導(dǎo)語(yǔ)：監(jiān)察立法權(quán)運(yùn)行邏輯及規(guī)范體系研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，產(chǎn)生了立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)的子權(quán)力———監(jiān)察立法權(quán)。作為新生事物，監(jiān)察立法權(quán)的基本內(nèi)涵、運(yùn)行邏輯、規(guī)范監(jiān)督亟待闡明。對(duì)監(jiān)察立法權(quán)概念的界定需要從行權(quán)主體、行權(quán)依據(jù)和行權(quán)結(jié)果三個(gè)角度來(lái)分析，對(duì)監(jiān)察立法權(quán)授予之必要性需要從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)完善、法律體系健全、監(jiān)察效能發(fā)揮三個(gè)視角來(lái)探討。權(quán)力會(huì)產(chǎn)生恣意，因此需要建立科學(xué)有效的監(jiān)察立法權(quán)規(guī)范體系以監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。要形成以黨的全面監(jiān)督為引領(lǐng)、人大監(jiān)督為主導(dǎo)、司法監(jiān)督建議協(xié)同、社會(huì)公眾參與兜底的自上而下的立體化監(jiān)督體系，以推進(jìn)權(quán)力的法治化、規(guī)范化運(yùn)行。

［關(guān)鍵詞］監(jiān)察立法權(quán);行權(quán)范圍;運(yùn)行邏輯;規(guī)范體系

一、監(jiān)察立法權(quán)概念之界定

黑格爾認(rèn)為，某一事物以非哲學(xué)的、形式的方法展現(xiàn)時(shí)，第一反映即為這一事物尋求本身所蘊(yùn)含的定義［1］。按照人認(rèn)識(shí)的一般邏輯，對(duì)新生事物的理解需要從這一事物的衍生體或母體出發(fā)，在同一次序事物的比較過(guò)程中，形成對(duì)該新生事物的基本認(rèn)識(shí)。在法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)監(jiān)察立法權(quán)內(nèi)在機(jī)理的厘清須對(duì)其母體權(quán)力———立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)，同一次序權(quán)力———行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)進(jìn)行本質(zhì)探究。在我國(guó)一元立法體制中，對(duì)本源性、母體性權(quán)力的認(rèn)知即對(duì)立法權(quán)的認(rèn)知。立法權(quán)是其他一切權(quán)力的淵源，社會(huì)的任何成員或社會(huì)的任何部分所有的其他一切權(quán)力，都是從它獲得和隸屬于它的［2］。從此角度看，行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)都屬于經(jīng)過(guò)立法權(quán)確認(rèn)與授權(quán)的國(guó)家權(quán)力。因此，行政機(jī)關(guān)享有的行政立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)，司法機(jī)關(guān)享有的司法解釋權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)都是立法權(quán)的子權(quán)力。監(jiān)察立法權(quán)是立法權(quán)派生的附屬立法權(quán)，不是獨(dú)立的、完整的立法權(quán)，不具有最高性［3］。在監(jiān)察權(quán)領(lǐng)域，由于其較行政權(quán)、司法權(quán)起步晚，尚未對(duì)其權(quán)力體系形成系統(tǒng)性、整體性架構(gòu)，隨著實(shí)踐與認(rèn)識(shí)的逐步深入，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)時(shí)逐步暴露出法律依據(jù)不完整、授權(quán)不充分的弊端，因此，需要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)以授權(quán)的方式，賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察立法權(quán)。2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察立法權(quán)，即監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。監(jiān)察立法權(quán)在目前并非法律術(shù)語(yǔ)，其是學(xué)者對(duì)行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)等進(jìn)行觀察比較后得出的概括與總結(jié)。同時(shí)，隨著全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，監(jiān)察立法權(quán)將長(zhǎng)期存在，逐漸成為現(xiàn)代法治國(guó)家立法的一種類型。在《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)修改之前，尚未出現(xiàn)關(guān)于監(jiān)察立法權(quán)的相關(guān)論述，筆者以行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)為參考，在對(duì)監(jiān)察立法權(quán)基本含義進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，試圖從立監(jiān)察之法與監(jiān)察之立法二者之間的區(qū)別入手厘清監(jiān)察立法權(quán)之定義。立監(jiān)察之法，與立行政之法、立司法之法相對(duì)應(yīng)，是對(duì)所立之法種屬的確認(rèn)，是一種廣義的監(jiān)察立法權(quán)，主要包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律以及國(guó)家職能機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的行為。監(jiān)察之立法是在確定監(jiān)察領(lǐng)域法或監(jiān)察部門法之后，由監(jiān)察權(quán)行權(quán)主體———國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所立之法，與行政機(jī)關(guān)之立法、司法機(jī)關(guān)之司法解釋相對(duì)應(yīng)，意指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法律規(guī)定或依職權(quán)進(jìn)行的監(jiān)察法規(guī)立法行為，是狹義的監(jiān)察立法權(quán)，是對(duì)所立之法位階、效力的確認(rèn)。根據(jù)《決定》的內(nèi)容，筆者認(rèn)為，需要對(duì)監(jiān)察立法權(quán)的定義進(jìn)行限縮，即從監(jiān)察之立法角度進(jìn)行界定。因此，監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)當(dāng)是指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法律或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，在法定程序內(nèi)制定監(jiān)察法規(guī)的過(guò)程和結(jié)果。其內(nèi)在機(jī)理如下。一是從行權(quán)主體來(lái)看。其行政主體是國(guó)家職能機(jī)關(guān)即國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，排除了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)———全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。對(duì)制定主體的嚴(yán)格限定，是為了將國(guó)家立法權(quán)與監(jiān)察立法權(quán)進(jìn)行區(qū)分，二者在本質(zhì)上存在根本區(qū)別?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)明確了國(guó)家立法權(quán)的行權(quán)主體乃全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。