本文作者：彭春凝工作單位：西南民族大學(xué)

一、歷史上農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì)以及其他相關(guān)事宜

有關(guān)目前我國(guó)農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì),這需要從歷史沿襲的其相關(guān)特性說(shuō)起。而關(guān)于在五千年的封建土地所有制的性質(zhì),學(xué)界主要有三種觀點(diǎn):國(guó)有制說(shuō)、地主私有制說(shuō)、自耕農(nóng)小土地所有制說(shuō)。長(zhǎng)期以來(lái)自耕農(nóng)小土地所有制的觀點(diǎn)不占主流,故這里介紹前兩種觀點(diǎn)。國(guó)有制說(shuō)的代表學(xué)者是侯外廬。秦漢土地所有權(quán)制度,開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)封建制的國(guó)家最高的土地所有主的土地制度。其論述為:(1)漢代鹽鐵酒錢與山澤之利,是國(guó)家專有或?qū)儆诨实圩罡叩刂鞯摹?2)漢家借貧民田,實(shí)際上這正是公田賦民的土地國(guó)有制。(3)漢代從移民墾田,到所在賜公田,即土地國(guó)有的制度。歷來(lái)皇帝募罪徙戍邊,或由狹鄉(xiāng)徙寬鄉(xiāng)的移民政策,都是顯例。(4)漢代自武帝以來(lái),置田官以六十萬(wàn)人屯田,是秦以來(lái)法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都護(hù)尉屯田,后漢光武帝以后列帝因之。屯田制到了三國(guó)時(shí)代,就成為主要國(guó)有地租的形態(tài)了。(5)漢人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不專地,故武帝有詔,以草田為漢代的皇族地主所有權(quán),而王莽的王田制,也盡收豪族地主土地而為最高地主所有。(6)秦漢以來(lái),地租與國(guó)稅是不分別的。董仲舒和師丹的限田,王莽的王田,以及光武奪田,只是地主階級(jí)之間的內(nèi)爭(zhēng)表現(xiàn)形式,除了地租外,再?zèng)]有理想。后來(lái)侯外廬對(duì)上述論點(diǎn)加以發(fā)揮和引申,明確提出中國(guó)封建土地所有制是皇族所有制,即土地國(guó)有制的論點(diǎn),秦漢以來(lái)這種土地所有制形式是以一條紅線貫串著明清以前全部封建權(quán)。盡管這并不排除私人或公共占有權(quán)和使用權(quán)。[1]地主私有制學(xué)說(shuō)的代表學(xué)者是翦伯贊。自戰(zhàn)國(guó)以來(lái),中國(guó)的土地所有制就從封建領(lǐng)主的世襲所有向著新興的封建地主階級(jí)的個(gè)人所有轉(zhuǎn)化。到秦代統(tǒng)一六國(guó)后,地主階級(jí)個(gè)人的土地所有制,即土地私有制,已完全確立。秦始皇31年使黔首自實(shí)田就是土地私有制在全國(guó)范圍取得法律保護(hù)的證明。到兩漢時(shí)期,土地私有制已經(jīng)普遍發(fā)展,根本不存在土地國(guó)有制的問(wèn)題。他在談到兩漢的公田時(shí)指出,兩漢有公田,但不能因此就說(shuō)兩漢的土地是國(guó)有制。作為一種土地制度,是國(guó)有或是私有必須看其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中是否占支配地位。兩漢的公田比起私人所有的土地來(lái),顯然是不重要的。這樣的公田在兩漢以后的封建社會(huì)中還長(zhǎng)期存在,它是土地私有制的伴隨物,說(shuō)不上是什么制度。[2]主張地主私有制學(xué)說(shuō)的張傳璽則從另一角度來(lái)說(shuō)明土地國(guó)有制向私有轉(zhuǎn)化:從戰(zhàn)國(guó)到秦統(tǒng)一,是土地私有制在全國(guó)范圍內(nèi)形成確立的時(shí)期。兩漢時(shí)期,隨著土地買賣和土地兼并的發(fā)展,國(guó)有土地不斷向私有轉(zhuǎn)化,封建地主土地所有制已成為主導(dǎo)的所有制形式。如土地買賣契約就是一種法律行為,是所有權(quán)及其法律觀念的表現(xiàn)。[3]我國(guó)歷史上對(duì)于土地關(guān)系的調(diào)整從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)。從春秋時(shí)魯國(guó)的初稅畝被動(dòng)地適應(yīng)土地制度的演變到戰(zhàn)國(guó)時(shí)的商鞅主動(dòng)地廢井田,正是貫徹一條改革土地制度的路線。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和調(diào),則政不可正也。政不正則事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正則官不理,官不理則事不治,事不治則貨不多。