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隨著體制改革的深入和社會轉(zhuǎn)型的加速，加快推進社會福利體系建設(shè)，讓人民群眾普遍享受改革發(fā)展成果，成為擺在政府部門和學(xué)界面前的緊迫任務(wù)。在2010年市兩會上，郭金龍市長提出要站在世界城市建設(shè)的高度，牢固樹立大民政理念，推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，為構(gòu)建適度普惠型社會福利制度體系指明了方向。本文將重點圍繞如何構(gòu)建適度普惠型社會福利制度展開研討。

一、我市社會福利制度體系建設(shè)的現(xiàn)狀

長期以來，與全國大多數(shù)地區(qū)一樣，市實行的是典型的補缺型社會福利制度，社會福利被分割為城市職工的單位福利（職工福利）、民政（社會）福利和以農(nóng)村集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會福利三部分。三者之間缺乏協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，形成了三個彼此封閉的、隔離的體系。一是城市單位福利。在計劃經(jīng)濟體制下，我國實行的是“高就業(yè)、低收入”的就業(yè)政策。由于社會公共福利的缺失，由企事業(yè)單位為職工提供醫(yī)療、養(yǎng)老、各種生活福利乃至住房、教育等完善的福利待遇。城市單位福利雖具有高福利、普遍化的特征，但以城鎮(zhèn)勞動者就業(yè)為前提。二是民政（社會）福利。建國初期，社會福利和社會救濟結(jié)合在一起，統(tǒng)稱“社會救濟福利”，主要任務(wù)是解決舊社會遺留下來的大量的流離失所、無依無靠、饑寒交迫的鰥寡孤獨人員、殘疾者、失業(yè)人員等的社會救濟、生活和收容安置問題。至20世紀50年代以后，社會福利才與社會救濟分流發(fā)展，逐步形成了以“三無”（無依無靠、無家可歸、無生活來源）老人、兒童、殘疾人、精神病患者為主要對象的社會福利體系。三是農(nóng)村社會福利。農(nóng)村社會福利以沒有家庭或失去家庭（即無依無靠、無家可歸、無生活來源）為前提，享受對象主要是孤老殘幼和失去勞動能力的人。因此絕大多數(shù)的農(nóng)村社會成員與農(nóng)村社會福利無緣，享受不到社會福利，而只有極少數(shù)的符合條件的“五?！睂ο蟛拍芟硎艿缴鐣＠?，享受“五?！贝龊瓦M入農(nóng)村的敬老院等福利機構(gòu)。

改革開放以來，特別是近年來，適應(yīng)經(jīng)濟社會體制改革需要，市積極推進社會福利制度改革，初步形成了以就業(yè)保障、生活保障、養(yǎng)老福利、醫(yī)療福利、教育福利和住房福利等制度為主要內(nèi)容的新型社會福利體系框架，社會福祉水平大幅提高。

（一）就業(yè)保障制度。

一是建立失業(yè)、工傷保險制度。出臺《市失業(yè)保險規(guī)定》、《市實施<工傷保險條例>辦法》、《市職業(yè)生育保險規(guī)定》、在全市企事業(yè)單位普遍建立失業(yè)、工傷保險制度。在做實本市企事業(yè)單位、民間非營利組織職工工傷保險的基礎(chǔ)上，將外地農(nóng)民工納入工傷保險范圍。

二是城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)服務(wù)制度。建立企業(yè)職工下崗申報制度，進一步放寬下崗職工再就業(yè)補助政策，對新建勞務(wù)派遣組織、社區(qū)就業(yè)組織招用下崗職工給予一次性專項補助，對社區(qū)公益性就業(yè)組織安置下崗職工、城鎮(zhèn)失業(yè)人員的，給予專項補助。對主動參加再就業(yè)培訓(xùn)的下崗職工給予基本生活費。

三是農(nóng)民工就業(yè)保護制度。創(chuàng)新企業(yè)參保模式，積極推進農(nóng)民工參保工傷保險、醫(yī)療保險工作，采取強制措施，對于不給建筑業(yè)民工上保險的企業(yè)最高可給予1萬元的罰款。推行建筑業(yè)農(nóng)民工實名制卡，工人的工資按月發(fā)放到實名制卡上。同時把農(nóng)民工納入住房保障規(guī)劃，逐步解決對外來務(wù)工人群和農(nóng)民工的居住問題。四是大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)促進制度。積極采取有力措施，全力促進大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)，主要措施有：從優(yōu)秀畢業(yè)生中招聘中小學(xué)教師；聘用優(yōu)秀畢業(yè)生參與重大科研項目；鼓勵應(yīng)屆生進一步求學(xué)深造；鼓勵高校畢業(yè)生到中小企業(yè)和非公有制企業(yè)就業(yè)；鼓勵和支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)；鼓勵大學(xué)生到城鄉(xiāng)社區(qū)就業(yè)等。

（二）生活保障制度。

一是城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。2000年，我市出臺《市實施<城市居民最低生活保障條例>辦法》，規(guī)定：凡持有本市非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，共同生活的家庭成員月人均收入低于本市當年城市最低生活保障標準的，可以申請享受本市最低生活保障待遇。目前城市低保標準為每人每月430元。

