在社會(huì)保障學(xué)界，人們往往把社會(huì)保障與社會(huì)福利兩個(gè)概念混同使用。在這里，我們將社會(huì)福利作為社會(huì)保障法律體系之下五個(gè)項(xiàng)目中的一個(gè)項(xiàng)目來(lái)使用。

在社會(huì)保障法律體系中，社會(huì)保險(xiǎn)旨在為人們的例如生老病死這些一般生活風(fēng)險(xiǎn)提供保護(hù)；社會(huì)補(bǔ)償旨在為人們?cè)谠庥隼鐟?zhàn)爭(zhēng)、暴力行為這些特殊的生活風(fēng)險(xiǎn)而受到損害時(shí)提供保護(hù)；社會(huì)救濟(jì)旨為那些不能從社會(huì)保險(xiǎn)或者社會(huì)補(bǔ)償中獲得待遇或者從社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)補(bǔ)償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供的保護(hù)。而社會(huì)福利旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量以及人們的全面發(fā)展而提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)設(shè)施，例如住房津貼、教育津貼、青少年津貼、老年公寓、博物館等。

（一）我國(guó)傳統(tǒng)福利制度的建立和內(nèi)容

我國(guó)的社會(huì)福利制度建立于20世紀(jì)50年代，1951年8月了《關(guān)于城市救濟(jì)福利工作報(bào)告》，報(bào)告由政府民政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，保障對(duì)象主要是無(wú)依無(wú)靠的城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。民政部門通過(guò)設(shè)立福利機(jī)構(gòu)為這些孤老殘幼人員提供保障。福利機(jī)構(gòu)分為社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)福利企業(yè)兩類。福利事業(yè)機(jī)構(gòu)包括各種收養(yǎng)性的福利院、精神病院等；福利企業(yè)主要是通過(guò)為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，解決殘疾人的生活保障問(wèn)題。民政部主管的這些福利只覆蓋了城鎮(zhèn)極少數(shù)特殊人群（占總?cè)丝?%不到）。1950年6月頒布的《工會(huì)法》、1953年勞動(dòng)部公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》對(duì)企業(yè)職工的生活困難補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、取暖補(bǔ)貼作了規(guī)定，還規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)立食堂、托兒所，所需費(fèi)用由企業(yè)行政或資方負(fù)責(zé)。1953年5月財(cái)政部、人事部《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補(bǔ)助與家屬福利等問(wèn)題的聯(lián)合通知》、1954年3月政務(wù)院了《關(guān)于各級(jí)人民政府工作人員福利費(fèi)掌管使用辦法的通知》、1956年國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)、企業(yè)單位1956年職工冬季宿舍取暖補(bǔ)貼的通知》、1957年1月國(guó)務(wù)院了《關(guān)于職工生活方面若干問(wèn)題的指示》，這些法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的冬季取暖、生活困難補(bǔ)助、職工住宅、上下班交通、職工家屬醫(yī)療補(bǔ)助、生活必需品供應(yīng)等問(wèn)題作了全面的規(guī)定。由此，絕大多數(shù)企業(yè)職工以及國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利需求按規(guī)定由其所在單位提供，并且是我國(guó)社會(huì)福利的主體（占城市居民的95%以上，占總?cè)丝诘?5%以上）。企業(yè)職工的福利由勞動(dòng)部負(fù)責(zé)和管理，而國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的福利由政府人事部門負(fù)責(zé)。可以看出，我國(guó)的社會(huì)福利是由民政福利、企業(yè)職工福利和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工福利三部分組成。

從20世紀(jì)50年代初建立社會(huì)福利制度至90年代末期的整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)居民能夠享受到的福利待遇在不斷增加，從職工的生活困難補(bǔ)助、冬季取暖補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、休假療養(yǎng)，到為職工建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、體育場(chǎng)，再到為所有城鎮(zhèn)居民提供糧油以及副食品價(jià)格補(bǔ)貼，一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)單位就是一個(gè)無(wú)所不管、無(wú)所不包的小社會(huì)。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，從小學(xué)到高中教育是免費(fèi)的，高等教育不僅免交學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用，而且學(xué)生還可以享受到能夠解決吃飯問(wèn)題的助學(xué)金；在福利分房方面，企業(yè)或者單位按照職工的工齡和年齡等條件以及家庭人口數(shù)目，為職工分配住房。總之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的50年，我國(guó)的社會(huì)福利是以職業(yè)為依托、以城鎮(zhèn)職工為主體、關(guān)懷職工生活方方面面、所需經(jīng)費(fèi)幾乎全部由國(guó)家財(cái)政提供的福利制度。

我國(guó)的福利制度自建立以來(lái)，尤其是在建國(guó)后的十來(lái)年，在解決城鄉(xiāng)無(wú)家可歸、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的社會(huì)成員的生存問(wèn)題上，作出了有益的貢獻(xiàn)。據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)，1959年民政部門管理的福利院收養(yǎng)了64454位孤老、27964位孤兒和14627位“三無(wú)”精神病患者。[1]在農(nóng)村，按照1960年4月二屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《1956-1976年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》第30條確立的對(duì)農(nóng)村中的孤老殘幼實(shí)行“五?！钡闹贫龋S多地區(qū)建立了養(yǎng)老院，收養(yǎng)農(nóng)村中的孤寡老人。到1994年，全國(guó)已有33584個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌供養(yǎng)了273萬(wàn)“五?！比丝?，農(nóng)村敬老院約4萬(wàn)所，收養(yǎng)56萬(wàn)老人。[2]民政福利制度的實(shí)施就使得那些社會(huì)上最脆弱群體的生存有了保障，由此極大地顯示出新生的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，保障了社會(huì)穩(wěn)定。

摘要首先提出對(duì)社會(huì)福利涵義及特征的界定，然后總結(jié)了我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度的特點(diǎn)及其改革進(jìn)程，最后根據(jù)上海、香港和其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出筆者對(duì)我國(guó)社會(huì)福利制度改革目標(biāo)模式的構(gòu)想。改革開(kāi)放前我國(guó)的社會(huì)福利制度呈現(xiàn)出制度化再分配與補(bǔ)缺型并存的城鄉(xiāng)分割的二元格局。

