編者按：本文主要從民族鄉(xiāng)的建立和發(fā)展；民族鄉(xiāng)的性質(zhì)和地位；民族鄉(xiāng)為什么不能成為一級(jí)民族自治地方；小結(jié)進(jìn)行論述。其中，主要包括：民族鄉(xiāng)是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法在相當(dāng)于鄉(xiāng)一級(jí)的少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的基層行政區(qū)域、以一個(gè)少數(shù)民族聚居的相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)、以兩個(gè)或兩個(gè)以上少數(shù)民族共同聚居的相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)作為一個(gè)實(shí)實(shí)在在存在著的政治實(shí)體、民族鄉(xiāng)確立和發(fā)展大體可以分為四個(gè)階段、民族鄉(xiāng)到底是什么性質(zhì)的、處在什么樣的地位，沒(méi)有明確的答案、民族鄉(xiāng)與民族自治地方相比較、民族鄉(xiāng)是解決民族問(wèn)題的一種政治形式、民族鄉(xiāng)功能上的地位更不能忽視、成立民族鄉(xiāng)的地方，基本上都不具備成立民族自治地方的條件、發(fā)展民族鄉(xiāng)教育方面同樣也是需要上級(jí)的扶持等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

民族鄉(xiāng)是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法在相當(dāng)于鄉(xiāng)一級(jí)的少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的基層行政區(qū)域。民族鄉(xiāng)是我國(guó)基層政權(quán)的一種形式，是我國(guó)民族區(qū)域自治地方的重要補(bǔ)充。它是我國(guó)在不具備實(shí)行民族區(qū)域自治條件的少數(shù)民族較小的聚居地方建立由少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)，是解決我國(guó)散雜居少數(shù)民族問(wèn)題的一種特殊政治形式，是民族區(qū)域自治制度發(fā)展和完善的結(jié)果。民族鄉(xiāng)的類型有兩種：一種是以一個(gè)少數(shù)民族聚居的相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)；另一種是以兩個(gè)或兩個(gè)以上少數(shù)民族共同聚居的相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)。民族鄉(xiāng)的名稱，一般以地方名稱加民族名稱組成。在民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)中，當(dāng)?shù)馗髅褡宥加羞m當(dāng)名額的代表，代表由選民直接選舉，每屆任期3年。民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任。民族鄉(xiāng)使用當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族通用的語(yǔ)言文字。在我國(guó)遼闊的大地上遍布著一千多個(gè)民族鄉(xiāng)，分布在我國(guó)大陸的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，除山西、上海和寧夏回族自治區(qū)，其他28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都建有民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。而從55個(gè)少數(shù)民族來(lái)看，除景頗族、撒拉族、保安族、高山族、獨(dú)龍族、仫佬族、京族等幾個(gè)民族未建立民族鄉(xiāng)外，大多數(shù)少數(shù)民族建立了民族鄉(xiāng)。截至2001年底，我國(guó)共有1248個(gè)民族鄉(xiāng)(包括59個(gè)民族鎮(zhèn))。1992年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，當(dāng)時(shí)全國(guó)共有民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))1270個(gè)，民族鄉(xiāng)面積約為26.5萬(wàn)平方公里，民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族人口為853.08萬(wàn)人，約占全國(guó)少數(shù)民族人口的8.2％，其中建鄉(xiāng)民族人口達(dá)733.66萬(wàn)人，占全國(guó)散雜居少數(shù)民族人口的24.26％。可見(jiàn)民族鄉(xiāng)制度在中國(guó)占有相當(dāng)重要的位置。

民族鄉(xiāng)作為一個(gè)實(shí)實(shí)在在存在著的政治實(shí)體，它的優(yōu)越性體現(xiàn)在哪里呢?它與實(shí)行民族區(qū)域自治制度的意義相當(dāng)，維護(hù)祖國(guó)的統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的平等權(quán)利。民族鄉(xiāng)自然屬于民族區(qū)域自治的范疇，但無(wú)論從理論還是從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，民族鄉(xiāng)不能成為一級(jí)民族區(qū)域自治地方，它只能是民族區(qū)域自治的補(bǔ)充形式。

一、民族鄉(xiāng)的建立和發(fā)展

民族鄉(xiāng)確立和發(fā)展大體可以分為四個(gè)階段：

第一階段，是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期至1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》頒布，這一時(shí)期，我黨在陜北根據(jù)地建立了民族鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的初步實(shí)踐。黨成立初期，在解決中國(guó)民族問(wèn)題上就已經(jīng)出現(xiàn)了民族區(qū)域自治思想?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，我國(guó)大片疆域已經(jīng)被日本帝國(guó)主義所宰割。為了適應(yīng)民族矛盾上升為主要矛盾的形勢(shì)，為了團(tuán)結(jié)各族人民，建立民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，一致對(duì)外，在解決民族問(wèn)題上，我黨依據(jù)馬克思主義的基本原則，總結(jié)我黨在長(zhǎng)期的民族革命斗爭(zhēng)中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，明確地確立了民族區(qū)域自治的原則作為對(duì)國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的基本方針和政策，1936年5月25日，中華蘇維埃中央政府《對(duì)回族人民的宣言》中指出：凡屬回族的區(qū)域，由回族建立獨(dú)立自主的主權(quán)，解決一切政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、習(xí)慣、道德、教育以及其他的一切事務(wù)，凡屬少數(shù)民族區(qū)域，亦以區(qū)鄉(xiāng)村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。1938年10月黨的六屆六中全會(huì)上同志作的題為《論新階段》的報(bào)告中，做了綱領(lǐng)性的論述，在后來(lái)的1941年陜甘寧邊區(qū)政府通過(guò)的《中華蘇維埃中央政府對(duì)回族人民的宣言》和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》明確規(guī)定：依據(jù)民族平等原則，“建立回民自治政府”“建立蒙回民族自治區(qū)”。我國(guó)最早建立的陜甘寧邊區(qū)三邊、關(guān)中地區(qū)的回民自治鄉(xiāng)和城川蒙民自治區(qū)，就是在這一歷史條件和社會(huì)背景下產(chǎn)生的。1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等重要文獻(xiàn)中，對(duì)在抗日根據(jù)地內(nèi)實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制定了具體的政治措施。為此，陜甘寧邊區(qū)政府在回、蒙民族聚居的區(qū)和鄉(xiāng)建立了，一批自治政權(quán)。1936年10月，在寧夏建立的豫?？h回民自治政府是縣一級(jí)的自治政府外。后來(lái)到1946年間成立的都是縣以下的回、蒙民族區(qū)、鄉(xiāng)自治政權(quán)。主要有定邊縣惠民鄉(xiāng)、鎮(zhèn)寧縣龍咀子回族鄉(xiāng)、三岔回族鄉(xiāng)、曲子回民鄉(xiāng)、環(huán)縣回民鄉(xiāng)等等。

中國(guó)的民族問(wèn)題，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持馬克思主義基本原理同中國(guó)實(shí)際的緊密結(jié)合，必須堅(jiān)定不移地高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。

一、確立實(shí)行民族區(qū)域自治，是我們黨把馬列主義基本原理同中國(guó)民族問(wèn)題具體實(shí)際相結(jié)合的一個(gè)偉大創(chuàng)舉

確立實(shí)行民族區(qū)域自治，是對(duì)馬列主義民族理論的實(shí)際運(yùn)用和豐富發(fā)展。在多民族國(guó)家中，國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式問(wèn)題是關(guān)系政局穩(wěn)定乃至國(guó)家命運(yùn)的重大問(wèn)題。

馬克思、恩格斯從無(wú)產(chǎn)階級(jí)的歷史使命和根本利益出發(fā)，曾設(shè)想堅(jiān)持各民族在一切權(quán)利完全平等的基礎(chǔ)上自愿地聯(lián)合和團(tuán)結(jié)起來(lái)，建立統(tǒng)一而不可分的單一制大國(guó)，同時(shí)通過(guò)一定形式的自治制來(lái)保障少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。由于歷史條件的限制，這一設(shè)想在馬克思、恩格斯的時(shí)代未能付諸實(shí)踐。

