導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地法規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條  開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱管委會(huì)）對(duì)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地，依法實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。

開發(fā)區(qū)所在市人民政府土地管理部門在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立的土地管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地管理工作。

第三條  開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地實(shí)行有償使用制度。土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

第四條  在開發(fā)區(qū)內(nèi)依法取得土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，必須遵守法律、法規(guī)，合理開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地，其合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。

第五條  開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地依法實(shí)行統(tǒng)一征用，按項(xiàng)目出讓或者劃撥土地。被征用土地的各種補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，按照《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《省實(shí)施辦法》）有關(guān)規(guī)定辦理。

第六條  在開發(fā)區(qū)內(nèi)征用、劃撥、出讓土地的審批權(quán)限，按照《省實(shí)施辦法》第十五條規(guī)定執(zhí)行。

第七條  需要使用開發(fā)區(qū)內(nèi)土地的單位和個(gè)人，憑管委會(huì)的批準(zhǔn)文件和其它有關(guān)文件，到開發(fā)區(qū)土地管理部門辦理用地手續(xù)。

第八條  開發(fā)區(qū)年度土地利用計(jì)劃和土地出讓計(jì)劃，由開發(fā)區(qū)土地管理部門編制，經(jīng)管委會(huì)同意，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徍撕螅{入地方年度建設(shè)用地計(jì)劃，由開發(fā)區(qū)土地管理部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

第九條  土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓，以及土地使用者對(duì)土地的開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)，必須符合開發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。

第十條  土地使用權(quán)的出讓，可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式進(jìn)行。

對(duì)從事商業(yè)、旅游、娛樂、金融和房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目用地，以拍賣、招標(biāo)方式進(jìn)行。

第十一條  土地使用權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)格，由開發(fā)區(qū)土地管理部門按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定制定，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，作為開發(fā)區(qū)土地使用權(quán)出讓價(jià)格的基礎(chǔ)。

第十二條  土地使用權(quán)的出讓應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由開發(fā)區(qū)土地管理部門與土地使用者簽訂出讓合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

出讓合同應(yīng)當(dāng)包括出讓年限、土地用途、土地開發(fā)完成期限、開發(fā)程度、轉(zhuǎn)讓限制條件、土地出讓金額和支付方式、違約責(zé)任等內(nèi)容。

第十三條  通過(guò)出讓方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，必須同時(shí)具備下列條件，其土地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：

（一）付清全部出讓金并領(lǐng)有《國(guó)有土地使用證》；

（二）除出讓金外，投入開發(fā)建設(shè)的資金已達(dá)合同規(guī)定總投資額的20％以上；

（三）符合合同規(guī)定的要求和規(guī)劃建設(shè)要求；

（四）已實(shí)現(xiàn)出讓合同規(guī)定的其他條件。

第十四條  土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，轉(zhuǎn)讓人應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地增值稅。

第十五條  土地使用權(quán)出讓期滿，土地使用者需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理續(xù)期手續(xù)。

第十六條  通過(guò)行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)，簽訂出讓合同，補(bǔ)交出讓金后，其土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

第十七條  開發(fā)區(qū)內(nèi)集體所有的土地，需要出讓、轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)先被依法征為國(guó)有土地后，方可出讓、轉(zhuǎn)讓。

第十八條  開發(fā)區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地使用者和集體土地所有者、集體土地使用者，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理申報(bào)登記。依法改變土地所有權(quán)或使用權(quán)的，必須到開發(fā)區(qū)土地管理部門辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換土地證書。

第十九條  土地使用權(quán)出讓及出讓后發(fā)生的轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、抵押、終止，必須符合土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的條件，并依照有關(guān)規(guī)定辦理申請(qǐng)登記和變更登記，領(lǐng)取、變更或注銷土地證書。

第二十條  土地使用者需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原土地使用權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，到開發(fā)區(qū)土地管理部門辦理土地使用權(quán)變更登記。

第二十一條  申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)、所有權(quán)登記的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地登記費(fèi)。