關(guān)鍵詞社會(huì)福利制度改革發(fā)展方向

1社會(huì)福利的涵義及本質(zhì)特征

社會(huì)福利的內(nèi)涵及外延隨著時(shí)代的發(fā)展而演變。從發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史來(lái)看，社會(huì)福利的重心經(jīng)歷了從社會(huì)救助到社會(huì)保險(xiǎn)再到普遍性的社會(huì)服務(wù)的過(guò)程。時(shí)至今日，在發(fā)達(dá)國(guó)家，各種名目繁多的社會(huì)補(bǔ)貼和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目成為最受關(guān)注的社會(huì)福利項(xiàng)目。在我國(guó)，一方面隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)福利已逐漸脫離了社會(huì)救濟(jì)的范疇；另一方面，由于受到發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利觀念的影響，對(duì)于社會(huì)福利的看法也發(fā)生了顯著的變化，并且同時(shí)出現(xiàn)了多種多樣的觀點(diǎn)和主張。筆者把它界定為，社會(huì)福利是國(guó)家和社會(huì)為滿足社會(huì)成員基本的生存需求之上的需求，運(yùn)用社會(huì)互助的機(jī)制來(lái)提高他們的生活質(zhì)量的活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)福利通常包括滿足人們?cè)谏钫疹?、護(hù)理保健、文化娛樂(lè)、精神慰藉等方面需求的活動(dòng)，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫(yī)療等內(nèi)容。社會(huì)福利有三個(gè)本質(zhì)特征：

(1)脆弱群體優(yōu)先。在任何時(shí)代、任何社會(huì)中都存在著老人、兒童、殘疾人等社會(huì)脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來(lái)自社會(huì)的保護(hù)和滿足，其中主要是生活照顧服務(wù)，也包括身體康復(fù)、教育、就業(yè)、權(quán)益保護(hù)等方面的需求。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)該首先滿足這個(gè)群體的需求，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地提高他們的生活質(zhì)量。

(2)福利性。對(duì)受益者個(gè)人來(lái)說(shuō)，社會(huì)福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會(huì)福利服務(wù)，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)收入和支付能力有限，常常是免費(fèi)或者是象征性的收費(fèi)，這無(wú)疑具有福利性。即使收取的費(fèi)用比較高，但只要未達(dá)到該項(xiàng)服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格，則仍然存在著福利性，屬于社會(huì)福利的范疇?！笆袌?chǎng)價(jià)格是判斷是否存在社會(huì)福利的標(biāo)尺?！比绻凑帐袌?chǎng)價(jià)格收費(fèi)，就超出了社會(huì)福利領(lǐng)域而屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

在社會(huì)保障學(xué)界，人們往往把社會(huì)保障與社會(huì)福利兩個(gè)概念混同使用。在這里，我們將社會(huì)福利作為社會(huì)保障法律體系之下五個(gè)項(xiàng)目中的一個(gè)項(xiàng)目來(lái)使用。

在社會(huì)保障法律體系中，社會(huì)保險(xiǎn)旨在為人們的例如生老病死這些一般生活風(fēng)險(xiǎn)提供保護(hù)；社會(huì)補(bǔ)償旨在為人們?cè)谠庥隼鐟?zhàn)爭(zhēng)、暴力行為這些特殊的生活風(fēng)險(xiǎn)而受到損害時(shí)提供保護(hù)；社會(huì)救濟(jì)旨為那些不能從社會(huì)保險(xiǎn)或者社會(huì)補(bǔ)償中獲得待遇或者從社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)補(bǔ)償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供的保護(hù)。而社會(huì)福利旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量以及人們的全面發(fā)展而提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)設(shè)施，例如住房津貼、教育津貼、青少年津貼、老年公寓、博物館等。

（一）我國(guó)傳統(tǒng)福利制度的建立和內(nèi)容

我國(guó)的社會(huì)福利制度建立于20世紀(jì)50年代，1951年8月了《關(guān)于城市救濟(jì)福利工作報(bào)告》，報(bào)告由政府民政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，保障對(duì)象主要是無(wú)依無(wú)靠的城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。民政部門通過(guò)設(shè)立福利機(jī)構(gòu)為這些孤老殘幼人員提供保障。福利機(jī)構(gòu)分為社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)福利企業(yè)兩類。福利事業(yè)機(jī)構(gòu)包括各種收養(yǎng)性的福利院、精神病院等；福利企業(yè)主要是通過(guò)為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，解決殘疾人的生活保障問(wèn)題。民政部主管的這些福利只覆蓋了城鎮(zhèn)極少數(shù)特殊人群（占總?cè)丝?%不到）。1950年6月頒布的《工會(huì)法》、1953年勞動(dòng)部公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》對(duì)企業(yè)職工的生活困難補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、取暖補(bǔ)貼作了規(guī)定，還規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)立食堂、托兒所，所需費(fèi)用由企業(yè)行政或資方負(fù)責(zé)。1953年5月財(cái)政部、人事部《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補(bǔ)助與家屬福利等問(wèn)題的聯(lián)合通知》、1954年3月政務(wù)院了《關(guān)于各級(jí)人民政府工作人員福利費(fèi)掌管使用辦法的通知》、1956年國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)、企業(yè)單位1956年職工冬季宿舍取暖補(bǔ)貼的通知》、1957年1月國(guó)務(wù)院了《關(guān)于職工生活方面若干問(wèn)題的指示》，這些法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的冬季取暖、生活困難補(bǔ)助、職工住宅、上下班交通、職工家屬醫(yī)療補(bǔ)助、生活必需品供應(yīng)等問(wèn)題作了全面的規(guī)定。由此，絕大多數(shù)企業(yè)職工以及國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利需求按規(guī)定由其所在單位提供，并且是我國(guó)社會(huì)福利的主體（占城市居民的95%以上，占總?cè)丝诘?5%以上）。企業(yè)職工的福利由勞動(dòng)部負(fù)責(zé)和管理，而國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的福利由政府人事部門負(fù)責(zé)。可以看出，我國(guó)的社會(huì)福利是由民政福利、企業(yè)職工福利和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工福利三部分組成。

