導(dǎo)語：臨時用地復(fù)墾方案編制質(zhì)量提升路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：臨時用地復(fù)墾方案是對臨時使用土地造成損毀后實施有效復(fù)墾的重要依據(jù)。本文按照復(fù)墾方案編制的框架內(nèi)容，對目前臨時用地復(fù)墾方案編制存在的問題進行了梳理，結(jié)合新時期的新要求，對臨時用地復(fù)墾方案編制前后各環(huán)節(jié)提出了改進建議，以期為新時期臨時用地復(fù)墾方案編制質(zhì)量的提升提供參考。

關(guān)鍵詞：臨時用地；復(fù)墾方案；編制；質(zhì)量提升路徑

隨著我國經(jīng)濟不斷轉(zhuǎn)型升級，除了大量基建及民生項目等新增建設(shè)活動需要在使用批準(zhǔn)的用地作為主體工程外，還要另行安排直接服務(wù)于施工人員的辦公和生活用房、服務(wù)于工程施工的輔助工程等配套臨時用地，工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查以及礦產(chǎn)資源勘查、搶險救災(zāi)等也需要臨時用地。為指導(dǎo)臨時用地使用后復(fù)墾工作，《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592號）[1]第十一條明確規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院國土資源主管部門的規(guī)定編制復(fù)墾方案。原《安徽省國土資源廳關(guān)于加強臨時用地管理的通知》（皖國土資〔2010〕119號）[2]要求：“臨時用地單位應(yīng)當(dāng)按照國土資源部《關(guān)于組織復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2007〕81號）的要求，編制復(fù)墾方案，對可能因挖損、塌陷、占壓等原因破壞的土地范圍、面積、地類和程度等進行科學(xué)合理預(yù)測，提出土地復(fù)墾的技術(shù)路線和方法，明確土地復(fù)墾的時間，落實土地復(fù)墾費用措施等”。復(fù)墾方案應(yīng)對臨時用地?fù)p毀后復(fù)墾目標(biāo)、應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量要求和采取的工程措施、投入的費用估算和復(fù)墾工作進度等進行總體性安排。本文將結(jié)合當(dāng)前工作實際，對影響臨時用地復(fù)墾方案編制質(zhì)量有關(guān)問題進行分析，并提出改進路徑，以期對未來臨時用地復(fù)墾方案編制質(zhì)量提升有所裨益。

1當(dāng)前臨時用地復(fù)墾方案編制存在的問題

2011年5月31日開始實施的《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》（TD/T1031—2011）[3]，包括通則、露天煤礦、井工煤礦、金屬礦、石油天然氣（含煤層氣）項目、建設(shè)項目、鈾礦等7個部分，該規(guī)程是目前指導(dǎo)復(fù)墾方案編制的主要依據(jù)。復(fù)墾方案是一種基于科學(xué)預(yù)測的超前規(guī)劃，具有前瞻性、預(yù)測性和動態(tài)性[4]。在審查臨時用地復(fù)墾方案中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一是復(fù)墾方案編制內(nèi)容缺乏整體性，內(nèi)容邏輯上聯(lián)系不緊密；二是復(fù)墾方案編制背景及選址過程分析對主體工程與臨時用地關(guān)系及臨時用地選址必要性和合理性論證不夠，缺少備選地塊和復(fù)墾方案；三是復(fù)墾方案中臨時用地項目現(xiàn)狀、基礎(chǔ)信息與復(fù)墾設(shè)計、工程措施邏輯不一致，缺乏有效說明及論證；四是復(fù)墾目標(biāo)和復(fù)墾地類方向僵化，不能有效滿足設(shè)計需求和充分發(fā)揮復(fù)墾方案編制技術(shù)指導(dǎo)的主觀能動性和現(xiàn)實操作性；五是土地復(fù)墾可行性分析中損毀預(yù)測和土地復(fù)墾適宜性評價過程易流于形式，無針對性，適宜性評價結(jié)論與復(fù)墾目標(biāo)關(guān)聯(lián)性不強；六是臨時用地表土剝離、運輸、存儲管護和后期復(fù)墾使用缺乏有效監(jiān)管，單個臨時用地項目均布置表土堆放區(qū)，現(xiàn)實施工難度大；七是復(fù)墾方案中關(guān)于復(fù)墾后管護的責(zé)任難落實。

