導(dǎo)語：土地權(quán)利的法律機制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：彭春凝工作單位：西南民族大學(xué)

一、歷史上農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì)以及其他相關(guān)事宜

有關(guān)目前我國農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì),這需要從歷史沿襲的其相關(guān)特性說起。而關(guān)于在五千年的封建土地所有制的性質(zhì),學(xué)界主要有三種觀點:國有制說、地主私有制說、自耕農(nóng)小土地所有制說。長期以來自耕農(nóng)小土地所有制的觀點不占主流,故這里介紹前兩種觀點。國有制說的代表學(xué)者是侯外廬。秦漢土地所有權(quán)制度,開創(chuàng)了中國封建制的國家最高的土地所有主的土地制度。其論述為:(1)漢代鹽鐵酒錢與山澤之利,是國家專有或?qū)儆诨实圩罡叩刂鞯摹?2)漢家借貧民田,實際上這正是公田賦民的土地國有制。(3)漢代從移民墾田,到所在賜公田,即土地國有的制度。歷來皇帝募罪徙戍邊,或由狹鄉(xiāng)徙寬鄉(xiāng)的移民政策,都是顯例。(4)漢代自武帝以來,置田官以六十萬人屯田,是秦以來法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都護尉屯田,后漢光武帝以后列帝因之。屯田制到了三國時代,就成為主要國有地租的形態(tài)了。(5)漢人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不專地,故武帝有詔,以草田為漢代的皇族地主所有權(quán),而王莽的王田制,也盡收豪族地主土地而為最高地主所有。(6)秦漢以來,地租與國稅是不分別的。董仲舒和師丹的限田,王莽的王田,以及光武奪田,只是地主階級之間的內(nèi)爭表現(xiàn)形式,除了地租外,再沒有理想。后來侯外廬對上述論點加以發(fā)揮和引申,明確提出中國封建土地所有制是皇族所有制,即土地國有制的論點,秦漢以來這種土地所有制形式是以一條紅線貫串著明清以前全部封建權(quán)。盡管這并不排除私人或公共占有權(quán)和使用權(quán)。[1]地主私有制學(xué)說的代表學(xué)者是翦伯贊。自戰(zhàn)國以來,中國的土地所有制就從封建領(lǐng)主的世襲所有向著新興的封建地主階級的個人所有轉(zhuǎn)化。到秦代統(tǒng)一六國后,地主階級個人的土地所有制,即土地私有制,已完全確立。秦始皇31年使黔首自實田就是土地私有制在全國范圍取得法律保護的證明。到兩漢時期,土地私有制已經(jīng)普遍發(fā)展,根本不存在土地國有制的問題。他在談到兩漢的公田時指出,兩漢有公田,但不能因此就說兩漢的土地是國有制。作為一種土地制度,是國有或是私有必須看其在社會經(jīng)濟中是否占支配地位。兩漢的公田比起私人所有的土地來,顯然是不重要的。這樣的公田在兩漢以后的封建社會中還長期存在,它是土地私有制的伴隨物,說不上是什么制度。[2]主張地主私有制學(xué)說的張傳璽則從另一角度來說明土地國有制向私有轉(zhuǎn)化:從戰(zhàn)國到秦統(tǒng)一,是土地私有制在全國范圍內(nèi)形成確立的時期。兩漢時期,隨著土地買賣和土地兼并的發(fā)展,國有土地不斷向私有轉(zhuǎn)化,封建地主土地所有制已成為主導(dǎo)的所有制形式。如土地買賣契約就是一種法律行為,是所有權(quán)及其法律觀念的表現(xiàn)。[3]我國歷史上對于土地關(guān)系的調(diào)整從來就沒有停止過。從春秋時魯國的初稅畝被動地適應(yīng)土地制度的演變到戰(zhàn)國時的商鞅主動地廢井田,正是貫徹一條改革土地制度的路線。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和調(diào),則政不可正也。政不正則事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正則官不理,官不理則事不治,事不治則貨不多。戶籍、田結(jié)者,所以知貧富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也。[4]都說明改革土地制度的必要性,也說明了改革田制的目的是搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加產(chǎn)量,即為了解放生產(chǎn)力。土地所有權(quán)的集中,使大量農(nóng)民淪為赤貧,貧富分化,不利于生產(chǎn)力的發(fā)展,以致事不治、貨不多。在地主土地所有制尚處于上升階段。5管子6作者即已看出這種所有制必然引起的土地兼并和當時生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾。5管子6的均地思想,是我國封建地主所有制確立后首次出現(xiàn)的在封建制范圍內(nèi)調(diào)整土地關(guān)系的思想。均地均分的是土地使用權(quán),而不是土地所有權(quán)。在當時的歷史背景下,平均分配土地所有權(quán)的思想是不現(xiàn)實的,其實質(zhì)則是對封建土地制度的全盤否定,均分土地所有權(quán)和5管子6一書總的精神相違背。當然均地分力的同時,還有與之分貨的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下來保證每個農(nóng)民都有耕種的權(quán)利。