戶籍、田結(jié)者,所以知貧富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也。[4]都說(shuō)明改革土地制度的必要性,也說(shuō)明了改革田制的目的是搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加產(chǎn)量,即為了解放生產(chǎn)力。土地所有權(quán)的集中,使大量農(nóng)民淪為赤貧,貧富分化,不利于生產(chǎn)力的發(fā)展,以致事不治、貨不多。在地主土地所有制尚處于上升階段。5管子6作者即已看出這種所有制必然引起的土地兼并和當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾。5管子6的均地思想,是我國(guó)封建地主所有制確立后首次出現(xiàn)的在封建制范圍內(nèi)調(diào)整土地關(guān)系的思想。均地均分的是土地使用權(quán),而不是土地所有權(quán)。在當(dāng)時(shí)的歷史背景下,平均分配土地所有權(quán)的思想是不現(xiàn)實(shí)的,其實(shí)質(zhì)則是對(duì)封建土地制度的全盤否定,均分土地所有權(quán)和5管子6一書總的精神相違背。當(dāng)然均地分力的同時(shí),還有與之分貨的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下來(lái)保證每個(gè)農(nóng)民都有耕種的權(quán)利。在對(duì)我國(guó)土地私有制關(guān)系的調(diào)整過(guò)程中,還出現(xiàn)了各種限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有權(quán)本身,也都是在封建土地制度大框架內(nèi)對(duì)土地關(guān)系的調(diào)整?？墒且灿欣?如宋朝的均地思想已經(jīng)是對(duì)封建土地制度的挑戰(zhàn),重新分配的已經(jīng)不是土地租用權(quán),而是土地的所有權(quán)。這無(wú)異于提出耕者有其田的思想,要求發(fā)展自耕農(nóng)的生產(chǎn)形態(tài),反映了廣大無(wú)地農(nóng)民的愿望,反映了從封建土地制度下解放生產(chǎn)力的客觀要求。這種均地權(quán)思想是封建思想家中可能產(chǎn)生的最激進(jìn)的土地思想,是我國(guó)古代土地思想發(fā)展史上的里程碑,有重大的意義,連后世反兼并的封建思想家也望塵莫及。但存在矛盾的地方是,李覯卻寄希望于封建國(guó)家來(lái)實(shí)現(xiàn)均田,這恰恰使其均田思想無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。從歷史發(fā)展來(lái)看,在地主制的封建制度下,土地歸個(gè)人所有,可以自由買賣,總有土地兼并和集中的趨勢(shì)。從西漢開(kāi)始,這種趨勢(shì)此消彼長(zhǎng),從未間斷。實(shí)質(zhì)上土地兼并過(guò)程就是貧富兩極分化過(guò)程。而我國(guó)的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并發(fā)展到一定程度又不利于這個(gè)制度,迫使國(guó)家不得不和兼并勢(shì)力作斗爭(zhēng)。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其實(shí)質(zhì)是緩解生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的矛盾。諸如董仲舒的以限制富豪占田數(shù)額為中心的限田思想,王莽的以土地國(guó)有為內(nèi)容的王田思想,西晉太康年間頒布的規(guī)定官員最高占田額和農(nóng)民按勞動(dòng)力分田的占田令所體現(xiàn)的占田思想,和北魏孝文帝實(shí)行延續(xù)至唐代玄宗年間的均田制所體現(xiàn)的均田思想等等。這些土地思想從根本上說(shuō)都是這一矛盾的產(chǎn)物,只是不同時(shí)期的矛盾有特殊性,故這些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清時(shí)期出現(xiàn)的接近于耕者有其田的思想,帶有反對(duì)封建土地制度本身的性質(zhì),但畢竟在當(dāng)時(shí)的社會(huì)中無(wú)法實(shí)現(xiàn)。[5]也有學(xué)者認(rèn)為雙重所有土地制度,既適應(yīng)大統(tǒng)一的君主國(guó)家,又適應(yīng)小分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。在大多數(shù)情況下,既能保證統(tǒng)一國(guó)家的經(jīng)濟(jì)需要,又能保證老百姓得以溫飽。長(zhǎng)期領(lǐng)先的中華文明,就是在這樣的土地上生長(zhǎng)起來(lái)的。[6]

