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機構(gòu)編制管理是國家行政管理的一項重要內(nèi)容，科學、合理、系統(tǒng)地搞好機構(gòu)編制管理，對于推動行政管理體制改革，提高行政效率，減輕財政負擔，促進社會進步，都具有重要的現(xiàn)實意義。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，機構(gòu)編制管理存在的弊端日益明顯，迫切需要加以分析和研究，探索出解決的辦法和路子。

一、現(xiàn)狀與問題

（一）機構(gòu)編制管理制度沒有法律保證，缺乏穩(wěn)定性。制度雖然不能同法律法規(guī)相等同，但制度的制定大多是以法律法規(guī)為依據(jù)，它是法律法規(guī)在實際工作中的具體體現(xiàn)。到目前為此，還沒有一部由全國人大制定的有關機構(gòu)編制管理方面的法律法規(guī)，對行政機構(gòu)編制的管理省上也只制定了一個《四川省行政機構(gòu)設置和編制管理辦法》（省政府第186號令），對事業(yè)單位登記國務院頒布了《事業(yè)單位登記辦法》（國務院第411號令），對行政機構(gòu)和事業(yè)單位的設置和管理沒有一個科學、硬性的法律規(guī)定，各市洲和縣市在機構(gòu)編制管理制度建設方面可謂是五花八門。有些地方和部門為加強機構(gòu)編制管理，先后出臺了加強機構(gòu)編制管理方面的規(guī)章制度。但是，各地的這些規(guī)章制度在內(nèi)容和形式上也不盡相同。在機構(gòu)、編制、職能配置及領導職數(shù)等管理方面，有的以上級紅頭文件為依據(jù)，有的以單項法律法規(guī)為依據(jù)，有的以領導講話為依據(jù)，找不出依據(jù)的，就與兄弟市州、縣攀比……。由于機構(gòu)編制管理沒有法制保障，每次機構(gòu)改革后，各級黨委、政府都要下發(fā)很多加強機構(gòu)編制管理，嚴禁擅自增設機構(gòu)、增加編制，實行人員編制實名制管理等文件。特別是今年中央再次出臺了“五不準”（不準超編進人，不準擅自設立內(nèi)設機構(gòu)和提高機構(gòu)的級別，不準違反領導職數(shù)配備的有關規(guī)定，不準越權(quán)審批機構(gòu)編制，不準上級業(yè)務部門干預下級的機構(gòu)編制）、省上也規(guī)定了“四不準”（除中央和省委、省政府有明文規(guī)定外，一律不準增設新的機構(gòu)，不準增加編制，不準提高機構(gòu)規(guī)格，不準增加領導職數(shù)），但效果仍不很明顯，違反規(guī)定增設機構(gòu)、增加編制現(xiàn)象仍然禁而不止。除黨政機構(gòu)相對穩(wěn)定外，各地事業(yè)單位機構(gòu)和編制以及內(nèi)設機構(gòu)都是有增無減，處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）機構(gòu)編制管理干擾多，隨意性大。機構(gòu)編制屬于上層建筑，應與經(jīng)濟基礎相適應。機構(gòu)如何設置，編制配備多少，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，而應以社會需要為準則。實際上，機構(gòu)編制管理受到方方面面的干擾。一是法律法規(guī)干擾。在現(xiàn)行體制下，受利益的部門化現(xiàn)象影響，也出現(xiàn)了政策的部門化現(xiàn)象。一些法律法規(guī)的起草部門，總是站在本部門的角度來考慮問題，硬把機構(gòu)編制問題也塞進單項的法律法規(guī)之中去，給他們的意志披上合法的“外衣”，強加給機構(gòu)編制部門。二是部門干擾。一般來說，在機構(gòu)設置上，自上而下應該是“倒金字塔”式，上下級之間不可能完全一樣，但是，有些部門總是以本部門工作重要為由，或以“達標”為要挾、以資金審批、給設備、給項目為“誘餌”等等，要求下級增加或設置與之相對應的機構(gòu)，使下級機構(gòu)編制部門無所適從。三是領導干擾。領導分管哪個方面的工作，就會說哪個方面工作重要，有些領導就會以講話、參與協(xié)調(diào)、打招呼，甚至于批文件等方式干預機構(gòu)編制工作，也造成一些單位就干脆直接給黨委、政府或給黨委、政府領導寫情況報告來要編制和增設機構(gòu)，而不是給同級編委寫報告來調(diào)整機構(gòu)編制。

