近年來(lái)，**縣機(jī)構(gòu)編制管理工作初步建立起了一套行之有效的管理體系和模式。尤其在黨政機(jī)構(gòu)改革后，縣編委研究制定了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的規(guī)章制度，編辦內(nèi)部進(jìn)一步整章建制，建立了機(jī)構(gòu)編制審批程序、人員編制異動(dòng)審批程序和日常審核監(jiān)督管理程序，機(jī)構(gòu)編制管理逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道，為本縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了積極推動(dòng)作用。但隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，一些深層次的問(wèn)題和矛盾需要進(jìn)一步探討和解決。

一、目前存在的主要問(wèn)題及原因

（一）一些部門和單位對(duì)有關(guān)的政策法規(guī)認(rèn)識(shí)不夠，客觀上增加了機(jī)構(gòu)編制管理工作難度。

目前，有些部門和單位不能站在大局的高度看問(wèn)題，不是在轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制、提高隊(duì)伍素質(zhì)、改善人員結(jié)構(gòu)、提高工作效率上做文章，而是片面地強(qiáng)調(diào)本部門本單位的重要性，以工作任務(wù)大、困難多等客觀因素為理由，在增設(shè)機(jī)構(gòu)、增編增人、提高機(jī)構(gòu)規(guī)格等方面打主意。另一方面，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門“條條”干預(yù)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，以各種理由對(duì)下級(jí)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備等相關(guān)問(wèn)題批條子、打招呼。所有這一切給編制部門貫徹落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理政策帶來(lái)了困難。

（二）政事分開(kāi)尚不徹底，一些行政主管部門還包攬所屬事業(yè)單位的事務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的不斷深化，政府職能必須實(shí)行政企和政事分開(kāi)。近幾年來(lái)，政府對(duì)企業(yè)的管理，由直接轉(zhuǎn)變成間接，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而政府對(duì)事業(yè)單位的管理很大程度上還存在計(jì)劃管理模式。相當(dāng)一部分行政主管部門把所屬的事業(yè)單位當(dāng)成附屬物，對(duì)人財(cái)物事實(shí)行統(tǒng)管，用相當(dāng)大的人力、精力管理應(yīng)由事業(yè)單位自主處理的繁雜事務(wù)。于是，有的部門以工作任務(wù)多、編制少為由找領(lǐng)導(dǎo)，要求增配領(lǐng)導(dǎo)、增加人員，致使機(jī)關(guān)工作政事不分、人員臃腫難消。

機(jī)構(gòu)編制管理是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，科學(xué)、合理、系統(tǒng)地搞好機(jī)構(gòu)編制管理，對(duì)于推動(dòng)行政管理體制改革，提高行政效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國(guó)行政管理體制改革的不斷深入，機(jī)構(gòu)編制管理存在的弊端日益明顯，迫切需要加以分析和研究，探索出解決的辦法和路子。

