摘要：內(nèi)容提要：我國(guó)現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國(guó)家立法權(quán)提留。此概念和國(guó)家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，反映我國(guó)立法體制的本質(zhì)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家立法權(quán)，國(guó)家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國(guó)現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。”結(jié)合立法法的規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)[1]包括：1、全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項(xiàng)專屬國(guó)家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；司法制度等事項(xiàng)是絕對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)。其余為相對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)，此類事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并且不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋憲法，提取原由國(guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

「摘要」內(nèi)容提要：我國(guó)現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國(guó)家立法權(quán)提留。此概念和國(guó)家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，反映我國(guó)立法體制的本質(zhì)。

「關(guān)鍵詞」國(guó)家立法權(quán)，國(guó)家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國(guó)現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)[1]包括：1、全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項(xiàng)專屬國(guó)家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；司法制度等事項(xiàng)是絕對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)。其余為相對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)，此類事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并且不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋憲法，提取原由國(guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

一，現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋憲法，提取原由國(guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

二、國(guó)家立法權(quán)提留的涵義

“立法權(quán)是立法機(jī)關(guān)的主要職權(quán)：這里所說(shuō)的立法權(quán)。既包括法律的制定、批準(zhǔn)、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充、解釋、廢止、變更或撤銷的實(shí)體性權(quán)力，也包括提案、審議、表決、公布、以及立法調(diào)查和聽(tīng)證等程序性的權(quán)力。還包括立法自主權(quán)、行使權(quán)和委托權(quán)等為立法機(jī)關(guān)所享

有的主權(quán)性權(quán)力。“[2]筆者無(wú)意界定立法權(quán)是什么，僅參考此廣義的立法權(quán)說(shuō)界定國(guó)家立法權(quán)，認(rèn)為國(guó)家立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的生成、變更、廢止法，決定法的表現(xiàn)形式和法的內(nèi)容是否有效的國(guó)家權(quán)力。

國(guó)家立法權(quán)提留是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法及其相關(guān)法賦予的職權(quán)，通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為。國(guó)家立法權(quán)提留是與國(guó)家立法權(quán)下行分配相對(duì)的保留、提回和提取的行為，它們共同構(gòu)成我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的配置。其中，國(guó)家立法權(quán)保留是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式將憲法賦予的立法權(quán)明確規(guī)定下來(lái)，其他立法主體非有法定情形不得行使。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)備案審查而撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；撤銷違背憲法和立法法第六十六條第二款的規(guī)定而被批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，這是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)保障其所保留的立法權(quán)的法定方式。

「摘要」內(nèi)容提要：我國(guó)現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國(guó)家立法權(quán)提留。此概念和國(guó)家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，反映我國(guó)立法體制的本質(zhì)。

「關(guān)鍵詞」國(guó)家立法權(quán)，國(guó)家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國(guó)現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)[1]包括：1、全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項(xiàng)專屬國(guó)家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；司法制度等事項(xiàng)是絕對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)。其余為相對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)，此類事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并且不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專屬國(guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋憲法，提取原由國(guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

摘要行政立法權(quán)有授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)兩種類型。在關(guān)于授權(quán)立法權(quán)的理論中，對(duì)分權(quán)原則的功能主義解釋不太適合中國(guó)的國(guó)情，但其原理對(duì)我們有一定的借鑒意義，禁止授權(quán)立法原理和立法權(quán)說(shuō)可以適當(dāng)?shù)亟梃b，立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)則不能正確說(shuō)明授權(quán)立法權(quán)的來(lái)源。授權(quán)立法權(quán)來(lái)源于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，授權(quán)立法必須受到嚴(yán)格的控制，以不侵犯公民的權(quán)利為原則。我國(guó)存在職權(quán)立法，并且職權(quán)立法不是授權(quán)立法。行政職權(quán)立法權(quán)違背民主和憲政原則，與我國(guó)的政體相矛盾，造成行政立法的混亂，應(yīng)當(dāng)取消。

關(guān)鍵詞行政立法權(quán)授權(quán)立法權(quán)職權(quán)立法權(quán)立法權(quán)來(lái)源立法正當(dāng)性

行政立法包括授權(quán)立法和職權(quán)立法兩種類型，而授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)具有不同的來(lái)源，因此討論行政立法權(quán)來(lái)源的正當(dāng)性需要將兩者分開(kāi)論述。