（三）機構(gòu)編制管理是經(jīng)驗型管理，缺乏科學性。所謂科學設置機構(gòu)，就是要求機構(gòu)與職能相對稱，也就是說，任務和需要是決定一個機構(gòu)是否設置、設置大小以及怎樣設置的前提，既不能小任務設置大機構(gòu)，臨時任務設置常設機構(gòu)，也不能將承擔行政機關的職能分解后設置為事業(yè)機構(gòu)，或以中介組織的職能為依據(jù)設置事業(yè)機構(gòu)。但是，目前，在機構(gòu)編制管理方面我們還沒有走出那種“下報上批”、“一事一議”、“落實領導講話精神”、“落實會議紀要”和就機構(gòu)論機構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)管理模式，仍然是以“人治”、“經(jīng)驗”為主，出現(xiàn)了機構(gòu)編制隨意膨脹，行政經(jīng)費不合理增長的怪現(xiàn)象，養(yǎng)了許多不該養(yǎng)的“閑人”，給下一步事業(yè)單位改革帶來很大的工作量和改革成本。一些事業(yè)機構(gòu)時而合并，時而分設，在撤分中增加了機構(gòu)人員編制和財政負擔；部分縣設置的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)辦、重點項目辦，其職能早已明確由該縣的發(fā)改委和經(jīng)委的相關職能股室承擔；各級培訓、信息、檢測機構(gòu)已經(jīng)很多，而且很多將向中介機構(gòu)發(fā)展，向市場方向改革，再設培訓、信息、檢測機構(gòu)，就顯多余，已經(jīng)有很多培訓中心無培訓工作，信息中心無信息。

（四）監(jiān)督機制不完善，有禁不止。目前，在機構(gòu)編制監(jiān)督機制上，存在著監(jiān)督不到位、監(jiān)督不力等問題。一是認識誤差。一些人認為，目前，我國在財政上是“分灶吃飯”，在機構(gòu)編制管理上是分級管理，機構(gòu)設多少，編制核定多少，是本級政府的事，又不需要上級掏錢，無須過多干擾下級的機構(gòu)編制事宜。二是職責不清。各級編制部門只是本級編委這個高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)，監(jiān)督本級編委及黨委、政府，顯然是形同虛設，導致監(jiān)督乏力。三是監(jiān)督機構(gòu)不健全。就我省而言，除省編辦成立了督查調(diào)研處外，少數(shù)市州編制部門明確了分管監(jiān)督工作的領導和工作人員，大部分還沒有建立和明確監(jiān)督機構(gòu)和人員。另外，編制部門只是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設辦事機構(gòu)，不是政府組成部門，執(zhí)法主體資格是否合法，也值得質(zhì)疑。監(jiān)督機制不完善，加之體制上的制約，使機構(gòu)編制監(jiān)督工作處于“雷聲大，雨點稀”或“干打雷，不下雨”的尷尬局面?！坝辛畈恍?，有禁不止”，“上有政策，下有對策”以及“政策走樣”比較突出。比如：在機構(gòu)改革方案執(zhí)行中，一些機構(gòu)明合暗不合，或變著法子“改頭換面”搞特設機構(gòu)和越權(quán)審批行政機構(gòu)；在編制精簡和人員分流上搞數(shù)字游戲，自欺欺人等。