二是農(nóng)村居民最低生活保障制度。2002年，我市建立了農(nóng)村低保制度，凡具有本市正式農(nóng)業(yè)戶口，家庭年人均收入低于戶籍所在地區(qū)縣當年低保標準的農(nóng)村居民均屬保障范圍。目前，我市農(nóng)村低保年最低標準為2520元。同時，實施農(nóng)村低保分類救助制度，對農(nóng)村低保對象中沒有勞動能力的重殘人按城市低保待遇給予救助。積極推進城鄉(xiāng)低保制度并軌，朝陽、海淀、豐臺等區(qū)率先實現(xiàn)率城鄉(xiāng)低保標準并軌。

三是農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度。1985年，我市開始實行農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，由農(nóng)村經(jīng)濟組織負責供養(yǎng)。2008年，出臺了《市實施<農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例>辦法》，規(guī)定具有本市農(nóng)業(yè)戶口的老年、殘疾或者未滿16周歲的居民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇，并將農(nóng)村五保供養(yǎng)資金列入財政預(yù)算，供養(yǎng)標準不得低于區(qū)、縣農(nóng)村居民的平均生活水平。

四是流浪乞討人員救助制度。2003年，成立市、區(qū)兩級救助事務(wù)管理機構(gòu)，對街頭流浪乞討人員進行救助幫扶，流浪乞討人員救助實現(xiàn)了從強制收容遣送向自愿關(guān)愛救助轉(zhuǎn)變。

五是災(zāi)民生活救助制度。對遭受地震、洪水、旱災(zāi)、臺風、冰雪等自然災(zāi)害的群眾提供住宿、衣被、飲用水、食物等基本生活必需品及一定的災(zāi)害補助金。

六是喪葬經(jīng)費補助制度。出臺城鄉(xiāng)無喪葬補助居民喪葬補貼辦法，城鄉(xiāng)居民同等享受5000元喪葬補助。全面實施“零百千萬”殯儀服務(wù)工程，為群眾提供優(yōu)質(zhì)殯儀服務(wù)。建成首家城市公益性公墓，對低保對象、重點優(yōu)撫對象實行免費安葬，對其他市民實行低償服務(wù)。

（三）養(yǎng)老福利制度。

一是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇。截至2010年，全市參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)離退休人員達180余萬人，退休金月人均2030元。

二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。創(chuàng)立“個人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式，由財政每月為參保農(nóng)民支付280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，將符合條件的城市無業(yè)居民和農(nóng)村人口全部納入其中，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全體居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。

三是老年人福利服務(wù)制度。建立城鄉(xiāng)無保障老年居民福利養(yǎng)老金制度，財政出資為城鄉(xiāng)無保障老年人每人每月發(fā)放200元福利養(yǎng)老金；制定老年人優(yōu)待辦法，對60歲以上老人給予醫(yī)療服務(wù)“六優(yōu)先”、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)“三優(yōu)先”、各級文化館免費開放等11項優(yōu)惠。其中，65歲以上老人可以免費乘坐公交車，免費游公園；出臺居家養(yǎng)老“九養(yǎng)辦法”，建立萬名“孝星”評選、居家養(yǎng)老服務(wù)券、百歲老人補助醫(yī)療等制度，在全市城鄉(xiāng)社區(qū)建立養(yǎng)老餐桌、托老所，重點解決老年人基本生活、就餐難、照料難等問題，老年人“出行更省錢、就餐更方便、生活更豐富、身心更健康”。

（四）醫(yī)療福利制度。

一是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。全市城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，全部納入基本醫(yī)療保險?；踞t(yī)療保險基金由統(tǒng)籌基金和個人賬戶構(gòu)成，基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工雙方共同負擔。

二是城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度。針對無醫(yī)療保障老人和學(xué)生兒童看病貴的問題，建立城鎮(zhèn)無醫(yī)療保障老年人和學(xué)生兒童大病醫(yī)療保險制度（簡稱“一老一小”），財政每年為參保的城鎮(zhèn)無保障老人每人補貼1100元，為學(xué)生兒童每人補助50元，老人和學(xué)生兒童分別只需繳納300元和50元即可享受相關(guān)待遇。

三是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，財政為參合農(nóng)民每人每年增加補貼100元，到2010年達到年補貼520元。四是城鎮(zhèn)無業(yè)居民大病醫(yī)療保險制度，重點解決城鎮(zhèn)勞動年齡內(nèi)無業(yè)居民沒有醫(yī)療保障的問題。五是城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。城鄉(xiāng)低收入家庭、因遭受自然災(zāi)害或其他突發(fā)事件及家庭成員患重病等特殊原因，造成經(jīng)濟支出過大、生活暫時困難的特殊對象、其他困難人員等四類人群均可申請享受醫(yī)療救助待遇。從2009年開始，我市將原慢性病、常見病門診醫(yī)療救助和原危重?。ù蟛。┳≡横t(yī)療救助的報銷比例均由50%提高到60%，原危重?。ù蟛。┳≡横t(yī)療救助的報銷額度則由最高1萬元提高到3萬元。