在對我國土地私有制關(guān)系的調(diào)整過程中,還出現(xiàn)了各種限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有權(quán)本身,也都是在封建土地制度大框架內(nèi)對土地關(guān)系的調(diào)整。可是也有例外,如宋朝的均地思想已經(jīng)是對封建土地制度的挑戰(zhàn),重新分配的已經(jīng)不是土地租用權(quán),而是土地的所有權(quán)。這無異于提出耕者有其田的思想,要求發(fā)展自耕農(nóng)的生產(chǎn)形態(tài),反映了廣大無地農(nóng)民的愿望,反映了從封建土地制度下解放生產(chǎn)力的客觀要求。這種均地權(quán)思想是封建思想家中可能產(chǎn)生的最激進的土地思想,是我國古代土地思想發(fā)展史上的里程碑,有重大的意義,連后世反兼并的封建思想家也望塵莫及。但存在矛盾的地方是,李覯卻寄希望于封建國家來實現(xiàn)均田,這恰恰使其均田思想無法得以實現(xiàn)。從歷史發(fā)展來看,在地主制的封建制度下,土地歸個人所有,可以自由買賣,總有土地兼并和集中的趨勢。從西漢開始,這種趨勢此消彼長,從未間斷。實質(zhì)上土地兼并過程就是貧富兩極分化過程。而我國的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并發(fā)展到一定程度又不利于這個制度,迫使國家不得不和兼并勢力作斗爭。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其實質(zhì)是緩解生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的矛盾。諸如董仲舒的以限制富豪占田數(shù)額為中心的限田思想,王莽的以土地國有為內(nèi)容的王田思想,西晉太康年間頒布的規(guī)定官員最高占田額和農(nóng)民按勞動力分田的占田令所體現(xiàn)的占田思想,和北魏孝文帝實行延續(xù)至唐代玄宗年間的均田制所體現(xiàn)的均田思想等等。這些土地思想從根本上說都是這一矛盾的產(chǎn)物,只是不同時期的矛盾有特殊性,故這些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清時期出現(xiàn)的接近于耕者有其田的思想,帶有反對封建土地制度本身的性質(zhì),但畢竟在當時的社會中無法實現(xiàn)。[5]也有學(xué)者認為雙重所有土地制度,既適應(yīng)大統(tǒng)一的君主國家,又適應(yīng)小分散的小農(nóng)經(jīng)濟。在大多數(shù)情況下,既能保證統(tǒng)一國家的經(jīng)濟需要,又能保證老百姓得以溫飽。長期領(lǐng)先的中華文明,就是在這樣的土地上生長起來的。[6]

二、當前農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬以及兩個關(guān)鍵性決定因素

之所以有了前面一部分的內(nèi)容,筆者還是認為我國土地所有制的性質(zhì)有著一定的歷史繼承。關(guān)于農(nóng)村集體土地權(quán)利的理論和實踐方面,盡管有著不同的名稱表述,但內(nèi)容卻是一樣的。以下內(nèi)容,可見一斑。農(nóng)民實踐探索出來的適合生產(chǎn)力要求的產(chǎn)權(quán)形式,即包產(chǎn)到戶,到上世紀8年代才獲得合法的制度地位。[7]有人主張認真研究土地所有權(quán)、使用權(quán)的特征與本質(zhì),從一個現(xiàn)實案例入手,分析為什么在司法實踐中同一法院對同一事實作出不同認定、不同判決的原因。而有人在分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況之后,主張制定5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法6,認為土地流轉(zhuǎn)問題不是法律能夠單獨解決的,應(yīng)當深入了解農(nóng)民對土地的真正態(tài)度,在此基礎(chǔ)上各部門共同參與解決問題。至于關(guān)于在土地流轉(zhuǎn)中遇到的土地流轉(zhuǎn)糾紛,有人主張進行了類型化分析,認為引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的原因主要包括:法律規(guī)定與民間社會規(guī)范的沖突、政策的頻繁變化所導(dǎo)致的農(nóng)村現(xiàn)實利益關(guān)系的變化而產(chǎn)生沖突、農(nóng)村土地法律制度價值取向的分歧及法律規(guī)定間的內(nèi)在沖突、現(xiàn)行規(guī)定與農(nóng)村的復(fù)雜現(xiàn)實相脫節(jié)而造成的對立沖突、現(xiàn)行的雙軌并行、城鄉(xiāng)分治制度,等等。解決這些問題需要建設(shè)預(yù)防機制、多元糾紛解決機制,充分發(fā)揮農(nóng)村基層調(diào)解制度的作用,健全法律規(guī)定、減少規(guī)范內(nèi)部的沖突。這些等等問題,都是農(nóng)村集體土地權(quán)利現(xiàn)實中遇到的困境。因此,近來在5土地管理法6的修訂時,對第二條增加了根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要,對土地供應(yīng)的總量、時序、結(jié)構(gòu)實行,,市場化配置。