這是對(duì)行使國(guó)家立法權(quán)主體的明確限定，即國(guó)家立法權(quán)只能由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)行使，由其制定的法律在效力位階上僅次于《憲法》。監(jiān)察立法權(quán)，是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)依照國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)批準(zhǔn)授權(quán)而形成的權(quán)力。《決定》第一款載明:國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。據(jù)此可知，監(jiān)察立法權(quán)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使，由其制定監(jiān)察法規(guī)以及配套實(shí)施的其他規(guī)范性文件。區(qū)分國(guó)家立法權(quán)、監(jiān)察立法權(quán)的行權(quán)主體，重點(diǎn)在于不同語(yǔ)境下分析監(jiān)察立法權(quán)的含義，對(duì)于厘清監(jiān)察立法權(quán)概念具有基礎(chǔ)性作用。二是從行權(quán)依據(jù)分析。形成于美國(guó)司法判例之中的禁止授權(quán)立法原理，以社會(huì)契約論為理論基礎(chǔ)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行了嚴(yán)格限制［4］。禁止授權(quán)立法，基本內(nèi)涵是國(guó)家機(jī)關(guān)決定對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行調(diào)整或?qū)λ饺俗杂蛇M(jìn)行控制、制裁性剝奪時(shí)，必須以立法機(jī)關(guān)授權(quán)作為其限制或剝奪行為合法性的保障，授權(quán)方式必須可以有效制約國(guó)家權(quán)力的成文的形式開(kāi)展［5］，即立法機(jī)關(guān)需要用規(guī)則、法律或令人信服的原則，來(lái)指引經(jīng)授權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力的行使［6］。其目的是為了保證人民自由參與國(guó)家治理以及合法權(quán)益不受限制或侵害，本質(zhì)上拒絕國(guó)家立法機(jī)關(guān)擅自授權(quán)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察立法權(quán)的行權(quán)依據(jù)，筆者認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面。首先，《憲法》第一百二十四條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定，第一百二十五條規(guī)定中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。此是從《憲法》角度對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察立法權(quán)的授權(quán)性規(guī)定，為監(jiān)察立法權(quán)提供了合憲性支撐。其次，《決定》雖然授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，但是現(xiàn)階段《立法法》尚未修改，對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的具體職權(quán)未作明確規(guī)定，隨著監(jiān)察體制改革的深入，由于其極度抽象而在實(shí)踐中的實(shí)施顯得困難重重，因此，由《立法法》授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的重要議題必然會(huì)被提上議程。根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)第十一條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)。此款以規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的方式對(duì)其監(jiān)察權(quán)行使方式進(jìn)行了細(xì)化，為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供了法律授權(quán)。《監(jiān)察法》作為監(jiān)察領(lǐng)域效力位階最高的法律，對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用。三是從行權(quán)過(guò)程和結(jié)果分析。監(jiān)察立法權(quán)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，以及最終出臺(tái)監(jiān)察法規(guī)的靜態(tài)結(jié)果的綜合立法過(guò)程的呈現(xiàn)。一方面，制定監(jiān)察法規(guī)，需要經(jīng)過(guò)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)—起草—審議—公布—30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案共五大步驟，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程;另一方面，最終呈現(xiàn)的監(jiān)察法規(guī)是一個(gè)靜態(tài)的立法結(jié)果，即經(jīng)過(guò)動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程所形成的監(jiān)察法規(guī)。無(wú)論是從動(dòng)態(tài)還是靜態(tài)來(lái)看，監(jiān)察法規(guī)的制定必須按照法定程序進(jìn)行，其效力位階僅次于法律，內(nèi)容上是對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化與補(bǔ)充，并形成憲法—監(jiān)察法—監(jiān)察法規(guī)三級(jí)規(guī)范體系，可有效彌補(bǔ)領(lǐng)域法學(xué)體系不強(qiáng)的缺陷。

二、不同視角下監(jiān)察立法權(quán)授予必要性之探討

指出，要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將《監(jiān)察法》中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系［7］。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的逐步深入，《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的規(guī)定逐漸暴露出概括性強(qiáng)、具體適用不便的弊端，而與之配套實(shí)施的監(jiān)察法規(guī)的缺失無(wú)疑將此問(wèn)題放大，致使實(shí)務(wù)部門對(duì)于復(fù)雜情況難以把握。正是在此背景下，監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，以彌補(bǔ)法律在適用過(guò)程中抽象性、概括性過(guò)強(qiáng)的缺陷。依法制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行憲法規(guī)定的法律職責(zé)以及進(jìn)一步深化反腐敗工作所需要的職權(quán)和手段。筆者認(rèn)為，監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)之必要性，可從完善國(guó)家權(quán)力整體配置、構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察法律體系以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)細(xì)化三個(gè)視角分析。(一)國(guó)家權(quán)力整體性視角下的配置結(jié)構(gòu)完善。根據(jù)國(guó)家權(quán)力的屬性和職能，對(duì)每一種權(quán)力的結(jié)構(gòu)配置成為彰顯國(guó)家治理能力的前提，對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的結(jié)構(gòu)配置有助于實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化［8］。