監(jiān)管在廣義上是指政府對(duì)企業(yè)活動(dòng)的控制，具體來說，是指政府專業(yè)管理部門或政府授權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法對(duì)市場(chǎng)交易行為、市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序的管理行為。社?；鸨O(jiān)管是國家授權(quán)專門機(jī)構(gòu)依法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳、安全運(yùn)營、基金保值增值等過程進(jìn)行監(jiān)督管理，以確保社會(huì)保險(xiǎn)基金正常穩(wěn)定運(yùn)行的制度和規(guī)則體系的總稱。其目標(biāo)為：維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，確?；鸬陌踩?、完整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值。有效性主要是針對(duì)監(jiān)管目標(biāo)而言，它能使預(yù)定的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，但有效性離不開監(jiān)管效率的提高。社?；鸨O(jiān)管的有效性可以總結(jié)為：以最小的監(jiān)管成本，通過有效監(jiān)管來促進(jìn)預(yù)定社保基金監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一世界發(fā)達(dá)國家社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）根據(jù)國情，依照法律，確立行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)

社會(huì)保障基金監(jiān)管較成功的國家在推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，都首先注重法制建設(shè)，以其作為強(qiáng)制性監(jiān)管的依據(jù)和行為規(guī)范。如英國1911年頒布的《國民保險(xiǎn)法》、美國1935年頒布的《社會(huì)保障法案》、瑞典1962年通過并頒布實(shí)施的《國民保險(xiǎn)法》、新加坡1955年7月通過的《中央公積金法》，都作為本國綜合性社會(huì)保障法律確立了各自的社會(huì)保障體制。

在具體監(jiān)管結(jié)構(gòu)上，各國依據(jù)國情不同，分別建立起行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。如美日等國實(shí)行行政與監(jiān)管的分立。在美國負(fù)責(zé)社保基金監(jiān)管的機(jī)構(gòu)包括：勞工部、國內(nèi)稅務(wù)局、社會(huì)保障局、養(yǎng)老金收益保險(xiǎn)公司、社會(huì)保障信托基金委員會(huì)等，其中，聯(lián)邦社會(huì)保障計(jì)劃的監(jiān)管組織以財(cái)政部和獨(dú)立的社會(huì)保障局為主，勞動(dòng)部配合；作為第二支柱的私有養(yǎng)老計(jì)劃的監(jiān)管以勞動(dòng)部為主，財(cái)政部等起配合作用。具體行政管理部門為聯(lián)邦政府的社會(huì)保障署，在全國有1000多個(gè)分支機(jī)構(gòu)，具體從事社會(huì)保障稅繳納情況記錄、受益資格認(rèn)定、咨詢以及資金發(fā)放等工作。在日本，監(jiān)管與具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)分立，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括中央和地方兩級(jí)，中央行政管理機(jī)構(gòu)為厚生省和勞動(dòng)省，地方行政管理機(jī)構(gòu)為都道府縣，其國民年金課負(fù)責(zé)有關(guān)年金的行政管理工作，并對(duì)所轄市村町進(jìn)行指導(dǎo)；保險(xiǎn)課負(fù)責(zé)健康保險(xiǎn)的實(shí)施及指導(dǎo)、監(jiān)督工作。執(zhí)行機(jī)構(gòu)也分中央和地方兩級(jí)。中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總、處理地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所(全國共304家)，負(fù)責(zé)投保人加入健康保險(xiǎn)和年金的資格認(rèn)證、注冊(cè)、檔案記錄和保險(xiǎn)費(fèi)收支手續(xù)等方面的工作。