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬以及兩個(gè)關(guān)鍵性決定因素

之所以有了前面一部分的內(nèi)容,筆者還是認(rèn)為我國(guó)土地所有制的性質(zhì)有著一定的歷史繼承。關(guān)于農(nóng)村集體土地權(quán)利的理論和實(shí)踐方面,盡管有著不同的名稱表述,但內(nèi)容卻是一樣的。以下內(nèi)容,可見(jiàn)一斑。農(nóng)民實(shí)踐探索出來(lái)的適合生產(chǎn)力要求的產(chǎn)權(quán)形式,即包產(chǎn)到戶,到上世紀(jì)8年代才獲得合法的制度地位。[7]有人主張認(rèn)真研究土地所有權(quán)、使用權(quán)的特征與本質(zhì),從一個(gè)現(xiàn)實(shí)案例入手,分析為什么在司法實(shí)踐中同一法院對(duì)同一事實(shí)作出不同認(rèn)定、不同判決的原因。而有人在分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況之后,主張制定5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法6,認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不是法律能夠單獨(dú)解決的,應(yīng)當(dāng)深入了解農(nóng)民對(duì)土地的真正態(tài)度,在此基礎(chǔ)上各部門共同參與解決問(wèn)題。至于關(guān)于在土地流轉(zhuǎn)中遇到的土地流轉(zhuǎn)糾紛,有人主張進(jìn)行了類型化分析,認(rèn)為引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的原因主要包括:法律規(guī)定與民間社會(huì)規(guī)范的沖突、政策的頻繁變化所導(dǎo)致的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的變化而產(chǎn)生沖突、農(nóng)村土地法律制度價(jià)值取向的分歧及法律規(guī)定間的內(nèi)在沖突、現(xiàn)行規(guī)定與農(nóng)村的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)而造成的對(duì)立沖突、現(xiàn)行的雙軌并行、城鄉(xiāng)分治制度,等等。解決這些問(wèn)題需要建設(shè)預(yù)防機(jī)制、多元糾紛解決機(jī)制,充分發(fā)揮農(nóng)村基層調(diào)解制度的作用,健全法律規(guī)定、減少規(guī)范內(nèi)部的沖突。這些等等問(wèn)題,都是農(nóng)村集體土地權(quán)利現(xiàn)實(shí)中遇到的困境。因此,近來(lái)在5土地管理法6的修訂時(shí),對(duì)第二條增加了根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要,對(duì)土地供應(yīng)的總量、時(shí)序、結(jié)構(gòu)實(shí)行,,市場(chǎng)化配置。這向符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法原則的方向靠攏了。同時(shí),較詳細(xì)確定了幾種土地產(chǎn)權(quán),并規(guī)定要保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益:在第五條中,增加了土地權(quán)利包括國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等,土地權(quán)利具體化了;增加了國(guó)家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,這使得土地權(quán)利因其包含處分權(quán)而更為完整;并強(qiáng)調(diào)土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯,增加了土地權(quán)利的安全性和可靠性。[8]這里,先從農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬進(jìn)行分析,農(nóng)村集體土地權(quán)利有債權(quán)與物權(quán)說(shuō)之分。債權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)是,既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容是由合同確定的,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。尤其從土地轉(zhuǎn)包來(lái)看,轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期性的,承包人也不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán),而須經(jīng)發(fā)包人同意,這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)是,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)物的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利,在性質(zhì)上只是對(duì)物的支配權(quán)。有這樣幾種觀點(diǎn),第一種觀點(diǎn)是,應(yīng)該采用農(nóng)地使用權(quán)來(lái)概括這一權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本意是債法的范疇,它與聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)合同相聯(lián)系,應(yīng)為農(nóng)地使用權(quán)。第二種觀點(diǎn)是,應(yīng)把農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)統(tǒng)稱為農(nóng)用權(quán),并包括現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和四荒土地使用權(quán)。第三種觀點(diǎn)是,應(yīng)當(dāng)借鑒羅馬法永佃權(quán)制度所具有的物權(quán)性、永佃權(quán)人享有權(quán)利的充分性以及永佃權(quán)存續(xù)期限的永久性等優(yōu)點(diǎn),將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為永佃權(quán)。第四種觀點(diǎn)是,應(yīng)當(dāng)采用耕作權(quán)概念,即因耕作或種植而使用國(guó)家或集體所有的土地權(quán)利。