列寧在領(lǐng)導(dǎo)俄國(guó)革命的過(guò)程中，進(jìn)一步提出了民族區(qū)域自治的主張，并把它作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)在多民族國(guó)家中解決民族問(wèn)題必須遵循的一般原則。但是，由于俄國(guó)的特殊國(guó)情，列寧在十月革命后也未能實(shí)現(xiàn)這一主張。

以同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，把民族區(qū)域自治確立為解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，使馬列主義解決民族問(wèn)題的基本構(gòu)想從美好的藍(lán)圖變成了生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了馬列主義關(guān)于國(guó)家和政權(quán)建設(shè)的總原則，使各民族在統(tǒng)一的單一制國(guó)家里空前地團(tuán)結(jié)起來(lái)，共同致力于建設(shè)社會(huì)主義的宏偉事業(yè)。我國(guó)的民族區(qū)域自治充分考慮了客觀存在著的民族差異，充分保障了少數(shù)民族當(dāng)家作主的合法權(quán)益，體現(xiàn)了馬列主義民族平等、民族團(tuán)結(jié)的根本原則。確立實(shí)行民族區(qū)域自治，不僅是對(duì)馬列主義民族理論的堅(jiān)持和運(yùn)用，而且是對(duì)馬列主義民族理論的極大豐富和發(fā)展；不僅是中華民族發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉，也是世界社會(huì)主義發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉。

一、我國(guó)的特殊國(guó)情是民族法學(xué)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)條件

現(xiàn)存的特殊社會(huì)矛盾是一門新學(xué)科產(chǎn)生的條件。人類社會(huì)所產(chǎn)生的每一門學(xué)科，都與人的生存和發(fā)展密切相關(guān)。在人類社會(huì)實(shí)踐和發(fā)展進(jìn)程中，每一門學(xué)科都會(huì)按照其所研究的特殊對(duì)象的發(fā)展來(lái)建立自己的學(xué)科體系，以為人類的生存與發(fā)展服務(wù)為宗旨。我國(guó)是一個(gè)擁有56個(gè)民族的多民族國(guó)家，各民族人民在歷史上共同創(chuàng)造了光輝燦爛的中華民族文化。我國(guó)民族區(qū)域自治是新中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，是解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本政策。我國(guó)的民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實(shí)存在，正是民族法學(xué)產(chǎn)生的客觀依據(jù)。平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，是我國(guó)民族關(guān)系的基本原則。千百年來(lái)，我國(guó)各個(gè)少數(shù)民族在歷史上由于地理環(huán)境、社會(huì)制度的不同，形成了具有不同特點(diǎn)的生產(chǎn)生活方式、民族文化、宗教信仰和民族風(fēng)俗習(xí)慣等。以國(guó)家立法的方式保證我國(guó)各少數(shù)民族人民根據(jù)自身特點(diǎn)實(shí)行民族區(qū)域自治，是我國(guó)貫徹落實(shí)社會(huì)主義民族關(guān)系的基本要求；民族法學(xué)就是以民族關(guān)系為主要調(diào)整對(duì)象的新興法學(xué)學(xué)科，其產(chǎn)生和發(fā)展具有歷史的必然性。中國(guó)的民族區(qū)域自治政策最早是1922年7月，在中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)的《宣言》中提出來(lái)的，它是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次制定解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的綱領(lǐng)。1938年9月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨的六屆六中全會(huì)，首次以黨的文件的方式明確了民族區(qū)域自治的思想。此后黨的民族綱領(lǐng)愈來(lái)愈明確地提出和闡釋了“民族區(qū)域自治”的正確主張。1947年5月1日成立了中國(guó)第一個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)———蒙古自治區(qū)。1949年9月21日—30日召開(kāi)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)，這個(gè)規(guī)定標(biāo)志著中國(guó)民族區(qū)域自治政策的基本形成?！保?］在新中國(guó)成立之后，相繼建立了其他四個(gè)民族自治區(qū)以及民族自治州、自治縣、自治鄉(xiāng)。我國(guó)在建立民族區(qū)域自治地方的同時(shí)，積極開(kāi)展民族區(qū)域自治法的制定工作，1952年8月中央人民政府批準(zhǔn)頒布了我國(guó)第一部比較系統(tǒng)的帶有民族區(qū)域自治法功效的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》。1954年憲法頒布實(shí)施后，先后起草了8稿民族區(qū)域自治法綱要，1984年5月全國(guó)人大六屆二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，是我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行民族區(qū)域自治的基本法律，構(gòu)成了我國(guó)民族法的基本范疇。民族區(qū)域自治法的頒布實(shí)施，不僅從法律上規(guī)范了民族區(qū)域自治地方的少數(shù)民族人民的權(quán)利和義務(wù)，而且為我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治的民族的發(fā)展提供了法律依據(jù)。民族法學(xué)研究的實(shí)質(zhì)是為我國(guó)少數(shù)民族的生存和發(fā)展提供理論和法律支撐，我國(guó)民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法的理論和實(shí)踐，都是民族法學(xué)所要研究的特殊對(duì)象。民族法學(xué)體系的建立是我國(guó)建立和完善社會(huì)主義民族關(guān)系的重要保障。從民族法學(xué)的提出到建立是一個(gè)逐漸明晰的過(guò)程。1988年全國(guó)人大民委、國(guó)家民委、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的有關(guān)部門，著手籌備成立民族法學(xué)研究會(huì)；1990年11月中國(guó)法學(xué)會(huì)民族法學(xué)研究會(huì)在北京正式成立。1991年國(guó)務(wù)院把民族法學(xué)列為法學(xué)學(xué)科之一，民族法學(xué)被正式列入《中國(guó)法律年鑒》中的法學(xué)學(xué)科行列，標(biāo)志著民族法學(xué)學(xué)科的確立。民族法學(xué)學(xué)科的確立是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的內(nèi)在要求，是對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治制度發(fā)展的理論支持。民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)三大基本的政治制度之一，是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，實(shí)行區(qū)域自治。民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族人民自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧以及共同繁榮的原則，體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素、政治因素與經(jīng)濟(jì)因素、歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素的統(tǒng)一。民族區(qū)域自治法，則是從法律上保證了少數(shù)民族人民自己處理本民族內(nèi)部問(wèn)題的權(quán)利，是切實(shí)落實(shí)對(duì)民族區(qū)域自治制度的法律保障。根據(jù)2010年全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)13億人口中，漢族人口為11.8億人，占總?cè)丝诘?0.56%；各少數(shù)民族人口為1.2億人，占總?cè)丝诘?.44%。當(dāng)前我國(guó)共有民族自治地方155個(gè)，其中包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣﹙自治旗﹚。民族自治地方面積占國(guó)土總面積的64%，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族達(dá)到44個(gè)，自治地方的少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族人口的76%。此外，還建立了1500個(gè)民族鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的補(bǔ)充形式。因此，我國(guó)的民族關(guān)系非常復(fù)雜，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：﹙1﹚在民族區(qū)域內(nèi)的自治主體民族和其他民族的關(guān)系；﹙2﹚散居少數(shù)民族和漢族的關(guān)系；﹙3﹚自治區(qū)內(nèi)的主體民族和漢族的關(guān)系；﹙4﹚少數(shù)民族內(nèi)部之間的關(guān)系及少數(shù)民族之間的關(guān)系等。建立民族法學(xué)體系，調(diào)整民族關(guān)系，協(xié)調(diào)好民族經(jīng)濟(jì)、文化、科教衛(wèi)生等公共事業(yè)的發(fā)展，有利于我國(guó)社會(huì)主義民族關(guān)系的和諧和穩(wěn)定，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中已經(jīng)發(fā)揮了日益重要的作用。民族法學(xué)體系由國(guó)家法律體系中的全部民族法律規(guī)范構(gòu)成。民族法學(xué)體系的構(gòu)成與我國(guó)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展內(nèi)在相關(guān)，它是以憲法中的民族條文為指導(dǎo)，以民族區(qū)域自治法和散居少數(shù)民族平等權(quán)利保障法為主干，包括涵蓋在其他法律中的各種民族法律、法規(guī)條款?！懊褡宸▽W(xué)學(xué)科研究的內(nèi)容，主要是研究?jī)煞N法律制度的產(chǎn)生及發(fā)展的規(guī)律、研究馬克思列寧主義的民族法律觀、研究我國(guó)乃至世界各國(guó)有關(guān)民族問(wèn)題的法律法規(guī)及民族政策，既包括縱向研究，又包括橫向研究?！保?］科學(xué)研究的目的最終是為現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人服務(wù)的，無(wú)論民族法學(xué)學(xué)科橫向研究或者縱向研究，都是為建立我國(guó)正確的社會(huì)主義民族關(guān)系服務(wù)的，其學(xué)科的消亡將隨著我國(guó)民族問(wèn)題的最終解決以及世界民族問(wèn)題的消亡而消亡。我國(guó)少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)行區(qū)域自治，為民族法學(xué)體系的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)土壤，其中民族區(qū)域自治法作為民族法學(xué)體系的主干，是民族法學(xué)研究的核心內(nèi)容；民族自治地方的自治條例和單行條例構(gòu)成民族法學(xué)體系的具體內(nèi)容，它們是民族自治地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)本民族特點(diǎn)而實(shí)行的法律規(guī)范的總和，具有鮮明的地方特點(diǎn)和民族特點(diǎn)，對(duì)它們的研究直接涉及到民族關(guān)系中的具體問(wèn)題。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，將會(huì)不斷出現(xiàn)許多意料不到的新問(wèn)題，它們?yōu)槊褡宸▽W(xué)的研究提供了新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究對(duì)象。依法調(diào)整好發(fā)展中的民族關(guān)系，正是民族法學(xué)不斷發(fā)展的實(shí)踐動(dòng)力。