一、授權(quán)立法權(quán)的正當(dāng)性

本文的研究主題限于行政立法，因此本文所說(shuō)的授權(quán)立法主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)而制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)及其結(jié)果。這樣就排除了下級(jí)立法機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)以及其他組織依據(jù)授權(quán)而進(jìn)行的立法活動(dòng)及其結(jié)果。也就是說(shuō)，授權(quán)立法不全是行政立法。雖然英國(guó)的韋德爵士將國(guó)有企業(yè)、行業(yè)組織等根據(jù)授權(quán)制定規(guī)章的行為也概括在行政立法之內(nèi)，王名揚(yáng)先生將法國(guó)的地方議會(huì)制定的條例也歸于行政立法的范圍，[1]（p557-558；p149）但是根據(jù)我國(guó)目前的情況，最好采取狹義的理解。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)行使授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性問(wèn)題，除了從行政立法的必要性的角度即社會(huì)發(fā)展的需要和立法機(jī)關(guān)能力有限的角度進(jìn)行討論以外，還有專門適用于授權(quán)立法權(quán)一些理論，當(dāng)然，在大多數(shù)國(guó)家行政立法權(quán)就是授權(quán)立法權(quán)，因?yàn)樵谶@些國(guó)家只有授權(quán)立法，沒(méi)有職權(quán)立法。

「關(guān)鍵詞」稅收立法

稅收立法，作為一種國(guó)家行為，應(yīng)該是與國(guó)家誕生而相伴相隨的。然而在新中國(guó)，稅法學(xué)研究不過(guò)是20世紀(jì)80年代才真正開(kāi)始的，[1]而立法學(xué)研究還要稍晚，[2]至于將二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行專門的、較全面的系統(tǒng)研究則只是進(jìn)入90年代以后的事了。本文試圖在充分借鑒和運(yùn)用立法學(xué)理論的基礎(chǔ)上，在重新界定稅收立法研究中的基本概念的前提下，積極運(yùn)用比較的研究方法，對(duì)我國(guó)稅收立法中的基本問(wèn)題作一分析探討，以期能為跨世紀(jì)進(jìn)程中的中國(guó)稅收立法的理論研究與應(yīng)用實(shí)踐墊石鋪路，愿以拋磚之力收引玉之效。

（一）稅收立法基本概念研究

為了能夠科學(xué)地開(kāi)展稅收立法問(wèn)題研究，同時(shí)也為了明確作為理論研究者正確使用概念和范疇的“自我意識(shí)”和“社會(huì)責(zé)任感”，避免因?qū)Ω拍詈头懂犂斫獾牟灰恢露馃o(wú)謂的爭(zhēng)論，[3]筆者以為，首先應(yīng)對(duì)稅收立法研究中有關(guān)的基本概念予以“正義”，即“對(duì)一定的語(yǔ)言文字所表示的概念的含義以及與其相關(guān)的詞義、語(yǔ)義作出確當(dāng)?shù)脑忈尯捅硎?，包括澄清?wèn)題或釋疑”。[4]只有這樣，才能夠與同行“求得共同的出發(fā)點(diǎn)或前提”，并為稅收立法研究“提供較確定的范圍或界限”。[5]

1.稅收和稅法的概念[6]

我們?cè)诳疾於愂盏钠鹪春投惙ǖ谋举|(zhì)的基礎(chǔ)上，對(duì)稅收和稅法的概念予以界定。

一、正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)的邏輯起點(diǎn)

如果僅從字面理解，經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)即關(guān)于經(jīng)濟(jì)法的立法權(quán)，但是，倘若進(jìn)行深入分析，就可發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)蘊(yùn)含著豐富、深刻的內(nèi)容。而要正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)，首先應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)法立法的概念入手。

由于目前理論界對(duì)經(jīng)濟(jì)法立法的認(rèn)識(shí)存在一定誤區(qū)，這在很大程度上影響了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)的準(zhǔn)確把握。

