)好農(nóng)村穩(wěn)定，梓潼縣委、政府從2002年開始，即成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，每年初對(duì)化債工作進(jìn)行研究部署、下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，平時(shí)檢查督促，年終逗硬考核。今年4月，縣委政府又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作的意見》，召開了專門會(huì)議，對(duì)綿委發(fā)〔2004〕13號(hào)文件的貫徹落實(shí)進(jìn)行了具體安排，6月底前將全面完成鄉(xiāng)村債務(wù)的審計(jì)鎖定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府也普遍敢于正視問題和壓力，主動(dòng)工作，千方百計(jì)在增收節(jié)支、收回債權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行突破和創(chuàng)新。

2、創(chuàng)新工作方法，努力回收債權(quán)。

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，普遍面臨沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)村和諧穩(wěn)定和農(nóng)村基層政權(quán)鞏固，帶來了嚴(yán)重的危害。為摸清全區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)狀況，探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的途徑，我區(qū)對(duì)街道辦事處和村居，就債務(wù)產(chǎn)生原因、基本情況、化解措施及建議開展了調(diào)研。

一、鄉(xiāng)村債務(wù)的基本情況及特點(diǎn)

區(qū)轄8個(gè)街道辦事處，2173個(gè)自然村，全區(qū)人口41萬人，其中農(nóng)業(yè)人口30萬，耕地面積163畝，2006年，全區(qū)糧食總產(chǎn)9.69萬噸，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值7.17億元，第一產(chǎn)業(yè)增加值3.86億元農(nóng)民人均純收入4218元。截止2000年底，8個(gè)街道辦事處債務(wù)總額53295.70萬元，村級(jí)債務(wù)總額14369.92萬元。鄉(xiāng)村債務(wù)的特點(diǎn)：一是涉及范圍廣。全區(qū)214個(gè)村委中有193個(gè)村委負(fù)債，占總村委數(shù)的90.2%，無債村委只有21個(gè)，僅占總村委數(shù)的9.8%。二是負(fù)擔(dān)額度大。全區(qū)8個(gè)街道辦事處都有負(fù)責(zé)，村委平均負(fù)債66.22萬元。人平均負(fù)債659元，畝平均負(fù)債1210元。三是來源結(jié)構(gòu)復(fù)雜。既有向銀行、信用社、合作基金會(huì)的借款，又有向單位、個(gè)人的借款，還有拖欠村干部工資等。債務(wù)類別主要包括興辦企業(yè)、墊付稅費(fèi)、管理費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)及突發(fā)事件支出等。四是債務(wù)利息高。除了部分按國家規(guī)定的金融利率借款外，還有部分借款借貸率較高。

二、村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的原因

（一）村級(jí)經(jīng)營性投入形成的債務(wù)。主要是原村集體投資興辦企業(yè)以及企業(yè)虧損、倒閉形成的歷史欠賬，再加上企業(yè)改制時(shí)村辦企業(yè)銀行貸款、集資、舉債等形成的債務(wù)最終劃歸村集體承擔(dān)，這些債務(wù)給村集體背上了沉重的包袱。全區(qū)村級(jí)經(jīng)營性負(fù)債5356.58萬元，占總債務(wù)的26.08%。

（二）完成上級(jí)要求達(dá)標(biāo)任務(wù)形成的負(fù)債。村級(jí)為完成“普九教育、文明村建設(shè)”等各種上級(jí)達(dá)標(biāo)任務(wù)及村級(jí)興辦公益事業(yè)形成的負(fù)債。如冊(cè)山街道辦事處沙溝小學(xué)投資100余萬元，資金大部分由村支付，上級(jí)補(bǔ)助很少，至今仍有1/3以上的欠款。