導(dǎo)語：鄉(xiāng)村債務(wù)思考論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：目前中國的鄉(xiāng)村經(jīng)濟運行隱含著很大的債務(wù)風(fēng)險。對西部某地鄉(xiāng)村債務(wù)所做的實證分析表明：要從根本上解決這個問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟體制的重大變革。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；債務(wù)；制度變革一、引言十一屆三中全會以后，中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)民生活水平提高很大，農(nóng)村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀(jì)九十年代以來，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織普遍陷入沉重的債務(wù)危機，這已經(jīng)成為稅費改革后農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大障礙。至于全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒有權(quán)威的全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一些學(xué)者在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額不低于6000億元，這個數(shù)字已超過長期建設(shè)國債數(shù)額，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬元。許多個案研究結(jié)果都支持這個估計結(jié)果，如筆者對西部某縣級區(qū)進行實地調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)資料也證實了這一點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務(wù)得不到清償，由此引起的各種社會矛盾也將爆發(fā)出來，從而影響到社會穩(wěn)定。目前關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個問題，而對于引起債務(wù)問題的更深層次原因，還很少有人進行研究。本文認為，鄉(xiāng)村債務(wù)問題所涉及到的范圍已經(jīng)超出其本身，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會問題的集中反映和發(fā)酵。本文首先對西部某縣級區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)進行實證研究，然后采用政治經(jīng)濟學(xué)的分析方法，對鄉(xiāng)村債務(wù)問題進行深層次考察。二、對D區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的實證分析西部某市D區(qū)共有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個村，全區(qū)人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財政總收入22814萬元，在西部屬于經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)。截止2003年底，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額為18542萬元，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有負債，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額為13472萬元，村級債務(wù)總額5070萬元，債務(wù)總額占全區(qū)當(dāng)年GDP的4.68%，占區(qū)本級財政收入的81.27%.（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13472萬元中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)為13181萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的97.84%；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義擔(dān)保發(fā)生的債務(wù)為291萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的2.16%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均直接債務(wù)為399萬元，負債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)額為995萬元，負債最少鄉(xiāng)也有99萬元。表1是D區(qū)33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債分布情況。

全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接債務(wù)，總額為291萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均8.82萬元。其中：為個人擔(dān)保債務(wù)額172萬元，占59.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)數(shù)額84萬元，占28.9%；為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)數(shù)額35萬元，占12.0%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成：一是興建公共設(shè)施和公共產(chǎn)品支出形成的債務(wù)，為7564萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的57.4%.其中：學(xué)校建設(shè)欠債4875萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的28.8%；民政優(yōu)撫欠債91萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的1.2%；計劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補基金會資金缺口3015萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的22.9%.