導(dǎo)語：土地權(quán)益論文：村民土地權(quán)益的新視角透析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學(xué)法學(xué)院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語本身卻仍未有一個(gè)明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個(gè)法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點(diǎn)而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。”[4]哪一種觀點(diǎn)才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實(shí)際占有者———農(nóng)民來說，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點(diǎn)就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點(diǎn)不僅與事實(shí)不符，甚至還會(huì)給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就可以無限制地進(jìn)行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等實(shí)體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實(shí)體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實(shí)存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實(shí)體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權(quán)等?，F(xiàn)實(shí)中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實(shí)踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實(shí)性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補(bǔ)償?shù)牡怯洐?quán)利，對于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補(bǔ)償方案階段，針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，農(nóng)民的話語權(quán)也未受到重視，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機(jī)關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因?yàn)檎鞯厥沟棉r(nóng)民失去了土地這個(gè)最基本的生活保障。實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且農(nóng)村社會(huì)保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因?yàn)檎鞯囟岣?，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠(yuǎn)生計(jì)和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實(shí)上，由于中國實(shí)行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補(bǔ)償費(fèi)許多倍的價(jià)格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個(gè)別征地機(jī)關(guān)強(qiáng)行以低價(jià)征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必?fù)p害了農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會(huì)損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因?yàn)椋粌H其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會(huì)權(quán)益，并沒有被納入到征地補(bǔ)償范圍中，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三個(gè)方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時(shí)，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時(shí)候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅(jiān)忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時(shí)候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會(huì)在語言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對此，正如有觀點(diǎn)所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關(guān)注，因?yàn)?，不僅征地補(bǔ)償范圍中不包括對該權(quán)益損失進(jìn)行的補(bǔ)償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機(jī)關(guān)過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機(jī)制不健全，尤其是司法救濟(jì)權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補(bǔ)償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額所提起的訴訟，即土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆?a href="http://www.eimio.cn/lunwen/nongyelunwen/nmfwly/201302/547974.html" target="_blank">村民自治的范疇，故不屬人民法院的受案范圍。

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合

