第一章總則

第一條為了科學、有效地組織實施土地調(diào)查，保障土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性、準確性和及時性，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國統(tǒng)計法》，制定本條例。

第二條土地調(diào)查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準確的土地基礎數(shù)據(jù)，為科學規(guī)劃、合理利用、有效保護土地資源，實施最嚴格的耕地保護制度，加強和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三條土地調(diào)查工作按照全國統(tǒng)一領導、部門分工協(xié)作、地方分級負責、各方共同參與的原則組織實施。

第四條土地調(diào)查所需經(jīng)費，由中央和地方各級人民政府共同負擔，列入相應年度的財政預算，按時撥付，確保足額到位。

土地調(diào)查經(jīng)費應當統(tǒng)一管理、?？顚Ｓ?、從嚴控制支出。

第一章總則

第一條為了科學、有效地組織實施土地調(diào)查，保障土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性、準確性和及時性，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國統(tǒng)計法》，制定本條例。

第二條土地調(diào)查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準確的土地基礎數(shù)據(jù)，為科學規(guī)劃、合理利用、有效保護土地資源，實施最嚴格的耕地保護制度，加強和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三條土地調(diào)查工作按照全國統(tǒng)一領導、部門分工協(xié)作、地方分級負責、各方共同參與的原則組織實施。

第四條土地調(diào)查所需經(jīng)費，由中央和地方各級人民政府共同負擔，列入相應年度的財政預算，按時撥付，確保足額到位。

土地調(diào)查經(jīng)費應當統(tǒng)一管理、?？顚Ｓ谩膰揽刂浦С?。

第一條（目的和依據(jù)）

為了加強政府對土地市場的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《國務院關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》等規(guī)定，結(jié)合本市實際情況，制訂本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備，適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。

第一條為加強土地復墾工作，合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱土地復墾，是指對在生產(chǎn)建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。

第三條本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人（以下簡稱企業(yè)和個人）。

第四條土地復墾，實行"誰破壞、誰復墾"的原則。

第五條土地復墾工作，任何部門、單位和個人不得阻撓。

第六條各級人民政府土地管理部門負責管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復墾工作。

［摘要］我國城鎮(zhèn)化工業(yè)化進程中出現(xiàn)的一系列問題或多或少與土地利益有關，改革相關制度安排是保障農(nóng)民權(quán)利的關鍵。在全面推進公益、商用兩立的用地制度改革前，可先期試行一些地方已取得成熟經(jīng)驗的制度嘗試，如城鄉(xiāng)用地指標增減掛鉤制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，則是堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下促進農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價，同時啟動相關配套制度改革。

［關鍵詞］土地流轉(zhuǎn);征用;制度

一、現(xiàn)行土地利用制度的問題

我國現(xiàn)行土地制度構(gòu)架包括三個部分，城市國有土地使用權(quán)批租制度、農(nóng)民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的征地制度。當前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權(quán)批租制度的基本內(nèi)涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權(quán)，并通過在一級土地出讓市場上批租若干年的土地使用權(quán)而一次性收取整個租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執(zhí)行的國有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機制和土地市場價值發(fā)現(xiàn)機制。第二部分是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)長期歸農(nóng)戶，它兼顧了土地資源的穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性，基本適應改革開放以來我國生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加速，其問題開始顯現(xiàn)。最主要的是現(xiàn)有土地制度安排下農(nóng)民的土地權(quán)利不充分，農(nóng)民沒有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)中的處置權(quán)尤其抵押權(quán)不完整。這導致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民的宅基地及其地上資產(chǎn)不能跨地區(qū)交易，承包地及宅基地也不能作為一項重要資產(chǎn)進行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產(chǎn)的投融資功能。第三部分就是原來的農(nóng)業(yè)用地，城市化后轉(zhuǎn)為國有土地時適用的征地制度，即農(nóng)民集體所有的土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能進入一級市場，農(nóng)民(包括農(nóng)民集體)無權(quán)進入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動用征地權(quán)把農(nóng)民的集體土地變?yōu)閲宜械耐恋?。問題是目前有很多的農(nóng)地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業(yè)性開發(fā)，比如高檔樓盤或工業(yè)項目。尤其以低價從農(nóng)村征到土地，再按照市場規(guī)律以高價賣出去，中間的差額就成為城市建設的資本來源，地方政府通過“經(jīng)營城市”取得的各項“政績”大多源于這種土地財政收益。由此帶來的一系列問題是當前各種社會矛盾的焦點所在，也是地方政府與農(nóng)民利益矛盾的重點領域。