第二十二條  違反本規(guī)定的，按下列規(guī)定予以處罰：

（一）土地使用者未按合同規(guī)定的用途、期限和條件開發(fā)利用土地的，由土地管理部門給予警告，責(zé)令其在三十日內(nèi)改正；逾期不改正的，按受讓土地費(fèi)5％以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款；拒不改正的，土地管理部門有權(quán)解除合同，無(wú)償收回土地使用權(quán)，沒收地上建筑物和其它附著物。

（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的土地，由土地管理部門報(bào)經(jīng)所在市人民政府批準(zhǔn)，無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證。

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的，其轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的行為無(wú)效，由土地管理部門沒收違法所得，并處以違法所得50％以下的罰款。

（四）轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)，未按規(guī)定辦理登記的，由土地管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定處理。

（五）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方瞞報(bào)成交價(jià)格偷漏費(fèi)稅的，由土地管理部門和稅務(wù)部門責(zé)令其補(bǔ)繳所偷漏費(fèi)稅，并處以偷漏費(fèi)稅額1至3倍的罰款。

罰沒收入應(yīng)當(dāng)全額上繳同級(jí)財(cái)政。

第二十三條  當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議也不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二十四條  土地使用權(quán)出讓金按規(guī)定上繳財(cái)政，作為專項(xiàng)資金管理，主要用于開發(fā)區(qū)的建設(shè)和土地開發(fā)。開發(fā)區(qū)土地管理部門所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政部門按有關(guān)規(guī)定撥付。

篇2

關(guān)鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對(duì)策

一、失地農(nóng)民土地增值補(bǔ)償?shù)睦碚撆c法律依據(jù)

上世紀(jì)80年代中前期，憲法和民法通則對(duì)于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有3個(gè)方面的權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

與此相對(duì)應(yīng)的是，承包方也要承擔(dān)3個(gè)方面的義務(wù)：維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

2007年10月1日起實(shí)施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。

在我國(guó)，土地收益分配的矛盾集結(jié)點(diǎn)主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)是“增值歸農(nóng)”論；第二種觀點(diǎn)是“增值歸公”論；第三種觀點(diǎn)是“公私兼顧”論。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻(xiàn)的是管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和征收權(quán)，公眾貢獻(xiàn)的則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的外部收益，農(nóng)民貢獻(xiàn)的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，第三種觀點(diǎn)似乎更加合理一些，即地價(jià)的上漲是地租未來(lái)資本化的反應(yīng)，理應(yīng)由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。

現(xiàn)在的問題是，政府部門利益驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)勢(shì)地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)行置換的困境，如果補(bǔ)償也不徹底，無(wú)異于“二次被害”。有一點(diǎn)必須明確，弱者是最無(wú)力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當(dāng)下，由土地增值分配所導(dǎo)致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會(huì)成為社會(huì)持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絆腳石。

二、現(xiàn)行法律制度對(duì)失地農(nóng)民土地增值補(bǔ)償?shù)娜毕?/p>

（一）非農(nóng)建設(shè)用地呈逐年上升狀態(tài)，農(nóng)用土地流失嚴(yán)重，失地農(nóng)民數(shù)量上升

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎(chǔ)設(shè)施、各級(jí)種類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)征用農(nóng)村土地的規(guī)模越來(lái)越大，少地或失地的農(nóng)民群體數(shù)量不斷增加。

（二）征地補(bǔ)償過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益受損

1、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，征地補(bǔ)償太低

根據(jù)有關(guān)資料，世界許多國(guó)家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均以被征地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)。而我國(guó)實(shí)際采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有土地年產(chǎn)值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價(jià)值，僅考慮了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用途的收益權(quán)，而無(wú)視土地發(fā)展權(quán)。

《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補(bǔ)償范圍之外。對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，《土地管理法》等法律法規(guī)有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，近幾年，個(gè)別地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了國(guó)家法律的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍然不能解決實(shí)際的問題。即使統(tǒng)一了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，足額及時(shí)發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償還是不滿意。

2、征地補(bǔ)償安置費(fèi)分配混亂，缺乏法律依據(jù)

