第一章總則

第一條為了科學(xué)、有效地組織實(shí)施土地調(diào)查，保障土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》，制定本條例。

第二條土地調(diào)查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)土地資源，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三條土地調(diào)查工作按照全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、各方共同參與的原則組織實(shí)施。

第四條土地調(diào)查所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方各級(jí)人民政府共同負(fù)擔(dān)，列入相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算，按時(shí)撥付，確保足額到位。

土地調(diào)查經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理、?？顚Ｓ谩膰?yán)控制支出。

第一章總則

第一條為了科學(xué)、有效地組織實(shí)施土地調(diào)查，保障土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》，制定本條例。

第二條土地調(diào)查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)土地資源，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三條土地調(diào)查工作按照全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、各方共同參與的原則組織實(shí)施。

第四條土地調(diào)查所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方各級(jí)人民政府共同負(fù)擔(dān)，列入相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算，按時(shí)撥付，確保足額到位。

土地調(diào)查經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理、?？顚Ｓ谩膰?yán)控制支出。

第一條（目的和依據(jù)）

為了加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》等規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制訂本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區(qū)域內(nèi)的土地儲(chǔ)備，適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)或者圍墾的土地，先通過(guò)實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。

第一條為加強(qiáng)土地復(fù)墾工作，合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。

第三條本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)和個(gè)人）。

第四條土地復(fù)墾，實(shí)行"誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾"的原則。

第五條土地復(fù)墾工作，任何部門、單位和個(gè)人不得阻撓。

第六條各級(jí)人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復(fù)墾工作。

［摘要］我國(guó)城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題或多或少與土地利益有關(guān)，改革相關(guān)制度安排是保障農(nóng)民權(quán)利的關(guān)鍵。在全面推進(jìn)公益、商用兩立的用地制度改革前，可先期試行一些地方已取得成熟經(jīng)驗(yàn)的制度嘗試，如城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，則是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下促進(jìn)農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)，同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)配套制度改革。

［關(guān)鍵詞］土地流轉(zhuǎn);征用;制度

一、現(xiàn)行土地利用制度的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行土地制度構(gòu)架包括三個(gè)部分，城市國(guó)有土地使用權(quán)批租制度、農(nóng)民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的征地制度。當(dāng)前的大量問(wèn)題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問(wèn)題和矛盾。城市土地使用權(quán)批租制度的基本內(nèi)涵是地方政府代表國(guó)家行使城市土地所有權(quán)，并通過(guò)在一級(jí)土地出讓市場(chǎng)上批租若干年的土地使用權(quán)而一次性收取整個(gè)租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場(chǎng)執(zhí)行的國(guó)有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國(guó)基本的土地制度，但卻是國(guó)有土地的法定市場(chǎng)交易機(jī)制和土地市場(chǎng)價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制。第二部分是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)長(zhǎng)期歸農(nóng)戶，它兼顧了土地資源的穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性，基本適應(yīng)改革開放以來(lái)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，其問(wèn)題開始顯現(xiàn)。最主要的是現(xiàn)有土地制度安排下農(nóng)民的土地權(quán)利不充分，農(nóng)民沒(méi)有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)中的處置權(quán)尤其抵押權(quán)不完整。這導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民的宅基地及其地上資產(chǎn)不能跨地區(qū)交易，承包地及宅基地也不能作為一項(xiàng)重要資產(chǎn)進(jìn)行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產(chǎn)的投融資功能。第三部分就是原來(lái)的農(nóng)業(yè)用地，城市化后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地時(shí)適用的征地制度，即農(nóng)民集體所有的土地必須通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民(包括農(nóng)民集體)無(wú)權(quán)進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。政府出于公共利益目的，可以動(dòng)用征地權(quán)把農(nóng)民的集體土地變?yōu)閲?guó)家所有的土地。問(wèn)題是目前有很多的農(nóng)地征用并不是為了國(guó)家和人民的公共利益，純粹是為了商業(yè)性開發(fā)，比如高檔樓盤或工業(yè)項(xiàng)目。尤其以低價(jià)從農(nóng)村征到土地，再按照市場(chǎng)規(guī)律以高價(jià)賣出去，中間的差額就成為城市建設(shè)的資本來(lái)源，地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”取得的各項(xiàng)“政績(jī)”大多源于這種土地財(cái)政收益。由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題是當(dāng)前各種社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)所在，也是地方政府與農(nóng)民利益矛盾的重點(diǎn)領(lǐng)域。

