導(dǎo)語：土地儲備制度調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1996年8月，我國第一家土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲備制度開始啟動。2001年4月3日《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國務(wù)院15號文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”。從此，全國各地紛紛成立土地儲備機構(gòu)，土地儲備工作在全國迅速展開。經(jīng)過幾年的發(fā)展，土地儲備制度是否發(fā)揮出積極的作用，還存在哪些問題，就此記者專程采訪了國土資源部中國土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生，對土地儲備制度的現(xiàn)狀和問題進行了分析；

記者：我國的土地儲備制度經(jīng)過幾年的發(fā)展，其作用和問題體現(xiàn)在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實踐證明，實施土地收購儲備制度對于培育和規(guī)范城市土地市場，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲備機構(gòu)的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統(tǒng)一供地，建立規(guī)范有序的土地市場起了重要作用、目前，全國已有1258個市、縣建立了土地儲備機構(gòu)。

由于關(guān)于土地收購儲備的全國性立法仍未出臺，各地紛紛制定了地方性規(guī)定，在具體操作上也各不相同，實踐中暴露山一些問題，比如：土地收購儲備的范圍、土地收購價格的確定、收益分配等問題。其中最為突出的是收購儲備的范圍問題，目前有任意擴大的趨勢。土地收購儲備制度建立之初，收購的重點是國有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國企改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達11．6萬公頃)等問題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍擴大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征用農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購儲備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，如何體現(xiàn)競爭的公平性，如何與WTO規(guī)則相對接?

鐘京濤：土地收購儲備以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，從當(dāng)前來看，收購儲備行為本身是否是市場行為一直是有爭議的，在大部分地區(qū)它是行政行為，具有強制力，相對人對補償價格無選擇的余地。但同時，也確實有一些儲備機構(gòu)涉足二級市場，如廈門土地開發(fā)總公司還具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，新成立的上海市地產(chǎn)集團之下還有上海中星集團有限公司、上海閔虹集團有限公司等大型國有房地產(chǎn)企業(yè)。這些儲備機構(gòu)作為市場主體，沒有疑問，可以說追求盈利是必然的，但公益如何體現(xiàn)？如何保障其它同類市場主體的公平競爭?在當(dāng)前是很難做到的，別的不說就拿出讓土地限期開發(fā)來說，別的企業(yè)二年不開發(fā)就收回，而對儲備機構(gòu)來說則沒有限制，可待價而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國民待遇原則、公平競爭原則、法制統(tǒng)一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場主導(dǎo)”模式和杭州的“政府主導(dǎo)”模式，各自的優(yōu)勢、缺陷是什么?

鐘京濤：上海模式的優(yōu)勢主要有兩點：一是比較注重保護土地權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)益，比如：《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備、出讓試行辦法》中明確規(guī)定，收購?fù)恋貎r格以當(dāng)前土地市場相應(yīng)價的平價計算；二是土地儲備機構(gòu)的職能定位比較明確，也就是說，它與房屋土地管理局等政府部門的關(guān)系，自身的權(quán)利義務(wù)都基本上在當(dāng)前法律框架之內(nèi)，沒有突破法律。它的職責(zé)就是：在規(guī)定的范圍內(nèi)選擇地塊，并向市房地局、市財政局提出開發(fā)評估和可行性報告；按與市房地局和財政局訂立的合同，對收回國有土地使用權(quán)的地塊進行非盈利性的前期開發(fā)。至于土地的收回、儲備和出讓等需要行使行政權(quán)力的事項則由相應(yīng)的行政管理部門來進行。

這種模式的缺陷主要有二個方面：一是由于它是以市場為主導(dǎo)的，儲備土地要考慮地塊的升值潛力，要考慮經(jīng)濟效益，盡力避免風(fēng)險；二是同其它地區(qū)相比，土地儲備成本高一些。上海土地發(fā)展中心注冊資金10億元，相對于上海的地價和城市土地交易量來說，能收購的土地量并不大，由于缺乏土地供應(yīng)壟斷和資金不足，在一定程度上影響著土地招投標(biāo)進展，其調(diào)控市場的功能受到限制，2002年11月18日上海市地產(chǎn)集團掛牌成立。上海土地發(fā)展中心目前也被并入了新成立的地產(chǎn)集團。這個國有投資的集團公司，是上海近年由政府投資組建并實行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的最大的房地產(chǎn)企業(yè)，注冊資本40億元人民幣，加上銀行已經(jīng)承諾的授信額度，其目前實際可運作資金已達100億元人民幣以上。這樣，地產(chǎn)集團可以憑借強大的資金實力，通過市場化的運作，進行土地開發(fā)，實現(xiàn)土地增值，對上海的土地一級市場進行調(diào)控性經(jīng)營，發(fā)揮土地供應(yīng)的“總龍頭”、“主渠道”和“蓄水池”的作用，從而增強政府對土地市場的調(diào)控能力，在上海房地產(chǎn)市場中建立政府主導(dǎo)型的土地儲備供應(yīng)機制。

杭州模式的優(yōu)勢是儲備機構(gòu)有政府的行政授權(quán)，具有行政職能，這種模式在運作中效率高，能保障一級市場的壟斷。其不足是對相對人土地權(quán)利的保障上差一些。

記者：杭州市2002年四季度推出1360畝房地產(chǎn)用地，以穩(wěn)定房地產(chǎn)價格，土地收購儲備制度真能平抑房價嗎?

