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一、社會福利及其價值基礎(chǔ)──有關(guān)社會福利理論與社會政策討論的核心議題

社會福利與其價值基礎(chǔ)的關(guān)系是歐美福利理論與社會政策爭論的核心議題。長期以來，人們主要關(guān)注福利制度的資源基礎(chǔ)、政策設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)與政策影響，但關(guān)于福利制度、政策模式及其文化價值基礎(chǔ)的探討卻不多。

這種狀況在“福利國家”日趨成熟和社會政策爭論日趨“政治化”的背景下發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。隨著1970年代“福利國家財政危機(jī)”的出現(xiàn)和新右派上臺執(zhí)政，意識形態(tài)、價值理念和社會認(rèn)知議題受到各界前所未有的廣泛關(guān)注和高度重視，這些議題也成為福利理論、政策爭論的中心，成為政治學(xué)、社會學(xué)理論和知識社會學(xué)探討的主題。

1971年英國著名學(xué)者平克的《社會理論與社會政策》一書首次從歷史角度分析了意識形態(tài)和規(guī)范理論對社會政策的影響[1].1972年，英國的權(quán)威性社會政策雜志設(shè)置了“社會政策中的價值”專欄，揭開了社會價值與社會福利關(guān)系的大辯論之序幕。英國的社會政策大師馬歇爾率先發(fā)表了“福利─資本主義的價值問題”。他認(rèn)為，資本主義社會的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在的資本主義社會實際上變成了“民主─福利─資本主義”，民主、福利已經(jīng)成為資本主義體制的價值基礎(chǔ)[2].同年，兩位英國著名學(xué)者發(fā)表了“社會價值、社會階級與社會政策”一文，從社會價值、階級沖突與社會秩序的角度，明確地提出了階級利益沖突和統(tǒng)治階級價值觀念在福利政策形成中所扮演的舉足輕重角色的觀點[3].

這些文章和討論標(biāo)志著對歐美國家影響深遠(yuǎn)的“福利的意識形態(tài)大戰(zhàn)突然爆發(fā)”。權(quán)力、權(quán)威與合法性的價值基礎(chǔ)及其工具性角色，意識形態(tài)、價值沖突與社會福利研究的關(guān)系等熱點議題，成了社會政策、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)和知識社會學(xué)探討的理論主題。意識形態(tài)和社會價值觀成了最時髦的概念。

社會價值與社會福利的相互關(guān)系這一議題的核心地位是由多種原因決定的，因為它具有重大的現(xiàn)實意義、政策意義與理論意義。社會福利與社會政策研究涉及諸多本質(zhì)上充滿爭議的基本概念，如需要、權(quán)利、社區(qū)、民主、自由、平等和公正等[4].這些概念既構(gòu)成福利政策的價值基礎(chǔ)，又決定政策目標(biāo)、資源分配原則、服務(wù)對象和組織體系等關(guān)鍵性制度安排和政策模式。所以，意識形態(tài)和社會價值研究已成為理解福利制度特征的思想基礎(chǔ)，也是分析福利政策模式的最佳視角。更為重要的是，社會福利制度、理論與政策演變的脈絡(luò)，也就是意識形態(tài)和社會價值變遷的過程。

二、公民權(quán)理論與福利國家的價值基礎(chǔ)

歐美福利國家的價值基礎(chǔ)多種多樣，公民權(quán)理論是其中的重要組成部份。1950年英國宣布世界首個“福利國家”的誕生，其政府開始為所有公民提供由“搖籃到墓地”的普及性服務(wù)，范圍復(fù)蓋義務(wù)教育、國民健康服務(wù)、收入維持、住房和社會救助等領(lǐng)域[5].目前所有的發(fā)達(dá)國家都是某種類型的福利國家，政府將其收入的三分之一到二分之一用于公共服務(wù)。