我國(guó)理論上至今尚未嚴(yán)格區(qū)分“經(jīng)濟(jì)立法”、“經(jīng)濟(jì)法立法”，把兩者直接或間接簡(jiǎn)單混同，替代使用或模糊使用，而沒(méi)有注意到兩者存在的區(qū)別，人們往往在使用本來(lái)意義上的“經(jīng)濟(jì)法立法”時(shí)，也以“經(jīng)濟(jì)立法”來(lái)替代之（注：如有的學(xué)者認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)立法是指國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)立法權(quán)限依照法定程序制定、頒布，或者修改以及廢除經(jīng)濟(jì)法律經(jīng)濟(jì)法規(guī)的全部工作和活動(dòng)?！眳⒁?jiàn)陶和謙主編：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》（第二版），法律出版社1992年6月版，第132頁(yè)。），反之亦然。筆者認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)立法”和“經(jīng)濟(jì)法立法”是兩個(gè)不同的法律概念和術(shù)語(yǔ)，兩者存在以下幾方面的區(qū)別：首先，從字面解釋上看，“經(jīng)濟(jì)立法”既可指為了調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系而進(jìn)行的一切立法活動(dòng)，也可與“經(jīng)濟(jì)的立法”等同，指關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的所有法律、法規(guī)?！敖?jīng)濟(jì)法立法”從動(dòng)態(tài)上看是指把經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門而進(jìn)行的專門性立法活動(dòng)，從靜態(tài)上看是指把經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門而通過(guò)立法活動(dòng)形成的各種經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)淵源。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)法立法指經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門而用以調(diào)整特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立法活動(dòng)內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。其次，從產(chǎn)生階段看，經(jīng)濟(jì)立法產(chǎn)生時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于經(jīng)濟(jì)法立法產(chǎn)生時(shí)間。經(jīng)濟(jì)立法作為國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的立法，始自于國(guó)家和法的產(chǎn)生，即自從有了國(guó)家和法之后，就有了國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的立法，最早時(shí)期的經(jīng)濟(jì)立法在內(nèi)容上只是整個(gè)立法內(nèi)容的一個(gè)重要方面，在淵源上與調(diào)整其他社會(huì)關(guān)系的法都處于“諸法合體”狀態(tài)，并不是特指一個(gè)獨(dú)立的法律部門。在現(xiàn)代，“經(jīng)濟(jì)立法”仍泛指調(diào)整一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的所有具有綜合性特點(diǎn)的立法表現(xiàn)形式?！敖?jīng)濟(jì)立法的綜合性，是由它包括大量屬于不同法律部門的立法，包括調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一切規(guī)范這種情況所決定的”（注：〔蘇〕M.H.彼特羅夫：《經(jīng)濟(jì)立法的體系》，載《蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)法論文選》，法律出版社1982年版，第206頁(yè)。轉(zhuǎn)引自宋維義編：《外國(guó)經(jīng)濟(jì)法理論資料類編》，群眾出版社1986年12月版，第259頁(yè)。）。無(wú)論是作為國(guó)家根本大法的憲法，還是作為獨(dú)立部門法的刑法、民法、行政法、勞動(dòng)法、訴訟法等，只要其中含有調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)容的，都應(yīng)屬于“經(jīng)濟(jì)立法”的范疇，因此，“作為綜合性立法來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)立法是各個(gè)部門法規(guī)范的某種聚合和聯(lián)合，這些規(guī)范仍保持部門法規(guī)范的特點(diǎn)和性質(zhì)?！保ㄗⅲ骸蔡K〕M.H.彼特羅夫：《經(jīng)濟(jì)立法的體系》，載《蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)法論文選》，法律出版社1982年版，第206頁(yè)。轉(zhuǎn)引自宋維義編：《外國(guó)經(jīng)濟(jì)法理論資料類編》，群眾出版社1986年12月版，第259頁(yè)。）而且經(jīng)濟(jì)立法始終伴隨著階級(jí)社會(huì)的整個(gè)進(jìn)程，只要存在著階級(jí)和國(guó)家，就會(huì)存在國(guó)家用于調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)立法。而經(jīng)濟(jì)法立法是在社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到壟斷資本主義和社會(huì)主義后，基于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)意志化的需要，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)、管理的目的，作為國(guó)家干預(yù)、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要法律手段逐漸形成為一個(gè)獨(dú)立法律部門。因此，經(jīng)濟(jì)法立法就是在特定的社會(huì)階段國(guó)家把經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門而進(jìn)行的立法活動(dòng)的總稱。再次，從調(diào)整對(duì)象和邏輯上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)立法是關(guān)于調(diào)整一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立法體系的總和，而經(jīng)濟(jì)法立法是關(guān)于調(diào)整一定范圍經(jīng)濟(jì)關(guān)系即國(guó)家在調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的部門法立法。故經(jīng)濟(jì)立法是包容經(jīng)濟(jì)法立法的屬概念，經(jīng)濟(jì)法立法是包容于經(jīng)濟(jì)立法的種概念，后者只是前者的一部分，經(jīng)濟(jì)立法具有更為寬廣的外延。它除包含經(jīng)濟(jì)法立法的內(nèi)容之外，還包括以其他部門法形式體現(xiàn)的調(diào)整有關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)容。最后，從立法目的上看，經(jīng)濟(jì)立法的目的具有多樣性。經(jīng)濟(jì)立法調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不同部門法和憲法中基于對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整而規(guī)定的經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容的目的各不相同。而經(jīng)濟(jì)法立法的總體目標(biāo)是一致的，即為了實(shí)現(xiàn)政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的干預(yù)、管理，以維護(hù)社會(huì)整體利益。