（五）教育福利制度。

一是免費義務(wù)教育制度。全面實施九年制義務(wù)教育，凡年滿6周歲的兒童，都應(yīng)當入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免除學(xué)、雜費，對寄宿制家庭經(jīng)濟困難學(xué)生給予適當生活補助。

二是職業(yè)教育補助制度。大力發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育，2009年起對中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實行免費。全面實行中等職業(yè)教育國家助學(xué)金制度，一等國家助學(xué)金標準為每人每年2500元。免除中等職業(yè)學(xué)校城鄉(xiāng)低保農(nóng)村困難家庭和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生學(xué)費，所需經(jīng)費由市級財政全額補助。

三是流動人口子女教育制度。1998年，制定了《市對流動人口中適齡兒童、少年實施義務(wù)教育的暫行辦法》，規(guī)定流動人口中凡隨父母來京，年齡在6至15周歲，未完成九年義務(wù)教育的兒童少年，且其父母在居住半年以上并已取得暫住證的,可以申請在本市中小學(xué)借讀，接受義務(wù)教育。2004年，實施義務(wù)教育的公辦小學(xué)和初中取消了對符合條件的流動人口子女的借讀費。從2006年秋季學(xué)年開始，流動人口子女同等享受義務(wù)階段免費教育。

四是特殊教育制度。特殊教育的對象主要是盲、聾、啞、智力落后以及有其他身心缺陷的兒童和青少年，設(shè)有盲校、聾校、培智學(xué)校等。市現(xiàn)有特殊教育學(xué)校23所，現(xiàn)有特殊學(xué)生2000余人，基本形成了以隨班就讀為主體、特殊學(xué)校為骨干、其他形式為補充的特殊教育格局。

五是教育救助制度。建立針對城鄉(xiāng)困難家庭子女大學(xué)就學(xué)的教育救助制度，城鄉(xiāng)低保家庭和享受生活困難補助的重殘人家庭的子女上學(xué)可獲一次性入學(xué)救助4000元。

（六）住房福利制度。

一是經(jīng)濟適用房制度。申請購買經(jīng)濟適用住房家應(yīng)符合的條件：

（1）取得本市城鎮(zhèn)戶籍時間滿3年，且年滿18周歲，申請家庭應(yīng)當推舉具有完全民事行為能力的家庭成員作為申請人；單身家庭提出申請的，申請人須年滿30周歲。

（2）人均住房面積在10平方米以下。

（3）人戶家庭年收入須在22700元及以下，家庭總資產(chǎn)凈值須在24萬元及以下；2人戶家庭年收入須在36300元及以下，家庭總資產(chǎn)凈值須在27萬元及以下；3人戶家庭申請經(jīng)濟適用房，家庭年收入須不超45,300元，家庭總資產(chǎn)凈值在36萬元以下；4人戶家庭年收入須在52900元及以下，家庭總資產(chǎn)凈值須在45萬元及以下；5人戶家庭年收入須在60000元及以下，家庭總資產(chǎn)凈值須在48萬元及以下。

二是廉租房制度。申請條件主要有：

（1）廉租房申請人戶籍登記地在本區(qū)，取得本市戶籍滿5年的方可申請。

（2）申請廉租房的家庭上年月收入人均低于580元（連續(xù)一年）。

（3）家庭人數(shù)為1人的，年收入要求低于6960元、家庭人數(shù)為2人的要求年收入低于13920元，申請家庭每增加1人，按增加6960元計算。

（4）申請廉租房的家庭人數(shù)為1人時要求家庭總資產(chǎn)低于15萬元、家庭人數(shù)為2人時低于23萬元、為3人時低于30萬元、4人時低于38萬元、家庭總?cè)藬?shù)5人及以上的要求總資產(chǎn)低于40萬元方可申請。

（6）無房戶或者擁有私有住房和承租公有住房的，家庭住房人均使用面積應(yīng)低于7.5平方米、且申請人和家庭成員5年內(nèi)未出售或者轉(zhuǎn)讓過房產(chǎn)。

三是住房公積金制度。本市所有企業(yè)、行政事業(yè)單位均建立住房公積金制度。住房公積金由單位、個人兩方繳存，繳存比例為職工月均工資總額的12％，月繳存額上限為2906元。住房公積金可用于家庭購、建住房，自有住房的大、中修，超過家庭工資總額收入5％部分的房租等支出。

四是住房補助制度。發(fā)放住房補貼的基本形式有：一次性住房補貼、基本補貼加一次性補貼和按月補貼等三種形式。無房老職工和新職工月住房補貼為職工當月標準工資（包括基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資和工齡工資）乘以年度月住房補貼系數(shù)，目前月住房貼系數(shù)為0.66。

五是住房救助制度。從1995年起，共為2萬多戶農(nóng)村困難群眾翻建危舊房。2009年，制定了《市農(nóng)村住房救助實施辦法》，住房救助工作實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。