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)編制管理制度沒(méi)有法律保證，缺乏穩(wěn)定性。制度雖然不能同法律法規(guī)相等同，但制度的制定大多是以法律法規(guī)為依據(jù)，它是法律法規(guī)在實(shí)際工作中的具體體現(xiàn)。到目前為此，還沒(méi)有一部由全國(guó)人大制定的有關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理方面的法律法規(guī)，對(duì)行政機(jī)構(gòu)編制的管理省上也只制定了一個(gè)《四川省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》（省政府第186號(hào)令），對(duì)事業(yè)單位登記國(guó)務(wù)院頒布了《事業(yè)單位登記辦法》（國(guó)務(wù)院第411號(hào)令），對(duì)行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的設(shè)置和管理沒(méi)有一個(gè)科學(xué)、硬性的法律規(guī)定，各市洲和縣市在機(jī)構(gòu)編制管理制度建設(shè)方面可謂是五花八門。有些地方和部門為加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，先后出臺(tái)了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理方面的規(guī)章制度。但是，各地的這些規(guī)章制度在內(nèi)容和形式上也不盡相同。在機(jī)構(gòu)、編制、職能配置及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等管理方面，有的以上級(jí)紅頭文件為依據(jù)，有的以單項(xiàng)法律法規(guī)為依據(jù)，有的以領(lǐng)導(dǎo)講話為依據(jù)，找不出依據(jù)的，就與兄弟市州、縣攀比……。由于機(jī)構(gòu)編制管理沒(méi)有法制保障，每次機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)黨委、政府都要下發(fā)很多加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，嚴(yán)禁擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制，實(shí)行人員編制實(shí)名制管理等文件。特別是今年中央再次出臺(tái)了“五不準(zhǔn)”（不準(zhǔn)超編進(jìn)人，不準(zhǔn)擅自設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和提高機(jī)構(gòu)的級(jí)別，不準(zhǔn)違反領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備的有關(guān)規(guī)定，不準(zhǔn)越權(quán)審批機(jī)構(gòu)編制，不準(zhǔn)上級(jí)業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級(jí)的機(jī)構(gòu)編制）、省上也規(guī)定了“四不準(zhǔn)”（除中央和省委、省政府有明文規(guī)定外，一律不準(zhǔn)增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，不準(zhǔn)增加編制，不準(zhǔn)提高機(jī)構(gòu)規(guī)格，不準(zhǔn)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)），但效果仍不很明顯，違反規(guī)定增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制現(xiàn)象仍然禁而不止。除黨政機(jī)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定外，各地事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都是有增無(wú)減，處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）機(jī)構(gòu)編制管理干擾多，隨意性大。機(jī)構(gòu)編制屬于上層建筑，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，編制配備多少，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，而應(yīng)以社會(huì)需要為準(zhǔn)則。實(shí)際上，機(jī)構(gòu)編制管理受到方方面面的干擾。一是法律法規(guī)干擾。在現(xiàn)行體制下，受利益的部門化現(xiàn)象影響，也出現(xiàn)了政策的部門化現(xiàn)象。一些法律法規(guī)的起草部門，總是站在本部門的角度來(lái)考慮問(wèn)題，硬把機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題也塞進(jìn)單項(xiàng)的法律法規(guī)之中去，給他們的意志披上合法的“外衣”，強(qiáng)加給機(jī)構(gòu)編制部門。二是部門干擾。一般來(lái)說(shuō)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，自上而下應(yīng)該是“倒金字塔”式，上下級(jí)之間不可能完全一樣，但是，有些部門總是以本部門工作重要為由，或以“達(dá)標(biāo)”為要挾、以資金審批、給設(shè)備、給項(xiàng)目為“誘餌”等等，要求下級(jí)增加或設(shè)置與之相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，使下級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門無(wú)所適從。三是領(lǐng)導(dǎo)干擾。領(lǐng)導(dǎo)分管哪個(gè)方面的工作，就會(huì)說(shuō)哪個(gè)方面工作重要，有些領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)以講話、參與協(xié)調(diào)、打招呼，甚至于批文件等方式干預(yù)機(jī)構(gòu)編制工作，也造成一些單位就干脆直接給黨委、政府或給黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)寫情況報(bào)告來(lái)要編制和增設(shè)機(jī)構(gòu)，而不是給同級(jí)編委寫報(bào)告來(lái)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制。