治理體系與治理能力現(xiàn)代化最重要的是治國(guó)理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度體系，并通過(guò)該制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提升對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理能力與治理水平［9］。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立，使我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)變更為“立法、行政、監(jiān)察、司法”四足并立的框架體系。授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察立法權(quán)，也是順應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、完善國(guó)家公權(quán)力配置的必然結(jié)果。事實(shí)上，在監(jiān)察體制改革之前，國(guó)務(wù)院下屬的監(jiān)察部本身就有立法權(quán)，可以制定部門規(guī)章，因此，新設(shè)成立、職權(quán)調(diào)整后的國(guó)家監(jiān)察委，當(dāng)然更應(yīng)該享有與其職責(zé)對(duì)應(yīng)的立法權(quán)［10］。監(jiān)察立法權(quán)的授予，不僅符合其他國(guó)家權(quán)力配置的基本模式與慣例，而且是對(duì)監(jiān)察權(quán)內(nèi)部要素完善與補(bǔ)充、實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的均衡化的需求，提升了監(jiān)察權(quán)構(gòu)造體系的科學(xué)性。(二)領(lǐng)域法學(xué)獨(dú)立性視角下的監(jiān)察法體系構(gòu)建。領(lǐng)域法學(xué)，是以問(wèn)題為導(dǎo)向，形成獨(dú)特的理論體系、學(xué)科體系和話語(yǔ)體系，以特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對(duì)象，其與傳統(tǒng)部門法學(xué)同構(gòu)而又互補(bǔ)。在我國(guó)，監(jiān)察法已然形成了自己獨(dú)立的研究對(duì)象和研究領(lǐng)域，成立了獨(dú)立的監(jiān)察法域。監(jiān)察立法權(quán)的授予對(duì)于建立完整、科學(xué)的監(jiān)察法律體系具有重大意義?，F(xiàn)行監(jiān)察權(quán)大致形成了憲法—監(jiān)察法兩級(jí)法律體系以及黨內(nèi)法規(guī)配套適用的規(guī)范系統(tǒng)。《憲法》是監(jiān)察體制改革的根本依靠，為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置提供了頂層設(shè)計(jì);《監(jiān)察法》為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展職權(quán)活動(dòng)設(shè)計(jì)了規(guī)范，對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的對(duì)象、程序、范圍作了基本性規(guī)定。在全國(guó)人大常委會(huì)未授權(quán)之前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并無(wú)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，因此，大多是與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)共同相關(guān)法規(guī)，其效力級(jí)別一般屬于黨內(nèi)法規(guī)。筆者在北大法寶、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)、中國(guó)人大網(wǎng)等官網(wǎng)逐一查詢，均未查詢到與監(jiān)察法規(guī)有關(guān)的內(nèi)容，涉及監(jiān)察主要是以黨內(nèi)法規(guī)的形式呈現(xiàn)，如中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)于2018年4月16日頒布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委于2018年8月24日印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》等。對(duì)比與監(jiān)察權(quán)處于同一權(quán)力層次的行政權(quán)發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，形成了憲法—行政法、行政訴訟法—行政法規(guī)—部門規(guī)章的四級(jí)法律體系，其效力位階逐級(jí)遞減。反觀監(jiān)察權(quán)，由于屬于新生權(quán)力，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度，并未直接授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，因此形成了監(jiān)察權(quán)的法律效力及法律體系的斷層。配套法規(guī)要跟上，即其他與監(jiān)察法配套實(shí)施的法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)以實(shí)施監(jiān)察法為目標(biāo)，內(nèi)容體例上形成向監(jiān)察法聚攏、集中的趨勢(shì)，而非《監(jiān)察法》向其他法規(guī)靠攏。因此，必須認(rèn)清《監(jiān)察法》在反腐敗法律體系中的引領(lǐng)性、源頭性地位［11］。授權(quán)監(jiān)察立法權(quán)，將監(jiān)察法規(guī)納入監(jiān)察法律體系對(duì)繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革具有重要作用。首先，彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察法律體系不完整的弊端，形成合理、優(yōu)勢(shì)的法律制度框架。其次，使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)明確化、合法化，打消了改革前期對(duì)于監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)的顧慮，完善了監(jiān)察權(quán)配置體系與配置模式。再次，矯正了黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)混用的錯(cuò)誤方向，助推監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。(三)監(jiān)察效能視角下監(jiān)察功效發(fā)揮的必行路徑。監(jiān)察體制改革正在進(jìn)行，其效能是否完全釋放，是否存在監(jiān)察功效發(fā)揮不完整、不深入的問(wèn)題必須重視。授權(quán)監(jiān)察立法權(quán)是發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察權(quán)內(nèi)在威力、促進(jìn)監(jiān)察功效發(fā)揮的必行路徑。此次監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離，明顯提高了監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的等級(jí)，使之成為與行政權(quán)、司法權(quán)并列的國(guó)家權(quán)力［12］。改革之初，在外觀上形成了監(jiān)察體制改革的宏偉氣勢(shì)，國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)集中力量辦了一批轟動(dòng)全國(guó)的“老虎案”“大案”。然而，隨著改革的逐步深入，僅依靠《監(jiān)察法》的概括性規(guī)定難以適應(yīng)復(fù)雜的監(jiān)察實(shí)務(wù)，逐漸出現(xiàn)在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)發(fā)力不足的問(wèn)題。因此，各地相繼出臺(tái)了一部分規(guī)定，但在適用對(duì)象、適用程序等方面各有不一，逐步出現(xiàn)了一些問(wèn)題。