從20世紀(jì)50年代初建立社會(huì)福利制度至90年代末期的整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)居民能夠享受到的福利待遇在不斷增加，從職工的生活困難補(bǔ)助、冬季取暖補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、休假療養(yǎng)，到為職工建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、體育場(chǎng)，再到為所有城鎮(zhèn)居民提供糧油以及副食品價(jià)格補(bǔ)貼，一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)單位就是一個(gè)無(wú)所不管、無(wú)所不包的小社會(huì)。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，從小學(xué)到高中教育是免費(fèi)的，高等教育不僅免交學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用，而且學(xué)生還可以享受到能夠解決吃飯問(wèn)題的助學(xué)金；在福利分房方面，企業(yè)或者單位按照職工的工齡和年齡等條件以及家庭人口數(shù)目，為職工分配住房?？傊?，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的50年，我國(guó)的社會(huì)福利是以職業(yè)為依托、以城鎮(zhèn)職工為主體、關(guān)懷職工生活方方面面、所需經(jīng)費(fèi)幾乎全部由國(guó)家財(cái)政提供的福利制度。

我國(guó)的福利制度自建立以來(lái)，尤其是在建國(guó)后的十來(lái)年，在解決城鄉(xiāng)無(wú)家可歸、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的社會(huì)成員的生存問(wèn)題上，作出了有益的貢獻(xiàn)。據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)，1959年民政部門管理的福利院收養(yǎng)了64454位孤老、27964位孤兒和14627位“三無(wú)”精神病患者。[1]在農(nóng)村，按照1960年4月二屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《1956-1976年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》第30條確立的對(duì)農(nóng)村中的孤老殘幼實(shí)行“五?！钡闹贫?，許多地區(qū)建立了養(yǎng)老院，收養(yǎng)農(nóng)村中的孤寡老人。到1994年，全國(guó)已有33584個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌供養(yǎng)了273萬(wàn)“五?！比丝?，農(nóng)村敬老院約4萬(wàn)所，收養(yǎng)56萬(wàn)老人。[2]民政福利制度的實(shí)施就使得那些社會(huì)上最脆弱群體的生存有了保障，由此極大地顯示出新生的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，保障了社會(huì)穩(wěn)定。

在社會(huì)保障學(xué)界，人們往往把社會(huì)保障與社會(huì)福利兩個(gè)概念混同使用。在這里，我們將社會(huì)福利作為社會(huì)保障法律體系之下五個(gè)項(xiàng)目中的一個(gè)項(xiàng)目來(lái)使用。

在社會(huì)保障法律體系中，社會(huì)保險(xiǎn)旨在為人們的例如生老病死這些一般生活風(fēng)險(xiǎn)提供保護(hù)；社會(huì)補(bǔ)償旨在為人們?cè)谠庥隼鐟?zhàn)爭(zhēng)、暴力行為這些特殊的生活風(fēng)險(xiǎn)而受到損害時(shí)提供保護(hù)；社會(huì)救濟(jì)旨為那些不能從社會(huì)保險(xiǎn)或者社會(huì)補(bǔ)償中獲得待遇或者從社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)補(bǔ)償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供的保護(hù)。而社會(huì)福利旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量以及人們的全面發(fā)展而提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)設(shè)施，例如住房津貼、教育津貼、青少年津貼、老年公寓、博物館等。

（一）我國(guó)傳統(tǒng)福利制度的建立和內(nèi)容

我國(guó)的社會(huì)福利制度建立于20世紀(jì)50年代，1951年8月了《關(guān)于城市救濟(jì)福利工作報(bào)告》，報(bào)告由政府民政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，保障對(duì)象主要是無(wú)依無(wú)靠的城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。民政部門通過(guò)設(shè)立福利機(jī)構(gòu)為這些孤老殘幼人員提供保障。福利機(jī)構(gòu)分為社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)福利企業(yè)兩類。福利事業(yè)機(jī)構(gòu)包括各種收養(yǎng)性的福利院、精神病院等；福利企業(yè)主要是通過(guò)為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，解決殘疾人的生活保障問(wèn)題。民政部主管的這些福利只覆蓋了城鎮(zhèn)極少數(shù)特殊人群（占總?cè)丝?%不到）。1950年6月頒布的《工會(huì)法》、1953年勞動(dòng)部公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》對(duì)企業(yè)職工的生活困難補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、取暖補(bǔ)貼作了規(guī)定，還規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)立食堂、托兒所，所需費(fèi)用由企業(yè)行政或資方負(fù)責(zé)。1953年5月財(cái)政部、人事部《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補(bǔ)助與家屬福利等問(wèn)題的聯(lián)合通知》、1954年3月政務(wù)院了《關(guān)于各級(jí)人民政府工作人員福利費(fèi)掌管使用辦法的通知》、1956年國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)、企業(yè)單位1956年職工冬季宿舍取暖補(bǔ)貼的通知》、1957年1月國(guó)務(wù)院了《關(guān)于職工生活方面若干問(wèn)題的指示》，這些法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的冬季取暖、生活困難補(bǔ)助、職工住宅、上下班交通、職工家屬醫(yī)療補(bǔ)助、生活必需品供應(yīng)等問(wèn)題作了全面的規(guī)定。由此，絕大多數(shù)企業(yè)職工以及國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利需求按規(guī)定由其所在單位提供，并且是我國(guó)社會(huì)福利的主體（占城市居民的95%以上，占總?cè)丝诘?5%以上）。企業(yè)職工的福利由勞動(dòng)部負(fù)責(zé)和管理，而國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的福利由政府人事部門負(fù)責(zé)?？梢钥闯?，我國(guó)的社會(huì)福利是由民政福利、企業(yè)職工福利和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工福利三部分組成。

從20世紀(jì)50年代初建立社會(huì)福利制度至90年代末期的整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)居民能夠享受到的福利待遇在不斷增加，從職工的生活困難補(bǔ)助、冬季取暖補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、休假療養(yǎng)，到為職工建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、體育場(chǎng)，再到為所有城鎮(zhèn)居民提供糧油以及副食品價(jià)格補(bǔ)貼，一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)單位就是一個(gè)無(wú)所不管、無(wú)所不包的小社會(huì)。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，從小學(xué)到高中教育是免費(fèi)的，高等教育不僅免交學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用，而且學(xué)生還可以享受到能夠解決吃飯問(wèn)題的助學(xué)金；在福利分房方面，企業(yè)或者單位按照職工的工齡和年齡等條件以及家庭人口數(shù)目，為職工分配住房。總之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的50年，我國(guó)的社會(huì)福利是以職業(yè)為依托、以城鎮(zhèn)職工為主體、關(guān)懷職工生活方方面面、所需經(jīng)費(fèi)幾乎全部由國(guó)家財(cái)政提供的福利制度。