二、土地資源再配置問(wèn)題

我國(guó)城市化進(jìn)程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來(lái)看，農(nóng)地進(jìn)城后會(huì)得到更密集、更節(jié)約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農(nóng)村人口進(jìn)入城市30戶，理論上在農(nóng)村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計(jì)算)，這就是城市土地和農(nóng)村土地之間的關(guān)系。所以一般的結(jié)論是:城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村的耕地會(huì)凈增加，日本、西方國(guó)家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)也都是如此。但中國(guó)的現(xiàn)實(shí)與一般的規(guī)律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農(nóng)村占用的建設(shè)用地?cái)?shù)量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經(jīng)濟(jì)，該密集的密集不起來(lái)，該解放的解放不出來(lái)。城市化加速后城市用地大量增長(zhǎng)這很自然，但農(nóng)村非農(nóng)占地?cái)?shù)量為什么沒(méi)有相應(yīng)減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間，進(jìn)城打工也難以輕易轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，農(nóng)民能否較容易地轉(zhuǎn)為市民呢?他也不會(huì)輕易地讓出所占土地，因?yàn)檫@塊宅基地是無(wú)償分配來(lái)的，不占白不占，除非有人出高價(jià)他才會(huì)讓渡。賣給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鄰又賣不上幾個(gè)錢。進(jìn)一步推理，如果城里人或外資出高價(jià)買，農(nóng)民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律不允許把宅基地出售給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鄰之間互相買賣。小產(chǎn)權(quán)房面臨的就是這個(gè)問(wèn)題———城鎮(zhèn)居民買小產(chǎn)權(quán)房我國(guó)在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農(nóng)民進(jìn)城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農(nóng)戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來(lái)。這就是農(nóng)村和城市建設(shè)用地配置的現(xiàn)實(shí)，兩頭都在膨脹。兩頭擴(kuò)大建設(shè)用地的土地資源配置發(fā)展下去將產(chǎn)生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導(dǎo)致18億畝耕地紅線守不住。

第一條為加強(qiáng)土地復(fù)墾工作，合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。

第三條本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)和個(gè)人）。

第四條土地復(fù)墾，實(shí)行“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則。

第五條土地復(fù)墾工作，任何部門、單位和個(gè)人不得阻撓。

第六條各級(jí)人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復(fù)墾工作。

第一條為依法處理和充分利用閑置土地，切實(shí)保護(hù)耕地，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：

（一）國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

（二）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第一章總則

第一條為保證土地管理部門正確、及時(shí)查處土地違法案件，依法追究土地違法者的法律責(zé)任，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制和國(guó)家的土地管理秩序，根據(jù)國(guó)家有關(guān)土地法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條土地違法案件，是指違反土地法律、法規(guī)規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)追究行政法律責(zé)任的案件。

第三條查處土地違法案件，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確，處理恰當(dāng)，手續(xù)完備、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序和法定職責(zé)權(quán)限。

第四條縣級(jí)以上人民政府土地管理部門查處土地違法案件依照本辦法的規(guī)定執(zhí)行。

第二章管轄

1996年8月，我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲(chǔ)備制度開始啟動(dòng)。2001年4月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)務(wù)院15號(hào)文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。從此，全國(guó)各地紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，土地儲(chǔ)備制度是否發(fā)揮出積極的作用，還存在哪些問(wèn)題，就此記者專程采訪了國(guó)土資源部中國(guó)土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生，對(duì)土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行了分析；

記者：我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，其作用和問(wèn)題體現(xiàn)在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實(shí)踐證明，實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度對(duì)于培育和規(guī)范城市土地市場(chǎng)，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統(tǒng)一供地，建立規(guī)范有序的土地市場(chǎng)起了重要作用、目前，全國(guó)已有1258個(gè)市、縣建立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