目前，雖然理論界和實(shí)務(wù)界均未就并非本土概念的“基本權(quán)利”形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)性定義，但卻也在一定程度上達(dá)成了共識：就內(nèi)容體系來看，基本權(quán)利不僅包括生存權(quán)、政治權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、社會(huì)權(quán)和文化權(quán)等實(shí)體性權(quán)益，也包括相關(guān)的程序性權(quán)益和救濟(jì)性權(quán)益[8]；就主要特征來看，基本權(quán)利對于公民來說具有不可或缺性和不可轉(zhuǎn)讓性等特質(zhì)?？傊?，基本權(quán)利是人們在經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權(quán)利[9]。由此可以清晰地看出，農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農(nóng)民土地權(quán)益也是一種基本權(quán)利，而且是農(nóng)民基于土地所享有的基本權(quán)利。因?yàn)?，對于農(nóng)民來說，農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)、農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地生活權(quán)、農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)和農(nóng)民土地文化權(quán)等實(shí)體權(quán)益，以及以裁判請求權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)民土地程序權(quán)益，都屬于不可或缺的根本性權(quán)利。事實(shí)上，目前中國也已在不自覺中將農(nóng)民土地權(quán)益視為農(nóng)民的一種基本權(quán)利。例如，《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009－2010年）》就專門規(guī)定了農(nóng)民土地權(quán)益保障問題，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給予農(nóng)民集體和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償，并解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障問題。”此外，由于農(nóng)地不僅關(guān)系農(nóng)民自身的生存和發(fā)展，也關(guān)系其后代的生存和發(fā)展，因此農(nóng)民土地權(quán)益也就是一種代際權(quán)益，而這無疑更能證明農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民所享有的一種基本權(quán)利。不過，需要說明的是，農(nóng)民土地權(quán)益是基本權(quán)利，并不意味著農(nóng)民土地權(quán)益中的所有內(nèi)容均具有基本權(quán)利屬性，例如農(nóng)民的土地使用權(quán)和土地收益權(quán)就不屬于基本權(quán)利的體系，而是由民事法律關(guān)系所調(diào)整的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。既然，農(nóng)民土地權(quán)益在整體上屬于農(nóng)民所特有的基本權(quán)利，而基本權(quán)利又屬于典型的公法性權(quán)利，因此農(nóng)民土地權(quán)益自然也就具有了公法性質(zhì)，農(nóng)民土地權(quán)益保障問題自然也就是一個(gè)如何限制公權(quán)力的公法問題。

農(nóng)民土地權(quán)益之保障路徑的公法轉(zhuǎn)向

正由于農(nóng)民土地權(quán)益保障問題是一個(gè)公法問題，所以保障農(nóng)民土地權(quán)益的任務(wù)自然也就不是私法法律體系所能勝任的，相反卻只有借助于公法法律體系的力量，將農(nóng)民土地權(quán)益保障問題納入到公法范疇內(nèi)來，并上升到基本權(quán)利保障的高度和通過憲法規(guī)制的方式來加以規(guī)范和調(diào)整，才能有效解決農(nóng)民土地權(quán)益未受到充分尊重和保障的問題。對此，正如有觀點(diǎn)所言，只有站在農(nóng)民的角度，從權(quán)利本位的立場出發(fā)，才能找準(zhǔn)農(nóng)民土地權(quán)益問題的真正產(chǎn)生原因，也才能尋找到真正有效的救治良策[10]。也正如有些學(xué)者所直言“，一直以來學(xué)術(shù)界認(rèn)為農(nóng)民土地權(quán)益屬于物權(quán)法等私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益主要是物權(quán)法等私法的任務(wù)。但其實(shí)許多農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的問題與憲法制度建設(shè)息息相關(guān)，如果憲法的相關(guān)問題不解決，農(nóng)民土地權(quán)益便處于一種極易受侵犯的尷尬局面?！盵11]由此可見，現(xiàn)有的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑就應(yīng)該進(jìn)行即刻性的公法轉(zhuǎn)向。當(dāng)然，也許有觀點(diǎn)會(huì)擔(dān)心轉(zhuǎn)向之后的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑不僅不能發(fā)揮預(yù)期功能，相反可能使得農(nóng)民土地權(quán)益保障問題更加虛化和惡化，其最主要原因就在于目前中國缺失憲法司法化制度。對此，筆者持樂觀態(tài)度，理由在于：一方面，明確農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)，并不意味著完全放棄私法法律體系保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的路徑，而是公法法律體系和私法法律體系兩條路徑同時(shí)運(yùn)用，相互支撐；另一方面，一旦將農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)明確以后，那么基本權(quán)利所具有的防御功能、受益功能、制度保障和程序保障等公法功能[12]，自然也就可以為農(nóng)民土地權(quán)益所具有。同時(shí)，也只有通過明確農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)，建構(gòu)起具有憲法屬性的農(nóng)民土地權(quán)益理論，才能喚醒農(nóng)民的土地保護(hù)意識，才能具備吸納農(nóng)民積極參與到保護(hù)農(nóng)地和維護(hù)自身土地權(quán)益之巨任中來的力量。