我國(guó)的福利制度自建立以來(lái)，尤其是在建國(guó)后的十來(lái)年，在解決城鄉(xiāng)無(wú)家可歸、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的社會(huì)成員的生存問(wèn)題上，作出了有益的貢獻(xiàn)。據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)，1959年民政部門管理的福利院收養(yǎng)了64454位孤老、27964位孤兒和14627位“三無(wú)”精神病患者。[1]在農(nóng)村，按照1960年4月二屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《1956-1976年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》第30條確立的對(duì)農(nóng)村中的孤老殘幼實(shí)行“五?！钡闹贫龋S多地區(qū)建立了養(yǎng)老院，收養(yǎng)農(nóng)村中的孤寡老人。到1994年，全國(guó)已有33584個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌供養(yǎng)了273萬(wàn)“五?！比丝?，農(nóng)村敬老院約4萬(wàn)所，收養(yǎng)56萬(wàn)老人。[2]民政福利制度的實(shí)施就使得那些社會(huì)上最脆弱群體的生存有了保障，由此極大地顯示出新生的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，保障了社會(huì)穩(wěn)定。

在保障學(xué)界，人們往往把社會(huì)保障與社會(huì)福利兩個(gè)概念混同使用。在這里，我們將社會(huì)福利作為社會(huì)保障體系之下五個(gè)項(xiàng)目中的一個(gè)項(xiàng)目來(lái)使用。

在社會(huì)保障法律體系中，社會(huì)保險(xiǎn)旨在為人們的例如生老病死這些一般生活風(fēng)險(xiǎn)提供保護(hù)；社會(huì)補(bǔ)償旨在為人們?cè)谠庥隼鐟?zhàn)爭(zhēng)、暴力行為這些特殊的生活風(fēng)險(xiǎn)而受到損害時(shí)提供保護(hù)；社會(huì)救濟(jì)旨為那些不能從社會(huì)保險(xiǎn)或者社會(huì)補(bǔ)償中獲得待遇或者從社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)補(bǔ)償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供的保護(hù)。而社會(huì)福利旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量以及人們的全面而提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)設(shè)施，例如住房津貼、津貼、青少年津貼、老年公寓、博物館等。

（一）我國(guó)傳統(tǒng)福利制度的建立和

我國(guó)的社會(huì)福利制度建立于20世紀(jì)50年代，1951年8月了《關(guān)于城市救濟(jì)福利工作報(bào)告》，報(bào)告由政府民政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，保障對(duì)象主要是無(wú)依無(wú)靠的城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。民政部門通過(guò)設(shè)立福利機(jī)構(gòu)為這些孤老殘幼人員提供保障。福利機(jī)構(gòu)分為社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)福利兩類。福利事業(yè)機(jī)構(gòu)包括各種收養(yǎng)性的福利院、精神病院等；福利企業(yè)主要是通過(guò)為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，解決殘疾人的生活保障。民政部主管的這些福利只覆蓋了城鎮(zhèn)極少數(shù)特殊人群（占總?cè)丝?%不到）。1950年6月頒布的《工會(huì)法》、1953年勞動(dòng)部公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》對(duì)企業(yè)職工的生活困難補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、取暖補(bǔ)貼作了規(guī)定，還規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)立食堂、托兒所，所需費(fèi)用由企業(yè)行政或資方負(fù)責(zé)。1953年5月財(cái)政部、人事部《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補(bǔ)助與家屬福利等問(wèn)題的聯(lián)合通知》、1954年3月政務(wù)院了《關(guān)于各級(jí)人民政府工作人員福利費(fèi)掌管使用辦法的通知》、1956年國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)、企業(yè)單位1956年職工冬季宿舍取暖補(bǔ)貼的通知》、1957年1月國(guó)務(wù)院了《關(guān)于職工生活方面若干問(wèn)題的指示》，這些法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的冬季取暖、生活困難補(bǔ)助、職工住宅、上下班、職工家屬醫(yī)療補(bǔ)助、生活必需品供應(yīng)等問(wèn)題作了全面的規(guī)定。由此，絕大多數(shù)企業(yè)職工以及國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利需求按規(guī)定由其所在單位提供，并且是我國(guó)社會(huì)福利的主體（占城市居民的95%以上，占總?cè)丝诘?5%以上）。企業(yè)職工的福利由勞動(dòng)部負(fù)責(zé)和管理，而國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的福利由政府人事部門負(fù)責(zé)?？梢钥闯觯覈?guó)的社會(huì)福利是由民政福利、企業(yè)職工福利和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工福利三部分組成。

從20世紀(jì)50年代初建立社會(huì)福利制度至90年代末期的整個(gè)計(jì)劃時(shí)期，城鎮(zhèn)居民能夠享受到的福利待遇在不斷增加，從職工的生活困難補(bǔ)助、冬季取暖補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、休假療養(yǎng)，到為職工建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、場(chǎng)，再到為所有城鎮(zhèn)居民提供糧油以及副食品價(jià)格補(bǔ)貼，一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)單位就是一個(gè)無(wú)所不管、無(wú)所不包的小社會(huì)。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，從小學(xué)到高中教育是免費(fèi)的，高等教育不僅免交學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用，而且學(xué)生還可以享受到能夠解決吃飯問(wèn)題的助學(xué)金；在福利分房方面，企業(yè)或者單位按照職工的工齡和年齡等條件以及家庭人口數(shù)目，為職工分配住房?？傊?，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的50年，我國(guó)的社會(huì)福利是以職業(yè)為依托、以城鎮(zhèn)職工為主體、關(guān)懷職工生活方方面面、所需經(jīng)費(fèi)幾乎全部由國(guó)家財(cái)政提供的福利制度。