二、對策與思考

（一）出臺編制法規(guī)，嚴格依法管理。機構(gòu)編制管理對政權(quán)的興衰存亡有著重大影響。我國歷代都比較重視機構(gòu)編制工作，就拿唐代來說，規(guī)定各部門、各級政府機構(gòu)有固定的人員編制，不得超過?！胺补賳T有數(shù)，而署置過者有罰”，“不應置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”。增設機構(gòu)或機構(gòu)超員，都要受到處分。依法治國是我國的基本國策，但是，建國以來，我國還沒有制定出一套機構(gòu)設置、職能配備、人員編制的行政法。雖然黨中央、國務院也三番五次地下文，要求嚴禁擅自增設機構(gòu)、增加編制、超配干部，但事實上，超職數(shù)配備干部，超編制進人，隨意增設機構(gòu)在各地屢禁不止，因違反各級機構(gòu)編制紀律而受到處分的微乎其微。實踐證明，僅靠紅頭文件管理機構(gòu)編制，顯然力度不夠。因此，必須盡快立法，要用法律的形式，將機構(gòu)編制相對地固定下來，減少人為因素干擾。當然，機構(gòu)編制涉及面廣、情況復雜，在正式立法前，國家可先制定機構(gòu)編制暫行條例等法規(guī)，待條件成熟后，再正式頒布機構(gòu)編制法。在法律中，要對機構(gòu)設置的程序、監(jiān)督機制、違規(guī)處罰等內(nèi)容作出詳細規(guī)定，盡量不用或少用原則性詞語。尤其是在機構(gòu)設置上，除少數(shù)民族地區(qū)因地制宜外，其它地區(qū)一律要撇開人口、面積、地理、經(jīng)濟等條件的限制，對機構(gòu)數(shù)額、機構(gòu)名稱、機構(gòu)層次、領導職數(shù)作統(tǒng)一規(guī)定?！奥槿鸽m有大小，但五臟都是一樣”，全國各地雖說差別較大，但就國家管理職能而言，都是一樣的，只是在人員編制區(qū)別對待就可以了。這是管住、管好機構(gòu)編制，減少財政供養(yǎng)人員，走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”怪圈的唯一途徑。

（二）創(chuàng)新管理體制，排除多方干擾。機構(gòu)編制屬于上層建筑，是國家政權(quán)建設的組織部分，事關國家大局。因此，在機構(gòu)編制管理上，不能給地方更多的自主權(quán)，而應該像國家的大法——憲法那樣，保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性。目前，我國縣級以上機構(gòu)編制部門，是同級黨委的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)，黨委和政府要設置機構(gòu)，增加編制，只需打個招呼或簽個字，編制部門就得不走樣地執(zhí)行；黨委、政府紅頭文件中有關機構(gòu)編制事宜，編制部門就得辦理；黨委、政府領導在工作會議上講話中的機構(gòu)編制事宜，編制部門也得遵照。實際上，機構(gòu)編制部門只是充當了黨委、政府在機構(gòu)編制上的“出納”角色。這種靠幾個領導“拍腦袋”、點頭畫圈就隨意設置機構(gòu)的體制，是機構(gòu)膨脹、人員編制一直增長的直接原因。要管住機構(gòu)編制，必須從體制創(chuàng)新上著手。模式一：實行下管一級的體制。下一級機構(gòu)編制部門的主要領導由上級調(diào)配，下一級的機構(gòu)編制事宜由上級直接管理，取消按機構(gòu)規(guī)格分級管理的辦法。這種模式可以減少各地在機構(gòu)設置上相互攀比，減少同級黨委、政府直接干預。模式二：實行雙重管理體制，以垂直管理為主。機構(gòu)編制部門既要對上級負責，同時也要對同級黨委政府負責。它是同級黨委在機構(gòu)編制方面的辦事機構(gòu)、智囊機構(gòu)，又是上級機構(gòu)編制部門的分支機構(gòu)。但在業(yè)務上，受上級領導。模式三：管理機構(gòu)編制與管進人結(jié)合起來。在進人關口上，國家目前還沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，有些地方由調(diào)配小組把關，一個口進人；有些地方是各部門按職責分工，干部由組織、人事部門管，工人由勞動部門管，退伍軍人由民政部門管；有的由常委會研究進人，由某領導一支筆審簽。這種體制名為集體領導下的共同負責，共同把關，相互制約，實際上尤如“鐵路警察，各管一段”，多頭進人就容易超編進人，進的人是不是合乎要求的人員進人后單位的人員是不是合乎編制及編制結(jié)構(gòu)要求、就很難把好關。因此，要維護機構(gòu)編制的嚴肅性，杜絕超編進人，編制部門不能只管編制，還要監(jiān)管進人入口關。各部門、各單位進不進人，進什么崗位上的人，由編制部門把頭關，具體進什么樣的人，配什么干部，應按職責分工，分別由組織、人事、勞動等部門確定。這種模式可以分清責任，將超編進人的板子直接打到編制部門頭上，加大編制部門的責任。