綜上可見(jiàn)，“經(jīng)濟(jì)立法”與“經(jīng)濟(jì)法立法”是兩個(gè)不同的概念，為了正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)，避免產(chǎn)生歧義，應(yīng)該把兩者嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。這是精確把握經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)概念的前提。

二、經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)的界定及其價(jià)值

依法治稅首先是要”有法可依”；其次是要有“值得尊重的良法”可依，在稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法，稅收司法和稅法監(jiān)督四者關(guān)系中，稅收立法是基礎(chǔ)和前提，稅收立法是稅收法治的核心。我們認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)稅收制度改革的過(guò)程就是中國(guó)稅法的創(chuàng)制、認(rèn)可和變更的過(guò)程，也就是稅收立法的過(guò)程。

一、稅收立法的主要內(nèi)容和基本原則

(一)稅收立法的主要內(nèi)容

稅收立法主要包括稅收立法基本原理、稅收立法基本制度和稅收立法基本技術(shù)三部分內(nèi)容。

稅收立法基本原理是關(guān)于稅收立法帶有普遍性和基本規(guī)律性稅法事項(xiàng)的理論概括，主要包括稅收立法的意圖與目的、指導(dǎo)思想、基本原則、調(diào)整范圍、種類與部門、機(jī)構(gòu)與職能界定等等。稅收立法基本制度是指稅收立法活動(dòng)與過(guò)程必須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱，主要包括稅收立法的體制、主體、權(quán)限、程序、監(jiān)督等基本制度。稅收立法技術(shù)是指稅收立法活動(dòng)中所遵循的旨在推進(jìn)稅收立法現(xiàn)代化、科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱，主要包括稅收立法的運(yùn)籌技術(shù)和結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)等等。

(二)稅收立法的基本原則

中央和地方權(quán)限的劃分是一個(gè)國(guó)家立法體制中的核心問(wèn)題，它是國(guó)家立法權(quán)的縱向配置，是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論在立法層面上的深化，在憲法中占有重要地位。有研究表明，區(qū)域性政府分權(quán)自治，國(guó)家權(quán)力行使權(quán)重心不斷自上而下降低是國(guó)家權(quán)力縱向配置的基本趨勢(shì)。這種趨勢(shì)必然不斷對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)，合理劃分中央與地方的立法權(quán)限就成為一個(gè)重要問(wèn)題。

中央和地方立法權(quán)限劃分的適當(dāng)與否會(huì)出現(xiàn)截然不同的結(jié)果：如果立法權(quán)限劃分不清，一、中央可能肆意侵奪地方自治的范圍，從而導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)不平衡，使地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)虛化；二、地方可能過(guò)分擔(dān)心因越權(quán)與中央立法相抵觸，從而對(duì)中央立法照抄照搬，重復(fù)立法，浪費(fèi)立法資源；三、可能出現(xiàn)地方保護(hù)主義盛行，條塊分割，設(shè)置貿(mào)易壁壘的現(xiàn)象，影響國(guó)內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一及國(guó)家法制統(tǒng)一。如果立法權(quán)限界定清楚。形成中央與地方的互動(dòng)局面。則會(huì)產(chǎn)生巨大的積極作用。首先，由于“一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)?！睕r且一個(gè)大國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、地理狀況、風(fēng)俗習(xí)慣等有很大的差異，再加上成文法固有的涵蓋不周延的局限性，單純的中央立法要想集中調(diào)控，只能做抽象、原則的規(guī)定，由地方立法依本地具體情況予以補(bǔ)充和具體化后，才能真正得到實(shí)施；其次，中央和地方立法權(quán)限的適當(dāng)劃分，形成了中央和地方之間以及地方之間相互制衡的局面，有助于保證地方民主，防范專制獨(dú)裁，同時(shí)也防止地方民主及其所形成的多數(shù)主義勢(shì)力侵犯少數(shù)人的權(quán)利，避免民主制下的“多數(shù)人暴政”問(wèn)題。

一、中央和地方立法主體的劃分

立法權(quán)限的劃分往往反映了一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治的變遷和社會(huì)變革，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)中央和地方立法權(quán)限主體的劃分，學(xué)者們普遍認(rèn)為經(jīng)歷了下述三個(gè)不同的發(fā)展階段。

（一）從中華人民共和國(guó)成立到1954年憲法頒布期間的分散立法時(shí)期。作為臨時(shí)憲法的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：中央人民政府和地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)接照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜。在中央一級(jí)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)有權(quán)制定并解釋國(guó)家的法律，頒布法令。但在地方一級(jí)，依據(jù)《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》和《省、市、縣人民政府組織通則》的規(guī)定，行使地方立法職權(quán)的主體相當(dāng)廣泛，大行政區(qū)的人民政府，省人民政府，直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市人民政府，縣人民政府都有權(quán)擬定與本行政區(qū)域政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例，一般報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