（七）社會福利支持網(wǎng)絡(luò)。適應(yīng)首都經(jīng)濟社會發(fā)展需要，市積極健全社會福利支持網(wǎng)絡(luò)，為社會福利運行提供必要的支撐。

一是加快社會福利機構(gòu)建設(shè)。推進社會福利社會化，積極引導(dǎo)社會力量興辦社會福利機構(gòu)。截至目前，全市共有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)386所，養(yǎng)老總床位61823張，每百名老年人擁有養(yǎng)老床位已達到2.5張。國際SOS兒童村正式開村，全市共有兒童福利機構(gòu)（兒童部）15所，總床位1470張，初步形成了由專門兒童福利院、兒童部和其他社會福利機構(gòu)共同組成的機構(gòu)供養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)。

二是社區(qū)服務(wù)全面推進。發(fā)揮96156社區(qū)服務(wù)平臺作用，基本建成覆蓋市、區(qū)、街、居四級的社區(qū)服務(wù)中心（站），普遍建成了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、社區(qū)警務(wù)站、社區(qū)文化站、社區(qū)圖書館等綜合服務(wù)設(shè)施。社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，居民看病就醫(yī)、文化娛樂、體育健身、環(huán)境美化、治安和就業(yè)等公共服務(wù)得到了較好落實，居民辦事生活更加便捷。

三是加快培育社會組織發(fā)展。認真落實稅收減免政策，重點培育和扶持行業(yè)協(xié)會、公益慈善類組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、服務(wù)類社區(qū)社會組織，全市社會組織達到2.3萬個。積極探索政府購買社會服務(wù)機制，投入1億元購買公益服務(wù)，支持社會組織開展服務(wù)民生行動，籌集社會資金22.98億元，有效發(fā)揮了社會組織服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)民生的作用。

四是社工隊伍建設(shè)穩(wěn)步推進。積極開展社工隊伍建設(shè)試點，開發(fā)社工崗位，拓寬社工服務(wù)規(guī)模和領(lǐng)域，共有4235人取得社工資格。面向社會公開招聘4600名大學(xué)生到基層社區(qū)工作，社區(qū)工作專業(yè)化、職業(yè)化水平大幅提高。出臺《市社區(qū)志愿服務(wù)促進辦法》，社區(qū)志愿者隊伍達1.5萬支，人數(shù)已近40萬人。

二、當前社會福利制度體系建設(shè)面臨的困難、問題

社會福利發(fā)展的一般規(guī)律表明，傳統(tǒng)補缺型福利向適度普惠型福利轉(zhuǎn)變是歷史發(fā)展的必然趨勢。首都經(jīng)濟的快速發(fā)展，建設(shè)世界城市目標的提出，為構(gòu)建適度普惠型的社會福利制度提供了難得的機遇。但與此同時，當前推進適度普惠型社會福利制度體系建設(shè)仍然面臨著一些困難和問題：

（一）社會福利建設(shè)缺乏法律法規(guī)保障。一般而言，發(fā)達國家和地區(qū)都有專門的社會福利方面的法律法規(guī)，比如美國有《社會保障法》，英國有《國民保險法》、《國民醫(yī)療保健法》、《國民救濟法》，日本有“福利六法”，臺灣有《老人福利法》、《殘障福利法》、《兒童福利法》等。目前，我們的社會福利立法存在著下列問題：一是法律、法規(guī)偏少，如兒童福利、社會津貼、住房福利、教育福利等均未有相應(yīng)的法律或法規(guī)。二是有關(guān)福利問題與其他社會政策混在一起，如婦女福利等與勞動保護相關(guān)聯(lián)，并實際上將農(nóng)村女工等排除在外，只能算是勞動保障范疇。三是現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)政策在社會福利事務(wù)的管理、監(jiān)督等方面存在著模糊性。四是雖然制定了老年人、婦女、未成年人權(quán)益保障法，但缺乏強有力的配套政策措施，落實的難度較大。

（二）職業(yè)福利嚴重異化。職業(yè)福利在各國均僅充當社會福利制度的補充，而在我國卻成了傳統(tǒng)福利制度的主體，它覆蓋著95%以上的人口，職業(yè)福利與工資分配同等重要，甚至超過工資收入。工資分配與福利分配的混淆，導(dǎo)致政府與企業(yè)或用人單位的角色錯位。由于傳統(tǒng)福利制度以職業(yè)福利為主，企業(yè)或單位便依據(jù)國家政策對職工及家庭的福利負全部責任，不可避免地要花費大量的人力、物力、財力來舉辦各種福利事業(yè)；政府則因需要對企業(yè)的生死直接負責，也不得不強勢干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。在這種條件下，低工資構(gòu)成多福利的前提，而多福利成為低工資的必要補充。這種錯位，使企業(yè)辦社會、政府辦企業(yè)的角色錯位問題成了計劃經(jīng)濟時代的通病，在很大程度上制約了社會福利事業(yè)發(fā)展。