英國、瑞典等國建立了行政、監(jiān)管統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，其監(jiān)管主體具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。英國社保基金由社會(huì)保障部集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并由各相關(guān)機(jī)構(gòu)分級(jí)執(zhí)行。就國民保險(xiǎn)和社會(huì)救助而言，社會(huì)保障部不僅是其監(jiān)管機(jī)構(gòu)，亦是直接辦理組織，從個(gè)人保障賬號(hào)的管理、待遇資格的審查，到資金的發(fā)放，都由社會(huì)保障部負(fù)責(zé)，社會(huì)保障部既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者、監(jiān)督者。在瑞典，社會(huì)保障基金統(tǒng)一由國家社會(huì)保障委員會(huì)進(jìn)行管理，該委員會(huì)設(shè)在國家社會(huì)保險(xiǎn)局。各級(jí)地方政府成立專門的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，形成從中央到地方的獨(dú)立、統(tǒng)一的專門網(wǎng)絡(luò)。

社會(huì)保險(xiǎn)至今只是依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)運(yùn)作，主要依靠行政手段推行。這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相距較遠(yuǎn)，迫切需要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的法制建設(shè)。從全國看，整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督領(lǐng)域的法律層次很低，監(jiān)督部門特別是行政監(jiān)督部門往往迫于其他壓力，不能實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)。另外，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的相關(guān)條文散見于《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》等各個(gè)險(xiǎn)種的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)中。在實(shí)施過程中，由于規(guī)定比較零星分散，缺乏權(quán)威性，基金監(jiān)督法規(guī)缺乏法律效力和可操作性。現(xiàn)階段，行政部門的監(jiān)督在一定程度上分散無序，不協(xié)調(diào)。社保基金的行政監(jiān)督涉及到多個(gè)部門，包括勞動(dòng)和社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、稅務(wù)部門、監(jiān)察部門等，在對(duì)社?；鸬谋O(jiān)督上，這些部門缺乏明確分工，監(jiān)督“缺位”、“越位”現(xiàn)象同時(shí)并存，經(jīng)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至不配合的現(xiàn)象。從總體上看，社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門存在著重資金分配后的監(jiān)督檢查，而對(duì)事前資金分配的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的審核與事中追蹤問效的監(jiān)督力度不夠；事后監(jiān)督檢查也缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)重復(fù)檢查，使基層單位窮于應(yīng)付，浪費(fèi)了監(jiān)督資源，已成為中國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的體制性障礙，急需通過法律和制度的規(guī)范完善來予以糾正。同時(shí)，各部門從自身利益出發(fā)，使政府制定的法規(guī)制度很難實(shí)施到位。社?；饘ｉT監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督薄弱，并缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督。