福利國家的價值基礎(chǔ)豐富多彩，思想淵源深厚。自由放任的個人主義，譴責(zé)被犧牲者的人口過剩論，溫和改良的費(fèi)邊社會主義，主張階級斗爭的馬克思主義，倡導(dǎo)充分就業(yè)的凱恩斯主義思潮等，均曾深刻地影響過福利制度及其政策模式。著名學(xué)者米什拉將福利的涵義演變總結(jié)為5種基本類型：首先是19世紀(jì)時作為社會改革的福利；其次是作為公民權(quán)的福利，核心思想是從公民權(quán)利和社會公民權(quán)利角度看待福利；第三，趨同或技術(shù)決定理論，主要觀點是強(qiáng)調(diào)工業(yè)化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主義福利觀，核心理論假設(shè)是從整體社會觀和社會制度功能的角度分析福利；最后是馬克思主義福利觀，基本主張是從階級沖突角度解釋福利制度發(fā)展。[6]

綜觀歐美福利國家的演變軌跡，“貝弗里奇報告”和馬歇爾的公民權(quán)理論是最重要的價值基礎(chǔ)。如果說前者奠定了福利國家的制度框架，那么馬歇爾的公民權(quán)理論則是福利國家制度最主要的價值基礎(chǔ)。公民權(quán)理論為觀察社會結(jié)構(gòu)與社會政策之間的關(guān)系，描述福利制度的特征，分析福利制度的價值基礎(chǔ)，解釋民族國家的社會發(fā)展等，提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以幫助人們從理論上來認(rèn)識國家福利的發(fā)展，又可以為構(gòu)建社會變遷和福利制度、經(jīng)濟(jì)政策和社會政策之間的關(guān)系提供理論基礎(chǔ)。

1950年，英國著名的社會政策大師馬歇爾在劍橋大學(xué)發(fā)表了“公民權(quán)與社會階級”的經(jīng)典演講。他從公民權(quán)的發(fā)展歷程及其對社會不平等影響的角度，首次系統(tǒng)地闡述了公民權(quán)的體系、結(jié)構(gòu)、功能和歷史演變軌跡。他認(rèn)為，公民權(quán)利主要由民事、政治和社會權(quán)利組成；民事權(quán)利泛指個人的經(jīng)濟(jì)自由和法律面前人人平等的權(quán)利；政治權(quán)利主要指政治投票權(quán)，包括選舉和被選舉權(quán)；社會權(quán)利主要是指經(jīng)濟(jì)保障、享受社會發(fā)展成果和維持社會認(rèn)可的文明生活方式等福利權(quán)利；民事權(quán)利以法律制度為基礎(chǔ)，政治權(quán)利以政治制度為基礎(chǔ)，社會權(quán)利以福利制度為基礎(chǔ)；民事權(quán)利主要發(fā)展于18世紀(jì)，政治權(quán)利主要發(fā)展于19世紀(jì)，社會權(quán)利主要發(fā)展于20世紀(jì)[7].

馬歇爾認(rèn)為，公民權(quán)利在社會生活中扮演著多種角色，發(fā)揮著重要的作用。首先，公民權(quán)是確定人們的身份和社會地位的標(biāo)準(zhǔn)。人們通常依據(jù)公民權(quán)確定自己在社會關(guān)系與社會結(jié)構(gòu)中的位置。缺乏完全的公民權(quán)，抑或沒有乃至喪失公民權(quán)，這樣的人就處于社會底層，是遭受剝削壓迫和受到排擠的邊緣群體。其次，公民權(quán)反映了社會發(fā)展和制度安排的特征。公民權(quán)范圍是由上而下擴(kuò)大的。如歷史上政治權(quán)利先由貴族擴(kuò)大到中產(chǎn)階級，然后再擴(kuò)大到工人階級，最后擴(kuò)大到婦女。公民權(quán)可以成為國家和社會群體之間社會封閉和社會排擠的重要工具[8].再次，公民身份與公共服務(wù)、社會服務(wù)消費(fèi)密切相關(guān)，與人們的生活狀況與生活質(zhì)量息息相關(guān)。公民權(quán)是使用福利服務(wù)的重要資格標(biāo)準(zhǔn)，社會排擠常典型地反映在社會服務(wù)供應(yīng)中[9].最后，公民權(quán)狀況可以說明民主與自由、個人與國家、參與和革命、市場經(jīng)濟(jì)與民主政治、市民社會與民族國家等重大的、關(guān)鍵性的社會議題[10].簡言之，公民權(quán)理論是觀察社會結(jié)構(gòu)、分析社會政策模式與社會排擠的策略性概念工具。