（三）社會福利項目呈“碎片化”狀態(tài)。一方面，社會福利的相關(guān)項目較少。就目前情況來看，我市社會福利服務(wù)項目仍然停留在老人、兒童和殘疾人三大傳統(tǒng)領(lǐng)域，而且各領(lǐng)域的服務(wù)項目也比較少，與國外發(fā)達地區(qū)和港澳臺等地存在較大差距。比如在養(yǎng)老服務(wù)方面，香港的養(yǎng)老服務(wù)有20余大項100多小項。同時，還有大量針對特殊群體的服務(wù)，如外來人口、醫(yī)療社會服務(wù)、家庭服務(wù)等，基本涵蓋了社會生活的全部領(lǐng)域。另一方面，社會項目比較分散。目前，我市住房、醫(yī)療、教育、保險、殘疾人等福利項目分別歸屬于住房和建設(shè)部門、衛(wèi)生部門、教育部門、人力和社會保障部門、殘聯(lián)部門管轄。由于各項目的分屬不同的管理機構(gòu)管轄，沒有一個統(tǒng)一的機構(gòu)進行統(tǒng)籌與規(guī)劃，福利項目存在著一定的交叉與重合現(xiàn)象，造成了社會福利資源重復(fù)浪費。

（四）社會福利財政支出比例偏低。社社會福利的供給主要以經(jīng)濟手段來達成，只有通過經(jīng)濟手段才能為解決社會問題、提升公民生活質(zhì)量奠定堅實的基礎(chǔ)。在社會福利事業(yè)的費用支出方面，2009年民政事業(yè)經(jīng)費支出為102億元，占財政支出的3％。2008-2009年，香港社社會福利經(jīng)常性開支392億元，占政府經(jīng)常性開支預(yù)算的18.1％，而一些發(fā)達國家則更高，福利支出在政府支出中往往占一半以上。

（五）社會工作專業(yè)人才較為匱乏。社會福利領(lǐng)域內(nèi)最需要的人才就是社會工作者，而我市社會工作者隊伍發(fā)展相對緩慢，社會工作者職業(yè)標準、職業(yè)規(guī)范、薪酬體系等現(xiàn)代社會工作制度尚未健全，社會工作服務(wù)領(lǐng)域需要進一步拓展，社會工作職業(yè)化、專業(yè)化程度不高，社會公共服務(wù)還不能完全滿足人民群眾的需求。同時，現(xiàn)有社會工作隊伍工資待遇偏低，對大學(xué)畢業(yè)生缺乏吸引力，致使社工的流動性較大，人才流失較為嚴重。

（六）社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)有待加強。目前，對社區(qū)、社會組織等社會建設(shè)問題的前瞻性研究不夠，社區(qū)管理體制和運行機制還有待完善，社區(qū)自治功能還有待增強。社區(qū)服務(wù)中心性質(zhì)各異，項目不明，社區(qū)服務(wù)站職責不清，社區(qū)服務(wù)能力和社區(qū)自治水平有待提高。政府對民間非營利組織支持不夠，政府職能轉(zhuǎn)移不到位，社會組織發(fā)展扶持政策有待進一步完善，社會組織服務(wù)社會、服務(wù)民生的作用有待進一步發(fā)揮。全社會還缺乏較強的從事社會服務(wù)意識，缺乏強烈的、能持久支持人們開展社會服務(wù)活動的志愿精神，從事社會服務(wù)還沒有成為一種正常的職業(yè)。

三、推進適度普惠型社會福利體系建設(shè)的對策建議

市提出建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略目標，為構(gòu)建適度普惠型社會福利體系，提供了難得的機遇?？紤]到我市經(jīng)濟發(fā)展水平，我們所要建立的適度普惠型福利制度，既不能沿襲北歐福利國家道路，過分強調(diào)平等和國家的作用，重蹈“高福利的陷阱”和“福利依賴”的舊轍；也不能照搬美國式個人主義的福利模式，過分強調(diào)市場機制的作用，忽視社會共濟的功能。為此，要適應(yīng)人民群眾公共需求、福利需求大幅增加的趨勢，按照“底線公平、層次有別、剛?cè)嵯酀⑺竭m中”的原則，著力構(gòu)建以老年福利、兒童福利、住房福利、教育福利、醫(yī)療福利等為主要內(nèi)容的適度普惠型社會福利體系框架，全面提升全體社會成員的福祉水平。

（一）基本內(nèi)涵。相對傳統(tǒng)福利制度，適度普惠社會福利制度具有對象的廣泛性、內(nèi)容的基本性、主體的多元性和方式的多樣性等。一是全民普遍享有。從發(fā)展的角度看，社會福利最終目的是覆蓋到所有社會成員。在綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾需求的基礎(chǔ)上，適度拓展社會福利覆蓋范圍，逐步將所有社會成員納入社會福利體系保障范圍，確保人人都能共享到社會福利發(fā)展成果。二是內(nèi)容多樣化。以社會成員的基本福利需求為中心，社會成員的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康福利需求、養(yǎng)老福利需求和居住福利需求。不僅包括社會保險、社會救助，以及慈善事業(yè)、商業(yè)保險，還包括就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社會服務(wù)等。三是提供主體多元。福利供給主體包括政府組織、市場組織和社會組織等現(xiàn)代社會中的三大部門。要合理劃分各主體的責任界限，逐步形成政府、企業(yè)、民間組織、家庭和個人廣泛參與、協(xié)同運作、各負其責的社會福利工作格局。四是福利服務(wù)均等。加強福利政策和資源的統(tǒng)籌力度，打破過去單一社會部門或個別主體來承擔、推行的零散格局，減小不同領(lǐng)域、不同群體、不同地區(qū)之間差別，建立跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)、跨身份的社會福利制度，共同構(gòu)成一個社會福利的大系統(tǒng)。