（三）加大監(jiān)督力度，嚴懲違規(guī)行為。沒有監(jiān)督的管理不是科學的管理。因此，要維護機構(gòu)編制的嚴肅性和權(quán)威性，就必須加大機構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度。一要轉(zhuǎn)變觀念。機構(gòu)編制部門直接管理機構(gòu)編制的配置和職能的調(diào)整，是一個集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的綜合部門，但是，在機構(gòu)編制日常管理中，往往是比較注重決策，而容易忽視執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)。因此，編制部門也要轉(zhuǎn)變觀念，不但要注重審批，而且要注重審批后的監(jiān)督管理，同時，還要自覺接受國家權(quán)力機關、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。二要建立監(jiān)督機構(gòu)。在各級機構(gòu)編制部門建立相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)，既要對本級實施監(jiān)督，還要對下級進行監(jiān)督，特別是對全國統(tǒng)一的12310機構(gòu)編制舉報電話的舉報案件查處要落實；既要行使監(jiān)督權(quán)力，又要對監(jiān)督不到位承擔責任。三是加大懲處力度。近年來，上級對于違反機構(gòu)編制紀律的行為也作了不少懲處性規(guī)定，但是，多數(shù)都是原則性規(guī)定，操作起來比較困難，落到實處的少。因此，要加大對違規(guī)的處理，就需要制定一個較為詳細的處罰辦法。對于擅自增設機構(gòu)、增加編制、超職數(shù)配備干部、超編制進人等，都要制定一個詳細的處罰辦法，誰承擔責任，怎樣處理，都要明確。當然，就目前而言，機構(gòu)編制事宜都是由本級黨委、政府研究確定的，僅靠本級糾正處理，執(zhí)行起來困難較大，因此，上級機構(gòu)編制部門要會同紀檢監(jiān)察、組織、人事等部門，定期不定期對下級機構(gòu)編制政策執(zhí)行情況進行檢查或抽查，發(fā)現(xiàn)問題要直接處理，不能手軟。更不能光打雷，不下雨，或輕描淡寫地處理，否則就會進一步滋長違規(guī)事件的發(fā)生。

（四）完善規(guī)章制度，嚴格辦事程序。機構(gòu)編制的辦事程序，是機構(gòu)編制部門依照職責權(quán)限，從事機構(gòu)編制管理活動的步驟和順序，是保證科學合理地設置機構(gòu)、配備編制、調(diào)整職能的重要條件之一。一是進一步完善“三個一”制度。凡機構(gòu)編制事宜由機構(gòu)編制管理機關一個部門承辦，由編委領導“一支筆”審批，由機構(gòu)編制機關一家行文，這是杜絕機構(gòu)編制多頭決策，強化各級編委及其辦事機構(gòu)作為決策中心地位行之有效的辦法。黨委、政府及其他部門的文件和領導的講話凡涉及機構(gòu)編制事宜，只作為參考，決不能作為依據(jù)。這就要求機構(gòu)編制部門要堅持原則，敢于唱“黑臉”，不怕“抗旨”。二是要建立專家聽證或咨詢論證制度。凡機構(gòu)編制增減、政府職能調(diào)整、重大機構(gòu)改革方案出臺等，都要在充分調(diào)研的基礎上，認真聽取專家意見，及時采納合理化建議，以確保決策的科學性。三要建立透明制度。多年來，有的人喜歡給機構(gòu)編制蒙上“神秘面紗”，不愿或不肯公開機構(gòu)編制事宜。其實，建立行政事業(yè)機構(gòu)的目的，就是要承擔社會管理職能或為社會提供服務的，如果對機構(gòu)編制“遮遮掩掩”，就失去了機構(gòu)存在的價值。及時向社會公開機構(gòu)編制，不但可以讓服務對象知道該機構(gòu)，而且可以對機構(gòu)編制配置是否科學、合理情況接受社會的監(jiān)督。因此，對于機構(gòu)編制事宜，除機構(gòu)改革和重大機構(gòu)調(diào)整外，在準備和正式增減機構(gòu)、編制，調(diào)整職能前后，應廣泛聽取意見，通過張貼告示、在新聞媒體公示等形式，廣泛聽取社會各方的反映，通過“陽光”作業(yè)，保證決策的科學性、合理性。