其中：歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的8.7%.四是借款興辦企業(yè)972萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的7.4%.五是彌補日常開支476萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的3.6%.（二）村級債務(wù)基本情況在村級債務(wù)總額5070萬元中，直接債務(wù)為4959萬元，占村級債務(wù)總額的97.53%，擔(dān)保債務(wù)為111萬元，占2.47%.村級債務(wù)分布。全區(qū)村級直接債務(wù)總額4959萬元，村平均債務(wù)9.9萬元。如果以鄉(xiāng)為單位分類，村級債務(wù)最多的鄉(xiāng)總額高達1070萬元，最少債務(wù)的鄉(xiāng)總額為4萬元。表2是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位計算的村級債務(wù)分布情況。

表2以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村級債務(wù)分布情況負債額（萬元）50以下50～100101～200201～300301～4001000以上總額平均

鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）10866214959萬元9.9萬元

村級擔(dān)保債務(wù)總額為111萬元。其中：為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)75萬元，占67.6%；為個人擔(dān)保債務(wù)19萬元，占17.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)17萬元，占15.3%.形成村級債務(wù)的直接原因有以下幾個方面：一是生產(chǎn)性支出1773萬元，占村級債務(wù)總額的35.7%，其中：興辦企業(yè)投資負債958萬元，占54%；村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營支出負債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費1603萬元，占村級債務(wù)總額的32.3%.其中：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費、罰款負債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級債務(wù)總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛(wèi)生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產(chǎn)性支出、上繳稅費、公益性支出和管理費用以外的其它支出291萬元，占村級債務(wù)總額的5.9%.五是管理費用192萬元，占村級債務(wù)總額的3.9%.其中：村組干部報酬欠債135萬元，占70.3%；招待費用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉(xiāng)村債務(wù)問題的政治經(jīng)濟學(xué)分析我國經(jīng)濟社會的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)不僅存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運行體制。表面看來，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實際上，這里面有著很復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經(jīng)濟體制改革滯后形成的鄉(xiāng)村債務(wù)首先，從D區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成可以看出，興建公共設(shè)施和提供公共產(chǎn)品形成的負債占債務(wù)總量的一半以上，表明鄉(xiāng)村財政收支缺口很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是1983年國家實行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時獲得自主地位的，其功能在當(dāng)時被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運作。但是，隨著向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，各級政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實施和各上級政府在財權(quán)的“強干弱枝”的政策導(dǎo)向下，省、地市級政府照搬中央政府加強宏觀調(diào)控的政策思路或取向，不斷加大財力的集中程度，在將財權(quán)上收的同時，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權(quán)所需財力與其可用財力極不對稱?？h、鄉(xiāng)兩級政府所履行的事權(quán)，大都剛性強、欠帳多，所需基數(shù)大、增長快而無法壓縮，如農(nóng)村的九年制義務(wù)教育和改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉(xiāng)級政府的沉重負擔(dān)。一方面，上級財政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時，省、市兩級也想方設(shè)法增加財力集中度，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級達標(biāo)的指令性目標(biāo)又不斷地下達到鄉(xiāng)村，如農(nóng)村普及義務(wù)教育的普九、普六等公益事業(yè)或達標(biāo)升級活動都需要鄉(xiāng)村出資，其中很多是遠遠超出了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際承受能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級集體經(jīng)濟組織的功能開始被異化，擔(dān)負起更多超過其經(jīng)濟承受能力范圍之外的職責(zé)。為了完成省級政府下達的“普六”、“普九”任務(wù)，D區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村因為學(xué)校建設(shè)借債就達4875萬元。其次，為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟而借債。發(fā)展是硬道理，無論是對中央政府，還是各級地方政府來說，中心工作就是發(fā)展經(jīng)濟。