授權(quán)立法權(quán)也為現(xiàn)有監(jiān)察委員會(huì)的良性運(yùn)行提供了充足的制度供給。授權(quán)之前，監(jiān)察委員會(huì)享有的監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權(quán)中監(jiān)督權(quán)是最常規(guī)的手段，監(jiān)察委員會(huì)通常以派駐監(jiān)察員、巡察的方式進(jìn)行監(jiān)督;調(diào)查權(quán)是適用范圍最廣的權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)以調(diào)查的方式展開(kāi)對(duì)被調(diào)查人、問(wèn)題線索的核實(shí)，對(duì)于查清監(jiān)察對(duì)象職務(wù)違法、犯罪的事實(shí)具有重要作用;處置權(quán)是終局性權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于違法、犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的被調(diào)查人依法給予政務(wù)處分或移送檢察院審查起訴。但由于之前監(jiān)察立法權(quán)的失位，既不能對(duì)《監(jiān)察法》中的概括性規(guī)定進(jìn)行解釋細(xì)化，也不能對(duì)實(shí)務(wù)部門反饋的法律漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)，因而三種職權(quán)的實(shí)施、運(yùn)行方面呈現(xiàn)窘境。監(jiān)察立法權(quán)的授予明確了監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的正當(dāng)性與合理性，促進(jìn)了國(guó)家監(jiān)察職能的細(xì)化和落實(shí)。

三、監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)范圍之解析

《決定》規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)。;(二)為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職。責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”;同時(shí)規(guī)定，“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”。筆者認(rèn)為，就監(jiān)察立法權(quán)的授權(quán)范圍可從不抵觸原則底線約束、細(xì)化執(zhí)行法律規(guī)定、履行工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)三個(gè)角度分析。(一)不抵觸原則底線約束。憲法的控權(quán)本質(zhì)是現(xiàn)代法治治權(quán)本質(zhì)的體現(xiàn)［13］?！稕Q定》以補(bǔ)充規(guī)定的形式，明確了監(jiān)察立法權(quán)的行使不得與憲法、法律相抵觸原則。之所以將不抵觸原則作為監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)范圍解析的第一要點(diǎn)，是因?yàn)樵撛瓌t為監(jiān)察立法權(quán)的行使劃定了邊界和范圍，要求行權(quán)過(guò)程中，必須以憲法設(shè)定的制度性框架為邊界，同時(shí)遵守《監(jiān)察法》中的基礎(chǔ)性規(guī)定。不得與憲法、法律相抵觸原則，又稱不抵觸原則，具體包含法律優(yōu)位與法律保留兩個(gè)方面。法律優(yōu)位原則作為彰顯“法律”地位的一個(gè)原則，在行政法領(lǐng)域突出體現(xiàn)了法律與行政之間的關(guān)系，因而具有行政法上的特殊性［14］。其內(nèi)涵是指一切行政行為均不得與法律抵觸，行政機(jī)關(guān)不能采取與法律相抵觸的任何措施［15］。將其適用于監(jiān)察法領(lǐng)域，其基本內(nèi)涵是嚴(yán)格依照《監(jiān)察法》開(kāi)展監(jiān)察行為，不得抵觸現(xiàn)行有效的法律。在監(jiān)察立法領(lǐng)域遵循法律優(yōu)位原則，目的是確認(rèn)法律與監(jiān)察法規(guī)的效力、位階關(guān)系［16］。堅(jiān)持法律優(yōu)位原則能夠防止權(quán)力行使過(guò)程中的肆意，形成一定的活動(dòng)領(lǐng)域和限制邊界，使監(jiān)察立法權(quán)在合理的范圍內(nèi)行使。法律保留原則指國(guó)家機(jī)關(guān)只能在取得法律明確授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行政行為，可簡(jiǎn)稱為“法無(wú)授權(quán)即禁止”。監(jiān)察法學(xué)領(lǐng)域的法律保留主要涉及監(jiān)察對(duì)象人權(quán)保障與懲罰犯罪二者的平衡問(wèn)題?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了如查封、凍結(jié)、扣押及留置等限制人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，在監(jiān)察立法權(quán)行使過(guò)程中，對(duì)于約束、限制被調(diào)查對(duì)象人身自由和財(cái)產(chǎn)自由的措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《憲法》《立法法》《監(jiān)察法》中關(guān)于法律保留原則的相關(guān)規(guī)定，不得作出增設(shè)種類、增加強(qiáng)度、延長(zhǎng)期限限制或剝奪監(jiān)察對(duì)象基本權(quán)利的措施。雖然授予監(jiān)察立法權(quán)的目的之一是促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職能，但其權(quán)力運(yùn)行還需遵循既有法律制度的設(shè)計(jì)，以保證監(jiān)察體制改革遵循法治之軌道，在懲罰犯罪與保障人權(quán)之間尋求最佳平衡。(二)細(xì)化執(zhí)行法律規(guī)定。第一，細(xì)化執(zhí)行《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定?！侗O(jiān)察法》共計(jì)九章，除第一章總則、第九章附則部分之外，細(xì)化的重點(diǎn)是第二章到第八章的內(nèi)容，具體如下。首先，在監(jiān)察范圍和管轄方面，目前存在的主要問(wèn)題是監(jiān)察對(duì)象、范圍的概括性太強(qiáng)，實(shí)務(wù)中對(duì)于涉案人員是否為監(jiān)察對(duì)象的判斷尚未出臺(tái)明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及意見(jiàn)。如農(nóng)村基層自治組織中的村民小組長(zhǎng)，在村民與村委會(huì)之間充當(dāng)“聯(lián)絡(luò)員”的角色，但此類人員在涉嫌侵占、虛報(bào)、冒領(lǐng)相關(guān)資助、涉嫌犯罪時(shí)是否屬于監(jiān)察對(duì)象存在爭(zhēng)議。其次，在監(jiān)察權(quán)限方面，主要問(wèn)題是，將調(diào)查作為最常規(guī)手段，違背了調(diào)查權(quán)作為監(jiān)督權(quán)保障性權(quán)力的本質(zhì);調(diào)查措施未按照其對(duì)財(cái)產(chǎn)、人身自由的限制強(qiáng)度進(jìn)行遞進(jìn)式區(qū)分，調(diào)查階段可采取措施的強(qiáng)度與案件重大程度、社會(huì)危害性存在不對(duì)稱、不適應(yīng)現(xiàn)象，容易侵犯被調(diào)查人人身自由和財(cái)產(chǎn)自由。再次，在監(jiān)察程序方面，目前，《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法(草案)》調(diào)整的范圍涉及行使公權(quán)力人員的一般違法行為、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪三類行為，但是，調(diào)查階段對(duì)三種行為的調(diào)查程序處于一種混合狀態(tài)，未對(duì)立案程序、調(diào)查程序、處置程序進(jìn)行明顯分離。在此情形下，極易造成監(jiān)察人員濫用調(diào)查權(quán)、隨意適用調(diào)查措施的亂象，出現(xiàn)侵犯被調(diào)查人合法權(quán)益的問(wèn)題。