我國(guó)的福利制度自建立以來(lái)，尤其是在建國(guó)后的十來(lái)年，在解決城鄉(xiāng)無(wú)家可歸、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的社會(huì)成員的生存問(wèn)題上，作出了有益的貢獻(xiàn)。據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)，1959年民政部門管理的福利院收養(yǎng)了64454位孤老、27964位孤兒和14627位“三無(wú)”精神病患者。[1]在，按照1960年4月二屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《1956-1976年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》第30條確立的對(duì)農(nóng)村中的孤老殘幼實(shí)行“五?！钡闹贫?，許多地區(qū)建立了養(yǎng)老院，收養(yǎng)農(nóng)村中的孤寡老人。到1994年，全國(guó)已有33584個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌供養(yǎng)了273萬(wàn)“五?！比丝?，農(nóng)村敬老院約4萬(wàn)所，收養(yǎng)56萬(wàn)老人。[2]民政福利制度的實(shí)施就使得那些社會(huì)上最脆弱群體的生存有了保障，由此極大地顯示出新生的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，保障了社會(huì)穩(wěn)定。

【摘要】自20世紀(jì)下半葉以來(lái)，亞洲先后以日本、韓國(guó)、中國(guó)、印度等為代表，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的奇跡．但普遍奉行著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先與低福利政策，國(guó)民福利普遍未能夠獲得同步發(fā)展。筆者認(rèn)為，21世紀(jì)是亞洲世紀(jì)．也將是亞洲國(guó)家普遍增進(jìn)國(guó)民福利的世紀(jì)，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化成國(guó)民福利并保持同步發(fā)展，以及通過(guò)健全社會(huì)保障體系來(lái)擴(kuò)大公共支出、造福全體國(guó)民，最終建立公平、正義、共享型社會(huì)，將是亞洲國(guó)家在本世紀(jì)發(fā)展進(jìn)程中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】亞洲國(guó)家；福利制度；發(fā)展趨勢(shì)

眾所周知。要將亞洲視為一個(gè)整體來(lái)加以考察是十分困難的事，因?yàn)閬喼薏粌H地域遼闊、人口眾多，而且各國(guó)之間發(fā)展極不平衡．影響社會(huì)福利制度的政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素等均有很大差異。如日本早已是公認(rèn)的發(fā)達(dá)國(guó)家．其不僅穩(wěn)居世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)的地位近半個(gè)世紀(jì)，而且福利制度伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日臻完善；韓國(guó)等亦在上世紀(jì)80年代即進(jìn)入新興工業(yè)化國(guó)家行列，國(guó)民福利亦得到了較快發(fā)展；其他多數(shù)國(guó)家還屬于較為落后的發(fā)展中國(guó)家。然而，亞洲多數(shù)國(guó)家畢竟有著相似的文化傳統(tǒng)與價(jià)值取向．并且大多處于快速工業(yè)化進(jìn)程之中，我們依然可以從宏觀上加以考察，并獲得一些基本的結(jié)論。

通過(guò)對(duì)亞洲一些國(guó)家福利制度歷史的考察，可以發(fā)現(xiàn)一些現(xiàn)象：

1．普遍奉行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先與低福利政策的取向。與歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利水平通常伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而同步提高的規(guī)律相比較，亞洲除日本外，大多數(shù)國(guó)家并未遵循這一規(guī)律。例如。戰(zhàn)后韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)作為率先工業(yè)化的亞洲“四小龍”，就一直追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略社會(huì)福利的改善，長(zhǎng)期將發(fā)展經(jīng)濟(jì)視為重中之重，注重儲(chǔ)蓄與發(fā)展，以小規(guī)模的社會(huì)福利公共開(kāi)支作為其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。后來(lái)進(jìn)入快速發(fā)展軌道的中國(guó)大陸地區(qū)、印度、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓等國(guó)家，亦不約而同地選擇了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的低福利政策取向。在增長(zhǎng)優(yōu)先戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，人們將社會(huì)福利看成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，認(rèn)為健全的社會(huì)保障制度會(huì)降低勞動(dòng)生產(chǎn)率、削弱國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，甚至將福利與養(yǎng)懶漢等同起來(lái)，并將相對(duì)忽略正式的社會(huì)保障制度的保持低福利政策視為經(jīng)濟(jì)成功的重要原因。因此，我們看到的現(xiàn)象，便是在最近幾十年間，亞洲大多數(shù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)都在持續(xù)快速增長(zhǎng)，而社會(huì)福利制度卻進(jìn)展緩慢，國(guó)民福利依然處于低水平狀態(tài)。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2008年5月14日的一份對(duì)亞洲各國(guó)政府社會(huì)福利開(kāi)支的比較研究報(bào)告《社會(huì)保護(hù)指數(shù)》顯示，亞洲各國(guó)用于社會(huì)福利的平均開(kāi)支低于GDP的5％，給予失業(yè)人口、老人、窮人和殘疾人的財(cái)政資助平均水平僅達(dá)到聯(lián)合國(guó)規(guī)定的35％。可見(jiàn)，增長(zhǎng)優(yōu)先與低福利政策取向的直接后果，即是社會(huì)福利支出嚴(yán)重偏低，對(duì)國(guó)民福利保障嚴(yán)重不足。

2．社會(huì)保障覆蓋率低。普惠性弱，不公平性突出。除日本、韓國(guó)等極少數(shù)國(guó)家外，亞洲多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障覆蓋率都很低。以中國(guó)為例，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只占應(yīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的20％，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)亦在同齡人口中只占20％左右；即使是最低生活保障制度，亦僅有5％左右的人口直接受益；醫(yī)療保障體系建設(shè)步伐雖然在加快，但還有3億左右的城鄉(xiāng)人口缺乏醫(yī)療保障，而在農(nóng)村參加了合作醫(yī)療的鄉(xiāng)村居民實(shí)際得到的醫(yī)療保障待遇不足其醫(yī)療支出的1／3。在印度、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓、巴基斯坦、蒙古等國(guó)家，均可以發(fā)現(xiàn)類似的情形。與覆蓋率低并存的另一現(xiàn)象，是亞洲國(guó)家的社會(huì)保障制度的不公平性非常突出。各國(guó)的公務(wù)員普遍享有較高水平的福利保障，但普通勞動(dòng)者享受的福利保障卻非常有限，高水平福利保障、低水平福利保障與缺乏福利保障的群體現(xiàn)象．在同一個(gè)亞洲國(guó)家往往并存，其體現(xiàn)的往往是強(qiáng)者優(yōu)先、弱者居后的順序。折射出來(lái)的同樣是增長(zhǎng)優(yōu)先戰(zhàn)略。