在發(fā)展本地經(jīng)濟的過程中，無論是省、市、縣級政府，還是鄉(xiāng)、村都有一種內(nèi)在沖動，實施所謂的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略就是這種思想的體現(xiàn)。因此，在推進工業(yè)化和市場化的進程當(dāng)中，地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)程度不斷加大。上級政府的攤派不僅體現(xiàn)在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達招商引資和興辦企業(yè)硬指標(biāo)上。在財力十分有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級集體經(jīng)濟組織只好舉債興辦企業(yè)，有些地方是要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)辦起來以后能夠贏利，當(dāng)然也是一件好事，不存在債務(wù)風(fēng)險，一切問題都還好解決。但是，從實踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競爭性行業(yè)，重復(fù)建設(shè)，受到資金、市場的限制，加上技術(shù)落后，經(jīng)營不善，從一開始就注定為短命項目，企業(yè)投產(chǎn)之日就是企業(yè)虧損之時，結(jié)果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉(xiāng)村背上沉重的債務(wù)負擔(dān)。除了鄉(xiāng)村直接投資興辦企業(yè)而負債以外，招商引資是當(dāng)前地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環(huán)境，往往是市、縣政府統(tǒng)一要求投資修建道路，有的地方要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級政府所下?lián)苜Y金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉(xiāng)村配套資金，為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)村只好舉債。D區(qū)鄉(xiāng)村因道路修建造成的債務(wù)額達3014萬元。第三、鄉(xiāng)村負債也與鄉(xiāng)村機構(gòu)龐大、財政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現(xiàn)了“生之者寡，食之者眾”的嚴(yán)重格局。1984年，鄉(xiāng)體制恢復(fù)之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠遠超過財政收入的增長，導(dǎo)致人頭費占財政支出的比重越來越大，以致形成90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費的普遍現(xiàn)象，有了“吃飯財政”一說。當(dāng)收入不足于彌補支出時，債務(wù)就開始形成。D區(qū)鄉(xiāng)村兩級在這方面的債務(wù)額為2113萬元，這個數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴(yán)重超過實際需要。當(dāng)然，也不排除其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求高消費，建豪華辦公設(shè)施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。

第四、不合理的農(nóng)村稅費形成的鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村稅費體制改革前，農(nóng)民除了上繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，農(nóng)民負擔(dān)十分沉重，大多數(shù)農(nóng)村居民的稅負都遠遠超過其經(jīng)濟承受能力，自然，農(nóng)民拖欠、尾欠稅費和攤派現(xiàn)象就變得越來越嚴(yán)重。由于現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定有稅費征收完成期限并輔以獎懲措施，村干部為了完成任務(wù)，只有以村組織或個人名義向農(nóng)村信用社和民間大舉借債墊付稅費款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉(xiāng)村債務(wù)僅僅從經(jīng)濟體制方面就事論事地分析鄉(xiāng)村負債原因，對于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，市場在配置資源中起基礎(chǔ)性的作用，但是從改革開放的實踐來看，政府始終起著主導(dǎo)性作用，中央和地方各級政府都把發(fā)展經(jīng)濟放在工作的第一位。為了加快經(jīng)濟發(fā)展，中央和地方各級政府可以調(diào)動一切可用資源。不斷增加的社會公共服務(wù)的需求，也使財政本身有自我擴張的需要。同時，政府的財政需求和壓力不僅來自于社會和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴張，即權(quán)力和利益都有不斷追逐更大的權(quán)力和更大利益的特點，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負債運行就成為一種常態(tài)。地方各級政府也逐漸形成了這樣一種意識，只要靠借債完成任務(wù)，無論能否償還，無論債務(wù)風(fēng)險有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉(xiāng)村還缺乏本轄區(qū)公民顯示對公共品和服務(wù)需求的偏好、監(jiān)督和評價公共品生產(chǎn)的規(guī)范的、可操作程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在行政上受到上級政府的管轄，特別是人事權(quán)在上級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主。上級政府?dāng)偱傻拇罅渴聞?wù)，無論是否適合本轄區(qū)的實際情況，下級都必須想辦法完成。鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)，只好借債運行，經(jīng)常出現(xiàn)一些“上級請客，下級買單”、“上級決策失誤，地方負責(zé)收攤”、最終由鄉(xiāng)村“背鍋”的事情。上述表現(xiàn)實際上是鄉(xiāng)村干部“經(jīng)濟人”行為的結(jié)果。作為經(jīng)濟人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部最根本的行為動機和工作動力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經(jīng)濟利益，以及為了榮譽。