導(dǎo)語：土地流轉(zhuǎn)與配置制度分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］我國城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列問題或多或少與土地利益有關(guān)，改革相關(guān)制度安排是保障農(nóng)民權(quán)利的關(guān)鍵。在全面推進(jìn)公益、商用兩立的用地制度改革前，可先期試行一些地方已取得成熟經(jīng)驗的制度嘗試，如城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，則是堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下促進(jìn)農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價，同時啟動相關(guān)配套制度改革。

［關(guān)鍵詞］土地流轉(zhuǎn);征用;制度

一、現(xiàn)行土地利用制度的問題

我國現(xiàn)行土地制度構(gòu)架包括三個部分，城市國有土地使用權(quán)批租制度、農(nóng)民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的征地制度。當(dāng)前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權(quán)批租制度的基本內(nèi)涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權(quán)，并通過在一級土地出讓市場上批租若干年的土地使用權(quán)而一次性收取整個租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執(zhí)行的國有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機(jī)制和土地市場價值發(fā)現(xiàn)機(jī)制。第二部分是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)長期歸農(nóng)戶，它兼顧了土地資源的穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性，基本適應(yīng)改革開放以來我國生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，其問題開始顯現(xiàn)。最主要的是現(xiàn)有土地制度安排下農(nóng)民的土地權(quán)利不充分，農(nóng)民沒有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)中的處置權(quán)尤其抵押權(quán)不完整。這導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民的宅基地及其地上資產(chǎn)不能跨地區(qū)交易，承包地及宅基地也不能作為一項重要資產(chǎn)進(jìn)行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產(chǎn)的投融資功能。第三部分就是原來的農(nóng)業(yè)用地，城市化后轉(zhuǎn)為國有土地時適用的征地制度，即農(nóng)民集體所有的土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能進(jìn)入一級市場，農(nóng)民(包括農(nóng)民集體)無權(quán)進(jìn)入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動用征地權(quán)把農(nóng)民的集體土地變?yōu)閲宜械耐恋?。問題是目前有很多的農(nóng)地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業(yè)性開發(fā)，比如高檔樓盤或工業(yè)項目。尤其以低價從農(nóng)村征到土地，再按照市場規(guī)律以高價賣出去，中間的差額就成為城市建設(shè)的資本來源，地方政府通過“經(jīng)營城市”取得的各項“政績”大多源于這種土地財政收益。由此帶來的一系列問題是當(dāng)前各種社會矛盾的焦點所在，也是地方政府與農(nóng)民利益矛盾的重點領(lǐng)域。

二、土地資源再配置問題

我國城市化進(jìn)程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農(nóng)地進(jìn)城后會得到更密集、更節(jié)約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農(nóng)村人口進(jìn)入城市30戶，理論上在農(nóng)村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計算)，這就是城市土地和農(nóng)村土地之間的關(guān)系。所以一般的結(jié)論是:城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村的耕地會凈增加，日本、西方國家的實際經(jīng)驗也都是如此。但中國的現(xiàn)實與一般的規(guī)律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農(nóng)村占用的建設(shè)用地數(shù)量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經(jīng)濟(jì)，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農(nóng)村非農(nóng)占地數(shù)量為什么沒有相應(yīng)減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉(xiāng)之間，進(jìn)城打工也難以輕易轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，農(nóng)民能否較容易地轉(zhuǎn)為市民呢?他也不會輕易地讓出所占土地，因為這塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價他才會讓渡。賣給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鄰又賣不上幾個錢。進(jìn)一步推理，如果城里人或外資出高價買，農(nóng)民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因為我國現(xiàn)行法律不允許把宅基地出售給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鄰之間互相買賣。小產(chǎn)權(quán)房面臨的就是這個問題———城鎮(zhèn)居民買小產(chǎn)權(quán)房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農(nóng)民進(jìn)城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農(nóng)戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農(nóng)村和城市建設(shè)用地配置的現(xiàn)實，兩頭都在膨脹。兩頭擴(kuò)大建設(shè)用地的土地資源配置發(fā)展下去將產(chǎn)生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導(dǎo)致18億畝耕地紅線守不住。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)、征用及配套制度改革