這向符合社會主義市場經(jīng)濟的憲法原則的方向靠攏了。同時,較詳細確定了幾種土地產(chǎn)權(quán),并規(guī)定要保護土地權(quán)利人的權(quán)益:在第五條中,增加了土地權(quán)利包括國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等,土地權(quán)利具體化了;增加了國家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,這使得土地權(quán)利因其包含處分權(quán)而更為完整;并強調(diào)土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護,任何單位和個人不得侵犯,增加了土地權(quán)利的安全性和可靠性。[8]這里,先從農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬進行分析,農(nóng)村集體土地權(quán)利有債權(quán)與物權(quán)說之分。債權(quán)說的觀點是,既然土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是由合同確定的,土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。尤其從土地轉(zhuǎn)包來看,轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期性的,承包人也不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán),而須經(jīng)發(fā)包人同意,這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)說的觀點是,土地承包經(jīng)營權(quán)是對物的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利,在性質(zhì)上只是對物的支配權(quán)。有這樣幾種觀點,第一種觀點是,應(yīng)該采用農(nóng)地使用權(quán)來概括這一權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)本意是債法的范疇,它與聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營合同相聯(lián)系,應(yīng)為農(nóng)地使用權(quán)。第二種觀點是,應(yīng)把農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營的土地使用權(quán)統(tǒng)稱為農(nóng)用權(quán),并包括現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)和四荒土地使用權(quán)。第三種觀點是,應(yīng)當借鑒羅馬法永佃權(quán)制度所具有的物權(quán)性、永佃權(quán)人享有權(quán)利的充分性以及永佃權(quán)存續(xù)期限的永久性等優(yōu)點,將承包經(jīng)營權(quán)改為永佃權(quán)。第四種觀點是,應(yīng)當采用耕作權(quán)概念,即因耕作或種植而使用國家或集體所有的土地權(quán)利。[9]筆者認為,土地經(jīng)營承包權(quán)物權(quán)化有以下幾個原因:11物權(quán)化有助于保護承包經(jīng)營者的利益,排除發(fā)包人的干擾。21承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是以契約形式來規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù),有助于依法辦事。31承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的同時以承包經(jīng)營權(quán)的期限為設(shè)置條件之一,有助于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系。41土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化有利于對農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一管理,由集體來保護耕地的統(tǒng)一使用和耕地質(zhì)量的優(yōu)良。51土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。而筆者也認為應(yīng)當參照國外有些國家,如英、日等的法律規(guī)定,規(guī)定農(nóng)村集體土地權(quán)利是永佃權(quán),即物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)系長久存續(xù)之權(quán)利。如5日本6第278條永佃權(quán)的存續(xù)期間規(guī)定:11永佃權(quán)的存續(xù)期間,為2年以上5年以下。以長于5年的期間設(shè)定永佃權(quán)者,其期間縮短為5年。21永佃權(quán)的設(shè)定,可以更新。但其期間,自更新時起,不得超過5年。31未以設(shè)定行為確定永佃權(quán)存續(xù)期間者,除另有習(xí)慣情形外,其存續(xù)期間為3年。