隨著體制改革的深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，加快推進(jìn)社會(huì)福利體系建設(shè)，讓人民群眾普遍享受改革發(fā)展成果，成為擺在政府部門和學(xué)界面前的緊迫任務(wù)。在2010年市兩會(huì)上，郭金龍市長(zhǎng)提出要站在世界城市建設(shè)的高度，牢固樹(shù)立大民政理念，推動(dòng)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，為構(gòu)建適度普惠型社會(huì)福利制度體系指明了方向。本文將重點(diǎn)圍繞如何構(gòu)建適度普惠型社會(huì)福利制度展開(kāi)研討。

一、我市社會(huì)福利制度體系建設(shè)的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，與全國(guó)大多數(shù)地區(qū)一樣，市實(shí)行的是典型的補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度，社會(huì)福利被分割為城市職工的單位福利（職工福利）、民政（社會(huì)）福利和以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)福利三部分。三者之間缺乏協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，形成了三個(gè)彼此封閉的、隔離的體系。一是城市單位福利。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)實(shí)行的是“高就業(yè)、低收入”的就業(yè)政策。由于社會(huì)公共福利的缺失，由企事業(yè)單位為職工提供醫(yī)療、養(yǎng)老、各種生活福利乃至住房、教育等完善的福利待遇。城市單位福利雖具有高福利、普遍化的特征，但以城鎮(zhèn)勞動(dòng)者就業(yè)為前提。二是民政（社會(huì)）福利。建國(guó)初期，社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)結(jié)合在一起，統(tǒng)稱“社會(huì)救濟(jì)福利”，主要任務(wù)是解決舊社會(huì)遺留下來(lái)的大量的流離失所、無(wú)依無(wú)靠、饑寒交迫的鰥寡孤獨(dú)人員、殘疾者、失業(yè)人員等的社會(huì)救濟(jì)、生活和收容安置問(wèn)題。至20世紀(jì)50年代以后，社會(huì)福利才與社會(huì)救濟(jì)分流發(fā)展，逐步形成了以“三無(wú)”（無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家可歸、無(wú)生活來(lái)源）老人、兒童、殘疾人、精神病患者為主要對(duì)象的社會(huì)福利體系。三是農(nóng)村社會(huì)福利。農(nóng)村社會(huì)福利以沒(méi)有家庭或失去家庭（即無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家可歸、無(wú)生活來(lái)源）為前提，享受對(duì)象主要是孤老殘幼和失去勞動(dòng)能力的人。因此絕大多數(shù)的農(nóng)村社會(huì)成員與農(nóng)村社會(huì)福利無(wú)緣，享受不到社會(huì)福利，而只有極少數(shù)的符合條件的“五?！睂?duì)象才能享受到社會(huì)福利待遇，享受“五保”待遇和進(jìn)入農(nóng)村的敬老院等福利機(jī)構(gòu)。

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近年來(lái)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革需要，市積極推進(jìn)社會(huì)福利制度改革，初步形成了以就業(yè)保障、生活保障、養(yǎng)老福利、醫(yī)療福利、教育福利和住房福利等制度為主要內(nèi)容的新型社會(huì)福利體系框架，社會(huì)福祉水平大幅提高。

（一）就業(yè)保障制度。

一是建立失業(yè)、工傷保險(xiǎn)制度。出臺(tái)《市失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》、《市實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>辦法》、《市職業(yè)生育保險(xiǎn)規(guī)定》、在全市企事業(yè)單位普遍建立失業(yè)、工傷保險(xiǎn)制度。在做實(shí)本市企事業(yè)單位、民間非營(yíng)利組織職工工傷保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，將外地農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍。

一、社會(huì)福利及其價(jià)值基礎(chǔ)──有關(guān)社會(huì)福利理論與社會(huì)政策討論的核心議題

社會(huì)福利與其價(jià)值基礎(chǔ)的關(guān)系是歐美福利理論與社會(huì)政策爭(zhēng)論的核心議題。長(zhǎng)期以來(lái)，人們主要關(guān)注福利制度的資源基礎(chǔ)、政策設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)與政策影響，但關(guān)于福利制度、政策模式及其文化價(jià)值基礎(chǔ)的探討卻不多。

這種狀況在“福利國(guó)家”日趨成熟和社會(huì)政策爭(zhēng)論日趨“政治化”的背景下發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。隨著1970年代“福利國(guó)家財(cái)政危機(jī)”的出現(xiàn)和新右派上臺(tái)執(zhí)政，意識(shí)形態(tài)、價(jià)值理念和社會(huì)認(rèn)知議題受到各界前所未有的廣泛關(guān)注和高度重視，這些議題也成為福利理論、政策爭(zhēng)論的中心，成為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)理論和知識(shí)社會(huì)學(xué)探討的主題。

1971年英國(guó)著名學(xué)者平克的《社會(huì)理論與社會(huì)政策》一書(shū)首次從歷史角度分析了意識(shí)形態(tài)和規(guī)范理論對(duì)社會(huì)政策的影響[1].1972年，英國(guó)的權(quán)威性社會(huì)政策雜志設(shè)置了“社會(huì)政策中的價(jià)值”專欄，揭開(kāi)了社會(huì)價(jià)值與社會(huì)福利關(guān)系的大辯論之序幕。英國(guó)的社會(huì)政策大師馬歇爾率先發(fā)表了“福利─資本主義的價(jià)值問(wèn)題”。他認(rèn)為，資本主義社會(huì)的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在的資本主義社會(huì)實(shí)際上變成了“民主─福利─資本主義”，民主、福利已經(jīng)成為資本主義體制的價(jià)值基礎(chǔ)[2].同年，兩位英國(guó)著名學(xué)者發(fā)表了“社會(huì)價(jià)值、社會(huì)階級(jí)與社會(huì)政策”一文，從社會(huì)價(jià)值、階級(jí)沖突與社會(huì)秩序的角度，明確地提出了階級(jí)利益沖突和統(tǒng)治階級(jí)價(jià)值觀念在福利政策形成中所扮演的舉足輕重角色的觀點(diǎn)[3].