三、“單位─福利國家”的價值基礎(chǔ)

對中國的社會福利政策模式有多種理解，其理論框架和分析角度截然不同。

1970年代以前，歐美學(xué)者主要是從社會主義國家和“工作能力─業(yè)績”角度，來分析中國的社會福利政策。這種分析角度主要側(cè)重社會主義意識形態(tài)和國家社會主義制度的詳細(xì)描述[11].英國社會政策的鼻祖蒂特馬斯歸納了剩余性、“工作能力─業(yè)績”和制度再分配這3種模式。他認(rèn)為，社會主義國家的福利制度基本上屬于“工作能力─業(yè)績”模式[12].

1980年代中期，對國家社會主義的研究中出現(xiàn)了“新傳統(tǒng)主義”的概念，其研究者企圖用這種概念解釋經(jīng)濟(jì)改革過程中的國家與社會、工作與福利之間的關(guān)系[13]，這種分析角度關(guān)注反映中國社會結(jié)構(gòu)與組織特征的工作單位。

1995年，王思斌指出，中國是政府主導(dǎo)下的非專業(yè)化福利政策模式[14].這種觀點主要是從社工專業(yè)發(fā)展的角度概括福利政策模式。

1996年有兩位香港學(xué)者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)改革過程中，中國的福利政策模式正趨同于東亞的福利模式，即儒家文化色彩濃厚的福利模式[15].這種觀點主要關(guān)注傳統(tǒng)文化在福利發(fā)展中所扮演的角色及發(fā)揮的作用。香港學(xué)者黃黎若蓮主要從民政福利工作的角度，將中國的福利政策歸類為剩余模式，認(rèn)為國家在福利發(fā)展中扮演的是最后出場者的角色[16].

毫無疑問，中外學(xué)者對中國的福利政策模式和福利制度基本特征的認(rèn)識在不斷深化，他們的分析框架日益多樣化，理論上關(guān)注的焦點也隨社會的發(fā)展而不斷變化。但是，在這個領(lǐng)域內(nèi)從事研究的學(xué)者們普遍地不太關(guān)注福利制度的價值基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，中國的社會福利制度特征與政策模式是“單位─福利國家”。如果從國家提供的普及性服務(wù)的角度來看，中國的福利制度并非福利國家；但是，若從國家干預(yù)社會生活和政府提供“從搖籃到墓地”服務(wù)的角度看，中國又似乎是個典型的福利國家。所謂“單位─福利國家”是指福利安排、運(yùn)作機(jī)制、服務(wù)提供主要以工作單位為基礎(chǔ)的政策模式。工作單位既是國家福利運(yùn)作的前提，又是影響國家福利制度的最重要變量。工作單位的性質(zhì)類型、行政級別、擁有資源、組織規(guī)模千差萬別，單位之間的差別決定了員工的福利待遇與生活狀況。工作單位是國家結(jié)構(gòu)的具體化，社會結(jié)構(gòu)與制度特征主要通過工作單位的結(jié)構(gòu)和功能反映出來[17].