則物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)的期限較長或為永久性。[1]目前,我國的土地承包經(jīng)營權(quán)分成兩種:一種是耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)。廣義的耕地包括林地和草地;還有一種是荒地。對于耕地的承包經(jīng)營權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)人可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)。要特別注意這個流轉(zhuǎn)用詞。轉(zhuǎn)包可以,互換可以,轉(zhuǎn)讓可以。但是,為什么還要加一個等字呢?等實際上就是有關(guān)5土地承包經(jīng)營法6的單行法規(guī)了,如5土地承包法6明確規(guī)定農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權(quán)可以出資,但只限于發(fā)展農(nóng)業(yè)為目的,出資入股搞農(nóng)業(yè)可以。通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地,可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者是以其他方式流轉(zhuǎn)。這個地方的用詞是轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者以其他方式流轉(zhuǎn)。如果是荒地的話,完全可以入股、抵押。在荒地上搞一個休閑場所,或者搞一個旅游的地方,把荒地充分利用起來,而且還可以以任何其他方式進行流轉(zhuǎn),互換、出租、轉(zhuǎn)包、贈與等。但是,轉(zhuǎn)讓入股出資是不一樣的。按照5公司法6規(guī)定,土地使用權(quán)出資入股要轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)權(quán),這里的轉(zhuǎn)讓相當于買賣的性質(zhì),而入股是出資財產(chǎn)形態(tài)的變化。因此有的土地管理部門、稅務(wù)部門就主張把股東出資的土地變成了公司所有即置于公司的名下,按轉(zhuǎn)讓的辦法來納稅;轉(zhuǎn)讓是轉(zhuǎn)讓,出資是出資。至于建設(shè)用地使用權(quán)的流通范圍。建設(shè)用地使用權(quán)人可以有權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外。這里加了一個另外。建設(shè)用地使用權(quán)有五種。建設(shè)用地使用權(quán)人擁有了轉(zhuǎn)讓權(quán)出資權(quán)和抵押權(quán),這就是一個流通的標志了。當然,還有一個法律另有規(guī)定的除外。這個法律另有規(guī)定的除外,一是包含了對這種權(quán)利的限制,如果是劃撥的土地當然不能。二是和前面講到的荒山、荒地的流通范圍又有不一樣。為什么?因為這一部分有一個土地管理的規(guī)定,沒有經(jīng)過開發(fā)你想賣不行,想轉(zhuǎn)讓不行。如果你在兩年內(nèi)不開發(fā),國家可以收回。根據(jù)以上兩個部分,我們可以分析得出,我國沿襲著五千年的傳統(tǒng),在土地公有制的框架下,結(jié)合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求,實行一系列有關(guān)集體土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化,這里必然繞不開兩個因素,一個是土地公有制,一個是土地市場。如何在公有制的框架內(nèi)對土地資源進行有效的配置?從法學(xué)的視角看,就是如何為公有土地設(shè)計一個科學(xué)、合理的權(quán)利體系。

三、農(nóng)村集體土地權(quán)利實現(xiàn)的法律解決機制

我國實行土地公有制。由于社會歷史條件的制約,我國的土地公有制被區(qū)分為國家土地所有制與集體土地所有制兩種基本形態(tài)。我國現(xiàn)行國有土地用益物權(quán)與集體土地用益物權(quán)就是在這兩種土地所有制框架內(nèi)形成的。這是我國物權(quán)立法的焦點之一。由于我國土地是公有的,土地所有權(quán)不能進入市場流轉(zhuǎn),土地資源的配置只能通過土地用益物權(quán)的設(shè)立與流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。因此,土地用益物權(quán)體系在土地物權(quán)體系中的地位顯得格外突出。當前我國土地物權(quán)立法主要就是圍繞土地用益物權(quán)問題而展開的。這里從分析我國現(xiàn)行土地用益物權(quán)體系的基礎(chǔ)入手,對我國土地用益物權(quán)體系進行探討。在公有制背景下構(gòu)建土地用益權(quán)物權(quán)體系的土地所有權(quán)已失去了主體獨立、地位平等、意思自治等價值內(nèi)核,因此并非私法語境中的土地所有權(quán),而是政治經(jīng)濟學(xué)語境中的土地所有制的代名詞。這種土地所有制概念在半個世紀前進入法律場域,摧毀了私權(quán)與公權(quán)、私法與公法的界碑,最終解構(gòu)了私權(quán)與私法。直到今天,傾覆了多年的私法大廈仍未完全得到修復(fù)。