這些文章和討論標(biāo)志著對(duì)歐美國(guó)家影響深遠(yuǎn)的“福利的意識(shí)形態(tài)大戰(zhàn)突然爆發(fā)”。權(quán)力、權(quán)威與合法性的價(jià)值基礎(chǔ)及其工具性角色，意識(shí)形態(tài)、價(jià)值沖突與社會(huì)福利研究的關(guān)系等熱點(diǎn)議題，成了社會(huì)政策、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)和知識(shí)社會(huì)學(xué)探討的理論主題。意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值觀成了最時(shí)髦的概念。

社會(huì)價(jià)值與社會(huì)福利的相互關(guān)系這一議題的核心地位是由多種原因決定的，因?yàn)樗哂兄卮蟮默F(xiàn)實(shí)意義、政策意義與理論意義。社會(huì)福利與社會(huì)政策研究涉及諸多本質(zhì)上充滿爭(zhēng)議的基本概念，如需要、權(quán)利、社區(qū)、民主、自由、平等和公正等[4].這些概念既構(gòu)成福利政策的價(jià)值基礎(chǔ)，又決定政策目標(biāo)、資源分配原則、服務(wù)對(duì)象和組織體系等關(guān)鍵性制度安排和政策模式。所以，意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值研究已成為理解福利制度特征的思想基礎(chǔ)，也是分析福利政策模式的最佳視角。更為重要的是，社會(huì)福利制度、理論與政策演變的脈絡(luò)，也就是意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值變遷的過(guò)程。

一、部分社會(huì)保障制度的局部調(diào)整

在社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)體系方面，重點(diǎn)是完善針對(duì)不同群體的社會(huì)保障制度。優(yōu)化城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的覆蓋面。要完善老年人、孤兒、婦女、殘疾人等特殊群體的社會(huì)福利制度。完善老年福利設(shè)施，促進(jìn)兒童福利制度。部分制度的局部調(diào)整還要注意建立新的社會(huì)保障制度。在社會(huì)保險(xiǎn)制度方面，建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，應(yīng)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立性較強(qiáng)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)模式，護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)施資金來(lái)源多元化的現(xiàn)收現(xiàn)付社會(huì)統(tǒng)籌制度，其繳費(fèi)率和繳費(fèi)年限應(yīng)該根據(jù)職業(yè)生涯收入狀況、年度護(hù)理費(fèi)、平均收入水平等因素確定，護(hù)理保險(xiǎn)的基金應(yīng)按護(hù)理等級(jí)來(lái)支付補(bǔ)償費(fèi)用。在社會(huì)救助制度方面，建立起城鄉(xiāng)居民基本生活救助制度，以及專項(xiàng)救助制度和臨時(shí)救助制度。部分制度的局部調(diào)整還應(yīng)考慮填補(bǔ)缺乏社會(huì)保障制度覆蓋對(duì)象的空白。盡快確定失地農(nóng)民、被征地農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，探索大學(xué)生失業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度，探索城鄉(xiāng)居民生育保險(xiǎn)制度。建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度，完善職業(yè)福利、教育福利和健康福利制度；建立保障青少年基本生活的兒童津貼制度，并完善老年人福利服務(wù)體系。

二、相關(guān)社會(huì)保障制度的逐步整合

相關(guān)制度的逐步整合首先需要建立和完善中國(guó)社會(huì)保障制度內(nèi)容體系中各項(xiàng)制度間的連接機(jī)制。隨著參保對(duì)象自身具體條件的變化，其所適用的社會(huì)保障制度也有所變化，需要合理的銜接機(jī)制以實(shí)現(xiàn)參保者在不同社會(huì)保障制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。例如，要積極建立參保者在社會(huì)保險(xiǎn)制度與社會(huì)救助制度之間轉(zhuǎn)移的對(duì)接機(jī)制，切實(shí)理順對(duì)接過(guò)程中的連接流程。對(duì)于相關(guān)制度的逐步整合，還需要建立和完善中國(guó)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)體系中各項(xiàng)制度間的銜接和整合機(jī)制。各項(xiàng)社會(huì)保障制度間的銜接和整合機(jī)制可以從以下兩個(gè)方面展開(kāi)：

第一，推進(jìn)不同群體所享受的同類社會(huì)保障制度之間的銜接或融合，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度一體化，逐步改變制度碎片化，突破城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度二元化格局。完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度與個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員相關(guān)制度的對(duì)接，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民的對(duì)接機(jī)制；改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，在改革過(guò)程中，既要對(duì)轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系向企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移設(shè)定機(jī)制，又要為進(jìn)入或退出機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系與其他制度之間銜接規(guī)定辦法。應(yīng)合理界定新農(nóng)保制度的適用人群與范圍。將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其覆蓋群體既包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工等各類從業(yè)者，也包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者，還包括農(nóng)村有雇傭關(guān)系的勞動(dòng)者；將城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其覆蓋范圍為城鎮(zhèn)和農(nóng)村沒(méi)有正規(guī)雇傭關(guān)系的勞動(dòng)者。逐步拓展城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將其改為中國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其覆蓋群體既包括城鎮(zhèn)各類從業(yè)者，也包括農(nóng)村有雇傭關(guān)系的勞動(dòng)者；將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療整合為中國(guó)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其覆蓋范圍為城鎮(zhèn)和農(nóng)村沒(méi)有正規(guī)雇傭關(guān)系的勞動(dòng)者。逐步將城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度拓展為中國(guó)職工生育保險(xiǎn)制度，其覆蓋群體既包括城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度已覆蓋的各類從業(yè)者，也包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者，還包括農(nóng)村有雇傭關(guān)系的勞動(dòng)者；建立中國(guó)居民生育保險(xiǎn)制度，其覆蓋范圍為城鎮(zhèn)和農(nóng)村沒(méi)有正規(guī)雇傭關(guān)系的勞動(dòng)者。此外，亦要整合機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的工傷和失業(yè)保險(xiǎn)制度，建立中國(guó)職工工傷和失業(yè)保險(xiǎn)制度，并將農(nóng)民工納入職工工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍。加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的結(jié)構(gòu)整合，完善覆蓋所有貧困社會(huì)成員的最低生活保障制度體系，統(tǒng)一低保對(duì)象的資格條件，根據(jù)不同需求分類施保，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、住房救助和教育救助，提高城鄉(xiāng)專項(xiàng)救助制度的綜合性效益。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會(huì)福利制度與社會(huì)保障服務(wù)的發(fā)展，全面推進(jìn)國(guó)民福利制度和社會(huì)保障服務(wù)體系的建設(shè)。