中國的城市化進(jìn)程在快速向前推進(jìn)。這個過程既是農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的過程，也是分散在農(nóng)村的生產(chǎn)要素向城市快速聚集的過程，尤其土地要素。這個進(jìn)程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進(jìn)過程中都出現(xiàn)了一系列問題，實際上，這些問題或多或少與中國現(xiàn)有土地制度密切相關(guān)，須適時推出包括土地制度及財政、戶籍等配套改革。1．土地征用制度改革。基本思路是地方政府征地前要把公益性用地和工、商業(yè)用地分開，在嚴(yán)格界定公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，逐步減少征地規(guī)模，全面改革征地制度。也就是說，地方政府以后在動用征地權(quán)時必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業(yè)用地則由市場提供。界定公共利益的一個較可行辦法是看利用這塊土地所生產(chǎn)產(chǎn)品的屬性。若某地塊將承載的是商業(yè)地產(chǎn)、住宅項目、工業(yè)、旅游等完全可由市場提供的非公益性盈利項目，則其項目用地必須交由市場來解決，地方政府不可動用征地權(quán)為其征地。真要在短期內(nèi)一步到位地實行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過“經(jīng)營城市”的發(fā)展模式對“土地財政”的依賴恐怕還不現(xiàn)實，宜采取漸進(jìn)性方式。建議推行成都經(jīng)驗，即城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。這個制度并沒有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強(qiáng)制性，提高了農(nóng)民補(bǔ)償?shù)姆蓊~，有利于各方，推進(jìn)起來阻力小。基本思路是把農(nóng)村的耕地、建設(shè)用地加以整理，騰出來用地指標(biāo)，雖然土地還在農(nóng)村，但增加的土地指標(biāo)可以用來換取城市的資金，用于農(nóng)村建設(shè)。這種城鄉(xiāng)用地指標(biāo)占補(bǔ)平衡、增減掛鉤的征地制度設(shè)計可以大大推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展，是一件城鄉(xiāng)兩利的事情，尤其讓農(nóng)村居民分享到了城市化的好處。2．農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革。征地制度改革為農(nóng)村集體閃開道路后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革就可以展開了。第一步是啟動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，放開農(nóng)地(含建設(shè)用地和耕地)進(jìn)入市場順暢流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源配置效率，保證農(nóng)民土地權(quán)利和利益的實現(xiàn)。農(nóng)地通暢流轉(zhuǎn)的前提是讓農(nóng)民擁有完整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的思路是推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在法律上允許農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，可以作為財產(chǎn)抵押，在保持土地農(nóng)民集體所有不變的前提下實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的獨立、完整，使原有單一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)。在完整的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)地制度改革的第二步才是讓農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。3．相關(guān)配套改革。在逐步限制地方政府強(qiáng)制征地、逐漸收縮征地規(guī)模，拓寬農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模后，接下來就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益激增的矛盾。需要通過一個合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)張后帶來的巨額收益在政府、村集體、農(nóng)民三者間公平分配。分配的機(jī)制應(yīng)采用規(guī)范的稅收形式進(jìn)行。為此，就必須啟動相關(guān)配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴(kuò)展到集體土地，改變現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元土地制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同一市場下的同地、同權(quán)、同價、同等納稅。其次，在試點基礎(chǔ)上全面開征不動產(chǎn)持有稅(物業(yè)稅)。在不動產(chǎn)稅制的設(shè)計上按照累進(jìn)方式征收。4．進(jìn)一步推動戶籍制度改革。為解決“空間城市化”突進(jìn)而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革。盡快取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，恢復(fù)戶籍只承擔(dān)單純社會管理和人口信息統(tǒng)計的本來功能，徹底消除戶籍制度的等級功能，打破城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)管理，建立有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的新型戶籍管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人口遷移自由，為農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院

［參考文獻(xiàn)］

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［2］寧愛鳳．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度障礙與對策研究———以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為視角［J］．理論探討，2010(1):15．