而在政治集權(quán)度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級說了算，因此，取悅上級是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級任務(wù)角度看，鄉(xiāng)村干部有主觀動機。即使在鄉(xiāng)村干部意識到上級決策錯誤的情況下，權(quán)衡利弊的結(jié)果，也是服從上級為最優(yōu)選擇。同時，還不排除鄉(xiāng)村干部有主動腐敗傾向的可能。某些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點的崗位攢足“資本”，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人，為了直接的經(jīng)濟利益，借債上馬各種工程，在發(fā)包工程中大肆收受賄賂，進行腐敗活動，結(jié)果是富了少數(shù)人，卻讓當(dāng)?shù)氐睦习傩毡成洗蠊P債務(wù)。四、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的幾點思考鄉(xiāng)村債務(wù)問題的解決包括兩個方面，一是如何有效化解已有的債務(wù)，二是如何防止新債務(wù)的產(chǎn)生。要從根本上解決這個問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟體制重大變革。（一）村級債務(wù)的化解與公共產(chǎn)品需求的偏好表露機制的建立要從根本上解決村集體組織的債務(wù)問題，必須落實村民民主選舉制度，這是化解村級債務(wù)的制度保證。真正落實了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務(wù)，其行為的目標(biāo)函數(shù)與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級達標(biāo)”任務(wù)，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務(wù)也就不可能產(chǎn)生。當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是“自上而下”的，即由上級政府和機構(gòu)根據(jù)自身的偏好或政績導(dǎo)向來決定公共產(chǎn)品供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式，而供給成本卻大都由農(nóng)民分?jǐn)?，?dǎo)致部分公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民的現(xiàn)實、迫切需求發(fā)生錯位，增加了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的制度外籌資方式的抵觸情緒。公共產(chǎn)品供給資金的籌集因循制度外籌資體制而公共產(chǎn)品供給的決策卻是“自上而下”的，這強化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負擔(dān)的機制和沖動，也是對公共產(chǎn)品需求方的農(nóng)民作為直接的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費）人權(quán)利長期的漠視。當(dāng)由外生變量來決定公共產(chǎn)品的供給時，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導(dǎo)致農(nóng)民對政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會反感和消極反對。因此，即使在農(nóng)民稅費負擔(dān)沒有減輕的情況下，對公共產(chǎn)品的供給決策體制做出根本的改變，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，由鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給，使公共產(chǎn)品的供求順利銜接，使鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立良好的公共產(chǎn)品需求偏好的表露機制，使鄉(xiāng)范圍內(nèi)或村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)，這對農(nóng)村的稅費體制改革來說也是一個重要的進步。因為它不僅能推進鄉(xiāng)村社會的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當(dāng)家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來，也使鄉(xiāng)村社會有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。在建立村民的基層民主架構(gòu)時，村級公共機構(gòu)設(shè)置不宜過大，以免占用太多的社會資源，應(yīng)以精簡、效能、適用為原則，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和公共事務(wù)的空間大小決定公共主體。對大多數(shù)經(jīng)濟落后、社會經(jīng)濟關(guān)系單純的鄉(xiāng)村，可考慮村委會和村黨支部職能的合一，避免兩套機構(gòu)的掣肘，即“兩委合一”，由村黨支部和一般村民共同推選村主任候選人，如中共黨員被選為村主任，則自動成為村黨支部書記，如村主任不是中共黨員，可發(fā)展其入黨，如不愿加入中共，就撤換村黨支部書記，由上級的鄉(xiāng)黨委指派，直到有中共黨員當(dāng)選村主任，采取這樣的措施，是基于中共黨員是工人階級先鋒隊的性質(zhì)，如中共黨員特別是村黨支部書記，在村里不能被村民擁戴為村主任起到帶領(lǐng)作用，那就是不合格的。當(dāng)然對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)的村組織建構(gòu)，則應(yīng)根據(jù)村民之間社會經(jīng)濟聯(lián)系的加強和公共空間的擴大、來自于集體資源利益的激增，設(shè)置功能較完善的公共機構(gòu)，維護廣大成員的合法、合理權(quán)益，而且民眾對這種民主的需要也是有支付能力的需求。（二）各級政府事權(quán)的重大調(diào)整和農(nóng)村義務(wù)教育供給的財政體制變革對各級政府財權(quán)和事權(quán)的調(diào)整勢在必行，應(yīng)重新劃分政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任即事權(quán)安排。