長期以來，國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和人民團(tuán)體為其工作人員提供全方位的福利，服務(wù)范圍由“搖籃到墓地”，導(dǎo)致就業(yè)者對工作單位的全面依賴。改革開放以來，工作單位型福利制度并沒有根本性變化。在風(fēng)險意識、不確定因素和利益沖突增多的處境下，工作單位制度甚至有所加強(qiáng)[18].這意味著“單位─福利國家”的分析框架仍然具有重要的現(xiàn)實意義、理論意義和政策意義。

“單位─福利國家”價值基礎(chǔ)由5部份組成。首先是“父權(quán)主義”保護(hù)情結(jié)。國家承擔(dān)著一種無限責(zé)任，國家與社會的邊界模糊不清。這意味著國家與國民的關(guān)系是不平等和非契約性的，公民缺乏獨立與自主性。其次是“國家社會主義”的價值取向。這意味著社會福利與政治權(quán)力的關(guān)系不明顯，福利主體是國家福利，市場、家庭、社區(qū)和非政府組織的福利無足輕重。第三，集體主義文化和功利性家庭主義。這意味著個人的身份、地位只有在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中才有社會意義，個人不是獨立的主體。個人的需要與福利狀況要依賴社會需要與集體福利狀況。第四，片面強(qiáng)調(diào)個人對社會的責(zé)任和義務(wù)。公民權(quán)利理論的精髓是權(quán)利與義務(wù)應(yīng)高度統(tǒng)一。但中國的福利文化單純強(qiáng)調(diào)個人的責(zé)任和義務(wù)，極少涉及權(quán)利。這意味著中國人缺乏理直氣壯地要求政府提供服務(wù)的意識，只有在萬不得已的情況下才求助于人。第五，社會互助與社區(qū)互助。

“單位─福利國家”價值基礎(chǔ)的關(guān)鍵問題是缺乏實質(zhì)的公民權(quán)。社會公民權(quán)理論的精髓是：所有公民均有依據(jù)個人和社會需要從國家獲得免費(fèi)服務(wù)的權(quán)利。以基本需要為基礎(chǔ)，普及性原則、去商品化服務(wù)和國家承擔(dān)福利責(zé)任，是公民權(quán)理論的核心。中國的《憲法》規(guī)定，公民享有基本權(quán)利和義務(wù)[19].但是，從總體上來看，中國公民的權(quán)利和義務(wù)基本上停留在形式公民權(quán)的層次，人們普遍缺乏實質(zhì)公民權(quán)。更重要的是，長期以來，福利政策基本上處于次要和附屬的地位，福利的發(fā)展總是讓位于經(jīng)濟(jì)增長，福利政策是典型的“婢女模式”[20].這就無形中抑制和削弱了公民權(quán)意識的健康發(fā)展。

四、形式公民權(quán)利與制度性不公平

形式公民權(quán)是指表面上公民權(quán)利與義務(wù)完美無缺，實際上公民權(quán)利與責(zé)任缺乏實質(zhì)社會意義，公民權(quán)停留在形式層次上。

首先，這種狀況典型地反映在政治生活領(lǐng)域中，國家與公民的政治契約關(guān)系薄弱。公民對國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制了解不多。立法、行政和司法三種權(quán)力高度融合，權(quán)力制衡機(jī)制較弱。政治與行政高度整合，行政吸納政治的現(xiàn)象十分普遍。公民的政治參與意識和參與能力較低。

其次，市場經(jīng)濟(jì)缺乏歷史傳統(tǒng)和適宜的社會環(huán)境，市民社會和民間力量薄弱。公民的自由流動和向上流動機(jī)會面臨諸多制度障礙。生產(chǎn)與消費(fèi)相互脫節(jié)的現(xiàn)象嚴(yán)重，生產(chǎn)常無法及時有效地回應(yīng)公民的需要。經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系與權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)處于低級的靜態(tài)簡單狀態(tài)，公有制經(jīng)濟(jì)既導(dǎo)致以生產(chǎn)為基礎(chǔ)權(quán)利的失敗，又導(dǎo)致交換權(quán)利的失敗，引發(fā)了貧困和剝奪問題[21].