（二）基本原則。適度普惠型福利制度應(yīng)堅持四個基本原則：一是底線公平。社會福利領(lǐng)域的“底線”是指社會成員基本需要中的“基礎(chǔ)性需求”，主要包括解決溫飽的需求（生存需求），基礎(chǔ)教育的需求（發(fā)展需求）和公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療的需求（健康需求），這三項需求是人人躲不開、社會又公認的“底線”。底線公平體現(xiàn)在所有公民在底線面前所具有的權(quán)利的一致性。它特別強調(diào)政府的責任，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴的生活。二是層次有別。適度普惠型社會福利制度體系由基本福利制度和非基本福利制度兩個層次構(gòu)成。在基本福利制度方面，實行無差別的公平，政府和社會要保障滿足社會成員的基本生活需要，但同時要求每一個有勞動能力的人為社會作貢獻；在非基本福利制度方面，實行有差別的公平，每個人得到的福利與其對社會的貢獻掛鉤，鼓勵人們多作貢獻，避免和消除只索取不貢獻的情況。三是剛?cè)嵯酀?。剛性機制強調(diào)政府在滿足社會成員的基本需求時負有不可推卸的責任。這種責任既是一種政治責任，也是一種經(jīng)濟責任，還是一種道德責任。柔性機制強調(diào)非基本福利責任主體的多元化，充分發(fā)揮市場機制、慈善機制、互助機制、自助機制在非基本福利供給中的作用。剛性機制與柔性機制相互結(jié)合，既劃清了福利供給上政府機制與市場機制的界限，明確了結(jié)合點，又增加了福利調(diào)節(jié)機制的彈性。四是水平適中。適度普惠福利制度強調(diào)適度發(fā)展，既反對“福利最小化”，它與共同富裕的社會主義本質(zhì)背道而馳；也反對“福利最大化”，避免造成福利依賴、導(dǎo)致社會活力下降、經(jīng)濟增長緩慢。

（三）主要內(nèi)容。關(guān)于社會福利體系的具體內(nèi)容，發(fā)達國家、港澳臺地區(qū)的設(shè)置差異較大。在綜合考察借鑒國內(nèi)外相關(guān)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合首都實際，我市適度普惠型社會福利體系至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：

1、老年福利。制定老年福利地方性法規(guī)，建立養(yǎng)老護理保險制度，完善城鄉(xiāng)一體社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，為年滿60周歲以上老人提供敬老優(yōu)待、居家養(yǎng)老、經(jīng)濟安全、生活照料、健康維護、教育休閑、福利機構(gòu)養(yǎng)老等服務(wù)和福利，全方位、多層次滿足老年人服務(wù)需求。完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，提高養(yǎng)老保險待遇，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋。完善老年優(yōu)待制度，拓展優(yōu)待項目，逐步將優(yōu)待人群拓展到流動人口。

2、兒童福利。建立孤兒供養(yǎng)經(jīng)費與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的增長機制，將社會散居孤兒納入保障范圍。加大托幼機構(gòu)扶持力度，對家庭經(jīng)濟困難幼兒入園給予財政補助，幫助解決學(xué)前兒童生活照料問題。建立城鄉(xiāng)一體的兒童福利津貼制度，完善孤殘兒童養(yǎng)育、教育、康復(fù)等系統(tǒng)化服務(wù)保障模式。建立殘疾兒童報告，設(shè)立貧困家庭兒童大病醫(yī)療救助基金。加大對受艾滋病影響兒童、服刑人員子女等困境兒童救助力度，維護和保障兒童的合法權(quán)益。

3、殘障福利。殘障福利包括殘疾人生活扶助、社區(qū)照顧、輔助器具配置、教育培訓(xùn)、交通優(yōu)待、無障礙設(shè)施改造、就業(yè)促進、社會保障等。完善殘疾人福利政策，規(guī)范殘疾人就業(yè)保障金管理使用。建立殘疾人活動服務(wù)中心，拓展殘障福利項目，為殘疾人提供識別及評估、醫(yī)療康復(fù)、教育康復(fù)和社會性康復(fù)等服務(wù)。給予殘疾人公交專座、特殊教育等優(yōu)待。深化福利企業(yè)改革，探索殘疾人集中就業(yè)新模式，提高殘疾職工的工資性收入。