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度，征地補(bǔ)償費(fèi)一部分給農(nóng)民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補(bǔ)償費(fèi)和村集體的補(bǔ)償費(fèi)的比例缺乏明確的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致部分地區(qū)大大增加了集體留用費(fèi)的比例，而村集體的補(bǔ)償費(fèi)掌握在少數(shù)的基層干部手里，如遇有民主建設(shè)較差的鄉(xiāng)村，加之缺乏必要的監(jiān)督，損害農(nóng)民利益的行為便司空見慣。實(shí)踐中補(bǔ)償款的分配問題成為村民與村委會(huì)、村黨支部之間發(fā)生矛盾的一個(gè)重要導(dǎo)火索。

3、農(nóng)民無(wú)法分享土地增值的收益

根據(jù)國(guó)研中心課題組的調(diào)查：“在目前‘合法的’房地產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農(nóng)民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現(xiàn)行的法律制度忽視了被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問題

在法律規(guī)定中，為被征地農(nóng)民建立了最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療合作為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，但法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是維持失地農(nóng)民的基本生活水平，對(duì)失地農(nóng)民而言，土地的社會(huì)保障功能和土地增值所帶來(lái)的發(fā)展功能并沒有完全體現(xiàn)出來(lái)。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，沒有對(duì)土地中蘊(yùn)含的農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)、發(fā)展權(quán)方面的權(quán)益做出明確規(guī)定。實(shí)踐中，由于城鄉(xiāng)二元體制、特別是社會(huì)保障制度的二元制，土地對(duì)于中國(guó)農(nóng)民而言除了生存功能以外，還承載著發(fā)展功能和社會(huì)保障功能，而現(xiàn)行法對(duì)這兩種功能卻采取了回避的態(tài)度。如從《土地管理法》第四十七條的規(guī)定可以看出，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對(duì)于農(nóng)民的發(fā)展功能和社會(huì)保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標(biāo)準(zhǔn)。

2、失地農(nóng)民的就業(yè)保障尚未形成有效的機(jī)制

當(dāng)農(nóng)民失去土地后，那些沒有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民就會(huì)變成無(wú)地、無(wú)職業(yè)、無(wú)收入的“三無(wú)”農(nóng)民，成為矛盾糾紛多發(fā)的群體。因此，國(guó)家一直重視這一群體的就業(yè)保障，地方各級(jí)政府根據(jù)本地實(shí)際情況在此方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。

三、建立和完善失地農(nóng)民的土地增值收益的社會(huì)保障機(jī)制

（一）盡快建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制

不斷推出相關(guān)政策，力求做到“失地有保險(xiǎn)，老來(lái)有保障”，各地都做過(guò)有益的探索，但還不夠規(guī)范、系統(tǒng)。要通過(guò)實(shí)行貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益。

一是提高最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。前面已論及土地本身就承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能和發(fā)展功能，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地不能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，就會(huì)導(dǎo)致高額的級(jí)差地租被各級(jí)政府獲取。因此，政府有義務(wù)從級(jí)差地租中拿出一部分作為社會(huì)保障基金，以在保持失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低的基礎(chǔ)上，再為失地農(nóng)民提供發(fā)展基金。

二是實(shí)行積極的“就業(yè)保障”政策，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。相對(duì)于城市下崗職工和失業(yè)人員而言，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢(shì)群體，因?yàn)檗r(nóng)民就業(yè)意識(shí)和就業(yè)行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭(zhēng)把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)納入政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，通盤考慮，完善就業(yè)服務(wù)措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)制和環(huán)境。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。

三是建立多元模式保障機(jī)制。如城市郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，可以走轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的模式；而偏遠(yuǎn)地方、僅由于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施用地造成失地的，要加大養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障的力度，同時(shí)增加貸款方面的資金扶持，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

（二）以體制創(chuàng)新為推動(dòng)力，探索在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題

農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)之所以成為社會(huì)熱點(diǎn)，說(shuō)明現(xiàn)行框架不能有效解決這一問題，必須創(chuàng)新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題，按照“以土地?fù)Q保障”的戰(zhàn)略要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。允許土地入股，將農(nóng)民納入征地開發(fā)的利益共同體，有助于減少征地時(shí)的摩擦和沖突，降低行政成本。對(duì)于農(nóng)民而言，允許農(nóng)民土地入股，使長(zhǎng)期受到忽視的土地中承載的農(nóng)民發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，有利于保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民的利益。