第三，二元社會結(jié)構(gòu)、二元福利結(jié)構(gòu)是形式公民權(quán)在社會領(lǐng)域最典型的反映。中國的社會特征是二元社會結(jié)構(gòu)，少數(shù)市民是“城市貴族”，多數(shù)農(nóng)民是“二等公民”。國家實行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的制度，出身和戶籍成為確定公民身份地位的主要標(biāo)準(zhǔn)[22].二元社會結(jié)構(gòu)主要反映在二元福利結(jié)構(gòu)中。二元福利結(jié)構(gòu)主要由不合理的戶籍、糧食供給、副食品與燃料供給、住宅、生產(chǎn)資料供給、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、勞動保護(hù)、人才、兵役、婚姻和生育制度等14種制度構(gòu)成[23].

第四，中國的現(xiàn)存社會價值基本上是集體主義取向的文化價值觀，個體主義思想長期受到批判而被壓抑，公民權(quán)利意識與觀念薄弱。中國社會仍然維持著倫理本位的社會特征[24].更為重要的是，中國社會長期缺乏政治文化和公民文化的觀念，公民的政治參與文化、市場交換活動與哲學(xué)思辨活動普遍比較薄弱。

簡言之，形式公民權(quán)在中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化諸領(lǐng)域均表現(xiàn)得十分典型。形式公民權(quán)與“單位─福利國家”的政策模式之成因錯綜復(fù)雜，它產(chǎn)生的社會排擠效應(yīng)十分明顯。

中國社會缺乏公民權(quán)生存發(fā)展的歷史文化傳統(tǒng)，家族制度和倫理道德束縛人們的手腳，追求個體價值與獨立自主意識的公民難以產(chǎn)生。一家一戶和自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無需所有權(quán)與交換權(quán)利。與此同時，權(quán)威強(qiáng)大和至高無上的國家壓抑和妨礙了社會的健康發(fā)展，民間社會力量薄弱，“國家與社會關(guān)系”的框架失去了應(yīng)有的社會意義[25].而且中國社會的轉(zhuǎn)型速度緩慢，形成了“超穩(wěn)定態(tài)”結(jié)構(gòu)，普通民眾在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于不利的劣勢地位，沒有平等公民權(quán)。家族主義、集體主義文化、社會主義意識形態(tài)和狹義民族主義教育，強(qiáng)調(diào)國家與社會至高無上地位，常常忽視和壓制個人需要，導(dǎo)致“單位人”取代“社會人”，“組織人”取代“契約人”，“城鄉(xiāng)居民”取代“國家公民”的狀況，制約了公共福利的發(fā)展與公民權(quán)思想的擴(kuò)散。在中國，歷史傳統(tǒng)和政治社會環(huán)境因素相互影響，政治、經(jīng)濟(jì)與社會、文化因素相互交織，制度力量與結(jié)構(gòu)力量相互強(qiáng)化。

需要強(qiáng)調(diào)的是，形式公民權(quán)的負(fù)面影響深遠(yuǎn)。它導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)、社會層面的排擠效應(yīng)和文化歧視，令社會四分五裂，產(chǎn)生了制度性不公平現(xiàn)象，致使社會團(tuán)結(jié)與社會整合方面難題重重。

形式公民權(quán)的負(fù)面影響首先表現(xiàn)在公民政治文化與民主政治發(fā)展緩慢，政治排擠嚴(yán)重。例如，億萬農(nóng)民缺乏利益代表和政治代言人。其次，形式公民權(quán)在經(jīng)濟(jì)上也有嚴(yán)重的負(fù)面影響，公民缺乏私法和民事權(quán)利。例如，農(nóng)民工在市場競爭中處于次要勞動市場和邊緣經(jīng)濟(jì)地位[26].再次，形式公民權(quán)在社會層面的負(fù)面影響是導(dǎo)致社會的四分五裂，二元社會結(jié)構(gòu)與“單位福利”制度盛行，社會結(jié)構(gòu)分化程度低，社會不平等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，形成了“國家強(qiáng)盛、市場力量與民間組織弱小”的不平衡狀態(tài)[27].例如，億萬農(nóng)民無權(quán)享受城市的公共服務(wù)和社會福利，只能靠社區(qū)互助與家庭保障來滿足其基本生活的需要。最后，形式公民權(quán)在文化上的負(fù)面影響是，意識形態(tài)在社會生活中扮演過份重要的角色，個體主義和個人價值觀薄弱，集體主義文化盛行一時，傳統(tǒng)的社會價值觀念主宰政策模式、公民的行為規(guī)范和社會選擇。