由于關(guān)于土地收購(gòu)儲(chǔ)備的全國(guó)性立法仍未出臺(tái)，各地紛紛制定了地方性規(guī)定，在具體操作上也各不相同，實(shí)踐中暴露山一些問(wèn)題，比如：土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍、土地收購(gòu)價(jià)格的確定、收益分配等問(wèn)題。其中最為突出的是收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍問(wèn)題，目前有任意擴(kuò)大的趨勢(shì)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度建立之初，收購(gòu)的重點(diǎn)是國(guó)有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國(guó)企改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達(dá)11．6萬(wàn)公頃)等問(wèn)題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購(gòu)范圍擴(kuò)大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國(guó)有土地。大量征用農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，如何體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，如何與WTO規(guī)則相對(duì)接?

鐘京濤：土地收購(gòu)儲(chǔ)備以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，從當(dāng)前來(lái)看，收購(gòu)儲(chǔ)備行為本身是否是市場(chǎng)行為一直是有爭(zhēng)議的，在大部分地區(qū)它是行政行為，具有強(qiáng)制力，相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償價(jià)格無(wú)選擇的余地。但同時(shí)，也確實(shí)有一些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)涉足二級(jí)市場(chǎng)，如廈門土地開發(fā)總公司還具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，新成立的上海市地產(chǎn)集團(tuán)之下還有上海中星集團(tuán)有限公司、上海閔虹集團(tuán)有限公司等大型國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)。這些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，沒(méi)有疑問(wèn)，可以說(shuō)追求盈利是必然的，但公益如何體現(xiàn)？如何保障其它同類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)?在當(dāng)前是很難做到的，別的不說(shuō)就拿出讓土地限期開發(fā)來(lái)說(shuō)，別的企業(yè)二年不開發(fā)就收回，而對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)則沒(méi)有限制，可待價(jià)而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國(guó)民待遇原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、法制統(tǒng)一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場(chǎng)主導(dǎo)”模式和杭州的“政府主導(dǎo)”模式，各自的優(yōu)勢(shì)、缺陷是什么?

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部韓俊領(lǐng)導(dǎo)的課題組最近做的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%到30%；各類城市房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%.而從我們雜志社近兩年直接接觸到的投訴、上訪案例看，即使是與土地溢價(jià)懸殊巨大的征地補(bǔ)償款，農(nóng)民最后也不一定能拿到手。對(duì)此現(xiàn)象，中財(cái)辦副主任陳錫文一針見(jiàn)血地概括為"拿別人的地，發(fā)自己的財(cái)"。征地狂潮，"經(jīng)營(yíng)城市"，由此濫觴。

這幾年，大家有一個(gè)共識(shí)："解決農(nóng)民問(wèn)題的根本出路在于減少農(nóng)民"。也就是說(shuō)，通過(guò)加快城鎮(zhèn)化、城市化、工業(yè)化，有望使我國(guó)日益嚴(yán)峻的三農(nóng)問(wèn)題有所緩解。然而，在新一輪城市化和工業(yè)化的熱潮中，農(nóng)民再次成為被剝奪者，近四千萬(wàn)農(nóng)民成為無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)社保的"三無(wú)"農(nóng)民。一些學(xué)者由此提出要"叫停城市化""反對(duì)市場(chǎng)化"，其實(shí)，問(wèn)題不在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化本身，問(wèn)題在于我們的土地制度。

上世紀(jì)九十年代初，經(jīng)過(guò)法學(xué)家們的論證，土地使用權(quán)的可交易問(wèn)題得以解決，各類土地開發(fā)活動(dòng)迅速成燎原之勢(shì)；至上世紀(jì)九十年代末，實(shí)踐者們又從香港引進(jìn)土地批租和城市土地儲(chǔ)備制度，城市政府開始圍繞"地根"開辟第二財(cái)政。但就在土地要素迅速市場(chǎng)化的時(shí)候，從上世紀(jì)八十年代就被懸置起來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題始終被繞開了。給農(nóng)民最高30年承包使用權(quán)的"補(bǔ)償"怎么算也無(wú)法與土地的真實(shí)"價(jià)格"聯(lián)系起來(lái)。此種情形下，只能由國(guó)家壟斷土地交易市場(chǎng)，先向農(nóng)民征用，而后再面向土地開發(fā)人，或轉(zhuǎn)讓、或批租、或拍賣。就這樣，農(nóng)民與土地市場(chǎng)的直接聯(lián)系被生生隔開，農(nóng)民土地權(quán)益也就消于無(wú)形。近年來(lái)，我們看到土地市場(chǎng)上的饕餮大餐愈演愈烈，我們還看到了為數(shù)眾多的不法官員"倒在地上".這一切不能不說(shuō)與這種土地交易中缺乏真正產(chǎn)權(quán)所有者利益制約的隔開式操作有關(guān)。