如計劃生育是基本國策，為了全國人民的共同利益，應(yīng)是全國性公共產(chǎn)品；鄉(xiāng)村教育也并不完全是地方性質(zhì)的公共產(chǎn)品，其受益者不僅包括上學(xué)的學(xué)生，整個國家都會因公民素質(zhì)的提高而受益，這也是國家強行規(guī)定九年義務(wù)教育的依據(jù)，這些責(zé)任向基層政府的轉(zhuǎn)移使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了極其寬泛的政治經(jīng)濟責(zé)任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的沉重責(zé)任中，九年義務(wù)教育是最典型的公共事業(yè)，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給危機的主要表現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)財政二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村公共財政改革方向，在現(xiàn)階段，國家最起碼應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育等公共產(chǎn)品供給責(zé)任，而農(nóng)村義務(wù)教育良好供給則是重中之重。實行義務(wù)教育供給的財政體制變革，也是農(nóng)村稅費改革和改善農(nóng)村社會發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民的人權(quán)狀況的重要舉措，它有助于降低農(nóng)民人力資本貧困、人權(quán)貧困程度。義務(wù)教育關(guān)乎國民整體素質(zhì)的提高，是影響國家長遠利益的公益事業(yè)，給予所有的社會公民享受平等的教育機會是國家的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)今義務(wù)教育未真正義務(wù)化，這種情況在農(nóng)村尤其嚴(yán)重，當(dāng)鄉(xiāng)村的財政危機導(dǎo)致了教育的供給危機時，在農(nóng)村將導(dǎo)致新的教育貧困，這也將派生出農(nóng)民下一代的信息貧困、人權(quán)貧困，也可能導(dǎo)致農(nóng)民的收入貧困自我加強的循環(huán)，使一個個鄉(xiāng)村的發(fā)展繼續(xù)鎖定在低水平陷阱。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育面臨巨大危機，不少地區(qū)義務(wù)教育徒有虛名，高額的學(xué)校收費不僅直接減少農(nóng)民的可支配收入，也導(dǎo)致發(fā)展中輟學(xué)問題（傳統(tǒng)體制下，輟學(xué)率相當(dāng)?shù)停?。根?jù)不同層次的政府職能分工理論，再分配職能主要由中央政府履行，而義務(wù)教育提供具有較強的再分配性質(zhì)，所以應(yīng)加大中央政府或省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任。應(yīng)對現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入體制進行力度較大的調(diào)整和改革，增加中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任，具體建議有：（1）農(nóng)村中小學(xué)教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔(dān)，由縣統(tǒng)一管理。中西部地區(qū)主要由中央財政承擔(dān)，沿海發(fā)達地區(qū)主要由省、市、縣各級政府負責(zé)，并提高省級財政承擔(dān)的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔(dān)的比例可定為5∶5.（2）重新核定農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費的最低支出水平，設(shè)立學(xué)?；▽？?。要逐步降低公用經(jīng)費從雜費中開支的比例。（3）實行費改稅后，中央政府應(yīng)確定一定比例的稅收專門用于教育。（4）進一步完善分稅制，在國稅的分成比例上，對中西部地區(qū)適當(dāng)提高比例?？紤]到目前中央財力情況也不很樂觀，中央財政可先對一些經(jīng)濟落后的省和自治區(qū)給予一定數(shù)額的教育撥款，這些撥款既可先撥到省級財政，再由省級財政根據(jù)具體情況分配到縣，也可由中央財政直接劃撥到縣財政。中央對中西部農(nóng)村教育撥款數(shù)額的確定，應(yīng)綜合考慮各縣應(yīng)該接受義務(wù)教育的學(xué)生規(guī)模、當(dāng)?shù)刎斄Υ笮〖捌渌厥馇闆r而定。在此基礎(chǔ)上，再逐步在全國范圍建立一套科學(xué)、規(guī)范的對農(nóng)村義務(wù)教育的教育財政轉(zhuǎn)移制度，來平衡各地區(qū)之間的教育財政投入差異。（三）嚴(yán)控鄉(xiāng)村新債的出現(xiàn)與逐步消解歷史債務(wù)雖然目前存在數(shù)額巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)，我們不能因此就認為，鄉(xiāng)村債務(wù)具有合理性。在基層民主政治制度尚不完善，科學(xué)的地方債務(wù)管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉(xiāng)村不能有債務(wù)，至少不能增加債務(wù)，因此，中央政府必須出臺政策，以這樣的“硬約束”來阻止鄉(xiāng)村債務(wù)的進一步增加。同時，中央政府要制定一個逐漸減少鄉(xiāng)村債務(wù)的時間表，逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)然，相當(dāng)長的一段時間以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的最終建立，可以借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，在科學(xué)規(guī)范的地方債務(wù)管理體系建立起來以后，允許鄉(xiāng)村根據(jù)具體情況適量舉債。參考文獻：[1]費雪。州和地方財政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.[2]譚秋成。地方分權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能[J].中國農(nóng)村觀察，2002，（2）。[3]周業(yè)安。縣鄉(xiāng)財政支出管理體制改革的理論與對策[J].管理世界，2000，（5）。[4]賈康、趙全厚。農(nóng)村稅費改革有待解決的問題與對策探討[J].財政研究，2002，（1）。[5]葉文輝。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與制度創(chuàng)新[J].財經(jīng)研究，2004，（2）。