（三）通過(guò)立法明確和完善農(nóng)民的土地權(quán)益，并通過(guò)程序設(shè)計(jì)加以保障

必須修改和完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)民的土地權(quán)益。這個(gè)問題在理論界已達(dá)成共識(shí)，并在《物權(quán)法》中有具體的規(guī)定并有所突破。從物權(quán)法的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)民的土地權(quán)益相比以前得到了一定的規(guī)范層面的保障。但物權(quán)法畢竟是一部框架性的基本法，對(duì)有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規(guī)定，如公共利益的界定，征地權(quán)限和程序的明確、對(duì)政府征用行為的行政救濟(jì)措施的細(xì)化、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理界定等。農(nóng)民土地權(quán)益真正得到保護(hù)還有賴于這部法的有效落實(shí)和后續(xù)相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

首先，明確集體土地所有權(quán)的主體，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的每個(gè)成員都能參與對(duì)土地所有權(quán)的行使。防止目前一些地方的村干部不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象。其次，對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收制度進(jìn)行較重大的改革，構(gòu)建建設(shè)用地流通市場(chǎng)，即修改現(xiàn)行土地管理法第四十三條，明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個(gè)途徑：一是通過(guò)征收轉(zhuǎn)化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過(guò)市場(chǎng)交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》，較大幅度地提高對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）盡快修改土地法，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易

對(duì)于農(nóng)民，土地的意義不僅是一種不動(dòng)產(chǎn)，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農(nóng)民提供食品、住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障。因此，政府征用農(nóng)地，就必須充分考慮社會(huì)保障來(lái)置換農(nóng)民的土地保障。如果不具備提供社會(huì)保障機(jī)制條件，政府就不應(yīng)該征地。

（五）修改土地法時(shí)應(yīng)明確界定公共利益與商業(yè)用途

篇3

按照省、市創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范區(qū)”的工作部署，進(jìn)一步加強(qiáng)全區(qū)國(guó)土資源管理，全面提升土地執(zhí)法監(jiān)察工作水平，切實(shí)推行節(jié)約集約用地，遏制土地違法行為。根據(jù)省國(guó)土資源源和市國(guó)土資源局文件精神，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，提出如下意見：

一、充分認(rèn)識(shí)開展創(chuàng)建活動(dòng)意義

創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范區(qū)”是認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加強(qiáng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的具體體現(xiàn)；是加快依法治區(qū)進(jìn)程的迫切需要，要強(qiáng)化土地執(zhí)法、切實(shí)保護(hù)耕地，規(guī)范用地行為，提高依法行政水平的重要舉措。目前，中央和省、市對(duì)土地管理工作的要求越來(lái)越嚴(yán)格，創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范區(qū)”活動(dòng)將顯得尤其重要。它不僅是我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是采取必要的法律手段保護(hù)土地資源，規(guī)范土地執(zhí)法行為強(qiáng)有力的保障。

二、創(chuàng)建活動(dòng)的指導(dǎo)思想和任務(wù)目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想：以黨的十七大及十七屆五中全會(huì)精神和科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)土資源法律、法規(guī)為依據(jù)，堅(jiān)持“保障發(fā)展、保護(hù)資源”并舉，主動(dòng)服務(wù)與規(guī)范管理并重，全面提升我區(qū)國(guó)土資源管理水平與執(zhí)法監(jiān)察工作水平，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)土資源宏觀調(diào)控能力、依法保障能力和綜合服務(wù)能力，緊密結(jié)合“六五”普法教育，增強(qiáng)全民法律意識(shí)，資源憂患意識(shí)，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的土地法律環(huán)境。