二、民族區(qū)域自治法是民族法學(xué)體系中較為成型的學(xué)科

民族區(qū)域自治法是調(diào)整民族區(qū)域自治關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。“廣義的民族區(qū)域自治法蘊(yùn)含著民族區(qū)域自治法的體系問(wèn)題。其特點(diǎn)：一是以《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》及其《實(shí)施細(xì)則》、《自治條例》、《單行條例》、《變通規(guī)定》、《補(bǔ)充規(guī)定》等專門的民族法規(guī)為其體系的基礎(chǔ)；二是以憲法和其他法律關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定為其體系的絕對(duì)邏輯結(jié)構(gòu)；三是以涉及民族自治地方的所有法規(guī)和規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定為其體系的相對(duì)邏輯結(jié)構(gòu)。狹義的民族區(qū)域自治法，通常是指由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》這個(gè)法律文件?！保?］新中國(guó)成立之初，我國(guó)根據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于民族問(wèn)題的論述，結(jié)合本國(guó)特殊的國(guó)情和所處的歷史時(shí)期，在處理民族問(wèn)題時(shí)采取了具有中國(guó)特點(diǎn)的民族區(qū)域自治制度，而民族區(qū)域自治法就是落實(shí)我國(guó)民族區(qū)域自治制度的一部專門的法律規(guī)范。民族法學(xué)體系在產(chǎn)生之初，其研究的主要問(wèn)題和核心內(nèi)容是為我國(guó)民族區(qū)域自治制度的不斷完善提供理論支撐，其基本的構(gòu)成內(nèi)容就是民族區(qū)域自治法等法律、法規(guī)，民族區(qū)域自治法居于民族法學(xué)體系的核心地位。當(dāng)前，我國(guó)民族區(qū)域自治法的貫徹和落實(shí)還需要進(jìn)一步的司法解釋，民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化自主權(quán)的落實(shí)，都是我國(guó)民族法學(xué)研究必須關(guān)注的問(wèn)題；在不同的民族地區(qū)存在著不同的經(jīng)濟(jì)文化類型，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)型期，如何根據(jù)地域特點(diǎn)、歷史特點(diǎn)和民族特點(diǎn)完成民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，其中所遇到的各種民族關(guān)系的調(diào)整，是民族法學(xué)進(jìn)一步發(fā)展所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。因而開(kāi)展對(duì)民族法學(xué)的研究，對(duì)于促進(jìn)民族區(qū)域自治制度在民族自治地方的貫徹落實(shí)，對(duì)于推動(dòng)民族區(qū)域自治法在全國(guó)范圍內(nèi)正確實(shí)施確實(shí)關(guān)系密切。民族區(qū)域自治法的研究已經(jīng)形成基本體系。民族區(qū)域自治法的研究已經(jīng)形成了有利的條件，這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：﹙1﹚我國(guó)民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐歷程，是民族區(qū)域自治法研究的重要現(xiàn)實(shí)依據(jù)。我國(guó)民族區(qū)域自治制度60余年的實(shí)踐，為民族區(qū)域自治法的研究提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，民族區(qū)域自治法的很多方面還需要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展做進(jìn)一步的豐富和完善，這就需要在民族區(qū)域自治法研究已有成果的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步的深入探討，協(xié)調(diào)好民族地區(qū)之間、民族自治地方和中央的利益關(guān)系。﹙2﹚我國(guó)很多高校和科研機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了研究民族法學(xué)的專門機(jī)構(gòu)和科研人員。我國(guó)從民族法學(xué)學(xué)科的提出到建立和發(fā)展，已經(jīng)形成了一批研究民族法學(xué)的教學(xué)科研隊(duì)伍，很多高校設(shè)立了民族法學(xué)的碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)，所有這些，均為民族區(qū)域自治法的研究提供了大量的人才儲(chǔ)備。﹙3﹚我國(guó)已經(jīng)出版了多部關(guān)于民族區(qū)域自治法研究的專門著作，這些都已構(gòu)成了民族法學(xué)研究的有利條件，為民族法學(xué)的進(jìn)一步研究提供了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。目前，民族法的規(guī)范文件表現(xiàn)形式主要有：《中華人民共和國(guó)憲法》中有關(guān)民族關(guān)系、民族問(wèn)題的法律條款；《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》和有關(guān)散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障的規(guī)定；國(guó)家立法機(jī)關(guān)在制定適用于全國(guó)范圍的統(tǒng)一法律時(shí)，根據(jù)少數(shù)民族的特殊情況采用專門條款做出的特別規(guī)定；最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行憲法和法律在制定適用于全國(guó)范圍的行政法規(guī)時(shí)，考慮到少數(shù)民族的特點(diǎn)采用專門條款做出的特別規(guī)定；國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)專門制定的有關(guān)民族關(guān)系、民族問(wèn)題的單行行政法規(guī)；省、直轄市制定的有關(guān)本轄區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系、民族問(wèn)題的地方性法規(guī)；民族自治地方制定的自治條例和單行條例，以及依法制定的補(bǔ)充或變通規(guī)定。民族區(qū)域自治法的研究已經(jīng)形成了基本的體系。自從《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》誕生以來(lái)，依據(jù)民族區(qū)域自治法出臺(tái)的民族自治地方的自治條例和單行條例，已經(jīng)初步構(gòu)成了民族自治地方實(shí)行民族區(qū)域自治法的基干，使得民族區(qū)域自治法在民族法學(xué)體系中不僅是基本組成部分，而且已經(jīng)形成了相對(duì)完善的體系。民族區(qū)域自治實(shí)踐是民族區(qū)域自治法進(jìn)一步完善的現(xiàn)實(shí)依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》于1984年5月31日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)并頒布實(shí)施；2001年2月28日根據(jù)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議《關(guān)于修改﹤中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法﹥的決定》修正。民族區(qū)域自治法實(shí)施已歷經(jīng)29年，如何進(jìn)一步細(xì)化民族區(qū)域自治法規(guī)定的民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)、如何調(diào)節(jié)中央各部門與民族地區(qū)之間的利益、不同民族地區(qū)之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)等等，在民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都遇到了很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些問(wèn)題都是進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度的重要實(shí)踐材料，為理論的發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力。新中國(guó)成立之初，我國(guó)不同的少數(shù)民族社會(huì)發(fā)展處在不同的社會(huì)階段，有的處于原始社會(huì)末期、有的處于奴隸制社會(huì)中、有的還處在深山狩獵狀態(tài)，不同的民族發(fā)展階段不同。在實(shí)施民族區(qū)域自治制度時(shí)，如何根據(jù)少數(shù)民族的地域性、民族性、社會(huì)發(fā)展階段來(lái)保障少數(shù)民族群眾的權(quán)利，尊重他們的風(fēng)俗習(xí)慣，改變他們陳舊的生產(chǎn)生活方式，建立新的社會(huì)主義新型民族關(guān)系，這些都需要因時(shí)、因地制宜。根據(jù)民族自治地方的民族特點(diǎn)貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，還需要做大量的細(xì)化工作，切實(shí)做到具體問(wèn)題具體分析，這些都是豐富和完善民族區(qū)域自治法亟待解決的新課題。