有關(guān)土地權(quán)益的法律，包括憲法和即將出臺(tái)的《物權(quán)法》，大約不下六部。但法律規(guī)定含糊不清，靈活掌握的空間太大，操作起來(lái)相互撞車。由于缺乏有效的制度性保障，"小鬧小解決，大鬧大解決"，中央政府對(duì)解決土地問(wèn)題也只好采取"貼膏藥"的辦法。要么緊急發(fā)出安撫性文件，但即使"一號(hào)文件也只管一年"；要么干脆狠下一劑"加強(qiáng)行政管理，嚴(yán)格土地審批"的猛藥。而此時(shí)，尋租又開始大行其道，甚至發(fā)展到即使村民們?cè)谧约旱耐恋厣限k工廠也需要在北京找關(guān)系。去年以來(lái)的宏觀調(diào)控中，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)帶有普遍性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)套路：地方政府紛紛與企業(yè)聯(lián)手，"以地根撬動(dòng)銀根"，用土地做抵押，貸款上大項(xiàng)目。中央、地方、開發(fā)商、農(nóng)民，宏觀調(diào)控一時(shí)成為圍繞土地而展開的博弈。當(dāng)農(nóng)民對(duì)自己土地權(quán)益的保護(hù)意識(shí)猛然覺(jué)悟過(guò)來(lái)的時(shí)候，中央政府"抽緊地根"的政策與農(nóng)民"保護(hù)地根"的要求緊緊靠到了一起。"地根政治"成為中國(guó)當(dāng)今政治的一道特殊景觀。

其實(shí)，"地根政治"是土地制度的集中反映。我們的土地制度是一個(gè)什么樣的制度？簡(jiǎn)而言之，是一個(gè)服從城市產(chǎn)業(yè)集團(tuán)利益的制度，是一個(gè)由城里人主宰的制度，是一個(gè)需要農(nóng)民做貢獻(xiàn)的制度，是一個(gè)在傳統(tǒng)的保護(hù)農(nóng)業(yè)的理想目標(biāo)與依靠行政手段快速積累城市財(cái)富現(xiàn)實(shí)需要的矛盾中扭曲了的制度。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英教授算了一筆帳：從"一五"開始，農(nóng)民通過(guò)剪刀差為國(guó)家的工業(yè)化做出30萬(wàn)億貢獻(xiàn)之外，農(nóng)民在土地的收益上又為城市化貢獻(xiàn)將近30萬(wàn)億。當(dāng)然，這兩個(gè)30萬(wàn)億，說(shuō)好聽(tīng)，叫"貢獻(xiàn)"，說(shuō)得不好聽(tīng)，就是"剝奪".上月中旬，河北定州、甘肅張掖先后傳來(lái)被征地農(nóng)民遭到大規(guī)模圍毆、甚至致死人命的惡性事件。事實(shí)表明，個(gè)別地方對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益已經(jīng)不再是剝奪，而是明火執(zhí)仗地?fù)尳倭恕?/p>

最近以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)石小敏做了一個(gè)比喻，他說(shuō)："正在崛起的中國(guó)，形象多少有點(diǎn)畸形。有兩塊胸大肌特別突出，一塊城市房地產(chǎn)，一塊出口加工。這兩塊胸大肌之所以發(fā)育超前，是因?yàn)榘艳r(nóng)民的土地增值收益和農(nóng)民工的剩余勞動(dòng)及社保扣除當(dāng)成豐乳劑，抹在了上面。"這個(gè)比喻清澈透亮，對(duì)當(dāng)前中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾的描述達(dá)到了入木三分的程度。