（三）機(jī)構(gòu)編制管理是經(jīng)驗(yàn)型管理，缺乏科學(xué)性。所謂科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，就是要求機(jī)構(gòu)與職能相對(duì)稱，也就是說(shuō)，任務(wù)和需要是決定一個(gè)機(jī)構(gòu)是否設(shè)置、設(shè)置大小以及怎樣設(shè)置的前提，既不能小任務(wù)設(shè)置大機(jī)構(gòu)，臨時(shí)任務(wù)設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)，也不能將承擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職能分解后設(shè)置為事業(yè)機(jī)構(gòu)，或以中介組織的職能為依據(jù)設(shè)置事業(yè)機(jī)構(gòu)。但是，目前，在機(jī)構(gòu)編制管理方面我們還沒(méi)有走出那種“下報(bào)上批”、“一事一議”、“落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)講話精神”、“落實(shí)會(huì)議紀(jì)要”和就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)管理模式，仍然是以“人治”、“經(jīng)驗(yàn)”為主，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制隨意膨脹，行政經(jīng)費(fèi)不合理增長(zhǎng)的怪現(xiàn)象，養(yǎng)了許多不該養(yǎng)的“閑人”，給下一步事業(yè)單位改革帶來(lái)很大的工作量和改革成本。一些事業(yè)機(jī)構(gòu)時(shí)而合并，時(shí)而分設(shè)，在撤分中增加了機(jī)構(gòu)人員編制和財(cái)政負(fù)擔(dān)；部分縣設(shè)置的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)辦、重點(diǎn)項(xiàng)目辦，其職能早已明確由該縣的發(fā)改委和經(jīng)委的相關(guān)職能股室承擔(dān)；各級(jí)培訓(xùn)、信息、檢測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)很多，而且很多將向中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，向市場(chǎng)方向改革，再設(shè)培訓(xùn)、信息、檢測(cè)機(jī)構(gòu)，就顯多余，已經(jīng)有很多培訓(xùn)中心無(wú)培訓(xùn)工作，信息中心無(wú)信息。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完善，有禁不止。目前，在機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督機(jī)制上，存在著監(jiān)督不到位、監(jiān)督不力等問(wèn)題。一是認(rèn)識(shí)誤差。一些人認(rèn)為，目前，我國(guó)在財(cái)政上是“分灶吃飯”，在機(jī)構(gòu)編制管理上是分級(jí)管理，機(jī)構(gòu)設(shè)多少，編制核定多少，是本級(jí)政府的事，又不需要上級(jí)掏錢，無(wú)須過(guò)多干擾下級(jí)的機(jī)構(gòu)編制事宜。二是職責(zé)不清。各級(jí)編制部門只是本級(jí)編委這個(gè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，監(jiān)督本級(jí)編委及黨委、政府，顯然是形同虛設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全。就我省而言，除省編辦成立了督查調(diào)研處外，少數(shù)市州編制部門明確了分管監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，大部分還沒(méi)有建立和明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員。另外，編制部門只是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，不是政府組成部門，執(zhí)法主體資格是否合法，也值得質(zhì)疑。監(jiān)督機(jī)制不完善，加之體制上的制約，使機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督工作處于“雷聲大，雨點(diǎn)稀”或“干打雷，不下雨”的尷尬局面?！坝辛畈恍?，有禁不止”，“上有政策，下有對(duì)策”以及“政策走樣”比較突出。比如：在機(jī)構(gòu)改革方案執(zhí)行中，一些機(jī)構(gòu)明合暗不合，或變著法子“改頭換面”搞特設(shè)機(jī)構(gòu)和越權(quán)審批行政機(jī)構(gòu)；在編制精簡(jiǎn)和人員分流上搞數(shù)字游戲，自欺欺人等。

當(dāng)前，在我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制管理中，有的地方已經(jīng)制定了一些規(guī)章制度并嚴(yán)格執(zhí)行，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了"法治"，也取得了一些成績(jī)。而有的地方由于"法治"太少或者根本沒(méi)有"法治"，以致于有些單位憑著本系統(tǒng)的規(guī)定搞所謂的上下對(duì)口，在"條條"的作用下擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)；有些人憑領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)照違反編制管理紀(jì)律擴(kuò)編增員。這種"人治"現(xiàn)象的發(fā)生造成了機(jī)構(gòu)編制管理的失控。黨的十五大就明確提出了"要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家"。依法治國(guó)，首先就要求依法行政，機(jī)構(gòu)編制同其它行政工作一樣，也需要依法行政，實(shí)現(xiàn)"法治"。如何實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的"法治"呢？筆者認(rèn)為需要做到如下幾點(diǎn)。

首先，機(jī)構(gòu)編制管理做到有法可依。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)構(gòu)編制沒(méi)有法律可遵循，工作中在確定具體的機(jī)構(gòu)編制時(shí)，只能是由各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)"拍腦袋"而定，有的機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往只要領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)批條，甚至一句話就能確定。因此目前迫切需要一部《機(jī)構(gòu)編制法》來(lái)明確機(jī)構(gòu)編制管理的對(duì)象、范圍、編制管理的原則、方法以及編制管理的權(quán)限劃分和主管部門，樹(shù)立機(jī)構(gòu)編制工作的威信。在有了機(jī)構(gòu)編制法以后，各級(jí)地方政府也需要在已經(jīng)形成的《組織法》中，對(duì)本級(jí)黨政機(jī)關(guān)設(shè)置的部門、權(quán)限和職責(zé)范圍、編制總額，作出原則性的規(guī)定，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、專業(yè)技術(shù)人員與業(yè)務(wù)人員、行政與后勤人員的比例作出硬性規(guī)定。通過(guò)出臺(tái)《事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)事業(yè)單位的編制類別、編制依據(jù)和編制比例作出綜合性的規(guī)定。與此同時(shí)，各級(jí)編制部門也需要制定《工作實(shí)施規(guī)則》，用《規(guī)則》來(lái)規(guī)范本部門的工作程序和統(tǒng)一管理制度，等等。只有具備了完整和統(tǒng)一的法律體系，才能為實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的"法治"鋪好路。