三、民族區(qū)域自治制度是民族法學(xué)研究的基本內(nèi)容

民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實(shí)存在是民族法學(xué)得以發(fā)展的根本。我國(guó)民族區(qū)域自治制度的豐富實(shí)踐，為民族法學(xué)研究提供了現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。在民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐過(guò)程中，需要不斷地根據(jù)新的時(shí)代要求，不斷地調(diào)整民族間和民族內(nèi)部的關(guān)系尤其是經(jīng)濟(jì)關(guān)系。它涉及到民族內(nèi)部經(jīng)濟(jì)利益的分割、民族間經(jīng)濟(jì)利益的劃分以及地方與中央利益的協(xié)調(diào)；在我國(guó)正在進(jìn)行的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何以法律條文來(lái)規(guī)范新出現(xiàn)的民族關(guān)系，是一項(xiàng)非常重要的研究任務(wù)。民族法學(xué)在調(diào)整民族關(guān)系中起著舉足輕重的作用，它的研究為我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)調(diào)整經(jīng)濟(jì)、政治、文化等關(guān)系提供理論依據(jù)。我國(guó)要完成全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中還會(huì)不斷地遇到很多新的問(wèn)題。譬如，少數(shù)民族人民如何應(yīng)用民族區(qū)域自治法賦予他們的經(jīng)濟(jì)、文化、立法、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的自主權(quán)來(lái)發(fā)展本民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，這就是一個(gè)需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題，所有這些也都是民族法學(xué)研究面臨的實(shí)踐問(wèn)題。民族法學(xué)涉及的民族關(guān)系非常廣泛，幾乎涵蓋整個(gè)民族地區(qū)少數(shù)民族內(nèi)部和少數(shù)民族間的關(guān)系。新的歷史時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐，尤其是民族區(qū)域自治制度實(shí)施的偉大實(shí)踐，為民族法學(xué)的研究提供了更加廣泛的研究領(lǐng)域，成為民族法學(xué)體系生命力的重要支撐。民族法學(xué)研究的實(shí)質(zhì)就是為調(diào)節(jié)我國(guó)的民族關(guān)系服務(wù)。民族區(qū)域自治法在民族自治地方得到全面貫徹、落實(shí)和實(shí)施，既是民族法學(xué)研究的起點(diǎn)又是終點(diǎn)。我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，各個(gè)民族由于歷史發(fā)展階段差異和地理分布的區(qū)別，形成了不同的經(jīng)濟(jì)文化類型。針對(duì)不同少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，應(yīng)該采取不同的方針政策，使國(guó)家的法律法規(guī)更加切合民族地區(qū)少數(shù)民族的實(shí)際情況并得到貫徹落實(shí)，促使少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)能得到又好又快的發(fā)展。在民族區(qū)域自治制度60余年的實(shí)踐中，民族區(qū)域自治制度本身在不斷完善的同時(shí)，迫切需要認(rèn)真總結(jié)實(shí)施民族區(qū)域自治法的經(jīng)驗(yàn)，把它上升到理論的高度，用以豐富和完善民族區(qū)域自治法的條文內(nèi)容；更需要國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)《民族區(qū)域自治法》制定具體實(shí)施的細(xì)則和規(guī)定，以便于民族自治地方創(chuàng)造性地貫徹實(shí)施。民族法學(xué)的研究是為我國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的，它的具體落腳點(diǎn)就在依據(jù)民族區(qū)域自治法有關(guān)自治權(quán)的規(guī)定，通過(guò)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和民族自治地方制定的自治條例和單行條例，調(diào)動(dòng)民族地區(qū)少數(shù)民族群眾的積極性和主動(dòng)性，在國(guó)家的幫助下，獨(dú)立自主地發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、政治和文化事業(yè)，盡快縮小民族地區(qū)同東中部發(fā)達(dá)地區(qū)的差別，從整體上建設(shè)和發(fā)展民族地區(qū)的小康社會(huì)。民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)三大基本政治制度之一，其存在和發(fā)展就是民族法學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)條件，錯(cuò)綜復(fù)雜的民族關(guān)系是民族法學(xué)研究的特殊對(duì)象。從完善民族立法的視角看，理論存在的意義不只是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論概括，更重要的意義還在于理論的預(yù)見(jiàn)性，為以后實(shí)踐的發(fā)展提供思路并在發(fā)展中不斷完善其理論。從這個(gè)意義上講，我國(guó)民族法學(xué)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。民族自治地方的自治條例和單行條例是民族法學(xué)的重要組成部分。截至1996年底，全國(guó)155個(gè)民族自治地方制定的自治條例批準(zhǔn)實(shí)施的有123個(gè)，批準(zhǔn)實(shí)施的單行條例有113個(gè)。民族法學(xué)的產(chǎn)生，直接源于1982年《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)于民族區(qū)域自治制度這一基本政治制度的規(guī)定，以及1984年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》這一調(diào)整民族關(guān)系的基本法的出臺(tái)。民族區(qū)域自治法明確規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。民族自治地方權(quán)力機(jī)關(guān)怠于對(duì)自治條例和單行條例的制定和執(zhí)行，就是對(duì)民族區(qū)域自治法的褻瀆和怠惰，就是民族自治地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失職瀆職。從立法程序和法律效力的角度看，自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起60日內(nèi)給予答復(fù)。我國(guó)民族法學(xué)的體系構(gòu)成，是以根據(jù)憲法精神制定的民族區(qū)域自治法為主干的，根據(jù)民族區(qū)域自治法而實(shí)行的民族自治地方的自治條例和單行條例則是調(diào)整民族關(guān)系的重要法規(guī)，它們共同構(gòu)成了民族法學(xué)體系。在我國(guó)民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí)中，還存在很多需要進(jìn)一步完善立法和執(zhí)法的問(wèn)題，如我國(guó)民族區(qū)域自治法規(guī)定了民族自治地方的立法權(quán)，而當(dāng)前我國(guó)五大民族自治區(qū)還沒(méi)有一個(gè)出臺(tái)了民族自治區(qū)自治條例。這不僅需要得到國(guó)家立法機(jī)關(guān)和相關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的扶持和幫助，還需要通過(guò)建立和健全民族自治地方的立法和司法程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，更需要積極調(diào)動(dòng)民族自治地方人民的積極參與才行。民族自治立法是民族區(qū)域自治政策和民族區(qū)域自治制度實(shí)施的保障，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)得到落實(shí)的重要保證。當(dāng)前，有關(guān)我國(guó)少數(shù)民族自治地方自主權(quán)落實(shí)的法規(guī)和政策還不完善，保障機(jī)制也不很健全，這個(gè)問(wèn)題必須通過(guò)落實(shí)“十二五”規(guī)劃提出的“加快民族自治地方立法進(jìn)程”的建議，從中華民族整體利益全局和構(gòu)建和諧社會(huì)的大局出發(fā)予以解決。