4、婦女福利。婦女福利項目包括夫妻地位平等、就業(yè)平等、維護身心安全、對弱勢婦女扶助照顧和一般婦女福利。制定落實《婦女權(quán)益保障法》的具體政策，維護婦女各項合法權(quán)益。對妊娠、生養(yǎng)、照顧孩子的婦女，提供特殊的保護和獎勵，禁止讓有年幼孩子的母親上夜班和加班，為照顧病孩的母親提供帶薪或不帶薪的假期。在貸款和稅收方面，對單親家庭的母親給予優(yōu)惠。對遭受家庭暴力的婦女給予法律援助，保障婦女在家庭生活、就業(yè)等方面的平等權(quán)益。

5、住房福利。按照“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的思路，積極構(gòu)建以危房翻建、廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房、限價商品房為主的住房福利體系。大力發(fā)展公共租賃住房，擴大住房保障覆蓋范圍，增加保障性住房供給，解決中低收入家庭住房困難問題。探索由政府主導(dǎo)、以實物住房為主的保障方式，向政府與社會力量相結(jié)合、實物配租與租金補貼并重轉(zhuǎn)變。完善住房公積金、住房補貼制度，探索運用閑置公積金支持保障性住房建設(shè)。

6、教育福利。繼續(xù)推進免費義務(wù)教育制度，為義務(wù)教育階段所有學(xué)生全部免除學(xué)雜費、課本費，逐步將高中教育、學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇。優(yōu)化公共教育資源配置，加大對農(nóng)村傾斜，促進優(yōu)秀師資在區(qū)域內(nèi)合理流動，實現(xiàn)教育均衡發(fā)展。推行免費職業(yè)培訓(xùn)，加大對困難家庭子女大學(xué)就學(xué)的教育救助，為退役士兵、失業(yè)人員提供免費教育培訓(xùn)。擴大助學(xué)金、獎學(xué)金規(guī)模，增強對就業(yè)前的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)的財政支持。探索將流動人口子女教育納入本市教育體系，為他們公平接受義務(wù)教育提供保障。

7、醫(yī)療福利。深化醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制改革，滿足群眾健康保護與促進及常見病、多發(fā)病、重大疾病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控等多層次需求，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。完善醫(yī)療保險制度，擴大藥物報銷范圍，提高報銷比例，逐步將全體社會成員納入醫(yī)保體系。推行家庭醫(yī)生式服務(wù)、山區(qū)巡診服務(wù)等新型模式，實行社?？▽崟r結(jié)算，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目全部免費向城鄉(xiāng)居民提供。完善醫(yī)療救助政策，建立醫(yī)療救助墊付金制度，解決低收入群眾就醫(yī)難問題。

8、基本生活福利。完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，不斷擴大救助范圍，提高救助標準，確保人人享有基本生活保障。加強災(zāi)害救助，對遭受災(zāi)害、影響生活的群眾，提供臨時住所、糧食及其他必要生活物品。規(guī)范臨時救助制度，對于家庭成員受意外傷害致使生活陷入困境、承擔家庭主要收入來源者患大病、失業(yè)、入獄或其他原因致使家庭喪失收入來源的，提供必要生活救助。逢春節(jié)、五一、國慶、元旦等重大節(jié)日，給予低收入群體發(fā)放100－200元的慰問金。完善流浪人員救助制度，對于無家可歸者予以收容安置，對于不愿接受救助者，在嚴寒天氣提供熱食保暖服務(wù)。

9、特殊人群福利。主要包括優(yōu)撫群體、罪犯及刑滿釋放人員、吸毒戒毒人員等特殊群體。完善優(yōu)撫對象撫恤補助標準增長機制，將優(yōu)撫對象的基本生活、醫(yī)療、住房等納入社會保障體系。開展預(yù)防及戒毒服務(wù)，由預(yù)防吸毒機構(gòu)向居民傳授預(yù)防吸毒的知識，由戒毒機構(gòu)通過藥物治療、心理輔導(dǎo)等方法協(xié)助吸毒者戒毒。積極協(xié)助服刑人員適應(yīng)監(jiān)獄生活和處理家庭問題，使其安心接受懲改；對未滿16歲的少年犯實施監(jiān)禁和觀察，并提供職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)；為刑滿釋放人員及家人提供援助，幫助其重返社會。

10、社會津貼。社會津貼制度是一種普及性的現(xiàn)金給付，事先不需要繳費，以身份或發(fā)生某種程度的社會風險為要件。進一步規(guī)范福利養(yǎng)老津貼制度，提高養(yǎng)老津貼發(fā)放標準。建立兒童福利津貼制度，為所有兒童提供一定數(shù)額的生活補助費。建立殘疾人、失能老人生活津貼制度，實行獨生子女獎勵津貼制度。規(guī)范喪葬津貼制度，不斷提高喪葬津貼標準，讓城鄉(xiāng)居民同等享受喪葬津貼。

（四）措施任務(wù)。構(gòu)建適度普惠型社會福利制度體系是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，不能急于求成，需要穩(wěn)步、漸進式地推進。當前，我們要從以下六個方面入手：