其次，機(jī)構(gòu)編制管理做到有法必依。機(jī)構(gòu)編制立法以后，必須通過(guò)有效的廣播電視媒體廣泛宣傳機(jī)構(gòu)編制法，使大家在工作中形成自覺(jué)遵守機(jī)構(gòu)編制法律的共識(shí)。一方面，它要求編制部門通過(guò)培訓(xùn)、考核的方式使工作人員學(xué)習(xí)掌握好法律，并以法律為準(zhǔn)則指導(dǎo)工作，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制的配備、部門職能的劃分等方面堅(jiān)持按法律及其規(guī)定的原則科學(xué)、合理配置。另一方面，它也要求涉編部門在工作中，了解機(jī)構(gòu)編制法，增強(qiáng)法制觀念，工作中依法呈報(bào)，自覺(jué)減少違法違規(guī)擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)和增配人員編制的行為。只有大家都做到了有法必依，機(jī)構(gòu)編制管理才能夠步入到"法治"的軌道上來(lái)。

再次，機(jī)構(gòu)編制管理做到執(zhí)法必嚴(yán)。機(jī)構(gòu)編制法的出臺(tái)為嚴(yán)肅執(zhí)法提供了依據(jù)。首先，它要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守編制紀(jì)律，對(duì)于涉編事項(xiàng)，依法辦事，不向編制部門批條條、打招呼，不搞權(quán)大于法，以權(quán)謀私，做到以身作則。其次它要求編制部門能夠樹(shù)立"編制就是法律"的意識(shí)，工作中講法律，辦事流程法定化，以法律已，對(duì)于違反機(jī)構(gòu)編制法律原則和程序的事項(xiàng)堅(jiān)決抵制，不搞法外開(kāi)恩，不攙個(gè)人私情，做到不折不扣地執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制法。只有做到了機(jī)構(gòu)編制管理的執(zhí)法必嚴(yán)，才能夠長(zhǎng)久地堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制的"法治"。

最后，機(jī)構(gòu)編制管理做到違法必究。一方面，在機(jī)構(gòu)編制管理過(guò)程中，編制部門要以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)各個(gè)單位各個(gè)部門的涉編行為采取定期通報(bào)、不定期抽察等手段實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)督，對(duì)于有違法違規(guī)行為的單位要堅(jiān)決處罰，甚至可以啟動(dòng)司法程序來(lái)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制法的權(quán)威。另一方面，編制部門在接受其主管部門的管理和監(jiān)督的同時(shí)，更需接受來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督，自覺(jué)做到依法行政，促使機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)現(xiàn)"法治"的良性循環(huán)。

實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的"法治"需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，不可能一蹴而就，只有做到了機(jī)構(gòu)編制管理的有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能真正實(shí)現(xiàn)"法治"。只有實(shí)現(xiàn)了"法治"，才能徹底杜絕機(jī)構(gòu)編制管理中的"人治"行為，才能保障改革成果，使改革走出"精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹"的怪圈。

機(jī)構(gòu)編制管理是黨和國(guó)家一項(xiàng)重要的組織管理工作，賦有一定管理權(quán)力，責(zé)任重大、影響深遠(yuǎn)。在新的歷史條件下，加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作。如何搞好機(jī)構(gòu)編制管理工作，構(gòu)建社會(huì)和諧氛圍是我們機(jī)構(gòu)編制管理部門的一個(gè)新課題。

近幾年來(lái)，機(jī)構(gòu)編制管理逐步正規(guī)化、法制化，取得了較好的成果?？傮w來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)設(shè)置基本達(dá)到了精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求，但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，超限額或變相超限額設(shè)置機(jī)構(gòu)、任意提高機(jī)構(gòu)規(guī)格和增掛牌子的情況時(shí)有發(fā)生。編制總額總體上得到有效的控制，但在部門或局部超編進(jìn)入人員結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象也有存在。這里有上級(jí)業(yè)務(wù)部門干預(yù)的無(wú)奈，也有本級(jí)為了某種需要的變通處理。總而言之，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的管理任重道遠(yuǎn)，值得我們不斷探索與思考。