鐘京濤：地價與房價的關(guān)系一直是近年來爭論的話題。房地產(chǎn)市場價格與多種因素有關(guān)，地價在房價中起多大作用?有人認為杭州市房地產(chǎn)價格的猛漲是與土地收購儲備有關(guān)，與土地招標(biāo)拍賣有關(guān)。對一個地區(qū)房地產(chǎn)過熱通過大量投放土地來平抑并不是一個良策，土地批租量太大是當(dāng)前大多數(shù)人認為房地產(chǎn)過熱的一個因素，因此，平抑房價需要多方面、多種手段并用，比如日本為抑制地產(chǎn)泡沫就在1974年的《國土利用計劃法》里規(guī)定了土地交易許可制度、土地交易申報制度，對地產(chǎn)過熱地區(qū)進行交易限制；香港有“勾地”制度等。

記者：土地和資金是土地儲備制度的兩個瓶頸，中國人民銀行近日的《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸管理的通知》(121號文)是否會影響土地儲備機構(gòu)的運行呢?

鐘京濤：可以說；土地儲備制度的建立和發(fā)展與商業(yè)銀行的支持是分不開的。同樣，近年來，土地儲備機構(gòu)由于政府財政的強有力支持，也成為各大銀行的優(yōu)良客戶，中國人民銀行頒發(fā)的121號文中對土地收購儲備貸款專門作了規(guī)定，主要有二個方面：一是對土地儲備機構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，就是說政府的信用已不再作為儲備貸款的擔(dān)保；二是貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價值的70％，貸款期限最長不得超過2年。

在短期內(nèi)會有影響，尤其是在西部一些地區(qū)，政府財政對土地收購儲備機構(gòu)無力支持，這些地區(qū)的土地儲備機構(gòu)資金來源中銀行貸款有的占100％，銀行嚴(yán)格控制土地儲備貸款的發(fā)放后，其運作將更加艱難。從整體來看，121號文將對土地收購儲備制度帶來兩方面影響：一是有利的影響，促使其更加規(guī)范，融資渠道多元化；二是不利影響，一些地方對侵犯相對人的做法將更加變本加厲，比如：加劇地方“見好才收”的趨勢，只看重升值潛力大的地段，只注重短期利益，不看長遠利益和整個土地市場的宏觀調(diào)控。其實在當(dāng)前一些地方已在為資金瓶頸找所謂的對策，比如當(dāng)前有些地方在推廣的所謂實物收購、紅線收購、信息收購、規(guī)劃收購及交了定金就可辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移手續(xù)交出土地等等，其實質(zhì)就是以相對人的財產(chǎn)利益作代價。

記者：在土地儲備制度推行中需要哪些法規(guī)制度的完善和制定?

鐘京濤：當(dāng)前急需的是全國性的法律法規(guī)，目前可以說各地都有土地收購儲備的規(guī)定，而且做法不一，包括縣級政府都在制定土地收購儲備辦法，有的規(guī)定中嚴(yán)格限制了土地權(quán)利人的合法權(quán)利，也干擾了正常的市場。

記者：土地收購儲備與城市經(jīng)營的內(nèi)在聯(lián)系，通過哪些方面得以體現(xiàn)?

鐘京濤：經(jīng)營城市，按照當(dāng)前頗為一致的觀點，即運用經(jīng)營的理念，以城市發(fā)展為目標(biāo)，通過市場機制，對城市中的土地和市政公用設(shè)施等資源和資產(chǎn)進行運營和配置，改變計劃經(jīng)濟條件下形成的政府對市政設(shè)施建設(shè)只建設(shè)、不經(jīng)營，只投入、不收益的狀況，走以城建城之路。

經(jīng)營土地是經(jīng)營城市的核心和關(guān)鍵，是提高城市綜合競爭力的戰(zhàn)略選擇。在城市國有資產(chǎn)中，最具活力、增值潛力最大、政府又能直接經(jīng)營運作的就是城市土地資產(chǎn)，經(jīng)營土地是提高城市綜合競爭力的戰(zhàn)略選擇。