[9]筆者認(rèn)為,土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)物權(quán)化有以下幾個(gè)原因:11物權(quán)化有助于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)者的利益,排除發(fā)包人的干擾。21承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是以契約形式來(lái)規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù),有助于依法辦事。31承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的同時(shí)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限為設(shè)置條件之一,有助于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。41土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化有利于對(duì)農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一管理,由集體來(lái)保護(hù)耕地的統(tǒng)一使用和耕地質(zhì)量的優(yōu)良。51土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。而筆者也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照國(guó)外有些國(guó)家,如英、日等的法律規(guī)定,規(guī)定農(nóng)村集體土地權(quán)利是永佃權(quán),即物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系長(zhǎng)久存續(xù)之權(quán)利。如5日本6第278條永佃權(quán)的存續(xù)期間規(guī)定:11永佃權(quán)的存續(xù)期間,為2年以上5年以下。以長(zhǎng)于5年的期間設(shè)定永佃權(quán)者,其期間縮短為5年。21永佃權(quán)的設(shè)定,可以更新。但其期間,自更新時(shí)起,不得超過(guò)5年。31未以設(shè)定行為確定永佃權(quán)存續(xù)期間者,除另有習(xí)慣情形外,其存續(xù)期間為3年。則物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)的期限較長(zhǎng)或?yàn)橛谰眯?。[1]目前,我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分成兩種:一種是耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。廣義的耕地包括林地和草地;還有一種是荒地。對(duì)于耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要特別注意這個(gè)流轉(zhuǎn)用詞。轉(zhuǎn)包可以,互換可以,轉(zhuǎn)讓可以。但是,為什么還要加一個(gè)等字呢?等實(shí)際上就是有關(guān)5土地承包經(jīng)營(yíng)法6的單行法規(guī)了,如5土地承包法6明確規(guī)定農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出資,但只限于發(fā)展農(nóng)業(yè)為目的,出資入股搞農(nóng)業(yè)可以。通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地,可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者是以其他方式流轉(zhuǎn)。這個(gè)地方的用詞是轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者以其他方式流轉(zhuǎn)。如果是荒地的話,完全可以入股、抵押。在荒地上搞一個(gè)休閑場(chǎng)所,或者搞一個(gè)旅游的地方,把荒地充分利用起來(lái),而且還可以以任何其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),互換、出租、轉(zhuǎn)包、贈(zèng)與等。但是,轉(zhuǎn)讓入股出資是不一樣的。按照5公司法6規(guī)定,土地使用權(quán)出資入股要轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)權(quán),這里的轉(zhuǎn)讓相當(dāng)于買賣的性質(zhì),而入股是出資財(cái)產(chǎn)形態(tài)的變化。因此有的土地管理部門、稅務(wù)部門就主張把股東出資的土地變成了公司所有即置于公司的名下,按轉(zhuǎn)讓的辦法來(lái)納稅;轉(zhuǎn)讓是轉(zhuǎn)讓,出資是出資。至于建設(shè)用地使用權(quán)的流通范圍。建設(shè)用地使用權(quán)人可以有權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外。這里加了一個(gè)另外。建設(shè)用地使用權(quán)有五種。建設(shè)用地使用權(quán)人擁有了轉(zhuǎn)讓權(quán)出資權(quán)和抵押權(quán),這就是一個(gè)流通的標(biāo)志了。當(dāng)然,還有一個(gè)法律另有規(guī)定的除外。這個(gè)法律另有規(guī)定的除外,一是包含了對(duì)這種權(quán)利的限制,如果是劃撥的土地當(dāng)然不能。二是和前面講到的荒山、荒地的流通范圍又有不一樣。為什么?因?yàn)檫@一部分有一個(gè)土地管理的規(guī)定,沒(méi)有經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)你想賣不行,想轉(zhuǎn)讓不行。如果你在兩年內(nèi)不開(kāi)發(fā),國(guó)家可以收回。根據(jù)以上兩個(gè)部分,我們可以分析得出,我國(guó)沿襲著五千年的傳統(tǒng),在土地公有制的框架下,結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,實(shí)行一系列有關(guān)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化,這里必然繞不開(kāi)兩個(gè)因素,一個(gè)是土地公有制,一個(gè)是土地市場(chǎng)。如何在公有制的框架內(nèi)對(duì)土地資源進(jìn)行有效的配置?從法學(xué)的視角看,就是如何為公有土地設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)、合理的權(quán)利體系。