一、《條例》是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的法律依據(jù)

新時(shí)期、新條件下要求機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)行法治化、正規(guī)化。今年中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院頒布了《地方各級(jí)人民政府機(jī)制設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》是機(jī)構(gòu)編制管理的重要行政法規(guī)?！皸l例”對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、監(jiān)督檢查及法制責(zé)任等四方面進(jìn)行了明確規(guī)定。規(guī)范了我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制管理，為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理工作提供了法律依據(jù)。

依法加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，要求我們嚴(yán)格規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置、嚴(yán)控編制總量；堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制的集中管理，嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制的審批程序和制度。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理法律化、規(guī)范化建設(shè)，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范性、可操作性和嚴(yán)肅性，同時(shí)也是依法防治機(jī)構(gòu)編制方面的不規(guī)范行為的有效措施。

通過(guò)媒體暴光的形形色色的腐敗事例中，“吏治腐敗”是最大的，也是最嚴(yán)重的腐敗，是其他腐敗現(xiàn)象的根源?！鞍迪洳僮鳌痹黾泳幹?、超編進(jìn)人、超職權(quán)配備干部、虛報(bào)冒領(lǐng)“空響”等……。這些現(xiàn)象的存在有損機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的嚴(yán)肅性，背離了科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。同時(shí)，也給當(dāng)?shù)卣?cái)政增加了沉重的負(fù)擔(dān)。這些現(xiàn)象也只有依法根治。

第一章總則

第一條為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)編制管理，提高行政效率，根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱行政機(jī)構(gòu)，是指縣級(jí)以上地方人民政府的工作部門、派出機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的綜合辦事機(jī)構(gòu)。

本規(guī)定所稱編制，是指機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)確定的行政機(jī)構(gòu)人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

第三條本規(guī)定適用于本省行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理。國(guó)家對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四條行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制的確定應(yīng)當(dāng)與本轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要相適應(yīng)，遵循精簡(jiǎn)、效能、依法的原則。

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)縣委十二屆四次全體(擴(kuò)大)會(huì)議提出的“圍繞一個(gè)中心，力求六個(gè)突破，加強(qiáng)五項(xiàng)建設(shè)，建立完善五種機(jī)制，全面實(shí)施十大工程”的工作思路，我縣編制部門解放思想，銳意進(jìn)取，創(chuàng)新發(fā)展，把“五種機(jī)制”同編制管理工作緊密結(jié)合起來(lái)，積極探索，勇于創(chuàng)新，進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革和編制管理。

一、開(kāi)展調(diào)研，積極探索，尋求改革新途徑

按照自治區(qū)編辦的安排部署，**年為重點(diǎn)“調(diào)研年”，圍繞進(jìn)一步深化行政體制改革和事業(yè)單位分類改革為重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，尋求推進(jìn)這兩項(xiàng)改革的新思路、新辦法和有效途徑?？倳?shū)記在十七大報(bào)告中指出：“加快行政管理體制改革，行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制……”，面對(duì)新任務(wù)、新要求，我們協(xié)調(diào)組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、人事、財(cái)政等部門對(duì)全縣部分行政、事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)編制情況進(jìn)行了調(diào)研，掌握了全縣機(jī)構(gòu)編制管理的基本情況，為深化行政體制改革和事業(yè)單位分類改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革奠定了基礎(chǔ)。

二、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，提高效率，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理

結(jié)合“五項(xiàng)機(jī)制”建設(shè)，我們按照公開(kāi)、公正、透明、便民的原則，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理工作中能予以公開(kāi)的內(nèi)容全部予以公開(kāi)，并做到三個(gè)到位。一是宣傳工作到位。我們通過(guò)引發(fā)宣傳單、制作展板公開(kāi)辦事程序、承諾服務(wù)事項(xiàng)等形式積極宣傳法規(guī)政策和政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，提高了辦事的透明度和工作效率；二是制度到位。在原定制度的基礎(chǔ)上又重新修訂和完善了26項(xiàng)工作制度來(lái)加強(qiáng)各項(xiàng)工作的管理，加強(qiáng)舉報(bào)電話的監(jiān)督管理，建立健全獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、開(kāi)拓進(jìn)取的激勵(lì)、獎(jiǎng)罰機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性、創(chuàng)造性和能動(dòng)性；三是工作落實(shí)到位。嚴(yán)格要求工作人員按照法律規(guī)定和政策規(guī)章辦事，強(qiáng)化目標(biāo)考核的責(zé)任機(jī)制，按照制度規(guī)定對(duì)干部職工的工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和考核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，對(duì)各單位和群眾提出的建議意見(jiàn)分析原因認(rèn)真進(jìn)行整改，確保政務(wù)公開(kāi)工作的健康有序開(kāi)展和效能機(jī)關(guān)的建設(shè)，徹底轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高辦事效率。

