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一、當前我國農(nóng)村土地制度的局限性和存在的問題

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系模糊，所有權(quán)不明

1978年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關系調(diào)整后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制主要是為解決農(nóng)村計劃經(jīng)濟體制對農(nóng)民束縛的問題而產(chǎn)生，缺乏系統(tǒng)理論準備、制度設計和有計劃地實施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系模糊，所有權(quán)不明。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度關系模糊，所有權(quán)不明主要體現(xiàn)在法律界定上。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都規(guī)定農(nóng)村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規(guī)定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；究竟是哪一級組織，法律制度均未明晰，這就造成農(nóng)地所有權(quán)表面的主體多重化和實際的主體虛化。同時，土地相關法對土地所有權(quán)內(nèi)涵、法律形式、實現(xiàn)方式，所有權(quán)主體地位沒有相應合理的規(guī)定。這就造成政府經(jīng)營土地，土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓高額收益被政府獨得。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性不強

土地承包經(jīng)營權(quán)是隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制出現(xiàn)的。新《農(nóng)村土地承包法》頒布前，土地承包經(jīng)營權(quán)屬契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)，而非法律賦予的物權(quán)。雖然國家強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包制，但農(nóng)地制度改革是一個逐步演進過程，其中涉及各種利益關系，由此造成農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關系不穩(wěn)定。由于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關系穩(wěn)定性不強，就為有關部門利用權(quán)力，任意進行土地調(diào)整提供了便利。土地發(fā)包者在利益驅(qū)動下進行權(quán)力尋租，利用土地所有權(quán)侵蝕農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，借結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等名目，強行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營使用權(quán)。由此引發(fā)農(nóng)民對土地預期的不確定，導致農(nóng)戶追求短期經(jīng)濟效益，粗放式經(jīng)營，掠奪式開發(fā)，以致整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁乏力，最終使中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受阻。

3.農(nóng)村稅費制度改革后的制度保障缺失，造成農(nóng)民受益權(quán)隱性流失

土地利益分配機制是土地制度安排的關鍵，直接關系農(nóng)村土地經(jīng)營制度運行效率。從集體土地受益權(quán)來看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制最初是將集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，以土地所有權(quán)向農(nóng)戶收取土地承包費；農(nóng)戶作為承包方，承包土地使用權(quán)，獲取土地產(chǎn)出的全部產(chǎn)品，完成國家和集體的稅費任務。然而，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家相應免除了集體收取的土地承包費，村集體喪失了土地所有權(quán)收益，并且集體土地不能直接入市交易?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回承包方?！边@意味進入大中城市非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民將失去土地權(quán)益，造成大中城市與小城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)人員及全民和集體之間土地權(quán)益不平等。最后，農(nóng)村稅費改革后，很多農(nóng)村相應制度保障缺失嚴重，地方費大于稅，加重農(nóng)民負擔?；诂F(xiàn)行農(nóng)地制度安排的不完善，農(nóng)村土地生產(chǎn)能力因制度缺陷而受到制約。

二、當前我國農(nóng)村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經(jīng)營格局下，進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)地承包制度，讓農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)分離，明確農(nóng)民使用權(quán)主體地位，以適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的需要。在實際操作中，可將土地所有權(quán)分解為由國家掌控的社會所有權(quán)和農(nóng)戶掌控的個人所有權(quán)兩部分，農(nóng)村集體只在土地管理中承擔事務性工作。這種產(chǎn)權(quán)安排既確保國家擁有宏觀調(diào)控土地資源開發(fā)、利用權(quán)，又堅持農(nóng)戶為基本的經(jīng)營組織單位。實際就是賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以商品屬性?！锻恋爻邪ā房倓t提出讓農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長期化，為農(nóng)地使用權(quán)商品化提供了法律支持。貫徹《農(nóng)業(yè)法》，把農(nóng)地家庭承包經(jīng)營納入法制軌道，明確農(nóng)民土地使用權(quán)主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權(quán)，如此才能促進農(nóng)戶對土地的長期投資和資本積累，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時，明確農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)之間的關系，加強土地承包合同管理，允許農(nóng)民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴禁損害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。推動土地市場開放和土地交易自由，嚴格按照土地市場規(guī)范推動農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)，減少政府、企業(yè)、村民自治組織經(jīng)營土地的弊端，使農(nóng)村土地達到優(yōu)化組合和規(guī)模經(jīng)營。

2.規(guī)范土地經(jīng)營模式，推進土地使用權(quán)私有化，實行土地入股的經(jīng)營方式。土地使用權(quán)私有化就是在農(nóng)村構(gòu)建土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的制度架構(gòu)，在保持土地所有權(quán)歸集體的前提下，明確土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，將農(nóng)民對土地的承包權(quán)由30年、70年不變延長到承包無限期，使土地使用權(quán)私有化長期化的經(jīng)營模式。土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，使勞動者與生產(chǎn)要素能夠家庭經(jīng)營范圍內(nèi)緊密結(jié)合，使農(nóng)民能夠合理地開發(fā)利用土地。在保證農(nóng)民土地使用權(quán)私有化的前提下，實行土地入股的農(nóng)地經(jīng)營方式成為可能。這種方式比較符合農(nóng)村目前生產(chǎn)力狀況。實行按股分紅與按勞分配結(jié)合的方式，讓愿意種地的農(nóng)民留下，激發(fā)農(nóng)民對土地長期投資的積極性，保證土地利用效率，增強農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效應；憑土地股份分紅的農(nóng)民可向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，獲得更多收入。再者，土地使用權(quán)私有化可避免土地承包定期調(diào)整時土地所有權(quán)人的權(quán)力尋租機會，降低土地利用成本，解決土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農(nóng)地資產(chǎn)資本化、證券化進程。

3.進一步完善農(nóng)村稅費制度，加強農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，完善農(nóng)村社保體系，為農(nóng)村土地制度改革提供保障。我國農(nóng)業(yè)稅改革已取得一定成果，但與體現(xiàn)土地價值，保證土地市場化經(jīng)營相應的土地產(chǎn)權(quán)稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內(nèi)的土地稅體系尚需完善；此外，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村中的各種收費侵蝕了稅改帶給農(nóng)民的利益，建立行之有效的費改稅制度是勢所必需。其次，農(nóng)業(yè)社會化服務體系的建立，能夠克服農(nóng)地家庭承包經(jīng)營的弱點，有效解決農(nóng)業(yè)技術推廣、農(nóng)機聯(lián)合作業(yè)等問題，有利于發(fā)揮分工協(xié)作優(yōu)勢，促進高技術農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)地制度改革提供有效的社會支撐。最后，完善農(nóng)村社保體系，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣椭贫?，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。

制度變遷的后果無法預測，國情決定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度只能在集體所有制前提下，進行相對穩(wěn)妥地使用權(quán)創(chuàng)新。唯有如此，才能根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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【摘要】“三農(nóng)”問題能否順利解決，全面建設社會主義小康社會的宏偉目標能否實現(xiàn)，農(nóng)村土地制度改革是關鍵。本文在分析農(nóng)村土地制度局限性和存在問題的基礎上，對我國未來土地制度改革路徑做出了嘗試性探索。

【關鍵詞】土地制度改革新思路