城市土地資產(chǎn)資本化是城市建設(shè)最重要的融資渠道?，F(xiàn)行土地制度為城市政府挖掘這一寶藏提供了有力工具，在目前國情下，土地收儲制度大大降低了經(jīng)營城市的成本，1997年中央11號文凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)用地，后又延續(xù)到1998年，土地法出臺。新土地法中對新增建設(shè)用地實行嚴(yán)格的總量控制、用途管制、占補平衡、新增土地有償使用費中央分成等措施，大大提高了占用耕地的成本，同時新法將利用存量土地的權(quán)力和收益放在了地方，這使得利用存量土地增加建設(shè)用地供給和財政收入成為主要出路。有經(jīng)濟頭腦的城市政府領(lǐng)導(dǎo)認識到這一問題之后，建立土地收購儲備制度就成了這些地方政府的自覺行動。

要經(jīng)營好城市土地，城市政府必須要遵循市場規(guī)律，用市場機制配置土地資源，保證土地市場的公開、公平、穩(wěn)定運行，促進城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，并不是簡單地“以地生財”，也不是單純地追求土地資產(chǎn)價值，必須兼顧經(jīng)濟、社會和環(huán)境綜合效益。

作為城市政府，要經(jīng)營好土地必須建立一個穩(wěn)定、公平、安全的土地市場環(huán)境，只有這樣，才能吸引投資，增加投資者的信心，具體地說，必須把握好集中統(tǒng)一供應(yīng)土地、嚴(yán)控供應(yīng)總量、公開市場配置、營造市場環(huán)境和掌握市場規(guī)律等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

近年來我國城市發(fā)展較快，但由于相互分割的行政區(qū)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)機制差等原因，直接導(dǎo)致了城市間的惡性競爭，機場、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)情況非常嚴(yán)重，已造成了巨大的資源浪費，同時，在近年來“經(jīng)營城市”的呼聲中，一些地方不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和實際需要，到處大興土木，急功近利，盲目擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，搞了大量“形象工程”、“政績工程”，搞建設(shè)，資金從何而來?各地政府不約而同地盯上了價值巨大，可以在短期內(nèi)產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的土地，由于認識上的片面性，帶來了行為上的單一性，城市大拆遷、大置換形成熱潮。目前國內(nèi)有17個城市(《光明日報》最近報道說，全國有86個城市)把發(fā)展目標(biāo)定位到了“國際大都市”，20多個城市把發(fā)展目標(biāo)定位到了“全國大都市”。目前正在興建CBD的地級以上城市有36個，據(jù)統(tǒng)計，無錫、淮南、溫州、晉江、義烏、黃石、紹興、佛山等9個地級及縣級市正在申請擬建CBD。一些城市的管理者和決策者看不到城市之間的聯(lián)合協(xié)調(diào)是必然發(fā)展趨勢，不是主動聯(lián)合，而是惡性競爭，既造成了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和城市發(fā)展布局的不合理，又削弱了我國城市的總體實力，降低了國際競爭力。全世界有那么多發(fā)達國家，也只有紐約、倫敦、巴黎等10多個公認的國際大都市，從國際上一些成功的CBD來看，在中國具備建設(shè)CBD條件的城市，目前只有北京和上海。

有的地方政府過分強調(diào)經(jīng)營收益，把經(jīng)營取得收益放在首位，影響甚至犧牲城市居民的環(huán)境，這突出表現(xiàn)在政府在城市規(guī)劃中片面追求經(jīng)濟效益。在急于求成思想的驅(qū)使下，有的地區(qū)不斷修改規(guī)劃，盲目擴大城市規(guī)模，圈地賣地，出現(xiàn)了新一輪的“圈地?zé)帷?，各種形式的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高科技園區(qū)等紛紛建立；有的城市之間相互攀比規(guī)模，競相炒作地皮，不切實際地定賣地指標(biāo)，特別是東南沿海地區(qū)的一些城市，競相征地，城市規(guī)模越來越大等等。不少城市政府在規(guī)劃土地使用方向時，將城市中環(huán)境優(yōu)美、交通便利、設(shè)施齊全的地段規(guī)劃為高檔住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，城市土地被重新分配。從我國土地制度上來分析，這種沒有站在社會公眾利益角度上分配土地資源的方式，有失公平。

我國城市土地所有權(quán)屬于國家，土地資源的優(yōu)化配置不僅僅考慮的是經(jīng)濟利益，還應(yīng)考慮公平、正義、人文、理性等因素。在西方發(fā)達國家，如美國，政府在土地私有化過程中，把適合于娛樂、歷史保護和公共利用的土地由議會或政府圈定出來。根據(jù)國家公園和古跡法等有關(guān)法律將其劃撥作為多用途利用，以保護和擴大公共利益；在經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府也是不斷通過購買、沒收、交換來優(yōu)先保護公共土地。而不象我們有的地方城市政府在經(jīng)營城市的口號下，通過拆遷使市民搬出城市中心，通過征地將農(nóng)民圈進城(指名義上成為市民)，而大片區(qū)位優(yōu)越的土地成了政府發(fā)展經(jīng)濟的招牌。其實從世界城市發(fā)展的歷史上看，還沒有哪個知名城市是通過倒騰地皮發(fā)展起來的，任何一個城市要利用自己的人文、歷史等方面的特色，建立自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。