三、明確責(zé)任，嚴(yán)格把關(guān)，確保政策法規(guī)落到實(shí)處

機(jī)構(gòu)編制管理是政府自身管理的一個(gè)重要組成部分，其基本任務(wù)是通過(guò)對(duì)行政體制與組織機(jī)構(gòu)的管理，為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的管理提供組織保證。從其性質(zhì)來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)編制工作是上層建筑的一個(gè)重要組成部分，在國(guó)家行政管理中具有十分重要的地位和作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)管理特別是經(jīng)濟(jì)管理方面的法制建設(shè)進(jìn)展很快并且取得了較大的成效。相對(duì)于其它各項(xiàng)工作，機(jī)構(gòu)編制管理的法制化、規(guī)范化進(jìn)展不大，或者說(shuō)立法進(jìn)程滯后。筆者從事機(jī)構(gòu)編制管理工作時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)全國(guó)各地機(jī)構(gòu)編制管理的立法工作了解不多。據(jù)我所知，目前全國(guó)和地方性機(jī)構(gòu)編制管理方面主要有如下法規(guī)和規(guī)章：

1、《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，1997年8月頒布，為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，僅適用于國(guó)務(wù)院本級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理。

2、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，1998年9月頒布，為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，該條例適用全國(guó)的事業(yè)單位登記管理工作，所適用的事項(xiàng)比較專業(yè)和狹窄。

3、《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，2000年7月廣東省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)。該條例為地方性法規(guī)，適用于廣東全省行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制管理工作。從目前情況看，是一個(gè)比較全面的地方性法規(guī)。

4、《浙江省人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》，浙江省人民政府第59次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，2000年10月以省長(zhǎng)令的形式頒布。該辦法為地方政府規(guī)章，僅適用于浙江省政府本級(jí)，只在附則中加上了"市、縣人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理，可以參照本辦法執(zhí)行"。

第一章總則

第一條為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理，保障行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位合法權(quán)益，根據(jù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例及有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置，職責(zé)配置，編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和編制結(jié)構(gòu)核定以及對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的監(jiān)督管理，適用本規(guī)定。法律、法規(guī)和國(guó)家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

本規(guī)定所稱行政機(jī)構(gòu)，是指全省各級(jí)人民政府依法設(shè)立的工作部門及其派出機(jī)構(gòu)等。

本規(guī)定所稱事業(yè)單位，是指為了社會(huì)公益目的，由全省各級(jí)使用行政、事業(yè)編制的國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。

第三條行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制管理，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適應(yīng)全面履行職責(zé)的需要，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，科學(xué)配置職責(zé)，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，提高行政效能和公益服務(wù)水平。

編制實(shí)名制是指將編制管理和人員管理緊密結(jié)合，嚴(yán)格按照核定的人員編制數(shù)額和人事管理的政策規(guī)定，配備相應(yīng)的工作人員，實(shí)行定編到人，并將編制數(shù)額和配備人員名單向社會(huì)公示的一種管理制度。從宏觀上看，編制實(shí)名制度是為了控制編制、實(shí)有人員膨脹和落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理方針政策而采取的一種核準(zhǔn)使用編制的管理方法，而微觀上是以編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容，以編制、崗位、人員相對(duì)應(yīng)為目的。我縣從**年以來(lái)就開(kāi)始對(duì)各單位人員編制管理推行“實(shí)名制”管理，通過(guò)多年的實(shí)踐和探索，有效地改進(jìn)和提高了我縣機(jī)構(gòu)編制管理水平。