最后，在國(guó)際反腐敗合作方面，主要是細(xì)化規(guī)定、程序銜接，針對(duì)涉案外逃人員如何啟動(dòng)國(guó)際合作程序進(jìn)行調(diào)查協(xié)作、我國(guó)已接受的國(guó)際反腐敗條約及相關(guān)條款的精細(xì)化解讀等。其中主要涉及反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域［17］。第二，法法之間的銜接適用?！侗O(jiān)察法》與其他法律的銜接適用，主要涉及《刑事訴訟法》《刑法》以及黨內(nèi)法規(guī)三個(gè)部分。與《刑事訴訟法》銜接的重點(diǎn)是調(diào)查程序中調(diào)查措施、證明對(duì)象、證明標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)規(guī)則的適用等，如決定限制出境、通緝、留置等調(diào)查措施適用與公安機(jī)關(guān)執(zhí)行二者之間的銜接;證明責(zé)任的分配是否應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《刑事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)與職務(wù)犯罪案件的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種程度;非法證據(jù)排除規(guī)則在監(jiān)察調(diào)查程序中能否適用，排除的證據(jù)范圍等具體規(guī)定。與《刑法》銜接的重點(diǎn)是關(guān)于職務(wù)犯罪的身份、主體問(wèn)題。《刑法》中關(guān)于職務(wù)犯罪的主體既包括自然人，也包括法人單位，而在《監(jiān)察法》中，針對(duì)機(jī)關(guān)單位犯罪并未進(jìn)行規(guī)定。如此一來(lái)，《監(jiān)察法》并沒(méi)有把所有的職務(wù)犯罪主體都囊括進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍之中，這是“集中高效反腐”之下存在的明顯缺漏［18］。與黨內(nèi)法規(guī)銜接主要體現(xiàn)在雙立案制度設(shè)計(jì)之下，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的處置與監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定、移送審查起訴之間的銜接。其銜接重點(diǎn)是職務(wù)違法、犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的被調(diào)查人，給予黨內(nèi)處分與政務(wù)處分、移送審查起訴、法院審判各程序之間的銜接。(三)履行工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)?！侗O(jiān)察法》中，關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)的內(nèi)容分布在第二章，共八條。按照條文內(nèi)容進(jìn)行分類處理，第七至第十條規(guī)定的內(nèi)容包括監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置、人員產(chǎn)生與任職、領(lǐng)導(dǎo)體制，第十一條規(guī)定的內(nèi)容為監(jiān)察機(jī)關(guān)的三種職權(quán)以及開(kāi)展監(jiān)督、調(diào)查、處置的情形，第十二、十三條主要規(guī)定監(jiān)察工作開(kāi)展的方式。筆者認(rèn)為，監(jiān)察立法權(quán)在設(shè)計(jì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的規(guī)定時(shí)也應(yīng)當(dāng)以上述三個(gè)層次的內(nèi)容為基礎(chǔ)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。首先，領(lǐng)導(dǎo)體制方面，必須堅(jiān)持《監(jiān)察法》中規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，突出領(lǐng)導(dǎo)體制與行政機(jī)關(guān)、法院之間的不同。進(jìn)一步明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與地方各級(jí)委員會(huì)之間、地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間、各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與對(duì)應(yīng)的本級(jí)人民代表大會(huì)之間的關(guān)系，以排除監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的地方干擾因素。關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察人員設(shè)置，本部分內(nèi)容應(yīng)限于《憲法》《監(jiān)察法》規(guī)定的體系框架之內(nèi)進(jìn)行說(shuō)明性規(guī)定，或者待監(jiān)察官法、監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法等相關(guān)配套法律制定出臺(tái)后進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置、監(jiān)察人員的產(chǎn)生與任職屬于原則性、基礎(chǔ)性事項(xiàng)，不宜以監(jiān)察法規(guī)的形式另行規(guī)定。其次，在監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督、調(diào)查處置的情形方面必須進(jìn)行細(xì)化。如對(duì)違反道德操守、權(quán)力輸送、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)那樾谓Y(jié)合地方實(shí)際現(xiàn)狀以指導(dǎo)性案例形式進(jìn)行匯總列舉，以便為基層監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案提供依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。再次，在監(jiān)察工作開(kāi)展的方式方面，除細(xì)化《監(jiān)察法》現(xiàn)有規(guī)定以外，需要對(duì)派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基本設(shè)置、監(jiān)察專員的產(chǎn)生條件、過(guò)程等進(jìn)行明確。除此之外，在國(guó)家監(jiān)察職能向基層群眾自治組織的延伸方面，也需要做出相關(guān)規(guī)定。原因在于，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置限于區(qū)縣一級(jí)，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及基層自治組織中并未涉及，而此區(qū)域內(nèi)行使公權(quán)力的人員不僅屬于監(jiān)察對(duì)象，而且在缺少監(jiān)督的環(huán)境下的腐敗風(fēng)險(xiǎn)極高。在監(jiān)察實(shí)務(wù)中，各地的探索模式各有不同，對(duì)于派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制、人員產(chǎn)生、監(jiān)督范圍等各方面還存在一定的誤解，亟待監(jiān)察法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化。

四、監(jiān)察立法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯

監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，其依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加［19］。監(jiān)察立法權(quán)的授予，正好契合了深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革的要求，完善了監(jiān)察權(quán)內(nèi)部配置結(jié)構(gòu)。對(duì)于監(jiān)察立法權(quán)內(nèi)在邏輯的梳理而言，有助于其運(yùn)行的規(guī)范化、合法化。作為監(jiān)察權(quán)的子權(quán)力，監(jiān)察立法權(quán)將在監(jiān)察領(lǐng)域帶來(lái)一系列變化。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從明確權(quán)力源流、劃定行權(quán)范圍以及確定效力位階三個(gè)角度對(duì)其動(dòng)態(tài)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯展開(kāi)探討。(一)以《憲法》、法律明確權(quán)力源流?！稇椃ā肥且磺辛⒎ɑ顒?dòng)的邏輯起點(diǎn)，是人民意志的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家立法權(quán)的正當(dāng)性主要來(lái)源于《憲法》及該領(lǐng)域的基本法。從權(quán)力來(lái)源看，人民權(quán)利的讓渡和民主的集中形成了《憲法》，成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各種制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。因此，由《憲法》、法律設(shè)定或權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)，本身就是在實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，同時(shí)也是將人民意志轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程［20］。宣布國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)《憲法》和法律制定監(jiān)察法規(guī)，符合授權(quán)立法之源起?；痉ㄊ悄骋粰?quán)力領(lǐng)域內(nèi)的小憲法、龍頭法。監(jiān)察權(quán)域內(nèi)所有的權(quán)力架構(gòu)、體系構(gòu)建、制度設(shè)計(jì)都必須圍繞《監(jiān)察法》展開(kāi)。因此，監(jiān)察立法權(quán)也應(yīng)當(dāng)符合《監(jiān)察法》域內(nèi)的所有規(guī)定。監(jiān)察立法權(quán)運(yùn)行的直接結(jié)果是產(chǎn)生監(jiān)察法規(guī)，制定監(jiān)察法規(guī)的目的是與日益深化的監(jiān)察體制改革的實(shí)踐相適應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)監(jiān)察法律體系的完善，解決監(jiān)察實(shí)踐中暴露出的深層次問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察權(quán)。因此，監(jiān)察立法權(quán)的授予不僅符合《監(jiān)察法》域內(nèi)的立法目的，也有利于國(guó)家監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)與完善。(二)以內(nèi)容、對(duì)象劃定行權(quán)范圍。監(jiān)察立法權(quán)屬于立法權(quán)的一部分。就監(jiān)察立法權(quán)的內(nèi)容而言，法律保留部分不得觸及，任何無(wú)限制、無(wú)界限的授權(quán)都會(huì)導(dǎo)致其初始目的正當(dāng)性的喪失。我國(guó)《憲法》和《立法法》針對(duì)授權(quán)立法的內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格限制，如《立法法》第八條、第九條規(guī)定了制定法律的事項(xiàng)以及有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度相關(guān)內(nèi)容。授權(quán)之后的監(jiān)察立法權(quán)，成為監(jiān)察權(quán)力體系的一部分，如果不對(duì)其加以限制，就極有可能超越國(guó)家立法權(quán)作出限制或排除公民主要權(quán)利的規(guī)定。前文提及，監(jiān)察立法權(quán)運(yùn)行的直接效果是制定監(jiān)察法規(guī)，其內(nèi)容必須與《監(jiān)察法》的基本框架、范圍保持一致，即嚴(yán)格按照《監(jiān)察法》的體例與內(nèi)容進(jìn)行詳盡、細(xì)化規(guī)定，不得出現(xiàn)違反基本法或者超出基本法授權(quán)范圍之外的事項(xiàng)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑進(jìn)行規(guī)定［21］。只有這樣，監(jiān)察立法權(quán)行權(quán)內(nèi)容和對(duì)象的正當(dāng)性才能得到保證，才更有利于保證監(jiān)察制度的法律供給。(三)以位階、層次確定地位效力。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，目前學(xué)界基本形成一致意見(jiàn)，從監(jiān)察權(quán)生成過(guò)程、國(guó)家權(quán)力構(gòu)成及辦公模式與體制三個(gè)角度認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是一種新生權(quán)力形態(tài)。全國(guó)人大常委會(huì)授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察立法權(quán)，實(shí)質(zhì)上是將立法權(quán)中的法規(guī)制定權(quán)下放至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，這樣一來(lái)，不但節(jié)省了立法資源，同時(shí)解決了紛繁復(fù)雜的監(jiān)察實(shí)務(wù)法規(guī)依據(jù)不足的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)的立法權(quán)可以劃分為國(guó)家立法權(quán)和地方立法權(quán)，而國(guó)家立法權(quán)又可進(jìn)一步劃分為權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)、行政機(jī)關(guān)立法權(quán)、監(jiān)察立法權(quán)三部分，其中權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)具有效力最高性，而行政機(jī)關(guān)立法權(quán)、監(jiān)察立法權(quán)從屬于國(guó)家立法權(quán)，具有從屬性，受第一位階國(guó)家立法權(quán)的調(diào)整與制約。其從屬性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是監(jiān)察立法權(quán)來(lái)源于國(guó)家立法權(quán)，受《憲法》或法律的調(diào)整;二是法律對(duì)監(jiān)察立法權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定與限制，法律保留范圍內(nèi)不得設(shè)定監(jiān)察立法權(quán)，不得用監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行增設(shè)、限制《憲法》《監(jiān)察法》尚未規(guī)定的內(nèi)容。就監(jiān)察立法權(quán)運(yùn)行所產(chǎn)生的監(jiān)察法規(guī)的位階而言，目前可以參考《立法法》中關(guān)于行政法規(guī)的規(guī)定?！读⒎ǚā芬?guī)定了“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”和“上位法優(yōu)于下位法”等技術(shù)性規(guī)則。是故，如何處理配套立法與《監(jiān)察法》的關(guān)系，直接關(guān)涉法律的適用和實(shí)施［22］?！侗O(jiān)察法》作為監(jiān)察領(lǐng)域的基本法由全國(guó)人大制定，而監(jiān)察法規(guī)的制定主體是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，因此，其效力位階應(yīng)位于《監(jiān)察法》之下，形成《憲法》—《監(jiān)察法》及相關(guān)法—監(jiān)察法規(guī)這一效力逐級(jí)遞減的梯級(jí)構(gòu)造。

五、監(jiān)察立法權(quán)規(guī)范體系構(gòu)建