二、土地資源再配置問題

我國城市化進程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農(nóng)地進城后會得到更密集、更節(jié)約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農(nóng)村人口進入城市30戶，理論上在農(nóng)村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計算)，這就是城市土地和農(nóng)村土地之間的關系。所以一般的結(jié)論是:城市化進程加快，農(nóng)村的耕地會凈增加，日本、西方國家的實際經(jīng)驗也都是如此。但中國的現(xiàn)實與一般的規(guī)律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農(nóng)村占用的建設用地數(shù)量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經(jīng)濟，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農(nóng)村非農(nóng)占地數(shù)量為什么沒有相應減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉(xiāng)之間，進城打工也難以輕易轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，農(nóng)民能否較容易地轉(zhuǎn)為市民呢?他也不會輕易地讓出所占土地，因為這塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價他才會讓渡。賣給當?shù)剜l(xiāng)鄰又賣不上幾個錢。進一步推理，如果城里人或外資出高價買，農(nóng)民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因為我國現(xiàn)行法律不允許把宅基地出售給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以外的人，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鄰之間互相買賣。小產(chǎn)權(quán)房面臨的就是這個問題———城鎮(zhèn)居民買小產(chǎn)權(quán)房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農(nóng)民進城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農(nóng)戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農(nóng)村和城市建設用地配置的現(xiàn)實，兩頭都在膨脹。兩頭擴大建設用地的土地資源配置發(fā)展下去將產(chǎn)生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導致18億畝耕地紅線守不住。

第一條為加強土地復墾工作，合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱土地復墾，是指對在生產(chǎn)建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。

第三條本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人（以下簡稱企業(yè)和個人）。

第四條土地復墾，實行“誰破壞、誰復墾”的原則。

第五條土地復墾工作，任何部門、單位和個人不得阻撓。

第六條各級人民政府土地管理部門負責管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復墾工作。

第一條為依法處理和充分利用閑置土地，切實保護耕地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》及有關法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設的建設用地。

具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：

（一）國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設的；

（二）已動工開發(fā)建設但開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設連續(xù)滿1年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第一章總則

第一條為保證土地管理部門正確、及時查處土地違法案件，依法追究土地違法者的法律責任，維護土地的社會主義公有制和國家的土地管理秩序，根據(jù)國家有關土地法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條土地違法案件，是指違反土地法律、法規(guī)規(guī)定，依法應當追究行政法律責任的案件。

第三條查處土地違法案件，必須以事實為根據(jù)，以法律為準繩，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確，處理恰當，手續(xù)完備、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序和法定職責權(quán)限。

第四條縣級以上人民政府土地管理部門查處土地違法案件依照本辦法的規(guī)定執(zhí)行。

第二章管轄

1996年8月，我國第一家土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲備制度開始啟動。2001年4月3日《國務院關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國務院15號文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”。從此，全國各地紛紛成立土地儲備機構(gòu)，土地儲備工作在全國迅速展開。經(jīng)過幾年的發(fā)展，土地儲備制度是否發(fā)揮出積極的作用，還存在哪些問題，就此記者專程采訪了國土資源部中國土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生，對土地儲備制度的現(xiàn)狀和問題進行了分析；

記者：我國的土地儲備制度經(jīng)過幾年的發(fā)展，其作用和問題體現(xiàn)在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實踐證明，實施土地收購儲備制度對于培育和規(guī)范城市土地市場，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲備機構(gòu)的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統(tǒng)一供地，建立規(guī)范有序的土地市場起了重要作用、目前，全國已有1258個市、縣建立了土地儲備機構(gòu)。

由于關于土地收購儲備的全國性立法仍未出臺，各地紛紛制定了地方性規(guī)定，在具體操作上也各不相同，實踐中暴露山一些問題，比如：土地收購儲備的范圍、土地收購價格的確定、收益分配等問題。其中最為突出的是收購儲備的范圍問題，目前有任意擴大的趨勢。土地收購儲備制度建立之初，收購的重點是國有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國企改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達11．6萬公頃)等問題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍擴大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征用農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，嚴重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購儲備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應為特征，如何體現(xiàn)競爭的公平性，如何與WTO規(guī)則相對接?

鐘京濤：土地收購儲備以政府壟斷土地供應為特征，從當前來看，收購儲備行為本身是否是市場行為一直是有爭議的，在大部分地區(qū)它是行政行為，具有強制力，相對人對補償價格無選擇的余地。但同時，也確實有一些儲備機構(gòu)涉足二級市場，如廈門土地開發(fā)總公司還具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，新成立的上海市地產(chǎn)集團之下還有上海中星集團有限公司、上海閔虹集團有限公司等大型國有房地產(chǎn)企業(yè)。這些儲備機構(gòu)作為市場主體，沒有疑問，可以說追求盈利是必然的，但公益如何體現(xiàn)？如何保障其它同類市場主體的公平競爭?在當前是很難做到的，別的不說就拿出讓土地限期開發(fā)來說，別的企業(yè)二年不開發(fā)就收回，而對儲備機構(gòu)來說則沒有限制，可待價而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國民待遇原則、公平競爭原則、法制統(tǒng)一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場主導”模式和杭州的“政府主導”模式，各自的優(yōu)勢、缺陷是什么?