雖然按照《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》的要求，社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行預(yù)算管理，但卻是按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，因此社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算其實(shí)還算不上真正的預(yù)算，由此造成了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算監(jiān)督的缺位。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整完全脫離了人民代表大會(huì)這一國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。不僅如此，社會(huì)保險(xiǎn)基金還具有預(yù)算軟約束的特點(diǎn)，各地區(qū)各部門在社會(huì)保險(xiǎn)基金管理上缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和法律法規(guī)的約束，社會(huì)保險(xiǎn)基金不同程度地存在挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象，預(yù)算的監(jiān)督管理作用形同虛設(shè)。一些地方擅自動(dòng)用社會(huì)保險(xiǎn)基金用于基本建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)投資，甚至蓋辦公樓、宿舍和搞房地產(chǎn)投資以及證券投資，給社會(huì)保險(xiǎn)基金造成損失。龐大的資金收支規(guī)模如果繼續(xù)實(shí)行分散管理，不受約束與管理，不能納入財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃和預(yù)算體系，缺乏規(guī)范的、合理的、科學(xué)的安排，無法接受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，不僅難以保證資金的安全和完整，而且不能保證政府社會(huì)保險(xiǎn)職能的實(shí)現(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定將產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。中國社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的權(quán)力雜亂，監(jiān)督角色不突出，地方政府、社保部門既當(dāng)監(jiān)管者，又是委托人、投資人和資產(chǎn)管理者。錢、賬、權(quán)一把抓，形成了“左手管右手”的管理架構(gòu)，從而容易產(chǎn)生“暗箱操作”，并游離于體制之外。盡管十四屆三中全會(huì)提出：建立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社?；疬\(yùn)營機(jī)構(gòu)，與勞動(dòng)和社會(huì)保障部行政部門的管理職能分開。但從實(shí)際來看，這只是行政體系內(nèi)部的分開，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的分開，在實(shí)際操作中，角色模糊，則認(rèn)不清。形成了行政管理機(jī)關(guān)和基金管理機(jī)關(guān)合一，同時(shí)，許多決策者對(duì)投資運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)沒有充分的認(rèn)識(shí)，缺少管理金融投資的人才與知識(shí)，缺少監(jiān)督與制衡，致使社?；鹑狈Κ?dú)立和足夠的行政監(jiān)管，極容易產(chǎn)生操作風(fēng)險(xiǎn)。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，西方發(fā)達(dá)國家在社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管方面具有基本的共同的特點(diǎn)，即有一整套完整、嚴(yán)格的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度。這些法律的形成超前于經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，又能隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而不斷完善，增強(qiáng)其適用性。社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系隨著社?；鸬陌l(fā)展、監(jiān)管技術(shù)的提高以及監(jiān)管理念的變化等諸多因素的變化做出適應(yīng)性發(fā)展，并進(jìn)一步修改法律體系。兩者形成了良好的互動(dòng)循環(huán)。因此在這種動(dòng)態(tài)的法律體系指引下，一方面監(jiān)管人員可以避免陷入到完全的循規(guī)蹈矩中，正視時(shí)代和保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)生的變革。另一方面，這種法律體系本身能夠確保從實(shí)際保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及保險(xiǎn)監(jiān)管操作中產(chǎn)生的信息有效地反饋回來，并成為審視社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律體系的依據(jù)。因此，需盡快由全國人大制定一部完整的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。目前每年五項(xiàng)社保基金的收支規(guī)模超過2萬億元，監(jiān)管力量與當(dāng)前監(jiān)督工作的需要不匹配，監(jiān)督力量薄弱?？蛇m當(dāng)強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)管力量，以滿足社保基金運(yùn)營、管理的需要。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)方面，從社保基金監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的國際發(fā)展趨勢(shì)、我國現(xiàn)實(shí)國情及長遠(yuǎn)的制度穩(wěn)定出發(fā)，可采用以法制監(jiān)管為核心、適當(dāng)集中的綜合模式，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管的集中度，以構(gòu)建一個(gè)主輔分明、多重監(jiān)管的社保基金監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。目前，歐美發(fā)達(dá)國家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管向市場(chǎng)化發(fā)展，同時(shí)，拉美、東歐國家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管市場(chǎng)化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業(yè)年金法規(guī)和規(guī)章，已逐步搭建起企業(yè)年金的制度構(gòu)架和市場(chǎng)化管理運(yùn)營的基本模式。今后，可進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)行。市場(chǎng)化運(yùn)營以后。企業(yè)年金的管理體制發(fā)生變化，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不直接參與管理，企業(yè)年金按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)入資本市場(chǎng)運(yùn)作，金融機(jī)構(gòu)成為社保基金管理運(yùn)營主體。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可綜攬全局，強(qiáng)化各種制度，規(guī)范市場(chǎng)行為，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的市場(chǎng)化。

本文作者：楊駿婭工作單位：渤海大學(xué)文理學(xué)院

一、社?；疬\(yùn)營過程中存在的問題

隨著我國社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，社會(huì)保障基金的規(guī)模日益擴(kuò)大，如何加強(qiáng)投資管理使其保值增值，是現(xiàn)階段必須解決的一大課題。筆者在實(shí)際工作中體會(huì)到現(xiàn)階段社?；疬\(yùn)營過程中存在以下問題：