三、農(nóng)村集體土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律解決機(jī)制

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地所有權(quán)建設(shè)用地使用權(quán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)宅基地使用權(quán)流通性

內(nèi)容提要:農(nóng)村土地歸農(nóng)民成員集體所有，土地所有權(quán)人有權(quán)決定土地所有權(quán)的行使方式和得到所有權(quán)權(quán)益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有流通性，通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)可以入股、抵押。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)也應(yīng)具有流通性，農(nóng)民住房可以轉(zhuǎn)讓也可以抵押，宅基地使用權(quán)可以隨同農(nóng)民住房流通。

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認(rèn)識(shí)和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。

一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使

(一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)

農(nóng)村土地所有權(quán)為何種性質(zhì)？在《物權(quán)法》通過(guò)前，對(duì)此曾有不同的觀點(diǎn)。如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問(wèn)題。有的認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在主體虛位，有的甚至認(rèn)為應(yīng)將土地所有權(quán)確認(rèn)為農(nóng)民個(gè)人所有，以解決農(nóng)村土地“無(wú)主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點(diǎn)。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地權(quán)屬變動(dòng)的歷史原因，使我們無(wú)法或者說(shuō)不能確認(rèn)現(xiàn)有土地應(yīng)歸哪一具體的個(gè)人所有，否則，不僅會(huì)造成今后的土地利用問(wèn)題，而且會(huì)造成極大的社會(huì)動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，非屬國(guó)家所有的土地應(yīng)當(dāng)歸村落居民集體所有?！段餀?quán)法》第59條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！边@一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對(duì)此仍有不同的理解和主張。有的認(rèn)為，成員集體所有應(yīng)為集體成員共有；有的認(rèn)為應(yīng)為總有。筆者不同意成員共有的觀點(diǎn)。這種集體成員集體共有，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時(shí)可以要求分出自己的應(yīng)得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應(yīng)為“總有”或者稱為“合有”。有學(xué)者認(rèn)為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權(quán)利，對(duì)共有物之處分以全體共有人的同意決定?！薄翱傆校侵付鄶?shù)人所結(jié)合之一種共同體，亦即所謂實(shí)在的綜合人之有?！北M管境外也多有學(xué)者將共同共有定義為合有，但我國(guó)法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因?yàn)槿绱?，農(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個(gè)團(tuán)體，每個(gè)成員不能要求對(duì)合有的財(cái)產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應(yīng)與共同共有相同，即每個(gè)人都可享有所有的財(cái)產(chǎn)的收益?！肮灿腥瞬粌H可以直接占有共有財(cái)產(chǎn)，而且有權(quán)請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財(cái)產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無(wú)權(quán)請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)?！?/p>

「內(nèi)容提要」隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和即將制定物權(quán)法，我國(guó)的土地權(quán)利制度建設(shè)已臨關(guān)鍵階段。對(duì)土地權(quán)利整體建設(shè)，提出四項(xiàng)基本條件，即滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求、符合憲法原則、符合國(guó)情、與民法典和物權(quán)法相銜接等。在土地權(quán)利制度的總則規(guī)定中，提出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)利法定原則、權(quán)利絕對(duì)原則、登記原則、權(quán)利特定原則、順位原則。對(duì)土地登記應(yīng)堅(jiān)持“五統(tǒng)一”原則。具體權(quán)利細(xì)則，在保留兩種土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，一是讓土地使用權(quán)完全進(jìn)入市場(chǎng)，二是在土地使用權(quán)上設(shè)立建筑權(quán)、耕作權(quán)、抵押權(quán)。

「關(guān)鍵詞」土地、權(quán)利制度、土地使用權(quán)、他項(xiàng)物權(quán)

我國(guó)的土地權(quán)利制度已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵的發(fā)展階段。其中的原因，首先是經(jīng)濟(jì)體制在整體上已經(jīng)踏上了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的更高級(jí)階段邁進(jìn)的步伐，土地的權(quán)利將更加深入，更加廣泛地進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制，這樣，改革初期從香港引進(jìn)的曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)巨大作用的而現(xiàn)在越來(lái)越不滿足需要的土地批租制度，就必須從根本上予以更新。另外，目前正在醞釀制定物權(quán)法典，這是我國(guó)調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律，以土地權(quán)利為核心的不動(dòng)產(chǎn)法將肯定是其最重要的內(nèi)容。另外土地法的制定也在積極地進(jìn)行。在這種形勢(shì)下研究設(shè)計(jì)土地權(quán)利制度，不但對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步的發(fā)展有現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)未來(lái)民法典或者物權(quán)法典的立法將發(fā)生巨大影響。

1發(fā)展我國(guó)土地權(quán)利制度的基本條件

由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和即將制定民法典或者民法物權(quán)法，目前我國(guó)的土地權(quán)利制度建設(shè)遇到了一個(gè)非常關(guān)鍵的發(fā)展階段。鑒于以土地權(quán)利為核心的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系對(duì)國(guó)家、民族以及整個(gè)社會(huì)的存在和發(fā)展所具有的重大政治經(jīng)濟(jì)意義，借制定民法典或者物權(quán)法，以及制定土地法的良好機(jī)會(huì)，發(fā)展、完善現(xiàn)行的土地權(quán)利體系，很有必要也很有意義，而且是我們法學(xué)家和實(shí)踐家們共同的責(zé)任。

在發(fā)展土地權(quán)利制度時(shí)，必須尊重和服從如下條件：

編者按：本文主要從問(wèn)題的提起；建筑物所有權(quán)必須以地權(quán)為其正當(dāng)根據(jù)；《物權(quán)法》第142條但書的應(yīng)有內(nèi)容；集體土地所有權(quán)作為建筑物所有權(quán)的正當(dāng)根據(jù)進(jìn)行論述。其中，主要包括：建筑物所有權(quán)不可能憑空孤立存在,必須以地權(quán)作為自己的正當(dāng)根據(jù)、法律創(chuàng)設(shè)了地上權(quán)制度、建筑物所有權(quán)以地權(quán)為其正當(dāng)根據(jù)、設(shè)置例外,得有充分的必要性和正當(dāng)性、由開(kāi)發(fā)商在房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中配套建設(shè)的市政公共設(shè)施,可以甚至必須歸國(guó)家所有、分析第二種情形不宜作為《物權(quán)法》第142條但書所包含的內(nèi)容、國(guó)有土地租賃可以根據(jù)具體情況實(shí)行短期租賃和長(zhǎng)期租賃、對(duì)因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的、租金相對(duì)于地上權(quán)的代價(jià)而言較低等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