在這種背景下產(chǎn)生的我國現(xiàn)行土地用益物權(quán),尤其是在被長期邊緣化了的鄉(xiāng)村社會里形成的集體土地用益物權(quán),必然與私法語境中的土地用益物權(quán)有較大差距。筆者的基本主張是,土地公有制在我國是不可否認的客觀實在,在社會主義初級階段,土地公有制的實現(xiàn)必須以承認民法作為私法的相對獨立性與自主性為前提。作為私法的民法有其固有的視角、思維范式與邏輯體系。國家與集體的土地所有權(quán)應(yīng)當被還原為承載了主體獨立、地位平等、意思自治等私法價值理念的財產(chǎn)權(quán)。我國應(yīng)當以此種意義上的土地所有權(quán)為基礎(chǔ)、按照私法固有的邏輯來構(gòu)造土地用益物權(quán)體系。[11]理解真正的土地公有制。5土地管理法6修訂案中立法目的的第二句話是維護土地的社會主義公有制。但實踐中,國有土地不僅被大量無償占用,而且其收益被大量占用土地的組織或個人實際享用;農(nóng)村集體的土地收益或征地補償金也因沒有機制保證,不能確保公平分配等等。如果不能在制度安排中設(shè)立有效監(jiān)督公有土地使用、處置和收益分配的機制,上述問題就不能得到解決,就會顛覆真正的土地公有制。筆者主張這里的立法思路應(yīng)是,建立對公有土地特別嚴格的監(jiān)督制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn),涉及兩個主要問題:一是物權(quán)化實現(xiàn)的方式是什么;二是轉(zhuǎn)讓市場的設(shè)立問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)方式主要包括以下幾種:11出讓。指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人在承包經(jīng)營期限內(nèi),將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給他人。21繼承。盡管我國5繼承法6不規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承,但隨著社會的發(fā)展,既然法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán),則應(yīng)當允許農(nóng)地承包權(quán)的繼承。31抵押。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,可以為農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)融資提供條件,也能發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的價值。41出租。在我國實踐中,已經(jīng)存在允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租的做法了。條件一是不得改變土地的集體所有制性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途。二是出租期限不應(yīng)該超過承包經(jīng)營權(quán)的期限。51贈與、互易。這兩種轉(zhuǎn)讓方式中,承包人都沒有收取轉(zhuǎn)讓的費用。61轉(zhuǎn)包。在轉(zhuǎn)包后,原土地承包經(jīng)營權(quán)仍然存在。只是承包人既可以以有償?shù)姆绞竭M行轉(zhuǎn)包,也可以以無償?shù)姆绞竭M行轉(zhuǎn)包。71入股。在土地股份合作制中,土地承包經(jīng)營權(quán)的作價方式應(yīng)當根據(jù)具體情況加以確定。81其他方式。如出典等,以上需要我國政府從各方面的法律法規(guī)中進行完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)過程中,還存在一個問題,即土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場的問題。盡管新土地法進行了相關(guān)的規(guī)定,但卻難以實現(xiàn)。其原因是在于決策信息通道對于制度變遷非常關(guān)鍵。[12]如果沒有一個市場,那么信息得不到充分的了解,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)就難以為繼。一是新土地法增加了土地市場條款,但從具體條款上被架空了。新增第九十四條土地市場中規(guī)定,縣級以上地方人民政府應(yīng)當建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場;國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃,必須通過統(tǒng)一的土地市場以公開的方式進行;土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場;對市場配置土地原則做了具體的制度安排,強調(diào)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一,并承認集體建設(shè)用地使用權(quán)可以與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等地進行市場交易。然而從整個修訂草案的行文來看,這三個條款確立的原則卻在各個具體條款中被削弱和架空了。