1.統(tǒng)籌層次不同，基金管理主體分散，影響了基金的存量規(guī)模，削弱了基金運(yùn)營的規(guī)模效益。目前地方保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次也不盡相同，中央和省屬企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌，醫(yī)療、生育、工傷保險(xiǎn)實(shí)行地市級(jí)統(tǒng)籌或縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌的層次還處在較低的水平。一些企業(yè)還建立了補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)是補(bǔ)充保險(xiǎn)基金的管理主體。這樣的管理體制，使基金節(jié)余分散，管理難度增大。

2.基金管理制度的約束。在保險(xiǎn)基金的管理上，前一時(shí)期，確實(shí)存在大量基金被擠占和挪用的現(xiàn)象，在這種情況下，國家嚴(yán)格限制了基金的投資渠道，只允許投資國債和銀行定期存款。在資本市場(chǎng)發(fā)育的初期，防范風(fēng)險(xiǎn)的能力較小，對(duì)社保基金的投資范圍作出限制是必要的，但是不應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)長期的政策選擇。就目前講，只有國家級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金有投資管理的辦法，詳細(xì)規(guī)定了投資的渠道和管理方法，地方結(jié)余保險(xiǎn)基金的投資渠道還沒有打開。

3.基金運(yùn)營不規(guī)范。社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營主體的非專業(yè)性以及過多的行政干預(yù)導(dǎo)致基金運(yùn)營的低效率、高風(fēng)險(xiǎn)并存。從目前社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，社會(huì)保險(xiǎn)的事務(wù)性管理和基金的運(yùn)營都是由政府組建的事業(yè)性機(jī)構(gòu)即社會(huì)保險(xiǎn)管理局（中心）來管理，其管理模式是政府行政命令式的管理，而非市場(chǎng)指導(dǎo)下的商業(yè)化運(yùn)作，這使基金在運(yùn)營過程中存在很大弊病。

二、目前應(yīng)采取的具體措施

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度日趨完善，這就需要根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況選擇適合的、有效可行的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式，使社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠健康穩(wěn)定的運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，帶來更大的收益。

關(guān)鍵詞：社?；?；監(jiān)管；國際比較；模式選擇

社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和不斷完善，其社會(huì)作用越來越大。社會(huì)保險(xiǎn)屬于社會(huì)公共產(chǎn)品，具有強(qiáng)制性、保障性、福利性和社會(huì)性，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，構(gòu)建和諧社會(huì)離不開健全完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度。因此，社?；鸬谋O(jiān)管就成為了重要的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管對(duì)我國社會(huì)的發(fā)展有著十分重要的作用。

一、我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題

1997年，為了改變基金管理的混亂狀況，國務(wù)院決定將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。1998年，國務(wù)院在組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部時(shí)，建立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司，計(jì)劃經(jīng)過各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，自上而下建立起社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)管體系。目前，我國已經(jīng)初步形成以勞動(dòng)保障部門行政監(jiān)管為主，專門監(jiān)督、內(nèi)部控制、法律監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督有機(jī)配合的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系，各部門配合共同實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督工作。

據(jù)國家審計(jì)署的對(duì)29個(gè)省區(qū)市、5個(gè)計(jì)劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)的3項(xiàng)保險(xiǎn)基金2006年收入3128.46億元、支出2203.14億元，分別占全國當(dāng)年基金收支總額的50.7%、46.5%。截至2006年底，3項(xiàng)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2918億元。審計(jì)結(jié)果表明，3項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理情況良好，但部分資金的安全存在一定的風(fēng)險(xiǎn)；一些地方未能嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，管理不規(guī)范的問題比較突出。審計(jì)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金71億元，包括擴(kuò)大3項(xiàng)保險(xiǎn)基金開支范圍用于彌補(bǔ)“補(bǔ)充醫(yī)保基金”及借給企業(yè)等；用于委托金融機(jī)構(gòu)貸款、對(duì)外投資；用于購建辦公房及彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等。近些年來，國家加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管力度，逐步完善管理制度。但是，牽動(dòng)大量人力、付出高昂行政成本組織了這些檢查和審計(jì)，可一些嚴(yán)重違規(guī)和犯罪問題仍然屢禁不止。