摘要：伴隨改革的深入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化浪潮消然出現(xiàn)。尤其在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，民族區(qū)域自治地區(qū)的城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快。老城市不斷得到更新改建，新城市不斷涌現(xiàn)，一方面反映了我國(guó)民族區(qū)域自治制度所取得輝煌成就，另一方面，又為民族區(qū)域自治制度發(fā)展帶來(lái)了未曾面對(duì)的新事物、新問(wèn)題。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容已不能涵蓋全部，有些條款亦顯得不合時(shí)宜，急需改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：西部大開(kāi)發(fā)城市化民族區(qū)域自治制度民族自治市

中國(guó)是一個(gè)由56個(gè)民族共同構(gòu)成的大家庭，民族關(guān)系好壞直接關(guān)系到國(guó)家繁榮與社會(huì)穩(wěn)定。民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)解決民族問(wèn)題的基本政策，研究其在新形勢(shì)下的合理走向，發(fā)展前途，無(wú)疑對(duì)于民族地方乃至國(guó)家社會(huì)主義事業(yè)有重要作用。

一、我國(guó)民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

所謂民族區(qū)域自治制度，[1]即在中華人民共和國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居地區(qū)或少數(shù)民族分布較為集中地區(qū)，由少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域性的民族自治的制度。享有管理和決定本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的法定自主權(quán)，享有根據(jù)本民族和本地區(qū)的實(shí)際情況貫徹國(guó)家政令的自主權(quán)。在這個(gè)總原則和前提下，凡是在少數(shù)民族地區(qū)能夠建立一級(jí)自治地方的，都可以實(shí)行民族區(qū)域自治，建立民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，實(shí)行少數(shù)民族人民當(dāng)家作主。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分割的一部分?！秉h和國(guó)家實(shí)行民族區(qū)域自治制度，就是要在統(tǒng)一的祖國(guó)大家庭內(nèi)，使有著自己或大或小聚居區(qū)的少數(shù)民族有當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)權(quán)利；保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和地位；充分發(fā)揮少數(shù)民族人民參加國(guó)家政治生活和社會(huì)主義建設(shè)積極性；共同加強(qiáng)各民族之間相互信仰和友好協(xié)作，共同建設(shè)社會(huì)主義祖國(guó)。所以說(shuō)，民族區(qū)域自治制度是民族間平等、團(tuán)結(jié)互助的主要標(biāo)志，同時(shí)，也是少數(shù)民族地區(qū)人民民主專政的主要活動(dòng)形式。根據(jù)《中華人民共和憲法》的規(guī)定，實(shí)行民族區(qū)域自治的自治機(jī)關(guān)，除了行使《憲法》的規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的一般職權(quán)外，依法行使自治權(quán)。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)充分保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，充分考慮各民族特點(diǎn)和需要，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，積極支持和幫助各少數(shù)民族進(jìn)行社會(huì)主義革命，發(fā)展社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)。到目前為止，我國(guó)政府先后建立了五個(gè)自治區(qū)，三十個(gè)自治州，120個(gè)自治縣（旗）。此外，還建有1700多個(gè)自治鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的補(bǔ)充。1984年，我國(guó)通過(guò)并頒布了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，2001年，又推出了它的修訂本。這就從法律上為民族區(qū)域自治制度提供了保障。另外，在民族自治地方，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也取得了非凡成就，但較其它發(fā)達(dá)地區(qū)比較，仍有很多差距。可以說(shuō)，民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，對(duì)于消除民族間歷史遺留下來(lái)的隔閡，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，鞏固國(guó)防，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，發(fā)展民族自治地方的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，都作出了巨大成績(jī)，也受到了國(guó)內(nèi)外，尤其是各民族的一致稱贊與擁護(hù)。可以說(shuō)，我國(guó)民族區(qū)域自治制度已初具規(guī)模，并正在不斷完善與提高過(guò)程中，其將來(lái)發(fā)展，也將前途廣闊。

二、城市化浪潮與民族區(qū)域自治地方城市化現(xiàn)狀、特點(diǎn)分析

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學(xué)

我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制與我國(guó)的國(guó)情是相適應(yīng)的。新中國(guó)成立后,我國(guó)依照“一元性兩級(jí)”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,不斷加強(qiáng)關(guān)于民族區(qū)域自治的立法工作,已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括各項(xiàng)國(guó)家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內(nèi)的民族法制體系”,為正確調(diào)整我國(guó)的民族關(guān)系,有效地解決各種民族問(wèn)題,加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制還存在諸多問(wèn)題,如果對(duì)其不進(jìn)行充分研究并予以完善,勢(shì)必阻礙我國(guó)民族區(qū)域自治立法的發(fā)展,制約民族區(qū)域自治法制建設(shè)和法治的健康運(yùn)行。這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在:一是民族自治地方自治立法權(quán)限的范圍不統(tǒng)一;二是民族自治地方立法主體的設(shè)置不科學(xué);三是特殊民族立法程序不合理。本文將對(duì)這三個(gè)方面的問(wèn)題分別進(jìn)行論證并提出改進(jìn)的路徑。