這種分散立法是在新國(guó)家剛剛成立，百?gòu)U待興，政局不穩(wěn)，各解放區(qū)情況千差萬(wàn)別，中央還不可能制定統(tǒng)一法規(guī)對(duì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)控的情況下所采取的權(quán)宜之計(jì)，它使得各地區(qū)可以根據(jù)不同的實(shí)際需要采取相應(yīng)的措施，當(dāng)時(shí)有其合理性，這種情況持續(xù)的時(shí)間不長(zhǎng)，起過(guò)渡作用。

［摘要］2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，產(chǎn)生了立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)的子權(quán)力———監(jiān)察立法權(quán)。作為新生事物，監(jiān)察立法權(quán)的基本內(nèi)涵、運(yùn)行邏輯、規(guī)范監(jiān)督亟待闡明。對(duì)監(jiān)察立法權(quán)概念的界定需要從行權(quán)主體、行權(quán)依據(jù)和行權(quán)結(jié)果三個(gè)角度來(lái)分析，對(duì)監(jiān)察立法權(quán)授予之必要性需要從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)完善、法律體系健全、監(jiān)察效能發(fā)揮三個(gè)視角來(lái)探討。權(quán)力會(huì)產(chǎn)生恣意，因此需要建立科學(xué)有效的監(jiān)察立法權(quán)規(guī)范體系以監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。要形成以黨的全面監(jiān)督為引領(lǐng)、人大監(jiān)督為主導(dǎo)、司法監(jiān)督建議協(xié)同、社會(huì)公眾參與兜底的自上而下的立體化監(jiān)督體系，以推進(jìn)權(quán)力的法治化、規(guī)范化運(yùn)行。