監(jiān)察立法權(quán)的授予，能夠?yàn)閲?guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)督的效果以及完善監(jiān)察法律體系提供必要方法與可行性路徑。對(duì)權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行強(qiáng)有力的規(guī)范與監(jiān)督是合法行權(quán)的重要保障?！稕Q定》中明確規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)”。這不僅是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)是監(jiān)察立法權(quán)監(jiān)督主體的明確，而且是對(duì)監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式以及行權(quán)結(jié)果的確認(rèn)與評(píng)價(jià)。由于監(jiān)察法學(xué)領(lǐng)域研究起步較晚，對(duì)于監(jiān)察立法權(quán)的監(jiān)督規(guī)范機(jī)制尚未形成一套完備的體系，因此，單由全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)法完全防止監(jiān)察立法權(quán)的肆意擴(kuò)張。為了實(shí)現(xiàn)立法者授權(quán)時(shí)的立法目的，構(gòu)建切實(shí)有效的監(jiān)察立法權(quán)監(jiān)督規(guī)范體系，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、檢法監(jiān)督建議和社會(huì)公眾參與四個(gè)維度構(gòu)建監(jiān)察立法權(quán)的立體規(guī)范機(jī)制。(一)黨的全面領(lǐng)導(dǎo):中央紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)引領(lǐng)。黨的四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，集中闡明了黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和黨的報(bào)告闡明，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。《憲法》第三十六條規(guī)定:中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。以上是從黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律角度對(duì)黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位的明確。因此，對(duì)于監(jiān)察體制改革過(guò)程中授權(quán)立法之事實(shí)，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，接受黨的監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，為黨的領(lǐng)導(dǎo)決策創(chuàng)造了實(shí)踐基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，黨的中央紀(jì)律委員會(huì)的監(jiān)督建議可以具體到備案審查機(jī)制、協(xié)調(diào)銜接機(jī)制、立法評(píng)估機(jī)制三個(gè)方面。一是備案審查機(jī)制。備案審查主要通過(guò)事前、事后兩種審查模式開(kāi)展，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后由黨內(nèi)審查機(jī)構(gòu)與國(guó)家立法機(jī)關(guān)相關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行對(duì)接，同時(shí)審查黨內(nèi)法規(guī)符合上位黨內(nèi)法的狀況以及監(jiān)察法規(guī)的合憲性、合法性現(xiàn)狀，最終依據(jù)審查結(jié)果提出解決方案或辦法。二是協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。在黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)以及其他規(guī)范性文件存在差異或分歧時(shí)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，找出現(xiàn)行規(guī)定中存在的問(wèn)題，與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院或最高人民法院商議，并依法提出意見(jiàn)或建議。三是立法評(píng)估機(jī)制。其是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章制定并實(shí)施以后，對(duì)其實(shí)施產(chǎn)生的政治效果、法律效果和社會(huì)效果進(jìn)行的綜合性評(píng)判。立法評(píng)估機(jī)制是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為監(jiān)察法規(guī)甚至法律后實(shí)施效果的綜合評(píng)價(jià)，對(duì)于反映立法成效以及反映某一具體規(guī)定是否需要修改、變動(dòng)具有重要意義。(二)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督主導(dǎo):人大常委會(huì)審查備案。公權(quán)力天然存在濫用與擴(kuò)張的可能。將公權(quán)力約束在一定范圍內(nèi)，是現(xiàn)代法治國(guó)家良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。從權(quán)力來(lái)源看，國(guó)家權(quán)力來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，即全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)。因此，對(duì)于經(jīng)授權(quán)產(chǎn)生的立法權(quán)，理應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置背景下，由憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)監(jiān)督職責(zé)。其監(jiān)督的方式主要是對(duì)立法結(jié)果———監(jiān)察法規(guī)、司法解釋、行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的審查與備案展開(kāi)，以明確其合憲性、合法性。憲法和法律委員會(huì)對(duì)監(jiān)察立法權(quán)的規(guī)范監(jiān)督應(yīng)以備案審查制度為中心展開(kāi)，從事前立法規(guī)劃、立法計(jì)劃中涉及《憲法》解釋的內(nèi)容，向有關(guān)機(jī)關(guān)解釋開(kāi)始，到事中法規(guī)、文件草案中某個(gè)條款的合憲性問(wèn)題的咨詢提出意見(jiàn)，最后對(duì)已經(jīng)頒布的法規(guī)、文件進(jìn)行綜合性的合憲性、合法性審查。對(duì)于合憲性、合法性審查制度的構(gòu)建具體可以分為三個(gè)層面:一是修改相關(guān)法律，使審查監(jiān)督有法可依;二是發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)作為負(fù)責(zé)法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件的合憲性、合法性監(jiān)督審查的主體作用;三是明確監(jiān)督效果，并作出明確處理。(三)司法建議協(xié)同:檢法監(jiān)督建議。在我國(guó)，并不存在司法機(jī)關(guān)對(duì)立法活動(dòng)的審查機(jī)制，但是人民法院能夠?qū)ζ渌麢C(jī)關(guān)行使權(quán)力的依據(jù)提出司法建議，對(duì)行政立法權(quán)、監(jiān)察立法權(quán)起到間接的規(guī)范與制約作用?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》在第五十三、六十四條確定了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件提出司法建議的權(quán)利。對(duì)應(yīng)于監(jiān)察權(quán)領(lǐng)域，筆者認(rèn)為，法院在實(shí)際辦案過(guò)程中提出司法建議的權(quán)利應(yīng)當(dāng)參照行政領(lǐng)域進(jìn)行設(shè)置。