一、關(guān)于民族自治地方的立法權(quán)限

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法體制,與民族區(qū)域自治相關(guān)的立法權(quán)分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權(quán)源于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)的憲法和其他法律的授權(quán)?！稇椃ā返?16條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例?！薄读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定作出變通規(guī)定?！睆纳鲜龇梢?guī)定來(lái)看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)。即國(guó)家的法律、行政法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定法規(guī)范和法規(guī)則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權(quán)。即國(guó)家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定,但這些規(guī)定不適合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),不宜適用時(shí),民族自治地方的立法主體可以根據(jù)法律和行政法規(guī)的基本原則制定變通的法規(guī)范和法規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時(shí),必須遵循法定的立法權(quán)范圍,即對(duì)憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定不得進(jìn)行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對(duì)某些重大問(wèn)題也可以在自治條例中予以規(guī)定。民族自治地方在行使自治立法權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)以其自治權(quán)限的范圍為依據(jù)。根據(jù)《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定,民族自治地方可以就以下事項(xiàng)制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調(diào)整范圍、制定程序和技術(shù),變通法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定的條件、原則和程序等;(2)自治機(jī)關(guān)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z(yǔ)言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關(guān)事項(xiàng);(4)組織和使用本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì);(5)如何行使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理以及外貿(mào)活動(dòng)方面自治權(quán);(6)如何行使財(cái)政稅收自治權(quán);(7)教育、科技、文化、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作;(8)流動(dòng)人口管理;(9)計(jì)劃生育;(10)自治機(jī)關(guān)的組織和工作。應(yīng)該說(shuō),在立法權(quán)的歸屬方面,憲法、民族區(qū)域自治法和立法法對(duì)民族自治地方自治立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定并不存在矛盾。但是,我國(guó)現(xiàn)行的其他法律也存在授權(quán)民族自治地方變通立法的規(guī)定,并且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。到1997年底,共有10多部法律作出了對(duì)民族自治立法的授權(quán)性規(guī)定。具體分為以下幾種情況:一是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì),如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權(quán)益保障法。二是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),如婚姻法、收養(yǎng)法。三是授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)(人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民政府),如森林法、國(guó)旗法。四是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)和轄有民族自治地方的省人民代表大會(huì),如刑法。五是授權(quán)自治區(qū)和省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),如傳染病防治法。六是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),如全民所有制工業(yè)企業(yè)法。此外,行政法規(guī)如婚姻登記管理?xiàng)l例,授權(quán)民族自治地方人民政府,結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況,制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定。有的學(xué)者將這些法律、法規(guī)的授權(quán)歸納并稱之為變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),以區(qū)別于自治條例和單行條例制定權(quán),[1]并以民族區(qū)域自治法第20條的規(guī)定為證據(jù)。這種觀點(diǎn)是不能成立的。首先,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區(qū)域自治地方實(shí)際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行;該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)?！边@一條款賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)“對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決定等可以報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”,言說(shuō)的并不是自治立法權(quán),而是行政管理權(quán);從“該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”的規(guī)定,亦可以看出此條規(guī)定的不是立法權(quán)和立法程序。其次,憲法是一國(guó)的根本大法,任何法律、法規(guī)的規(guī)定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權(quán)只能源于憲法的授權(quán),其他有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定只能是對(duì)憲法規(guī)定的具體化,而不能成為獨(dú)立于憲法的權(quán)力或權(quán)利的源泉。第三,上述法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致,尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,這是立法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)所致,屬違憲行為,應(yīng)當(dāng)予以糾正,更不能將之視為合法現(xiàn)象作為自治立法理論探討的理論源點(diǎn)。第四,不論是變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),還是自治條例和單行條例制定權(quán),其最終的法律依據(jù)都是憲法的授權(quán),其事實(shí)依據(jù)都是民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),在本質(zhì)上都是一致的,沒(méi)有必要也沒(méi)有理由將二者嚴(yán)格地區(qū)分開(kāi)來(lái)。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權(quán)也無(wú)充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權(quán),由民族自治地方的人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、自治機(jī)關(guān)分別行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。這樣的“分別”并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),既不是按授權(quán)法律的效力等級(jí),也不是按授權(quán)法律的性質(zhì)內(nèi)容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級(jí)、性質(zhì)內(nèi)容大致相同,但在授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定時(shí),繼承法授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會(huì),婚姻法則授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。后三種屬于特殊性授權(quán)規(guī)定,由省和自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。由省的立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)還能稱之為民族區(qū)域自治法規(guī)嗎?在省和自治區(qū)統(tǒng)一行使立法權(quán)的情況下,自治州、自治縣的立法自治權(quán)又如何體現(xiàn)呢?這種授權(quán)規(guī)定實(shí)際上是通過(guò)一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權(quán),是無(wú)法體現(xiàn)自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個(gè)民族自治地方的省、自治區(qū)如青海、新疆、廣西等,制定一部統(tǒng)一的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定,不可能兼顧在經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等方面各具特色的各民族的實(shí)際狀況,這種法規(guī)范和法規(guī)則在實(shí)踐中是無(wú)法適用的。立法法的頒布和實(shí)施為我們的主張?zhí)峁┝擞辛ψC據(jù),并為立法授權(quán)不統(tǒng)一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定,……”,并授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)可以變通除憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定以外的所有法律、法規(guī)。所以,其他法律在進(jìn)一步明確、細(xì)化民族自治地方的變通立法權(quán)時(shí),應(yīng)按照立法法的規(guī)定,規(guī)范授權(quán)的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權(quán)條款修改為“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定。自治州、自治縣制定的變通規(guī)定,報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治區(qū)制定的變通規(guī)定,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效?！?/p>

二、關(guān)于民族自治地方的立法主體

根據(jù)我國(guó)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法關(guān)于民族自治地方行使自治立法權(quán)的法律規(guī)定,行使自治立法權(quán)的主體是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會(huì),而自治地方的人民代表大會(huì)常委會(huì)則沒(méi)有自治立法權(quán)。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)行使自治立法權(quán)制定的,“有關(guān)本地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治的基本制度的綜合性的規(guī)范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會(huì)行使自治立法權(quán),“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則,依照本地方的實(shí)際情況,為保護(hù)和解決當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規(guī)。自治條例主要是關(guān)于本民族自治地方的轄區(qū)范圍、自治機(jī)關(guān)的組成及活動(dòng)原則,自治機(jī)關(guān)對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的管理以及自治條例的實(shí)施等重要內(nèi)容的規(guī)定。在任何一個(gè)民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例是科學(xué)的,也是必要的。而單行條例是對(duì)民族自治地方某一方面的具體事項(xiàng)所作的規(guī)定,是就某一專門問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定的法規(guī),這樣的問(wèn)題在民族自治地方非常多,從加強(qiáng)民族自治地方的立法工作,促進(jìn)民族自治地方法制建設(shè)和法治的順暢運(yùn)行來(lái)看,僅授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定單行條例缺乏科學(xué)性?！拔覈?guó)立法體制中的薄弱環(huán)節(jié)是,民族自治地方的立法機(jī)關(guān),相對(duì)于其他立法機(jī)關(guān)而言,……立法活動(dòng)不甚活躍,尤其是自治縣一級(jí)的人民代表大會(huì)更突出,有的縣多年來(lái)僅制定過(guò)一部單一條例。”[4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關(guān)鍵在于完善立法主體的設(shè)置,賦予民族自治地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力,以適應(yīng)民族自治地方法制和法治建設(shè)的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力具有現(xiàn)實(shí)必要性。社會(huì)主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國(guó)家法律體系中的一個(gè)重要組成部分。1982年憲法施行以來(lái),我國(guó)民族立法工作取得了很大的成績(jī),初步解決了民族工作中無(wú)法可依的問(wèn)題。但是,從我國(guó)民族自治法制建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō),民族法律法規(guī),特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應(yīng)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、不適應(yīng)國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)要求、不適應(yīng)WTO規(guī)則要求等問(wèn)題。有些規(guī)定明顯落后于實(shí)際需要,而且實(shí)際上也不能執(zhí)行和沒(méi)有執(zhí)行,必須根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)、西部大開(kāi)發(fā)的政策和WTO規(guī)則的要求對(duì)有關(guān)內(nèi)容適時(shí)地進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善?！懊褡遄灾蔚胤揭訌?qiáng)制定單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的工作。屬于某個(gè)自治地方的某些特殊問(wèn)題,國(guó)家沒(méi)有也不可能專門統(tǒng)一立法,但又確實(shí)需要通過(guò)立法有所規(guī)范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權(quán),通過(guò)制定單行條例的辦法來(lái)解決;有些問(wèn)題國(guó)家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規(guī)定不具體,自治地方可以制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定?！盵5]然而,在我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會(huì)制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過(guò)程,立法效率低下,使之不能適應(yīng)民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的自治立法權(quán)。其次,賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力是節(jié)約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區(qū)域自治法規(guī)定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的目的是嚴(yán)格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經(jīng)濟(jì)分析是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和原則分析立法現(xiàn)象,從成本—效益的角度尋求和實(shí)現(xiàn)法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析立法,涉及到三個(gè)指標(biāo):立法的社會(huì)效益、立法成本、法律價(jià)值,三者的關(guān)系是:立法的社會(huì)效益等于法律價(jià)值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動(dòng)所耗費(fèi)的成本,包括立法機(jī)關(guān)的運(yùn)行、立法的程序性活動(dòng)和立法監(jiān)督的成本;間接立法成本即法律實(shí)施成本,包括執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)法律的執(zhí)法成本和法律實(shí)施中某些相對(duì)人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過(guò)程中,雖然《地方組織法》第11條規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。經(jīng)過(guò)五分之一代表提議,可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)”,但在現(xiàn)階段,我國(guó)地方(包括民族自治地方)各級(jí)人民代表大會(huì)每年只召開(kāi)一次。這樣,單行條例制定工作從計(jì)劃立項(xiàng)、起草到形成草案,提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議法規(guī)草案,一般都需要一年左右的時(shí)間,有的還需要2—3年。常務(wù)委員會(huì)審議后還要征求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)單行條例草案的意見(jiàn),并由上級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)條例草案中涉及到的自治地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門在利益分配等方面的問(wèn)題。然后再由常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審議。如果本級(jí)人民代表大會(huì)在審議中認(rèn)為法規(guī)草案中的某些問(wèn)題不適當(dāng),需要作進(jìn)一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續(xù)擱置到下一次人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí),即第二年才有可能得到重新審議、通過(guò)。[7](P104-105)因此,受人民代表大會(huì)會(huì)期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會(huì)制定單行條例的立法權(quán),必然增加立法機(jī)關(guān)運(yùn)行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐中,“會(huì)期短、議程多”是一個(gè)突出的特點(diǎn)。一般地說(shuō),自治區(qū)人民代表大會(huì)的會(huì)期每年是7天—10天,自治州人民代表大會(huì)的會(huì)期是3天—7天,自治縣人民代表大會(huì)的會(huì)期是2天—5天。在這樣短的會(huì)期中,每年召開(kāi)一次的人民代表大會(huì)的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會(huì)制定單行條例,有時(shí)候很難將應(yīng)當(dāng)列入的制定法規(guī)的議題列入會(huì)議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會(huì)的召開(kāi),由于會(huì)議議程多,選舉任務(wù)較重,并且新當(dāng)選代表還不夠熟悉人民代表大會(huì)會(huì)議的議事規(guī)則等,通過(guò)單行條例就更困難。因此,受人民代表大會(huì)會(huì)議的限制和議程的限制,也勢(shì)必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區(qū)域自治立法體制,提高自治立法的社會(huì)效益,應(yīng)當(dāng)賦予民族自治地方的人民代表大會(huì)常委會(huì)制定單行條例的自治立法權(quán)。