2新時期對臨時用地復(fù)墾方案提出的新要求

國土空間生態(tài)修復(fù)是自然資源部門的核心職責(zé)之一，是踐行“山水林田湖草生命共同體”生態(tài)文明理念的重要抓手，臨時用地復(fù)墾是國土空間生態(tài)修復(fù)工作的一部分。土地復(fù)墾是恢復(fù)土地使用價值和改善生態(tài)環(huán)境的重要舉措，是實現(xiàn)資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保持雙贏、實現(xiàn)土地資源利用和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是土地要素保障的重要補充。2019年7月2日，國務(wù)院修訂《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國務(wù)院令第743號）[5]，規(guī)定了不同類型建設(shè)活動使用臨時用地期限，同時也對臨時用地完成土地復(fù)墾期限進行了明確，進一步保障了土地復(fù)墾的有效實施。2021年11月4日，自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號）[6]，進一步規(guī)范臨時用地管理，嚴(yán)格落實土地復(fù)墾責(zé)任，在國務(wù)院大幅度下放用地審批權(quán)背景下，審批環(huán)節(jié)明確提出縣（市）自然資源主管部門負(fù)責(zé)臨時用地審批，其中涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，由市級或者市級以上自然資源主管部門負(fù)責(zé)審批，不得下放臨時用地審批權(quán)或者委托相關(guān)部門行使審批權(quán)。2022年1月5日安徽省自然資源廳出臺《安徽省臨時用地管理實施辦法》（皖自然資規(guī)〔2022〕1號）[7]，進一步規(guī)范了臨時用地的范圍，要求臨時用地使用必須遵守嚴(yán)格保護耕地、節(jié)約集約用地、嚴(yán)格土地復(fù)墾、依法合理補償?shù)仍瓌t。新時期國家和省級層面對臨時用地復(fù)墾工作提出了更高的要求，因而針對當(dāng)前臨時用地復(fù)墾方案在指導(dǎo)實踐中暴露出的問題，需要系統(tǒng)全面地謀劃復(fù)墾方案編制質(zhì)量提升的改進路徑。

3新時期改進臨時用地復(fù)墾方案編制的路徑

3.1分類編制方案，做到精準(zhǔn)施策

《土地復(fù)墾條例實施辦法》[8]規(guī)定，復(fù)墾方案分為復(fù)墾方案報告書和復(fù)墾方案報告表。依法由省級以上人民政府審批建設(shè)用地的建設(shè)項目，以及由省級以上自然資源主管部門審批登記的采礦項目，應(yīng)當(dāng)編制復(fù)墾方案報告書；其他項目可以編制復(fù)墾方案報告表。具體實踐中，市、縣級自然資源部門一般從謹(jǐn)慎角度考慮，無論主體工程建設(shè)項目的級別高低，一般均要求編制復(fù)墾方案報告書。新時期背景下，可從省級層面出臺分類編制實施細(xì)則，針對部分臨時用地性質(zhì)單純、占地面積小、不涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田且復(fù)墾工程措施簡易的項目，只需編制復(fù)墾方案報告表，通過簡化報批材料和流程，加快復(fù)墾方案審批和后續(xù)復(fù)墾及驗收工作。對于重大交通、能源、水利等工程項目使用臨時用地的，特別是損毀程度、類型、位置分布復(fù)雜多樣，復(fù)墾范圍面廣點多，復(fù)墾工程技術(shù)復(fù)雜且施工難度高，所需資金量大的項目，必須規(guī)范和細(xì)化復(fù)墾方案編制內(nèi)容，保障復(fù)墾方案編制質(zhì)量，做實做好復(fù)墾計劃安排。復(fù)墾工程涉及的預(yù)算費用是保障臨時用地使用到期后復(fù)墾有效開展的基礎(chǔ)，對于只需編制報告表的項目，地方可設(shè)置單位面積平均復(fù)墾費用和復(fù)墾保證金最低門檻標(biāo)準(zhǔn)，以對沖建設(shè)單位不履行復(fù)墾義務(wù)需主管部門代為復(fù)墾的風(fēng)險，對于大型的跨年使用復(fù)墾資金的復(fù)墾項目，嚴(yán)格做好復(fù)墾保證金收支平衡管理工作。