［關(guān)鍵詞］監(jiān)察立法權(quán);行權(quán)范圍;運(yùn)行邏輯;規(guī)范體系

一、監(jiān)察立法權(quán)概念之界定

黑格爾認(rèn)為，某一事物以非哲學(xué)的、形式的方法展現(xiàn)時(shí)，第一反映即為這一事物尋求本身所蘊(yùn)含的定義［1］。按照人認(rèn)識(shí)的一般邏輯，對(duì)新生事物的理解需要從這一事物的衍生體或母體出發(fā)，在同一次序事物的比較過(guò)程中，形成對(duì)該新生事物的基本認(rèn)識(shí)。在法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)監(jiān)察立法權(quán)內(nèi)在機(jī)理的厘清須對(duì)其母體權(quán)力———立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)，同一次序權(quán)力———行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)進(jìn)行本質(zhì)探究。在我國(guó)一元立法體制中，對(duì)本源性、母體性權(quán)力的認(rèn)知即對(duì)立法權(quán)的認(rèn)知。立法權(quán)是其他一切權(quán)力的淵源，社會(huì)的任何成員或社會(huì)的任何部分所有的其他一切權(quán)力，都是從它獲得和隸屬于它的［2］。從此角度看，行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)都屬于經(jīng)過(guò)立法權(quán)確認(rèn)與授權(quán)的國(guó)家權(quán)力。因此，行政機(jī)關(guān)享有的行政立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)，司法機(jī)關(guān)享有的司法解釋權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)都是立法權(quán)的子權(quán)力。監(jiān)察立法權(quán)是立法權(quán)派生的附屬立法權(quán)，不是獨(dú)立的、完整的立法權(quán)，不具有最高性［3］。在監(jiān)察權(quán)領(lǐng)域，由于其較行政權(quán)、司法權(quán)起步晚，尚未對(duì)其權(quán)力體系形成系統(tǒng)性、整體性架構(gòu)，隨著實(shí)踐與認(rèn)識(shí)的逐步深入，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)時(shí)逐步暴露出法律依據(jù)不完整、授權(quán)不充分的弊端，因此，需要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)以授權(quán)的方式，賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察立法權(quán)。2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察立法權(quán)，即監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。監(jiān)察立法權(quán)在目前并非法律術(shù)語(yǔ)，其是學(xué)者對(duì)行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)等進(jìn)行觀察比較后得出的概括與總結(jié)。同時(shí)，隨著全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，監(jiān)察立法權(quán)將長(zhǎng)期存在，逐漸成為現(xiàn)代法治國(guó)家立法的一種類型。在《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)修改之前，尚未出現(xiàn)關(guān)于監(jiān)察立法權(quán)的相關(guān)論述，筆者以行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)為參考，在對(duì)監(jiān)察立法權(quán)基本含義進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，試圖從立監(jiān)察之法與監(jiān)察之立法二者之間的區(qū)別入手厘清監(jiān)察立法權(quán)之定義。立監(jiān)察之法，與立行政之法、立司法之法相對(duì)應(yīng)，是對(duì)所立之法種屬的確認(rèn)，是一種廣義的監(jiān)察立法權(quán)，主要包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律以及國(guó)家職能機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的行為。監(jiān)察之立法是在確定監(jiān)察領(lǐng)域法或監(jiān)察部門法之后，由監(jiān)察權(quán)行權(quán)主體———國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所立之法，與行政機(jī)關(guān)之立法、司法機(jī)關(guān)之司法解釋相對(duì)應(yīng)，意指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法律規(guī)定或依職權(quán)進(jìn)行的監(jiān)察法規(guī)立法行為，是狹義的監(jiān)察立法權(quán)，是對(duì)所立之法位階、效力的確認(rèn)。根據(jù)《決定》的內(nèi)容，筆者認(rèn)為，需要對(duì)監(jiān)察立法權(quán)的定義進(jìn)行限縮，即從監(jiān)察之立法角度進(jìn)行界定。因此，監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)當(dāng)是指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法律或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，在法定程序內(nèi)制定監(jiān)察法規(guī)的過(guò)程和結(jié)果。其內(nèi)在機(jī)理如下。一是從行權(quán)主體來(lái)看。其行政主體是國(guó)家職能機(jī)關(guān)即國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，排除了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)———全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。