【關(guān)鍵詞】/民族區(qū)域自治制度/形成發(fā)展/完善貢獻(xiàn)

【正文】

［中圖分類號(hào)］D633.2［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1001-5140(2001)01-0001-07

民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本政策。在民族區(qū)域自治制度的形成和發(fā)展過(guò)程中，起了決定性作用。因此，中國(guó)民族區(qū)域自治的理論是思想的一個(gè)組成部分。本文就民族區(qū)域自治理論的形成、中國(guó)特色和在實(shí)踐上的發(fā)展與完善作些探討。

一、關(guān)于民族區(qū)域自治理論的形成

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家。遠(yuǎn)在傳說(shuō)時(shí)代，黃帝統(tǒng)一了黃河流域各氏族部落，奠定了夏族的基礎(chǔ)。在公元前21世紀(jì)，夏禹兒子啟建立了夏朝，夏族形成。夏商以來(lái)，中國(guó)除了華夏族（漢族），還存在戎、夷、蠻、狄等許多民族。歷代統(tǒng)治階級(jí)對(duì)少數(shù)民族采取“尊王攘夷”、“以夷制夷”、“懷柔羈縻”、“武力鎮(zhèn)壓”與“分而治之”等政策，引起了民族之間的對(duì)立和戰(zhàn)爭(zhēng)。民國(guó)時(shí)期，政府不承認(rèn)國(guó)內(nèi)多民族的存在，把許多少數(shù)民族稱之為“漢族大小宗支”，對(duì)少數(shù)民族實(shí)行大漢族主義政策，漢族與少數(shù)民族之間隔閡甚深。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之后，十分重視國(guó)內(nèi)各少數(shù)民族的權(quán)益，但在如何解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題上，有一個(gè)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐過(guò)程。

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)有了很快的發(fā)展，地方財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)。但是與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距還是十分明顯的。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，從財(cái)政收入和支出兩個(gè)方面分析了民族自治地方財(cái)政現(xiàn)狀。首先對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制進(jìn)行了分析，指出了分稅制存在的缺陷，同時(shí)分析了民族地區(qū)財(cái)政支出的不合理性，并對(duì)如何增加民族自治地方的財(cái)政收入、合理財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；財(cái)政自治；分稅制；財(cái)政增收；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

一、民族自治地方的財(cái)政現(xiàn)狀

(1)財(cái)政自給率低，對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴程度高。西部少數(shù)民族自治地方由于其本身的經(jīng)濟(jì)條件落后，在財(cái)政上長(zhǎng)期入不敷出，地區(qū)財(cái)政的收入增長(zhǎng)難以支撐本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(2)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，建設(shè)性資金投入不足。財(cái)政中非生產(chǎn)性支出不斷增加，建設(shè)性資金的投入不足是西部民族地區(qū)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的共性，這就導(dǎo)致了生產(chǎn)投入不夠使得經(jīng)濟(jì)落后與財(cái)政收入偏低的惡性循環(huán)。

(3)中央對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。中央對(duì)西部少數(shù)民族的轉(zhuǎn)移支付形式太過(guò)復(fù)雜，分散掌握在不同的部門，且隨意性很強(qiáng)。而且在中央財(cái)政援助的資金中，有相當(dāng)一部分屬于有條件的專項(xiàng)援助，要求地方對(duì)這類援助進(jìn)行配套投入。結(jié)果往往有些貧困地區(qū)由于拿不出配套資金而得不到中央的援助。

民族區(qū)域自治法是我黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員公同的天地自中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法頒布二十多年來(lái)，我院在黨的民族政策照耀下，在旗委政府及主管局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以民族區(qū)域自治法為指導(dǎo)，努力發(fā)展民族地區(qū)民族醫(yī)藥事業(yè)，為建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的科右中旗貢獻(xiàn)著一份力量。

一、黨和政府重視，推動(dòng)著民族醫(yī)藥進(jìn)步

我院（所）成立1973年，是一所具有一定規(guī)模的旗縣級(jí)民族綜合性醫(yī)院（所）。1980年自治區(qū)科研機(jī)構(gòu)調(diào)整中因成績(jī)突出而唯獨(dú)保留的旗縣級(jí)蒙醫(yī)藥研究機(jī)構(gòu)。建院（所）初始，只有5名職工，三間土房。建院（所）三十多年來(lái)，在黨和政府的關(guān)心和支持下，有了長(zhǎng)足的發(fā)展。尤其民族區(qū)域自治法的頒布和貫徹落實(shí)，各級(jí)政府更加重視民族地區(qū)民族醫(yī)藥的發(fā)展壯大，加大投入扶持力度，推動(dòng)了院（所）健康快速發(fā)展?，F(xiàn)院（所）占地面積14400平米，建筑面積4000平米，固定資產(chǎn)1000萬(wàn)元。編制床位80張，職工147名。設(shè)有內(nèi)、外、婦、兒、五療等12個(gè)臨床科室，檢驗(yàn)等5個(gè)醫(yī)技科室和藥劑、預(yù)防保健等5個(gè)輔助科室，護(hù)理部、醫(yī)務(wù)、總務(wù)等5個(gè)職能科室，糖尿病、宮頸糜爛等4個(gè)?？坪退膫€(gè)療區(qū)。擁有ct、彩超、黑白b超、電子胃鏡、x光機(jī)、全自動(dòng)生化分析儀、24小時(shí)動(dòng)態(tài)心電監(jiān)護(hù)儀、動(dòng)態(tài)血壓監(jiān)測(cè)儀等萬(wàn)元以上設(shè)備31臺(tái)件。醫(yī)療設(shè)備的改善，環(huán)境的優(yōu)化，業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展，醫(yī)療質(zhì)量的提高，服務(wù)意識(shí)的轉(zhuǎn)變，贏得了社會(huì)的信任，患者的信賴，醫(yī)院兩個(gè)效益不斷提高，2005年門診患者達(dá)到了28861人次，住院患者達(dá)到了1868例，近年來(lái)業(yè)務(wù)收入以每年20%的速度遞增。今年可望達(dá)到600萬(wàn)元。

二、堅(jiān)持蒙醫(yī)藥科研工作挖掘、提高民族醫(yī)藥寶庫(kù)、為各族人民健康服務(wù)