如擴大公共利益定義、將更多的農(nóng)村集體土地納入到政府征用的范圍內(nèi),并將土地定價權(quán)和爭議裁決權(quán)交給征地一方。既然定價由政府部門來定,土地用途由政府部門限制,土地交易由政府部門壟斷,土地交易的爭議由政府部門裁決,那么市場制度的基本要素,市場定價,競爭和產(chǎn)權(quán),就無容身之地,市場化配置也成為一紙空文。二是關(guān)于保護土地權(quán)利的條款,也被諸如對農(nóng)村集體土地用途的限制、對宅基地標準的限制,對建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的處分權(quán)的限制,征地補償?shù)臓幾h由當事一方裁決,以及征收土地補償爭議不影響征收土地的實施,即在農(nóng)村集體不同意征地補償?shù)那闆r下政府部門仍可以強制性地將其土地征收,使保護土地權(quán)利人的權(quán)益成為一句空話。在修訂草案的邏輯之內(nèi),政府部門并不包括在任何單位之中,是一個法上機構(gòu)。三是也沒有對集體建設(shè)用地的正面定義。通過對現(xiàn)行土地管理法第四十三條例外條款的刪除等,能夠進入市場的所謂集體建設(shè)用地不是根本就找不到,就是所剩無幾。即使如此,有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易還要報縣級人民政府土地行政主管部門批準。因此,要真正實施土地配置市場化、保護土地權(quán)利和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,就要對上述三點進行修改。首先是不能對市場交易主體資格進行限制。如果土地承包經(jīng)營權(quán)實行真正意義上的轉(zhuǎn)讓,那么就很難對受讓人的主體資格做出限制,轉(zhuǎn)讓本身就是要形成一個市場,對進入市場交易的主體是不可能做出嚴格限定的,否則就不存在真正的轉(zhuǎn)讓。如果對受讓主體的身份進行限制,這就造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的封閉性,使受讓意愿的非集體經(jīng)濟組織的成員不能平等地進入承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場,承包經(jīng)營權(quán)不能真正作為交易的對象進入到市場,也不能進行自由轉(zhuǎn)讓,更不能真正按照市場價格來轉(zhuǎn)讓。其次是為了促進土地資源優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營,有必要進一步完善農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場。在5農(nóng)村土地承包法6確定了農(nóng)戶承包權(quán)準物權(quán)性質(zhì)的前提下,完善農(nóng)地市場的重點在于降低市場中的交易費用。因此,培育農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場的中介機構(gòu)是一條切實可行的措施。在中國農(nóng)村地區(qū),村集體經(jīng)濟組織是目前執(zhí)行農(nóng)地市場中介職能的最佳組織機構(gòu)。反租倒包、入股投包和委托投包等制度創(chuàng)新都為農(nóng)地市場的發(fā)育和土地規(guī)模經(jīng)營的形成做出了貢獻。在進一步完善農(nóng)地市場的同時,有必要警惕土地使用權(quán)的過分集中,尤其要防止農(nóng)戶為了渡過生存的難關(guān)而不得不出售土地的情況發(fā)生。這需要政府提供更多的非農(nóng)就業(yè)機會,放松對農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的管制,并為貧困的農(nóng)戶提供必要的社會保障。最后是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的交易原則問題。真正公正和有效的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場制度是一套公平設(shè)立和自由交易的土地產(chǎn)權(quán)制度。就法律制度是公共物品而言,這一農(nóng)村土地承包產(chǎn)權(quán)交易制度才是真正公有的、具有價值的公共產(chǎn)品。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)在實際運行中,諸多方面超出了政策法律的預(yù)期,并引發(fā)了一定的負面問題,尤其是農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中失地,其權(quán)益喪失的問題。但是,農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地使用權(quán)制度改革的題中應(yīng)有之意,現(xiàn)行土地政策和法律都強調(diào)要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這就要求土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿、有償、依法進行的原則,讓農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場發(fā)揮其應(yīng)有的作用。