對(duì)制定主體的嚴(yán)格限定，是為了將國(guó)家立法權(quán)與監(jiān)察立法權(quán)進(jìn)行區(qū)分，二者在本質(zhì)上存在根本區(qū)別?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)明確了國(guó)家立法權(quán)的行權(quán)主體乃全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。這是對(duì)行使國(guó)家立法權(quán)主體的明確限定，即國(guó)家立法權(quán)只能由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)行使，由其制定的法律在效力位階上僅次于《憲法》。監(jiān)察立法權(quán)，是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)依照國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)批準(zhǔn)授權(quán)而形成的權(quán)力?！稕Q定》第一款載明:國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。據(jù)此可知，監(jiān)察立法權(quán)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使，由其制定監(jiān)察法規(guī)以及配套實(shí)施的其他規(guī)范性文件。區(qū)分國(guó)家立法權(quán)、監(jiān)察立法權(quán)的行權(quán)主體，重點(diǎn)在于不同語(yǔ)境下分析監(jiān)察立法權(quán)的含義，對(duì)于厘清監(jiān)察立法權(quán)概念具有基礎(chǔ)性作用。二是從行權(quán)依據(jù)分析。形成于美國(guó)司法判例之中的禁止授權(quán)立法原理，以社會(huì)契約論為理論基礎(chǔ)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行了嚴(yán)格限制［4］。禁止授權(quán)立法，基本內(nèi)涵是國(guó)家機(jī)關(guān)決定對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行調(diào)整或?qū)λ饺俗杂蛇M(jìn)行控制、制裁性剝奪時(shí)，必須以立法機(jī)關(guān)授權(quán)作為其限制或剝奪行為合法性的保障，授權(quán)方式必須可以有效制約國(guó)家權(quán)力的成文的形式開(kāi)展［5］，即立法機(jī)關(guān)需要用規(guī)則、法律或令人信服的原則，來(lái)指引經(jīng)授權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力的行使［6］。其目的是為了保證人民自由參與國(guó)家治理以及合法權(quán)益不受限制或侵害，本質(zhì)上拒絕國(guó)家立法機(jī)關(guān)擅自授權(quán)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察立法權(quán)的行權(quán)依據(jù)，筆者認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面。首先，《憲法》第一百二十四條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定，第一百二十五條規(guī)定中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。此是從《憲法》角度對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察立法權(quán)的授權(quán)性規(guī)定，為監(jiān)察立法權(quán)提供了合憲性支撐。其次，《決定》雖然授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，但是現(xiàn)階段《立法法》尚未修改，對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的具體職權(quán)未作明確規(guī)定，隨著監(jiān)察體制改革的深入，由于其極度抽象而在實(shí)踐中的實(shí)施顯得困難重重，因此，由《立法法》授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的重要議題必然會(huì)被提上議程。根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)第十一條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)。此款以規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的方式對(duì)其監(jiān)察權(quán)行使方式進(jìn)行了細(xì)化，為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供了法律授權(quán)。《監(jiān)察法》作為監(jiān)察領(lǐng)域效力位階最高的法律，對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用。三是從行權(quán)過(guò)程和結(jié)果分析。監(jiān)察立法權(quán)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，以及最終出臺(tái)監(jiān)察法規(guī)的靜態(tài)結(jié)果的綜合立法過(guò)程的呈現(xiàn)。一方面，制定監(jiān)察法規(guī)，需要經(jīng)過(guò)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)—起草—審議—公布—30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案共五大步驟，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程;另一方面，最終呈現(xiàn)的監(jiān)察法規(guī)是一個(gè)靜態(tài)的立法結(jié)果，即經(jīng)過(guò)動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程所形成的監(jiān)察法規(guī)。無(wú)論是從動(dòng)態(tài)還是靜態(tài)來(lái)看，監(jiān)察法規(guī)的制定必須按照法定程序進(jìn)行，其效力位階僅次于法律，內(nèi)容上是對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化與補(bǔ)充，并形成憲法—監(jiān)察法—監(jiān)察法規(guī)三級(jí)規(guī)范體系，可有效彌補(bǔ)領(lǐng)域法學(xué)體系不強(qiáng)的缺陷。