3.2充實編制背景，加強選址論證

建設(shè)單位選用臨時用地考慮的主要因素包括臨時用地使用的成本、離主體工程距離、對內(nèi)對外交通便利度、復(fù)墾方案審批難易度等。自然資源主管部門對臨時用地的選址主要考慮2個方面因素：一是實施重點基礎(chǔ)設(shè)施工程項目，通常被視為促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要契機，受到地方政府的高度重視，一些地方在臨時用地方面“一路綠燈”，部分施工單位占用、損毀耕地也顯得“理直氣壯”，給土地管理增加了難度[9]，而自然資源主管部門作為政府組成部門受于屬地管理限制，往往處于被動狀態(tài)；二是從履職盡責(zé)角度出發(fā)，自然資源主管部門要嚴(yán)格落實土地用途管制和耕地保護制度，以不占優(yōu)質(zhì)耕地且盡量避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線及生態(tài)用地為基本原則。一般情況下，臨時用地復(fù)墾方案由建設(shè)單位自行或委托編制，在報各級自然資源主管部門后，自然資源主管部門通常依據(jù)專家論證結(jié)論作為審批依據(jù)，而專家論證實際上僅就已定地塊來論證選址問題，僅按已選地塊進行復(fù)墾可行性分析、損毀預(yù)測、復(fù)墾工程設(shè)計和具體措施安排，且工程量及估算費用也已編制完成，選址必要性和合理性往往依附于已選定地塊來論證。若選址不合理，將造成復(fù)墾方案推倒重來或作重大修改，嚴(yán)重影響復(fù)墾方案的批準(zhǔn)周期。因此，建議復(fù)墾方案應(yīng)在細(xì)化編制背景說明和分析基礎(chǔ)上，提供盡量多的備選地塊和選址分析，通過綜合比選分析來為最終論證決策提供參考。

3.3做實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，理順設(shè)計邏輯

土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，由于成圖比例尺（一般為1∶5000）小及地類微小變更不及時等客觀原因，項目區(qū)實測現(xiàn)狀圖（比例尺一般為1∶500~1∶2000）中臨時用地紅線內(nèi)，各地類面積與國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)有所差異。由于復(fù)墾方案編制中復(fù)墾前法定數(shù)據(jù)為最新年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中各地類面積數(shù)據(jù)，針對差異部分，不少復(fù)墾方案未能實事求是進行分析說明，造成復(fù)墾工程設(shè)計內(nèi)容無法與地類變更實際有效銜接。建議以實測現(xiàn)狀圖作為工程設(shè)計基礎(chǔ)，對法定地類面積數(shù)據(jù)和實測地類面積數(shù)據(jù)進行對比說明，保證復(fù)墾方案工程設(shè)計及復(fù)墾地類變更前后邏輯一致。

3.4調(diào)動主觀能動性，因地制宜編制方案

基于復(fù)墾方案通過專家論證和審批的保守考慮和需要，不少復(fù)墾方案設(shè)計時復(fù)墾后地類及布局、面積和高程設(shè)定等基本還原復(fù)墾前的狀態(tài)，造成土地復(fù)墾方向可行性分析、復(fù)墾措施安排與復(fù)墾質(zhì)量要求等內(nèi)容流于表面，喪失對復(fù)墾工作的技術(shù)指導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)在結(jié)合相關(guān)規(guī)劃、臨時用地使用后損毀預(yù)測、土地適宜性評價分析的基礎(chǔ)上，從周邊生態(tài)景觀和環(huán)境協(xié)調(diào)及滿足未來利用需求出發(fā)，來設(shè)計土地復(fù)墾目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)區(qū)域，除滿足優(yōu)先復(fù)墾為耕地外，還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及布局、全域綜合整治、種田大戶承包利用等來統(tǒng)籌配套農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在生態(tài)用地及溝河湖泊沼澤灘涂周邊，要嚴(yán)禁和控制臨時用地的污染物排放，復(fù)墾方向應(yīng)更多考慮涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境等生態(tài)服務(wù)價值；在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，要與控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接，經(jīng)臨時用地土地權(quán)屬人同意，對已無人耕種、可預(yù)見的未來被建設(shè)占用地塊，在完善城市排水防澇渠系等公用設(shè)施基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮暫時復(fù)墾為園林綠化、公園綠地等使用方向，不僅可美化人居環(huán)境，改善空氣質(zhì)量，而且方便后期建設(shè)占用需要。