一、編制實(shí)名制度管理的主要做法及成效

（一）堅(jiān)持管理證制度，編制落實(shí)到人。從**年起，全縣行政事業(yè)單位統(tǒng)一使用《機(jī)構(gòu)編制管理證》，它相當(dāng)于各單位“戶口簿”，記錄機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、在崗人員基本情況等?！豆芾碜C》實(shí)行雙證管理，單位一本，編制部門一本，在填寫時(shí)按要求對(duì)在職人員及其所在崗位、占用編制類別逐一登記，編制落實(shí)到具體人，對(duì)無(wú)編或停薪留職人員在備注欄里進(jìn)行說(shuō)明。為了加強(qiáng)人員編制的日常管理，我們每年對(duì)全縣行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理證進(jìn)行了年度審核：一是對(duì)于混編混崗、不符合機(jī)構(gòu)編制部門審批使用編制數(shù)額和人員結(jié)構(gòu)比例而錄用、調(diào)入、安置的各類人員，堅(jiān)決不予列編注冊(cè)。二是對(duì)人員異動(dòng)及時(shí)辦理了備案、變更或（增）用編手續(xù)。三是審核完后及時(shí)把機(jī)構(gòu)編制管理證里面的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、經(jīng)費(fèi)管理形式及人員基本信息，全部納入數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

（二）聯(lián)合相關(guān)部門，定期清理清查。20**年機(jī)構(gòu)改革后，我們對(duì)全縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員編制狀況進(jìn)行了一次全面的摸底清查。此后，凡人員編制異動(dòng)要求一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行變更審核，每年年底結(jié)合編制統(tǒng)計(jì)與各單位核對(duì)，人員編制情況始終處于動(dòng)態(tài)更新過(guò)程之中，保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及時(shí)、準(zhǔn)確。20**年4月份我們開(kāi)展集中清理“吃空餉”專項(xiàng)工作，由縣政府辦牽頭組織了縣財(cái)政局、縣編辦、縣人事局等單位對(duì)全縣進(jìn)入工資統(tǒng)發(fā)人員進(jìn)行了全面清理，以編制為主要依據(jù)，共清理出吃財(cái)政“空餉”人員196人，每月可減少人員經(jīng)費(fèi)20.14萬(wàn)元，清理后，區(qū)別不同情況予以整改。20**年6月份，與縣人事局一道對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員定崗定編進(jìn)行了一次全面的清理檢查，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新定編定崗，將機(jī)關(guān)、事業(yè)編制與在編實(shí)有人員一一對(duì)應(yīng)，把編制落實(shí)到人，并發(fā)文公開(kāi)定編定崗名單，接受社會(huì)監(jiān)督，充分發(fā)揮了“實(shí)名制”管理的有效監(jiān)督作用，維護(hù)了動(dòng)態(tài)管理情況數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確性。

（三）實(shí)行實(shí)名申報(bào)，嚴(yán)把審批關(guān)口。長(zhǎng)期以來(lái)，我縣人員編制的申報(bào)、審批實(shí)行了“實(shí)名制”。單位申報(bào)時(shí)，必須逐個(gè)填報(bào)人員編制申報(bào)表中設(shè)置的單位及個(gè)人信息，簽署呈報(bào)意見(jiàn)并加蓋申報(bào)單位及其主管部門印章。在有編制且符合人員結(jié)構(gòu)的前提下，由我辦相關(guān)人員審查人員年齡、學(xué)歷、專業(yè)、職務(wù)、職稱是否符合優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)要求，再提交縣編委會(huì)研究討論。經(jīng)研究同意進(jìn)編的，原則上要求用人單位憑機(jī)構(gòu)編制證辦理進(jìn)編手續(xù)，辦理用編后直接入編制管理證，再憑我們開(kāi)具的編制通知單到相關(guān)部門辦理調(diào)配、工資手續(xù)。實(shí)名申報(bào)貫穿到了人員編制審批、人員調(diào)配、工資審批、經(jīng)費(fèi)撥付的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了管數(shù)量與管結(jié)構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一，突出了編制部門在控制人員增長(zhǎng)工作中的牽頭把關(guān)作用，同時(shí)發(fā)揮了歸口把關(guān)的功效。