由于本文明確農(nóng)民土地權(quán)益基本權(quán)利屬性的最終目的是為了保護(hù)耕地安全和有效保障農(nóng)民土地權(quán)益，因此，必須在農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑應(yīng)進(jìn)行公法轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出具體的改革方案，否則，這種公法轉(zhuǎn)向?qū)⒁蛉狈唧w的配套措施而只能停留于口號層面。為此，筆者提出如下設(shè)想。（1）將農(nóng)民土地權(quán)益提升為憲法性權(quán)利。針對將農(nóng)民土地權(quán)益寫進(jìn)憲法的技術(shù)操作性問題，筆者提出以下初步設(shè)想：雖然目前很難將“保護(hù)農(nóng)村土地”和“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”融入現(xiàn)行《憲法》序言，但可以通過具體的憲法條文予以體現(xiàn)。至于規(guī)定的方式，主要有兩種：一種是將“保護(hù)農(nóng)村土地”和“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”聯(lián)系在一起加以規(guī)定。例如，可以在第10條第5款后新增一個(gè)條款作為第6款，即“國家依照法律規(guī)定保護(hù)農(nóng)村土地，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益?！绷硪环N，則是將二者分開加以規(guī)定。例如，可以在第26條的前后新增一個(gè)條款，即“國家保護(hù)農(nóng)村土地，在合理開發(fā)利用土地資源的前提下，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和宅基地保護(hù)制度?！蓖瑫r(shí)在第44條的前后新增一個(gè)條款，即“國家保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，農(nóng)民的生活受到國家和社會(huì)的保障”。（2）構(gòu)建尊重農(nóng)民主體地位的征地程序。首先，在審批征地決定階段，改變政府單方批準(zhǔn)征地決定的局面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的話語權(quán)，即由政府和被征地農(nóng)民共同行使征地決定的審批權(quán)。這就需要做好以下兩方面工作：一是對《憲法》和《土地管理法》等涉及農(nóng)地征收法規(guī)中的“公共利益”進(jìn)行嚴(yán)格的界定[13]，使其在法律上具有明確的范圍或邊界。也就是說，國家進(jìn)行征地的惟一理由只能是為了“公共利益”，且必須要不觸碰18億畝的耕地紅線。二是在“公共利益”認(rèn)定機(jī)制方面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的決定權(quán)。具體來說，針對某個(gè)具體的征地決定，只有當(dāng)被征地農(nóng)民中的2/3以上多數(shù)認(rèn)為該次征地決定之目的是屬于“公共利益”時(shí)，才能正式啟動(dòng)下一步的征地方案。因?yàn)椋绻r(nóng)民不享有“公共利益”認(rèn)定權(quán)的話，那么就依然無法杜絕對“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大解釋的現(xiàn)象，以及以此為基礎(chǔ)冒用“公共利益”之名的征地行為。其次，在公告征地方案階段，改變農(nóng)民僅享有征地補(bǔ)償?shù)怯洐?quán)利的局面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的征地方案話語權(quán)，即由征地機(jī)關(guān)和被征地農(nóng)民來共同協(xié)商和制定具體的征地方案。這也需要做好以下兩方面的工作：一是實(shí)行征地機(jī)關(guān)主動(dòng)向被征地農(nóng)民登記征地補(bǔ)償信息制度，即由征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民來共同確認(rèn)被征土地的使用人、位置、地類和面積等具體信息，不僅可以防止征地機(jī)關(guān)在補(bǔ)償對象和補(bǔ)償數(shù)額上出現(xiàn)差錯(cuò)，也可以進(jìn)一步保障被征地農(nóng)民享有充分的知情權(quán)。二是改變征地機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定征地方案的局面，實(shí)行征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民依法共同協(xié)商和制定具體征地方案的做法，即要讓被征地農(nóng)民對補(bǔ)償方案、社會(huì)保障方案和安置方案享有充分的話語權(quán)。實(shí)踐中，正是由于現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度忽視了被征地農(nóng)民的“意愿”，最終導(dǎo)致了農(nóng)民選擇通過上訪、上訴、甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的其他集體行動(dòng)，來影響補(bǔ)償額的最后決定[14]。再次，在實(shí)施征地補(bǔ)償方案階段，實(shí)行補(bǔ)償款到位、社會(huì)保障安排到位和安置計(jì)劃到位等制度，即在被征地農(nóng)民沒有獲得全額補(bǔ)償款、社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)和沒有按計(jì)劃被妥當(dāng)安置前，征地機(jī)關(guān)不能實(shí)施強(qiáng)行征地行為。其目的不僅是為了防止征地補(bǔ)償款被層層克扣和截留，更是為了保證農(nóng)民享有最基本的生存保障權(quán)和居住保障權(quán)。至于有觀點(diǎn)認(rèn)為這樣一來，征地機(jī)關(guān)還能征收到土地嗎？公共利益的目的還能盡快實(shí)現(xiàn)嗎？對此，筆者以為，在被征地農(nóng)民不同意征地決定和征地方案的情況下，征地機(jī)關(guān)完全可以通過向法院提起強(qiáng)制征收訴訟的方式，以確保征地進(jìn)程的正常開展。總而言之，只有實(shí)行“抑公揚(yáng)私”的征地理念，在尊重農(nóng)民的絕對主體地位的前提下，確保被征地農(nóng)民在征地的全過程中享有全面參與和實(shí)質(zhì)參與的征收話語權(quán)[15]，才能遏制住強(qiáng)大的征地權(quán)力，并真正起到保護(hù)耕地安全和保障農(nóng)民土地權(quán)益的目的。