第二，整合同一群體的社會(huì)保障制度，消除社會(huì)保障制度重疊，實(shí)現(xiàn)該群體所享有的社會(huì)保障待遇水平適度化。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)制度間的協(xié)調(diào)與配合。建立合理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的銜接機(jī)制，有效發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在新農(nóng)保制度實(shí)施中的作用。重視新農(nóng)保與農(nóng)村社會(huì)救助制度尤其是最低生活保障制度、新農(nóng)保與農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度等的整合。加強(qiáng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村居民生育保險(xiǎn)制度要協(xié)調(diào)發(fā)展。要構(gòu)建合理的社會(huì)救助制度與社會(huì)保險(xiǎn)制度的對(duì)接機(jī)制，完善醫(yī)療救助與醫(yī)療保險(xiǎn)制度、五保供養(yǎng)制度與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等的銜接。優(yōu)化社會(huì)救助制度與扶貧開(kāi)發(fā)的銜接機(jī)制，為解決農(nóng)村居民的貧困問(wèn)題提供制度支持。特別值得指出的是，在相關(guān)社會(huì)保障制度的逐步整合中，城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度及服務(wù)的整合具有特別突出的地位。首先，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度的整合。應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度的整合及農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度的整合，推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合。應(yīng)實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度之間的整合，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合。應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的整合，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助制度、住房救助制度、教育救助制度等專項(xiàng)救助制度的銜接，推進(jìn)城鄉(xiāng)流浪乞討及生活無(wú)著人員救助、災(zāi)害救助等臨時(shí)救助制度的整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的整合。應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)特殊群體社會(huì)福利制度的整合，如城鄉(xiāng)老年福利制度、城鄉(xiāng)兒童福利制度、城鄉(xiāng)殘疾人福利制度等的整合，建立全民共享的均等化的國(guó)民福利制度體系。其次，應(yīng)該推進(jìn)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障服務(wù)的整合。應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障服務(wù)的整合及農(nóng)村基本養(yǎng)老保障服務(wù)的整合，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障服務(wù)的整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障服務(wù)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障服務(wù)的整合。應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障服務(wù)的整合，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障服務(wù)與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障服務(wù)的銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障服務(wù)與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障服務(wù)的整合。應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)特殊群體社會(huì)福利服務(wù)的整合，如城鄉(xiāng)老年福利服務(wù)、城鄉(xiāng)兒童福利服務(wù)、城鄉(xiāng)殘疾人福利服務(wù)等的整合，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民普惠性公共福利服務(wù)的適度發(fā)展，建立起國(guó)民福利服務(wù)體系。最后，要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度與服務(wù)間的銜接和協(xié)調(diào)，為城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度及服務(wù)的整合提供有效的配套機(jī)制。應(yīng)完善社會(huì)保險(xiǎn)法，盡快頒布實(shí)施包含城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度及服務(wù)整合內(nèi)容的社會(huì)救助法與社會(huì)福利法。應(yīng)提高基本社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次，完善公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，明確政府在城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度及服務(wù)中的財(cái)政責(zé)任。應(yīng)完善包括決策、監(jiān)管和實(shí)施在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度及服務(wù)管理機(jī)制。還應(yīng)建立包括信息、評(píng)估、預(yù)警和調(diào)整的城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度及服務(wù)評(píng)估機(jī)制。

摘要：北歐各國(guó)因其建立的“北歐模式”而被稱為福利國(guó)家制度的典范，但20世紀(jì)70年代以來(lái)它們?cè)诟＠麌?guó)家制度建設(shè)中也暴露出了許多矛盾和問(wèn)題。本文對(duì)北歐福利國(guó)家的危機(jī)，對(duì)90年代以來(lái)北歐各國(guó)福利國(guó)家的改革進(jìn)行了分析，這對(duì)建立和完善我國(guó)社會(huì)保障制度具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：北歐；福利國(guó)家；改革；啟示

二戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了福利國(guó)家制度，其中北歐各國(guó)（主要指瑞典、丹麥、挪威、芬蘭）的福利國(guó)家制度堪稱典范。20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，北歐的福利國(guó)家制度也出現(xiàn)了諸多的矛盾和問(wèn)題，陷入了福利國(guó)家的危機(jī)。90年代以來(lái)，北歐各國(guó)對(duì)其原有的福利國(guó)家制度進(jìn)行了新的探索和政策調(diào)整，使福利國(guó)家制度逐步走出了危機(jī)。對(duì)北歐福利國(guó)家的改革進(jìn)行分析，借鑒北歐的福利國(guó)家制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的我國(guó)社會(huì)保障制度的建立，具有十分重要的意義。

一、北歐福利國(guó)家改革的背景

所謂福利國(guó)家就是由國(guó)家立法而建立起來(lái)的比較完善的社會(huì)保障制度。現(xiàn)代意義上的北歐福利國(guó)家則是在二戰(zhàn)以后建立起來(lái)的。戰(zhàn)后至70年代初是北歐社會(huì)福利事業(yè)大發(fā)展的時(shí)期。此時(shí)的北歐經(jīng)濟(jì)已度過(guò)了復(fù)蘇階段，進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)為福利國(guó)家的完善提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。這一時(shí)期北歐各國(guó)在原有的福利制度的基礎(chǔ)上，在內(nèi)容上不斷進(jìn)行充實(shí)和擴(kuò)展，形成了被稱為社會(huì)民主主義體制的福利模式。該模式以普遍主義和社會(huì)平等觀念為價(jià)值核心，具有高稅收和高再分配效應(yīng)等制度特征。北歐福利國(guó)家制度在戰(zhàn)后至70年代對(duì)于緩解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。北歐各國(guó)也因此被稱為“福利國(guó)家的櫥窗”和“西方世界的社會(huì)試驗(yàn)室”。70年代中期以來(lái)，在石油危機(jī)的打擊下，北歐各國(guó)相繼發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，陷入了“滯脹”（高通脹、高失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）的困境。經(jīng)濟(jì)危機(jī)又引發(fā)了與之密切相聯(lián)的“福利國(guó)家”的危機(jī)，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的后果。

（一）經(jīng)濟(jì)危機(jī)致使福利國(guó)家難以為繼