二、不同視角下監(jiān)察立法權(quán)授予必要性之探討

指出，要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將《監(jiān)察法》中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系［7］。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的逐步深入，《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的規(guī)定逐漸暴露出概括性強(qiáng)、具體適用不便的弊端，而與之配套實(shí)施的監(jiān)察法規(guī)的缺失無(wú)疑將此問(wèn)題放大，致使實(shí)務(wù)部門對(duì)于復(fù)雜情況難以把握。正是在此背景下，監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，以彌補(bǔ)法律在適用過(guò)程中抽象性、概括性過(guò)強(qiáng)的缺陷。依法制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行憲法規(guī)定的法律職責(zé)以及進(jìn)一步深化反腐敗工作所需要的職權(quán)和手段。筆者認(rèn)為，監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)之必要性，可從完善國(guó)家權(quán)力整體配置、構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察法律體系以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)細(xì)化三個(gè)視角分析。(一)國(guó)家權(quán)力整體性視角下的配置結(jié)構(gòu)完善。根據(jù)國(guó)家權(quán)力的屬性和職能，對(duì)每一種權(quán)力的結(jié)構(gòu)配置成為彰顯國(guó)家治理能力的前提，對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的結(jié)構(gòu)配置有助于實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化［8］。治理體系與治理能力現(xiàn)代化最重要的是治國(guó)理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度體系，并通過(guò)該制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提升對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理能力與治理水平［9］。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立，使我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)變更為“立法、行政、監(jiān)察、司法”四足并立的框架體系。授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察立法權(quán)，也是順應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、完善國(guó)家公權(quán)力配置的必然結(jié)果。事實(shí)上，在監(jiān)察體制改革之前，國(guó)務(wù)院下屬的監(jiān)察部本身就有立法權(quán)，可以制定部門規(guī)章，因此，新設(shè)成立、職權(quán)調(diào)整后的國(guó)家監(jiān)察委，當(dāng)然更應(yīng)該享有與其職責(zé)對(duì)應(yīng)的立法權(quán)［10］。監(jiān)察立法權(quán)的授予，不僅符合其他國(guó)家權(quán)力配置的基本模式與慣例，而且是對(duì)監(jiān)察權(quán)內(nèi)部要素完善與補(bǔ)充、實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的均衡化的需求，提升了監(jiān)察權(quán)構(gòu)造體系的科學(xué)性。(二)領(lǐng)域法學(xué)獨(dú)立性視角下的監(jiān)察法體系構(gòu)建。領(lǐng)域法學(xué)，是以問(wèn)題為導(dǎo)向，形成獨(dú)特的理論體系、學(xué)科體系和話語(yǔ)體系，以特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對(duì)象，其與傳統(tǒng)部門法學(xué)同構(gòu)而又互補(bǔ)。在我國(guó)，監(jiān)察法已然形成了自己獨(dú)立的研究對(duì)象和研究領(lǐng)域，成立了獨(dú)立的監(jiān)察法域。監(jiān)察立法權(quán)的授予對(duì)于建立完整、科學(xué)的監(jiān)察法律體系具有重大意義。現(xiàn)行監(jiān)察權(quán)大致形成了憲法—監(jiān)察法兩級(jí)法律體系以及黨內(nèi)法規(guī)配套適用的規(guī)范系統(tǒng)?！稇椃ā肥潜O(jiān)察體制改革的根本依靠，為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置提供了頂層設(shè)計(jì);《監(jiān)察法》為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展職權(quán)活動(dòng)設(shè)計(jì)了規(guī)范，對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的對(duì)象、程序、范圍作了基本性規(guī)定。在全國(guó)人大常委會(huì)未授權(quán)之前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并無(wú)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，因此，大多是與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)共同相關(guān)法規(guī)，其效力級(jí)別一般屬于黨內(nèi)法規(guī)。筆者在北大法寶、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)、中國(guó)人大網(wǎng)等官網(wǎng)逐一查詢，均未查詢到與監(jiān)察法規(guī)有關(guān)的內(nèi)容，涉及監(jiān)察主要是以黨內(nèi)法規(guī)的形式呈現(xiàn)，如中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)于2018年4月16日頒布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委于2018年8月24日印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》等。對(duì)比與監(jiān)察權(quán)處于同一權(quán)力層次的行政權(quán)發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，形成了憲法—行政法、行政訴訟法—行政法規(guī)—部門規(guī)章的四級(jí)法律體系，其效力位階逐級(jí)遞減。反觀監(jiān)察權(quán)，由于屬于新生權(quán)力，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度，并未直接授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，因此形成了監(jiān)察權(quán)的法律效力及法律體系的斷層。配套法規(guī)要跟上，即其他與監(jiān)察法配套實(shí)施的法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)以實(shí)施監(jiān)察法為目標(biāo)，內(nèi)容體例上形成向監(jiān)察法聚攏、集中的趨勢(shì)，而非《監(jiān)察法》向其他法規(guī)靠攏。因此，必須認(rèn)清《監(jiān)察法》在反腐敗法律體系中的引領(lǐng)性、源頭性地位［11］。授權(quán)監(jiān)察立法權(quán)，將監(jiān)察法規(guī)納入監(jiān)察法律體系對(duì)繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革具有重要作用。首先，彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察法律體系不完整的弊端，形成合理、優(yōu)勢(shì)的法律制度框架。其次，使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)明確化、合法化，打消了改革前期對(duì)于監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)的顧慮，完善了監(jiān)察權(quán)配置體系與配置模式。再次，矯正了黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)混用的錯(cuò)誤方向，助推監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。(三)監(jiān)察效能視角下監(jiān)察功效發(fā)揮的必行路徑。監(jiān)察體制改革正在進(jìn)行，其效能是否完全釋放，是否存在監(jiān)察功效發(fā)揮不完整、不深入的問(wèn)題必須重視。授權(quán)監(jiān)察立法權(quán)是發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察權(quán)內(nèi)在威力、促進(jìn)監(jiān)察功效發(fā)揮的必行路徑。此次監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離，明顯提高了監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的等級(jí)，使之成為與行政權(quán)、司法權(quán)并列的國(guó)家權(quán)力［12］。改革之初，在外觀上形成了監(jiān)察體制改革的宏偉氣勢(shì)，國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)集中力量辦了一批轟動(dòng)全國(guó)的“老虎案”“大案”。然而，隨著改革的逐步深入，僅依靠《監(jiān)察法》的概括性規(guī)定難以適應(yīng)復(fù)雜的監(jiān)察實(shí)務(wù)，逐漸出現(xiàn)在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)發(fā)力不足的問(wèn)題。因此，各地相繼出臺(tái)了一部分規(guī)定，但在適用對(duì)象、適用程序等方面各有不一，逐步出現(xiàn)了一些問(wèn)題。授權(quán)立法權(quán)也為現(xiàn)有監(jiān)察委員會(huì)的良性運(yùn)行提供了充足的制度供給。授權(quán)之前，監(jiān)察委員會(huì)享有的監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權(quán)中監(jiān)督權(quán)是最常規(guī)的手段，監(jiān)察委員會(huì)通常以派駐監(jiān)察員、巡察的方式進(jìn)行監(jiān)督;調(diào)查權(quán)是適用范圍最廣的權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)以調(diào)查的方式展開(kāi)對(duì)被調(diào)查人、問(wèn)題線索的核實(shí)，對(duì)于查清監(jiān)察對(duì)象職務(wù)違法、犯罪的事實(shí)具有重要作用;處置權(quán)是終局性權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于違法、犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的被調(diào)查人依法給予政務(wù)處分或移送檢察院審查起訴。但由于之前監(jiān)察立法權(quán)的失位，既不能對(duì)《監(jiān)察法》中的概括性規(guī)定進(jìn)行解釋細(xì)化，也不能對(duì)實(shí)務(wù)部門反饋的法律漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)，因而三種職權(quán)的實(shí)施、運(yùn)行方面呈現(xiàn)窘境。監(jiān)察立法權(quán)的授予明確了監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的正當(dāng)性與合理性，促進(jìn)了國(guó)家監(jiān)察職能的細(xì)化和落實(shí)。