根據(jù)國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部韓俊領導的課題組最近做的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%到30%；各類城市房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%.而從我們雜志社近兩年直接接觸到的投訴、上訪案例看，即使是與土地溢價懸殊巨大的征地補償款，農(nóng)民最后也不一定能拿到手。對此現(xiàn)象，中財辦副主任陳錫文一針見血地概括為"拿別人的地，發(fā)自己的財"。征地狂潮，"經(jīng)營城市"，由此濫觴。

這幾年，大家有一個共識："解決農(nóng)民問題的根本出路在于減少農(nóng)民"。也就是說，通過加快城鎮(zhèn)化、城市化、工業(yè)化，有望使我國日益嚴峻的三農(nóng)問題有所緩解。然而，在新一輪城市化和工業(yè)化的熱潮中，農(nóng)民再次成為被剝奪者，近四千萬農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無社保的"三無"農(nóng)民。一些學者由此提出要"叫停城市化""反對市場化"，其實，問題不在城市化、工業(yè)化、市場化本身，問題在于我們的土地制度。

上世紀九十年代初，經(jīng)過法學家們的論證，土地使用權(quán)的可交易問題得以解決，各類土地開發(fā)活動迅速成燎原之勢；至上世紀九十年代末，實踐者們又從香港引進土地批租和城市土地儲備制度，城市政府開始圍繞"地根"開辟第二財政。但就在土地要素迅速市場化的時候，從上世紀八十年代就被懸置起來的土地產(chǎn)權(quán)問題始終被繞開了。給農(nóng)民最高30年承包使用權(quán)的"補償"怎么算也無法與土地的真實"價格"聯(lián)系起來。此種情形下，只能由國家壟斷土地交易市場，先向農(nóng)民征用，而后再面向土地開發(fā)人，或轉(zhuǎn)讓、或批租、或拍賣。就這樣，農(nóng)民與土地市場的直接聯(lián)系被生生隔開，農(nóng)民土地權(quán)益也就消于無形。近年來，我們看到土地市場上的饕餮大餐愈演愈烈，我們還看到了為數(shù)眾多的不法官員"倒在地上".這一切不能不說與這種土地交易中缺乏真正產(chǎn)權(quán)所有者利益制約的隔開式操作有關。

有關土地權(quán)益的法律，包括憲法和即將出臺的《物權(quán)法》，大約不下六部。但法律規(guī)定含糊不清，靈活掌握的空間太大，操作起來相互撞車。由于缺乏有效的制度性保障，"小鬧小解決，大鬧大解決"，中央政府對解決土地問題也只好采取"貼膏藥"的辦法。要么緊急發(fā)出安撫性文件，但即使"一號文件也只管一年"；要么干脆狠下一劑"加強行政管理，嚴格土地審批"的猛藥。而此時，尋租又開始大行其道，甚至發(fā)展到即使村民們在自己的土地上辦工廠也需要在北京找關系。去年以來的宏觀調(diào)控中，我們發(fā)現(xiàn)一個帶有普遍性的經(jīng)濟增長套路：地方政府紛紛與企業(yè)聯(lián)手，"以地根撬動銀根"，用土地做抵押，貸款上大項目。中央、地方、開發(fā)商、農(nóng)民，宏觀調(diào)控一時成為圍繞土地而展開的博弈。當農(nóng)民對自己土地權(quán)益的保護意識猛然覺悟過來的時候，中央政府"抽緊地根"的政策與農(nóng)民"保護地根"的要求緊緊靠到了一起。"地根政治"成為中國當今政治的一道特殊景觀。

其實，"地根政治"是土地制度的集中反映。我們的土地制度是一個什么樣的制度？簡而言之，是一個服從城市產(chǎn)業(yè)集團利益的制度，是一個由城里人主宰的制度，是一個需要農(nóng)民做貢獻的制度，是一個在傳統(tǒng)的保護農(nóng)業(yè)的理想目標與依靠行政手段快速積累城市財富現(xiàn)實需要的矛盾中扭曲了的制度。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英教授算了一筆帳：從"一五"開始，農(nóng)民通過剪刀差為國家的工業(yè)化做出30萬億貢獻之外，農(nóng)民在土地的收益上又為城市化貢獻將近30萬億。當然，這兩個30萬億，說好聽，叫"貢獻"，說得不好聽，就是"剝奪".上月中旬，河北定州、甘肅張掖先后傳來被征地農(nóng)民遭到大規(guī)模圍毆、甚至致死人命的惡性事件。事實表明，個別地方對農(nóng)民土地權(quán)益已經(jīng)不再是剝奪，而是明火執(zhí)仗地搶劫了。

最近以來，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長石小敏做了一個比喻，他說："正在崛起的中國，形象多少有點畸形。有兩塊胸大肌特別突出，一塊城市房地產(chǎn)，一塊出口加工。這兩塊胸大肌之所以發(fā)育超前，是因為把農(nóng)民的土地增值收益和農(nóng)民工的剩余勞動及社保扣除當成豐乳劑，抹在了上面。"這個比喻清澈透亮，對當前中國宏觀經(jīng)濟和社會矛盾的描述達到了入木三分的程度。