編制實(shí)名制管理的實(shí)施，編制管理證統(tǒng)一的使用，促進(jìn)了機(jī)構(gòu)編制宏觀與微觀管理的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的有效轉(zhuǎn)變，有利于強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理和群眾監(jiān)督，使機(jī)構(gòu)編制部門與組織、人事、財(cái)政等部門相互配套約束更加有效，對(duì)超編進(jìn)人、混編混崗、吃“空餉”和隨意調(diào)整人員編制等現(xiàn)象得到了有效控制，為公務(wù)員登記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革順利實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，公共財(cái)政支出框架還有待建立，而政府預(yù)算作為年度政府與納稅人之間資金分配的藍(lán)本，其編制環(huán)節(jié)還存在制度上的缺陷和管理漏洞，編制程序也不夠規(guī)范，同時(shí)相關(guān)的財(cái)政監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有完全建立，對(duì)官員利用職權(quán)大量設(shè)租也缺乏必要的制衡。這種情況下，在政府預(yù)算管理中就產(chǎn)生了尋租現(xiàn)象。尋租現(xiàn)象是利用行政法律的手段以阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由競(jìng)爭(zhēng)的辦法來(lái)維護(hù)或攫取利益的行為。因此，正確認(rèn)識(shí)與分析政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象，對(duì)于完善、深化財(cái)政體制改革，建立公共財(cái)政有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的制度分析

由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府預(yù)算編制管理不規(guī)范，預(yù)算編制制度不完善，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量較低，這不僅影響了預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和預(yù)算資金的使用效率，也為預(yù)算單位爭(zhēng)取預(yù)算最大化而采取尋租行為提供了制度上的空間。下面就從政府預(yù)算編制管理的制度入手，分析尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

（一）政府預(yù)算編制管理范圍狹窄、內(nèi)容不夠全面。我國(guó)政府預(yù)算的編制和管理范圍僅限于預(yù)算內(nèi)資金，而各類預(yù)算外資金、政府性基金等基本上由部門和單位自主安排收支，這樣就脫離了預(yù)算的監(jiān)管。從財(cái)政角度看，根據(jù)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃編制的預(yù)算主要包含國(guó)家通過(guò)稅收取得的收入，而部門通過(guò)行使國(guó)家權(quán)力取得的收入（如收費(fèi)等）游離于預(yù)算之外。從部門來(lái)看，不僅擁有預(yù)算安排的大量資金并享有很大的自主支配權(quán)，而且想方設(shè)法通過(guò)建立各種收費(fèi)、基金，形成預(yù)算外資金。另外，現(xiàn)行政府預(yù)算編制中對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌安排使用程度較低，造成了部門間經(jīng)費(fèi)水平也因預(yù)算外收入能力不同而苦樂(lè)不均。這種情況下，就容易造成各部門突破預(yù)算管理的限制對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行追逐，加之財(cái)政難以實(shí)施有效監(jiān)督，這就為尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展提供了有利條件。

（二）政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，約束力不強(qiáng)。目前各級(jí)政府向同級(jí)人大提交的預(yù)算報(bào)告中，往往缺乏詳細(xì)具體的明細(xì)資料，沒(méi)有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到部門和具體支出項(xiàng)目，存在著預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡(jiǎn)單的問(wèn)題，因此無(wú)法對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效的管理監(jiān)督，這也在一定程度上影響了人大代表審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。由于政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，導(dǎo)致了預(yù)算本身的約束力軟化，在預(yù)算的具體執(zhí)行過(guò)程中報(bào)告不斷、追加過(guò)多，致使兩張皮現(xiàn)象嚴(yán)重。政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化、約束力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，使得預(yù)算單位的資金使用缺乏透明度和有效監(jiān)督，激化了尋租現(xiàn)象的發(fā)展。

（三）政府預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短，安排不夠準(zhǔn)確。按照現(xiàn)行的政府預(yù)算編制制度，各級(jí)政府都是在年初人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)之前，確定一個(gè)大概的收支計(jì)劃報(bào)人大審批通過(guò)。當(dāng)財(cái)政預(yù)算報(bào)告人大通過(guò)以后，按“切塊”得到分配權(quán)的主管部門和財(cái)政內(nèi)部的各個(gè)職能部門，就會(huì)根據(jù)人大通過(guò)的財(cái)政支出預(yù)算進(jìn)行新一輪的預(yù)算分配。但是，由于預(yù)算編制的時(shí)間晚，整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程只有短短的1～2個(gè)月，造成預(yù)算安排的先天不足，形成大量的預(yù)算缺口，使得年度預(yù)算的追加難以控制。同時(shí)，這也造成了年初處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，單位預(yù)算批復(fù)下達(dá)的晚，再加上有一些專項(xiàng)資金分配方案出臺(tái)更晚，許多資金只能夠按上年度的支出水平進(jìn)行預(yù)撥，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和約束力，為預(yù)算單位的尋租提供了可能。