3.5科學(xué)預(yù)測土地?fù)p毀，簡化適宜性評價

在損毀預(yù)測分析中，有些復(fù)墾方案所選擇分級的評價因子（如壓占破壞評價因子多為壓占面積、硬化物厚度、邊坡和堆高等）多無理論依據(jù)。《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程第1部分通則》要求，結(jié)合對土地利用的影響進行土地?fù)p毀程度分級，分級應(yīng)參考國家和地方相關(guān)部門規(guī)定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也可結(jié)合類比確定。但是，具體損毀預(yù)測方面，參考標(biāo)準(zhǔn)仍然偏寬泛，使得在具體實踐中存在較多困難。建議可使用類比方法，結(jié)合周邊土地利用現(xiàn)狀，將復(fù)墾地塊恢復(fù)到周邊土地利用狀況（即滿足土地適宜性評價結(jié)果需要）的難易程度作為預(yù)測土地?fù)p毀的分級依據(jù)。

3.6嚴(yán)格表土剝離機制，保護好耕作層

耕作層土壤是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是耕地的精華，它的形成需要漫長的時間。不少復(fù)墾方案都在臨時用地使用范圍內(nèi)劃出一定范圍作為臨時用地表土剝離堆放場所。現(xiàn)實中，針對臨時用地使用中表土剝離、運輸、存儲管護和后期復(fù)墾使用，相關(guān)主管部門暫時無法做到全流程監(jiān)管；建設(shè)單位從臨時用地使用面積考慮，是否按復(fù)墾方案來落實有關(guān)表土剝離措施復(fù)墾后很難核實，特別是對于土方剝離量小、點多和施工工藝復(fù)雜的項目，此類機械化的設(shè)計未必能達(dá)到預(yù)期效果。筆者建議：在條件允許的情況下，可以縣級或地市級行政區(qū)域為單元建立耕作層剝離調(diào)運動態(tài)監(jiān)管信息系統(tǒng)，通過高清攝像頭等傳感設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、軟件等構(gòu)成物聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)籌謀劃科學(xué)布局，選定一定量表土存儲點，對各類建設(shè)需剝離耕作土和各類土地整治活動等需使用耕作土進行動態(tài)調(diào)配和實時監(jiān)管，同時引入表土質(zhì)量檢測控制和管護養(yǎng)護責(zé)任機制，通過探索耕作層土壤有償使用機制來撬動耕作層土壤有效使用、合理使用。

3.7強化復(fù)墾監(jiān)督，落實主體管護責(zé)任

復(fù)墾后的耕地后續(xù)管護期應(yīng)該不少于3年，相關(guān)農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施需要定期養(yǎng)護，必要時采取維護修繕措施，由于不少建設(shè)單位（如交通、能源、水利等重大單獨選址建設(shè)項目）復(fù)墾結(jié)束即撤離，如何落實管護責(zé)任成為現(xiàn)實難題。建議采取折算收取管護經(jīng)費、簽訂管護協(xié)議委托管護的方式予以解決，在項目復(fù)墾驗收通過后，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會負(fù)責(zé)實施具體管護，同時屬地自然資源主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管護落實情況。落實管護責(zé)任將作為復(fù)墾保障措施納入復(fù)墾方案編制內(nèi)容，且復(fù)墾方案編制和審批的前置條件也是對管護責(zé)任和協(xié)議的落實。

4結(jié)語

為全面做好復(fù)墾方案編制工作，保證復(fù)墾方案科學(xué)、合理、實操性強，方案編制前要廣泛征求農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門和選址當(dāng)?shù)氐囊庖娊ㄗh，深入臨時用地選址現(xiàn)場做好實地踏勘分析，方案編制中要認(rèn)真總結(jié)存在的問題，按新時期新要求，從分類編制方案、做到精準(zhǔn)施策；充實背景概況，加強選址論證；做實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，理順設(shè)計邏輯等方面改進臨時用地復(fù)墾方案，方案編制后評審論證中要嚴(yán)格落實專家評審責(zé)任制，建立健全臨時用地復(fù)墾方案質(zhì)量審計制度，對已備案復(fù)墾方案實施雙隨機抽樣檢查，充分把好復(fù)墾方案質(zhì)量關(guān)，以期更好地指導(dǎo)土地復(fù)墾工作，服務(wù)于國家生態(tài)和耕地保護管理需要。

作者：龔奇 於忠祥 單位：蕪湖市土地開發(fā)復(fù)墾中心