五、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與重構(gòu)公民身份

本文從福利制度及其價值基礎(chǔ)的角度，分析了“單位─福利國家”的政策模式及其社會排擠的負(fù)面影響，目的是重新認(rèn)識中國的福利制度與政策模式，為福利制度創(chuàng)新與重構(gòu)價值基礎(chǔ)提供理論解釋和政策建議。

目前，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方式轉(zhuǎn)變、價值觀念更新、社會轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化進(jìn)程，處處凸顯出形式公民權(quán)基礎(chǔ)上的福利制度之落后性。形式公民權(quán)必然引發(fā)結(jié)構(gòu)緊張、利益沖突和價值碰撞。要考慮政治體制改革、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型與價值觀念更新等戰(zhàn)略議題，為發(fā)展民主政治、完善市場競爭、建立現(xiàn)代社會和價值觀念而努力，將形式公民權(quán)改為實質(zhì)公民權(quán)是一個突破口與切入點。

當(dāng)前，中國社會環(huán)境的變化既為解決公民權(quán)問題營造了氣氛，提供了多方面的條件，又為形式公民權(quán)轉(zhuǎn)為實質(zhì)公民權(quán)和重構(gòu)公民身份提供了動力與推力。在全球化時代，民族國家和公民身份的時間、社會、政治和行為邊界日趨模糊不清，也迫使我們反思公民權(quán)制度與理論，以建構(gòu)與國際化相應(yīng)的公民權(quán)，從而謀求全球發(fā)展[28].

從中國歷史變遷的脈絡(luò)來考察，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的歷史積淀，中央集權(quán)政治體制、計劃經(jīng)濟(jì)體制、工作單位為基礎(chǔ)的社會組織體系、準(zhǔn)軍事化的社會控制模式與社會主義意識形態(tài)，都是“單位─福利國家”與形式公民權(quán)的制度基礎(chǔ)?！皢挝哗じ＠麌摇蹦Ｊ降膬r值基礎(chǔ)是形式公民權(quán)和國家權(quán)威，而非實質(zhì)公民權(quán)和個人權(quán)利。形式公民權(quán)具有一系列負(fù)面效應(yīng)，會不可避免地造成政治、經(jīng)濟(jì)、社會排擠與文化沖突。其最大的負(fù)面影響是形成結(jié)構(gòu)不平等與制度不公平，把社會中的多數(shù)人排擠到全面邊緣化的狀態(tài)，這種狀況將成為影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的制度根源。

改革開放以來，中國社會發(fā)生了一系列重大變化，政府工作重點由以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會資源配置方式由國家統(tǒng)一調(diào)配轉(zhuǎn)向部份的市場交換，社會資源占有關(guān)系由集中轉(zhuǎn)向分散，社會功能結(jié)構(gòu)由高度綜合轉(zhuǎn)向高度分化，社會階級結(jié)構(gòu)由封閉轉(zhuǎn)向開放，社會文化由大一統(tǒng)轉(zhuǎn)為多樣化，對外關(guān)系由封閉到與世界接軌[29].

這樣的結(jié)構(gòu)變遷雖然未涵蓋公民權(quán)觀念的重構(gòu)，卻為形成新的公民權(quán)制度提供了動力。只有重構(gòu)公民權(quán)觀念和相應(yīng)的公民權(quán)制度，中國才可能深化政治體制改革，完善市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會和文化的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)筑協(xié)調(diào)的國家與社會、城市與鄉(xiāng)村等重大關(guān)系，從根本上確保社會穩(wěn)定。