論文內(nèi)容提要:物權(quán)法第142條的但書內(nèi)容應(yīng)當(dāng)指國(guó)有土地租賃權(quán)為建筑物所有權(quán)的正當(dāng)根據(jù)。市政公共設(shè)施所有權(quán)、職工購(gòu)買的公有住房都應(yīng)當(dāng)以建設(shè)用地使用權(quán)為其正當(dāng)根據(jù)。筑物所有權(quán)須以土地權(quán)利為其正當(dāng)根據(jù)。土地權(quán)利可以是建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán),也可以是集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán),還可以是國(guó)有土地租賃權(quán)。

論文關(guān)鍵詞:土地權(quán)利/建筑物所有權(quán)/國(guó)有土地租賃權(quán)

一、問(wèn)題的提起

案例一:農(nóng)戶甲取得A地的宅基地使用權(quán)后,舉家到B市販賣蔬菜,鄰居農(nóng)戶乙出資在A地建造住房,竣工后聲稱擁有該住房的所有權(quán)。甲對(duì)此持有異議,并訴至法院,請(qǐng)求確認(rèn)該住房的所有權(quán)。

案例二:甲房地產(chǎn)公司擁有A地的國(guó)有土地使用權(quán),因缺少資金而與乙公司簽訂合作協(xié)議,約定乙公司投入3000萬(wàn)元人民幣,建成的商品房由乙公司取得三分之一的所有權(quán),甲房地產(chǎn)公司擁有三分之二的所有權(quán)。后因雙方發(fā)生爭(zhēng)議,甲房地產(chǎn)公司告知乙公司,建成的商品房全部歸屬于自己。乙公司堅(jiān)持自己擁有三分之一的商品房所有權(quán),并訴至法院。但該項(xiàng)合作協(xié)議被認(rèn)定為名為合作實(shí)為拆借資金,歸于無(wú)效。在這種情況下,建成的商品房所有權(quán)歸屬于誰(shuí)？

土地是財(cái)富之母，人類社會(huì)一切物質(zhì)財(cái)富幾乎無(wú)不來(lái)源于土地，土地制度根本目的在于有效利用土地，增進(jìn)人類福祉。能否促進(jìn)土地的利用，似乎可以說(shuō)是衡量一切土地制度是否合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。（注：土地保護(hù)仍然是服從于土地利用的次級(jí)價(jià)值，而不是土地制度的最終目的，保護(hù)之所以必要乃是由于土地為人類根本利益所系，保護(hù)的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的永久利用。）我國(guó)實(shí)行土地公有制度，作為土地所有人的國(guó)家和農(nóng)業(yè)集體組織直接經(jīng)營(yíng)土地不可能保證土地的利用效率，新中國(guó)成立以后至改革開(kāi)放以前的歷史已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。因此，在堅(jiān)持土地公有的前提下，最大限度地發(fā)揮土地的利用效率，必須賦予土地所有權(quán)以外的其他權(quán)利人相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，惟有如此，才能保證土地資源通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)配置優(yōu)化，并在此基礎(chǔ)上充分提高土地的利用效率。

一、土地權(quán)利獨(dú)立性塑造之必要-兩個(gè)邏輯

在保證永久利用土地前提下最大限度發(fā)揮土地的利用價(jià)值，是一切土地制度所追求的終極目的。實(shí)現(xiàn)土地資源最有效利用，必須具備兩個(gè)基本前提：第一，土地資源的配置處于最優(yōu)的狀態(tài)；第二，在土地資源配置最優(yōu)狀態(tài)下，土地利用者能夠自主經(jīng)營(yíng)土地。然而，這兩個(gè)前提的實(shí)現(xiàn)都要以土地權(quán)利的獨(dú)立化為條件。

（一）土地資源配置與土地權(quán)利獨(dú)立化

人類社會(huì)最大的浪費(fèi)莫過(guò)于土地不能充分發(fā)揮其利用價(jià)值。決定土地資源效用發(fā)揮最基本的因素是土地使用人的經(jīng)營(yíng)素質(zhì)。因此，土地利用效率如何首先取決于土地資源的配置狀態(tài)。同樣一塊土地，由富有經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的土地經(jīng)營(yíng)專家利用，其產(chǎn)生的效率可能是由外行使用時(shí)的幾倍、幾十倍、甚至成百上千倍。只有當(dāng)土地能夠落入最善于利用該土地的人手中，才能最大限度地發(fā)揮其增進(jìn)人類福利的效用。