一是加強社會福利法制建設(shè)。針對當前福利建設(shè)法律法規(guī)滯后現(xiàn)象，大力加強社會福利法制建設(shè)，建議國家層面對已有的法律、法規(guī)、政策進行修訂改造，制訂綜合性的《社會福利法》。在此基礎(chǔ)上，分別制定相關(guān)的適用各個福利項目的配套法律，如老年人福利法、兒童福利法、住房福利法等等，推動社會福利法制建設(shè)規(guī)范化。在法制建設(shè)中，必須明確社會成員的福利權(quán)益，合理劃分國家、社會、家庭的責任；進一步明確各社會福利項目的實施機制和管理監(jiān)督機制，研究制定具體的配套政策，確保各項制度落到實處。

二是創(chuàng)新社會福利管理體制。發(fā)展適度普惠型社會福利制度，必須改革現(xiàn)有福利管理模式，構(gòu)建新型的社會福利管理體制和運行機制。一方面，要在豐富和拓展老年福利、兒童福利、殘疾人福利等傳統(tǒng)福利項目的基礎(chǔ)上，逐步將教育、醫(yī)療、住房等項目納入統(tǒng)一的社會福利體系。另一方面，要積極探索建立由民政部門牽頭，財政、發(fā)展改革、人力社保、衛(wèi)生、教育、住房建設(shè)、社會工作等部門參加的社會福利協(xié)調(diào)機構(gòu)，研究社會福利的宏觀戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌社會福利的各項政策和資源，并對社會福利各項具體工作進行組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。各相關(guān)部門作為社會福利政策的執(zhí)行機構(gòu)，按照各自職責，具體抓好各項社會福利政策的落實，協(xié)同推動社會福利事業(yè)快速健康發(fā)展。

三是分離職業(yè)福利。把具有社會職能的一部分傳統(tǒng)職業(yè)福利從中分離出來，是中國社會福利發(fā)展的最為艱難的一步。為此，需要將勞動者與企業(yè)或用人單位的關(guān)系簡化為較為單純的勞動工資關(guān)系，剝離國有單位等絕大多數(shù)福利設(shè)施或相關(guān)福利項目，由社會公益事業(yè)團體具體承辦，使之成為社會或社區(qū)型的福利設(shè)施和福利項目。通過對傳統(tǒng)職業(yè)福利的分化，將使社會福利與就業(yè)相分離，企業(yè)或機關(guān)辦社會的傳統(tǒng)弊端從根本上得到根治，更好理順政府與市場的關(guān)系。

四是加大社會福利經(jīng)費投入。擴大福利財政支出是發(fā)展社會福利事業(yè)的重要保障。在構(gòu)建適度普惠型社會福利制度的過程中，政府責任優(yōu)先是最基本的要求。為此，要探索建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的福利投入增長機制，在將企業(yè)或用人單位原有的規(guī)模龐大的職業(yè)福利支出轉(zhuǎn)化為財政福利支出的同時，確保新增財力的一定比例用于福利支出。同時，積極推進社會福利社會化，大力發(fā)展慈善事業(yè)，充分動員、集聚企業(yè)、社區(qū)、家庭、社會組織等方面的資金和力量，共同推動我市社會福利事業(yè)的快速發(fā)展。

五是加快福利服務(wù)設(shè)施建設(shè)。福利機構(gòu)和福利設(shè)施是社會福利事業(yè)的重要載體。要將社會福利機構(gòu)和設(shè)施納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，重點建設(shè)各類老年福利機構(gòu)、兒童福利機構(gòu)、精神病人福利機構(gòu)，使各類福利服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施普遍呈現(xiàn)合理增長態(tài)勢，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公眾福利服務(wù)需求相適應(yīng)。在加大政府財政資金投入的同時，堅持社會化為基本途徑，探索政府財政補貼、資助以及優(yōu)惠政策等有效方式，引導(dǎo)社會力量投資興辦福利服務(wù)機構(gòu)，促進多元化投資機制的形成，提升全社會的福利服務(wù)水平。

六是壯大福利社會組織和社會工作隊伍。發(fā)展適度普惠社會福利制度，必須壯大公共福利組織和社會工作人才隊伍，增強社會福利服務(wù)遞送的能力和水平。

第一，要壯大福利社會組織。制定稅收等優(yōu)惠政策，采用政府購買服務(wù)方式，大力扶持培育服務(wù)類、慈善類社會組織和行業(yè)協(xié)會，引導(dǎo)社會組織承接社會公共服務(wù)，擴大福利服務(wù)供給，提高福利服務(wù)質(zhì)量。

第二，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)。加強社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站建設(shè)，完善社區(qū)體制機制，不斷拓展社區(qū)服務(wù)功能，全力打造“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”，為群眾提供便捷高效的社區(qū)福利服務(wù)。

第三，積極推進社會工作隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。社會工作人才隊伍是發(fā)展社會福利事業(yè)的重要支撐。要進一步健全完善社會工作者注冊登記、工資薪酬、教育培訓(xùn)、崗位設(shè)置等制度，在社區(qū)建設(shè)、為老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童家庭寄養(yǎng)、流浪救助、困難家庭救助、衛(wèi)生教育等方面引入社工理念和方法,大力開發(fā)社會工作崗位，吸引優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生從事社會工作，不斷拓展社會工作領(lǐng)域，用專業(yè)化的手段和方式，提升社會福利事業(yè)整體水平。