（3）構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利本位的征地補(bǔ)償機(jī)制。首先，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償目的。目前，中國《土地管理法》所規(guī)定的補(bǔ)償目的，僅是模糊要求“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”，并沒有指出這種“保持”應(yīng)該持續(xù)多長時(shí)間，為此，可以借鑒國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中的相關(guān)規(guī)定，即“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，將現(xiàn)行征地目的完善為“征地補(bǔ)償安置必須要確保被征地農(nóng)民原有生活水平長期不降低、發(fā)展機(jī)會(huì)不減少和長遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！逼浯?，拓寬現(xiàn)行征地補(bǔ)償范圍。目前，征地補(bǔ)償范圍只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這3個(gè)方面，為此，不僅要對因征地而受損的農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，也要對因征地而受損的農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。畢竟，對于農(nóng)民來說，一旦失去了土地，也就意味著失去了土地上的一切。更何況，在“有損害必有救濟(jì)”的法治理念下，由毫無過錯(cuò)的農(nóng)民來獨(dú)自承受那些因公共利益發(fā)展所要付出的損失或代價(jià)，并不具有天然的應(yīng)當(dāng)性。再次，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償方式。具體來說，一方面，對農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損所造成的物質(zhì)損失采用貨幣補(bǔ)償方式，但對該權(quán)益受損所造成的精神損失可不予補(bǔ)償（相對來講，這種精神損害較小）。另一方面，對農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益所造成的物質(zhì)損失和精神損失（這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損必然產(chǎn)生精神損失，但不一定產(chǎn)生物質(zhì)損失），除了采用貨幣方式外，還應(yīng)采用環(huán)境復(fù)制、職業(yè)培訓(xùn)、住房安置和心理治療等補(bǔ)償方式?？傊瑢τ谑軗p的農(nóng)民土地權(quán)益來說，不是只要給了金錢補(bǔ)償，就可以萬事皆畢，而是還要考慮盡可能幫助失地農(nóng)民復(fù)制原有的生活環(huán)境和文化氛圍，并對其失地后的生活和心理予以關(guān)注和治療。最后，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，除了要提高土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還要確立一個(gè)合適的非經(jīng)濟(jì)權(quán)益補(bǔ)償評價(jià)機(jī)制，因?yàn)?，這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益更多地體現(xiàn)為一個(gè)主觀性的東西，且往往會(huì)隨著個(gè)體的差異而表現(xiàn)不一，故而無法用金錢標(biāo)準(zhǔn)對其加以精確衡量。但是，對此，筆者認(rèn)為，很難評價(jià)不等于不能評價(jià)，更不等于不應(yīng)獲得補(bǔ)償，因此，完全可以通過征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民之間的協(xié)商，來就這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失達(dá)成一個(gè)相對公平的協(xié)議。事實(shí)上，也可以借鑒最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》的經(jīng)驗(yàn)，來確立農(nóng)民土地非經(jīng)濟(jì)權(quán)益的補(bǔ)償參考因素。例如，以農(nóng)民土地文化權(quán)益為例，筆者認(rèn)為，關(guān)于該權(quán)益的補(bǔ)償參考因素，至少應(yīng)要考慮到以下一些情況：被征土地的性質(zhì)，因?yàn)檎亍⒛沟?、自留地和耕地，各自承載的文化性價(jià)值比重應(yīng)該有所區(qū)別；農(nóng)民依靠被征收土地及其附著物的文化性因素，可以獲取多少實(shí)際收入；農(nóng)民在被征收土地上的生活年限，因?yàn)橥ǔＧ闆r下，生活時(shí)間長短能夠在一定程度上反映出農(nóng)民對被征收土地之文化依賴強(qiáng)度的高低；農(nóng)民在失地后可能遭遇的文化適應(yīng)難度，因?yàn)槲幕m應(yīng)難度大，精神痛苦程度就重。（4）構(gòu)建權(quán)威的農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)機(jī)制。在征地糾紛上，如果不賦予農(nóng)民充分司法裁判請求權(quán)的話，那么作為基本權(quán)利的農(nóng)民土地權(quán)益就仍然無法得到真正的保護(hù)，因?yàn)?，相對于?qiáng)大的征地權(quán)力來說，農(nóng)民保護(hù)土地安全和維護(hù)自身權(quán)益的力量畢竟是比較有限的。如此一來，就必須要在審批征收決定和制定征收方案這兩個(gè)方面，不僅要賦予征收機(jī)關(guān)以司法救濟(jì)權(quán)，而且也要賦予農(nóng)民以司法救濟(jì)權(quán)。同時(shí)，只有如此，方才能實(shí)現(xiàn)私權(quán)和司法權(quán)對征地權(quán)力的聯(lián)合制約。當(dāng)然，還需要注意的是，賦予農(nóng)民就征地糾紛的司法裁判請求權(quán)，并不意味著將否定農(nóng)民就征地糾紛的行政裁決請求權(quán)。總而言之，不僅要確保農(nóng)民就征地決定、征地方案的制定和實(shí)施等所有征地糾紛，能夠享有充分的司法裁判請求權(quán)，而且，要確保在法院沒有做出最終裁決前，征地機(jī)關(guān)絕不可以強(qiáng)行實(shí)施進(jìn)一步的征地工作。這就要求所構(gòu)建的農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)具有高度的權(quán)威性，否則，這種司法救濟(jì)機(jī)制自然也就只能是徒具形式，而不具有任何的實(shí)質(zhì)意義。