實(shí)現(xiàn)土地資源配置優(yōu)化，必須使得土地上各種利益的擁有者能夠根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)移土地上的利益。市場(chǎng)之所以能夠發(fā)揮最佳的配置效果，其主要原因在于它考慮了土地利用者利用土地能力的差異。假設(shè)一個(gè)不善于利用土地的人，他擁有某種土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)每年只能給他帶來(lái)100元的收益，如果他將土地上該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給一個(gè)善于利用土地的人，或者授予后者對(duì)土地進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營(yíng)的權(quán)利能夠獲得200元的收益，他肯定愿意出讓或授予他人經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，如果受讓人利用自己的經(jīng)營(yíng)方式，能夠從同一片土地上獲得在扣除各項(xiàng)成本和消耗后仍超過(guò)200元的收益，那么，他也會(huì)愿意受讓。這樣的交易對(duì)于土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、授予者以及土地權(quán)利的受讓、被授予者來(lái)說(shuō)，都是合算的。市場(chǎng)將通過(guò)這種利益機(jī)制促進(jìn)不善于經(jīng)營(yíng)土地的人將土地或土地上的某種利益轉(zhuǎn)移給更善于利用土地的人。因此，在市場(chǎng)配置土地資源的情況下，必然存在一種趨勢(shì)：土地資源逐步向最善于利用土地者手中轉(zhuǎn)移。

因不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法定公示手段，是決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)能否生效，或者使得物權(quán)變動(dòng)取得完滿效力而必須具備的程序性條件，所以在我國(guó)，不論是作為財(cái)產(chǎn)基本法的物權(quán)法，還是涉及物權(quán)的其他法律如土地法、房地產(chǎn)法、森林法等，均必須對(duì)登記與物權(quán)實(shí)體法的關(guān)系問(wèn)題作出明確的規(guī)定。（注：關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)體物權(quán)的影響作用，請(qǐng)參考拙著“論不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記”一文，《中國(guó)法學(xué)》1996年第5期。）在各種不動(dòng)產(chǎn)登記中，土地權(quán)利登記可以說(shuō)是最基本最重要的登記。因此有關(guān)土地登記的法理根據(jù)和土地登記機(jī)關(guān)的選擇這兩個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題必須首先予以明確。

1關(guān)于土地登記的法理根據(jù)

所謂土地登記的法理，就是登記的法律意義。在我國(guó)目前的土地登記制度中，土地登記主要是作為確定地籍的方法和手段之一。因此一些實(shí)際工作者和理論工作者認(rèn)為，土地權(quán)利登記只是土地管理部門管理土地事務(wù)的行政工作之一。如以這種觀點(diǎn)來(lái)看，土地權(quán)利登記的法理根據(jù)就只是國(guó)家對(duì)行政事務(wù)的主權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)部門分工原則進(jìn)行的行政管理。這種登記的法理，只是行政法上的法理。

但是，如果從財(cái)產(chǎn)法的基本法-民法物權(quán)法的角度來(lái)看，登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的法定方式，它的主要功能就是完成物權(quán)的建立、變動(dòng)或終止，使物權(quán)的變動(dòng)獲得社會(huì)的承認(rèn)和法律的保護(hù)。世界各國(guó)的民法物權(quán)法無(wú)不規(guī)定了物權(quán)的公示原則，其意義是，因?yàn)槲餀?quán)是一種排他權(quán)，既然物權(quán)要排斥他人，那么必須讓社會(huì)承認(rèn)該物權(quán)在排他，也是讓法律保護(hù)該物權(quán)的排他，這樣在一個(gè)物權(quán)上才能建立起客觀公正的、有序的法律秩序。比如，在不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)定一個(gè)抵押權(quán)時(shí)，依據(jù)物權(quán)公示的法律原則，該抵押權(quán)必須進(jìn)行登記；在登記之后，社會(huì)就有了知悉該不動(dòng)產(chǎn)承受著一項(xiàng)抵押權(quán)這個(gè)法律上的負(fù)擔(dān)的合法渠道，社會(huì)的他人就會(huì)在取得該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)時(shí)作出合理的避免風(fēng)險(xiǎn)的舉動(dòng)。如果法律沒(méi)有建立抵押權(quán)的登記制度，那么，后來(lái)取得該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的人，在抵押權(quán)人行使權(quán)利時(shí)，法律如果許可抵押權(quán)人追奪該不動(dòng)產(chǎn)，這對(duì)權(quán)利取得人是不公平的，因?yàn)樵撊〉萌瞬⒉恢涝摰盅簷?quán)的存在，而且法律沒(méi)有對(duì)他提供使其避免風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，沒(méi)有保護(hù)他的合理利益；但是法律如果不許可抵押權(quán)人行使追奪的權(quán)利，則等于法律不承認(rèn)該抵押權(quán)的存在，這對(duì)抵押權(quán)人也不公平。如果法律建立了抵押權(quán)的登記制度，而且要求抵押權(quán)的設(shè)定必須登記之后，則社會(huì)的一切人可以從不動(dòng)產(chǎn)登記簿上知悉抵押權(quán)設(shè)定的情況，任何人可以根據(jù)“意思自治”的民法原則自己決定是否取得該不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)；如果某個(gè)人決定取得該不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)時(shí)，則他應(yīng)當(dāng)合乎自己心愿地承受因此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。除抵押權(quán)之外，其他的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記也有同樣的情形。所以，建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度，對(duì)建立公正而有序的不動(dòng)產(chǎn)交易機(jī)制非常必要。