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察立法權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，其在形式上形成了具有法律效力的文件，并且會(huì)成為后期監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)察監(jiān)督工作的依據(jù)，其是否完全與監(jiān)察實(shí)務(wù)相符，需要由監(jiān)察實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)。監(jiān)察領(lǐng)域法院提出司法建議的權(quán)利設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循以下理念。首先，監(jiān)察領(lǐng)域的司法審查的根本目的是為了通過(guò)訴訟活動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)被調(diào)查人的刑罰權(quán)，因而司法審查活動(dòng)具有附帶性。其次，司法機(jī)關(guān)只能通過(guò)提出司法建議的方式向行使監(jiān)察立法權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出相關(guān)建議，進(jìn)行事后的附帶性審查。再次，出于懲罰犯罪與保障人權(quán)相平衡的理念，需要認(rèn)識(shí)司法建議在促進(jìn)法律體系完善、彌補(bǔ)法律漏洞方面的積極作用，進(jìn)而構(gòu)建監(jiān)察立法權(quán)直接、間接兩種規(guī)范監(jiān)督機(jī)制。司法監(jiān)督被認(rèn)為是保障行政立法正當(dāng)性的最有效的監(jiān)督機(jī)制［23］。同理，司法監(jiān)督也是保證監(jiān)察立法權(quán)正當(dāng)性的重要環(huán)節(jié)。在司法監(jiān)督中，需要發(fā)揮最高人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用?！稇椃ā访鞔_了中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，最高人民檢察院具有最高檢察機(jī)關(guān)的法律地位。因此，在級(jí)別、地位相對(duì)應(yīng)的前提下，需要發(fā)揮最高人民檢察院的法律監(jiān)督作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查終結(jié)之后，對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查對(duì)象需要移送審查起訴，此時(shí)案件由監(jiān)察程序進(jìn)入訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察程序中作出的各種行為進(jìn)行合法性評(píng)判，從而得出調(diào)查行為或調(diào)查措施是否合法的結(jié)論，對(duì)于調(diào)查行為或調(diào)查措施存在違法可能性的，由最高人民檢察院行使監(jiān)督職能，向國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)或全國(guó)人大常委會(huì)憲法和法律委員會(huì)提出意見(jiàn)，以達(dá)到間接規(guī)范監(jiān)察立法權(quán)的目的。(四)社會(huì)監(jiān)督兜底:社會(huì)公眾參與。在傳統(tǒng)意義上，國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使，從本質(zhì)上看，立法機(jī)關(guān)的立法與授權(quán)立法相比具有邏輯及事實(shí)上的正當(dāng)性。但由于國(guó)家立法機(jī)關(guān)資源的有限性與管理的便利性等因素，立法機(jī)關(guān)將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)、行政法規(guī)制定權(quán)授予監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，產(chǎn)生了監(jiān)察立法權(quán)與行政立法權(quán)。授權(quán)以后，其權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性基礎(chǔ)稍有不足，對(duì)于民意的反映程度未能達(dá)到立法機(jī)關(guān)立法的標(biāo)準(zhǔn)。因此，必須以社會(huì)公眾參與形式作為提升法規(guī)反映民意標(biāo)準(zhǔn)的途徑，達(dá)到對(duì)監(jiān)察立法權(quán)間接的規(guī)范與監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)被授予監(jiān)察立法權(quán)成為監(jiān)察法規(guī)的制定主體，在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)各種意見(jiàn)和主張給予同等重視和關(guān)注，要注重發(fā)現(xiàn)每一種意見(jiàn)背后的深層次原因［24］。筆者認(rèn)為，社會(huì)公眾的規(guī)范監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，立法規(guī)劃階段，應(yīng)當(dāng)廣泛征集群眾意見(jiàn)，確定監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章制定的民意基礎(chǔ)。其次，在起草階段，應(yīng)當(dāng)吸收實(shí)務(wù)部門、法學(xué)專家、社會(huì)公眾參與起草，聽(tīng)取相關(guān)案件受害人的意見(jiàn)，論證具體條款的規(guī)定范圍與方向。再次，在草案形成以后，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，并召集部分群眾進(jìn)行聽(tīng)證，集中聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議。最后，在法律實(shí)施階段，應(yīng)當(dāng)保持群眾建議渠道暢通，對(duì)社會(huì)公眾關(guān)心的事項(xiàng)及時(shí)予以回應(yīng)，如有評(píng)估、修改之必要，需要啟動(dòng)相關(guān)程序。只有社會(huì)公眾全程參與，才能改善監(jiān)察立法權(quán)行使過(guò)程中民意不足的狀況，進(jìn)而達(dá)到間接制約監(jiān)察立法權(quán)的目的。

六、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察立法權(quán)的授予，在一定程度上反映了深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的客觀需要，對(duì)于完善國(guó)家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、健全法律體系、發(fā)揮監(jiān)察權(quán)效能具有重要作用。在監(jiān)察立法權(quán)行使過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以細(xì)化執(zhí)行法律規(guī)定、履行國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)為主要范圍，嚴(yán)格遵循法律優(yōu)先與保留原則。應(yīng)當(dāng)從《憲法》、法律的規(guī)定出發(fā)確定行權(quán)邊界，以《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》和黨內(nèi)法規(guī)為內(nèi)容，從《憲法》《立法法》《監(jiān)察法》既有規(guī)定明確監(jiān)察法規(guī)的效力地位，把握授權(quán)范圍及法律體系的宏觀架構(gòu)。當(dāng)然，為防止公權(quán)力行使過(guò)程中的恣意，需要從立法權(quán)的來(lái)源、黨的領(lǐng)導(dǎo)、司法機(jī)關(guān)建議以及社會(huì)公眾參與等多角度論析監(jiān)察立法權(quán)的規(guī)范體系的構(gòu)建。因此，探討監(jiān)察立法權(quán)的運(yùn)行邏輯及其規(guī)范體系的構(gòu)建，不僅能保證監(jiān)察工作的有序開(kāi)展，而且能在反腐敗斗爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)雙重目的的平衡，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作者:馬方 張升魁 單位:西南政法大學(xué)