幾十年來(lái)，我們始終沒(méi)有忘記黨和政府賦予我們的光榮使命。堅(jiān)持民族醫(yī)藥寶庫(kù)的挖掘、整理、提高，發(fā)揚(yáng)和科研創(chuàng)新工作?？朔巳藛T、環(huán)境、資料、經(jīng)驗(yàn)、資金少等等諸多的實(shí)際困難，發(fā)揚(yáng)有條件要干，沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要干的硬骨頭精神，先后編寫出版《蒙醫(yī)常用方劑選》、《蒙醫(yī)鄉(xiāng)村醫(yī)生手冊(cè)》、《寶音扎布肝病防治》、《斯日吉米德》、《長(zhǎng)壽奧秘》等171萬(wàn)字的醫(yī)學(xué)工具書(shū)，豐富了民族醫(yī)藥寶庫(kù)。多次承擔(dān)旗旗、盟、自治區(qū)，乃至國(guó)家中醫(yī)藥管理局下達(dá)的科研任務(wù)。其中《蒙醫(yī)藥實(shí)驗(yàn)治療肝病》、《哈屯塔拉哈治療宮頸糜爛》成果獲自治區(qū)科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)，《尼哈其塔拉哈治療婦女病》成果獲興安盟科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)，《呼和散治療出血病》課題完成了各項(xiàng)實(shí)驗(yàn)任務(wù)，待專家堅(jiān)定?！睹舍t(yī)藥治療糖尿病》課題市級(jí)立項(xiàng)研究。《雅順賽音治療骨質(zhì)增生》、《其順格根治療高血脂》準(zhǔn)備申請(qǐng)立項(xiàng)。

三、重視少數(shù)民族人才培養(yǎng)，推動(dòng)醫(yī)院醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展

民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是黨和國(guó)家堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施20多年來(lái)，在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利、保證自治縣的民族工作依法進(jìn)行、促進(jìn)自治縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展、鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民族關(guān)系、培養(yǎng)壯大少數(shù)民族干部隊(duì)伍和各類人才、推動(dòng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)等方面，發(fā)揮了極其重要的作用。多年來(lái)，我縣教育局認(rèn)真學(xué)習(xí)和宣傳貫徹《民族區(qū)域自治法》，深入貫徹落實(shí)《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育決定的意見(jiàn)》，圍繞西部大開(kāi)發(fā)和實(shí)施“科教興縣”戰(zhàn)略總體目標(biāo)，以提高各民族人口素質(zhì)和創(chuàng)新能力為著力點(diǎn)，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，使我縣少數(shù)民族教育事業(yè)得到了快速發(fā)展，現(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下：

一、領(lǐng)導(dǎo)重視，掀起《民族區(qū)域自治法》學(xué)習(xí)熱潮

縣教育局領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到貫徹《民族區(qū)域自治法》的重要意義，把深入學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》作為一項(xiàng)長(zhǎng)期而緊迫的任務(wù)認(rèn)真抓緊抓好，通過(guò)各種形式，開(kāi)展了學(xué)習(xí)活動(dòng)，在全縣教育系統(tǒng)掀起了《民族區(qū)域自治法》學(xué)習(xí)熱潮。一是作為普法的重點(diǎn)。在制定普法規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)，把《民族區(qū)域自治法》擺在重要的位置；在研究普法工作和部署普法任務(wù)時(shí)，突出了《民族區(qū)域自治法》；在開(kāi)展依法治理工作時(shí)，都以《民族區(qū)域自治法》為主要依據(jù)。教育局機(jī)關(guān)及各學(xué)校利用政治學(xué)習(xí)時(shí)間，組織全體干部和教職工認(rèn)真學(xué)習(xí)了《民族區(qū)域自治法》，并組織干部教師進(jìn)行了座談，暢談了體會(huì)和感想,許多干部教師還通過(guò)自學(xué)，認(rèn)真寫出了心得體會(huì)，加深了對(duì)《民族區(qū)域自治法》的認(rèn)識(shí)。一些學(xué)校還結(jié)合開(kāi)展鄉(xiāng)土教育，將《民族區(qū)域自治法》的宣傳學(xué)習(xí)引入校園、引入課堂，使該法扎根于孩子心中。

二、加大宣傳力度，使《民族區(qū)域自治法》家喻戶曉，深入人心。

為使民族區(qū)域自治法家喻戶曉，深入人心，我縣教育系統(tǒng)組織開(kāi)展了廣泛深入的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)。各校創(chuàng)新工作載體，以“宣傳民族區(qū)域自治法，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”為主題，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)引入學(xué)校和班級(jí)，在全縣范圍開(kāi)展了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范學(xué)校創(chuàng)建活動(dòng)。一些學(xué)校利用廣播、電視、黑板報(bào)、?？?bào)懸掛橫幅，廣泛宣傳《民族區(qū)域自治法》。一些學(xué)校和班級(jí)還舉辦了民族宗教政策法規(guī)知識(shí)競(jìng)賽答題活動(dòng)。

三、堅(jiān)決貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》，加快我縣民族教育發(fā)展和改革步伐。

摘要：我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，國(guó)家制定實(shí)施了金融優(yōu)惠政策來(lái)扶持民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。這些金融優(yōu)惠政策包括設(shè)立專項(xiàng)貸款，給予優(yōu)惠利率以及放寬貸款額度等。全面落實(shí)政策的實(shí)行有助于促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)，貿(mào)易，服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展。但由于民族地區(qū)滯后的經(jīng)濟(jì)狀況，給地區(qū)發(fā)展帶來(lái)了相關(guān)問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題提出了解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；金融優(yōu)惠政策；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1實(shí)施優(yōu)惠的金融政策

改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，我國(guó)民族地區(qū)的金融業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，民族地區(qū)的金融業(yè)從無(wú)到有，發(fā)展速度較快。但由于民族地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)條件，整體金融發(fā)展水平相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和全國(guó)平均水平。李景躍等在《商業(yè)研究》2008年第一期指出，民族地區(qū)金融發(fā)展滯后主要表現(xiàn)為金融生態(tài)環(huán)境脆弱，金融資源配置效率較低。國(guó)家早在解放初期就已經(jīng)制定了一系列發(fā)展民族地區(qū)金融業(yè)的優(yōu)惠政策以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。并且各民族地區(qū)根據(jù)其不同的經(jīng)濟(jì)特征相應(yīng)的實(shí)行了適合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠措施。這些金融方面的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在設(shè)立專項(xiàng)貸款，給予優(yōu)惠利率，放寬貸款額度和還款期限等。

對(duì)少數(shù)民族專項(xiàng)貸款給予優(yōu)惠利率。如1991年《中國(guó)人民銀行關(guān)于民族貿(mào)易縣貿(mào)易貸款實(shí)行優(yōu)惠利率的通知》規(guī)定，對(duì)國(guó)家確定的421個(gè)民族貿(mào)易縣貿(mào)易貸款，在利率上實(shí)行優(yōu)惠政策。民族貿(mào)易貸款年利率為5.76％。貸款行向企業(yè)按年利率的8.64％收息，對(duì)年利率5.76％與8.64％的2.88％利差按季返還企業(yè)。對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)貸款，適當(dāng)放寬貸款條件。1993年的《城市開(kāi)民智工作條例》規(guī)定，信貸部門對(duì)以少數(shù)民族為主要服務(wù)對(duì)象的從事食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)和飲食服務(wù)的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，在貸款額度、還款期限、自由自己比例方面給予優(yōu)惠。開(kāi)發(fā)性貸款、扶貧貼息貸款和其他專項(xiàng)貼息貸款也適當(dāng)?shù)南蛎褡宓貐^(qū)傾斜。對(duì)民族地區(qū)開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源的項(xiàng)目，在保證有效益、能還貸的前提下，貸款條件要適當(dāng)放寬。

2實(shí)施金融優(yōu)惠政策促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展