土地權(quán)利在民法上是典型的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，土地權(quán)利登記是土地權(quán)利變動(dòng)的法定公示手段。公示原則在土地權(quán)利上的運(yùn)用，就是通過(guò)登記為土地權(quán)利交易提供具有國(guó)家公信力支持的、統(tǒng)一的、公開(kāi)的法律基礎(chǔ)。具體包括如下幾點(diǎn)內(nèi)容。

1.1土地登記是為土地權(quán)利變動(dòng)（包括土地權(quán)利交易）提供法律基礎(chǔ)

第一章總則

第一條為規(guī)范土地登記行為，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。

前款規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。

第三條土地登記實(shí)行屬地登記原則。

申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，依法報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。

第一章總則

第一條為規(guī)范土地登記行為，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。

前款規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。

第三條土地登記實(shí)行屬地登記原則。

申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，依法報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。

第一章總則

第一條為規(guī)范土地登記行為，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。

前款規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。

第三條土地登記實(shí)行屬地登記原則。

申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，依法報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學(xué)法學(xué)院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語(yǔ)本身卻仍未有一個(gè)明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來(lái)講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個(gè)法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來(lái)看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念來(lái)使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點(diǎn)而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。”[4]哪一種觀點(diǎn)才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國(guó)《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對(duì)而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國(guó)大陸地區(qū)的特定場(chǎng)景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對(duì)于其實(shí)際占有者———農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來(lái)，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點(diǎn)就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點(diǎn)不僅與事實(shí)不符，甚至還會(huì)給無(wú)止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就可以無(wú)限制地進(jìn)行征地。由此可見(jiàn)，就概念上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等實(shí)體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實(shí)體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實(shí)存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實(shí)體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來(lái)看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來(lái)的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請(qǐng)求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請(qǐng)求權(quán)等。現(xiàn)實(shí)中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益依然沒(méi)有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實(shí)踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實(shí)性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對(duì)是否同意征收農(nóng)村耕地的問(wèn)題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無(wú)需聽(tīng)取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見(jiàn)。其次，在公告征地方案階段，針對(duì)是否同意耕地征收方案的問(wèn)題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補(bǔ)償?shù)牡怯洐?quán)利，對(duì)于耕地征收方案并無(wú)參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補(bǔ)償方案階段，針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)也未受到重視，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機(jī)關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過(guò)程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場(chǎng)的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因?yàn)檎鞯厥沟棉r(nóng)民失去了土地這個(gè)最基本的生活保障。實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且農(nóng)村社會(huì)保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒(méi)有因?yàn)檎鞯囟岣撸炊尸F(xiàn)出“開(kāi)倒車”的趨勢(shì)。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實(shí)上，由于中國(guó)實(shí)行的是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的征收制度，即政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)來(lái)征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補(bǔ)償費(fèi)許多倍的價(jià)格賣出[6]，如此一來(lái)，就使得農(nóng)民無(wú)法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個(gè)別征地機(jī)關(guān)強(qiáng)行以低價(jià)征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢(shì)必?fù)p害了農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會(huì)損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽(yáng)光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因?yàn)?，不僅其無(wú)法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無(wú)法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會(huì)權(quán)益，并沒(méi)有被納入到征地補(bǔ)償范圍中，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三個(gè)方面的物質(zhì)損失，由此可見(jiàn)，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對(duì)耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時(shí)，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時(shí)候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅(jiān)忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來(lái)，這勢(shì)必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時(shí)候，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無(wú)法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會(huì)在語(yǔ)言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對(duì)此，正如有觀點(diǎn)所言，“村落終結(jié)過(guò)程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒(méi)有得到足夠的關(guān)注，因?yàn)椋粌H征地補(bǔ)償范圍中不包括對(duì)該權(quán)益損失進(jìn)行的補(bǔ)償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問(wèn)題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對(duì)于中國(guó)大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對(duì)征地糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對(duì)征地方案不滿意，卻始終無(wú)力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機(jī)關(guān)過(guò)于急躁，沒(méi)有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機(jī)制不健全，尤其是司法救濟(jì)權(quán)沒(méi)有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對(duì)國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償方案和安置有異議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對(duì)協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開(kāi)展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額所提起的訴訟，即土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”和“拿多少出來(lái)分”等問(wèn)題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂?，故不屬人民法院的受案范圍?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合