（二）任務(wù)目標(biāo)：（1）各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視土地執(zhí)法監(jiān)察工作，自覺遵守土地管理的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，支持國(guó)土資源管理部門依法行政。（2）區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，健全土地執(zhí)法監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)。（3）加強(qiáng)土地管理法律法規(guī)宣傳，土地管理法律法規(guī)普及教育面力爭(zhēng)達(dá)到95%以上。（4）政府依法管地、批地、帶頭依法用地，做到“五個(gè)必須”和“四個(gè)百分之百”，即征地必須符合土地利用總體規(guī)劃，用地報(bào)批率必須達(dá)到百分之百；征用土地的補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，一次性補(bǔ)償?shù)轿宦蔬_(dá)到百分之百；除國(guó)家法律規(guī)定可以劃撥供地外，其他所有建設(shè)用地需要使用國(guó)有土地的，經(jīng)過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌必須達(dá)到100%；兩公告一登記、接受群眾監(jiān)督率達(dá)到百分之百。（5）年度土地違法案件發(fā)現(xiàn)率、報(bào)告率、制止率、查處率、結(jié)案率必須達(dá)100%，土地案件自查辦結(jié)率達(dá)100%。（6）耕地保護(hù)率達(dá)到95%以上，加大土地復(fù)墾整治力度，達(dá)到合理開發(fā)利用。（7）鞏固土地一級(jí)市場(chǎng)，規(guī)范地產(chǎn)交易行為，依法管理土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，保證土地資產(chǎn)保值增值。（8）強(qiáng)化耕地資源的有效保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)的各項(xiàng)政策措施。（9）加強(qiáng)地價(jià)管理，根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格變化情況，及時(shí)更新地價(jià)。按照規(guī)定向社會(huì)公布基準(zhǔn)地價(jià)和土地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（10）建立一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、勤政廉政、秉公執(zhí)法的土地執(zhí)法隊(duì)伍。

三、創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范區(qū)”活動(dòng)要求

（一）要廣泛深入地開展宣傳教育活動(dòng)，提高廣大干群思想認(rèn)識(shí)。要把創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范區(qū)”活動(dòng)宣傳工作納入“六五”普法的重要內(nèi)容。通過(guò)各種形式和途徑，大力宣傳創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范區(qū)”活動(dòng)的重要意義，宣傳土地管理目前的形勢(shì)，使廣大干部群眾增強(qiáng)依法用地的自覺性，努力為開展創(chuàng)建工作營(yíng)造一個(gè)良好的輿論氛圍。

（二）要完善各項(xiàng)管理措施，加大基本農(nóng)田保護(hù)力度。要從“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”的高度，多管齊下，確保我區(qū)基本農(nóng)田面積不減少。切實(shí)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理，實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)和建設(shè)用地總量。

（三）要依法規(guī)范地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值。要加強(qiáng)土地價(jià)格管理，建立和完善土地基準(zhǔn)地價(jià)和出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)公布制度。要加強(qiáng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范企業(yè)改制土地使用權(quán)的處置。要加大土地市場(chǎng)監(jiān)管力度，通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目用地竣工驗(yàn)收、土地登記發(fā)證等工作，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目用地的跟蹤管理。要建立和完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)投放量，平抑土地地價(jià)。繼續(xù)深化土地使用制度改革，除法律規(guī)定可以采取劃撥用地外，工業(yè)、金融、商業(yè)、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)等其他建設(shè)用地需要使用國(guó)有土地的，必須采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，進(jìn)一步增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力。

（四）要加大土地執(zhí)法力量，嚴(yán)肅查處土地違法案件。要嚴(yán)肅查處“以租代征”、非法占地、非法交易、違法批地、違反規(guī)劃等各類違法用地行為。特別是要對(duì)破壞基本農(nóng)田、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用農(nóng)用地等違法用地行為一查到底，對(duì)違法用地的黨員干部在依法給予行政處罰外，還要給予必要的黨紀(jì)、政紀(jì)處分，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

（五）要加強(qiáng)土地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高土地執(zhí)法水平。要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土資源執(zhí)法人員的政治思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)教育，樹立良好執(zhí)法形象。進(jìn)一步健全土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)考核管理辦法，落實(shí)責(zé)任，形成強(qiáng)有力的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察立體防控體系。

（六）要嚴(yán)格執(zhí)法，務(wù)求實(shí)效，切實(shí)遏制土地違法行為。要把創(chuàng)建活動(dòng)與日常國(guó)土資源管理各項(xiàng)工作相結(jié)合；與強(qiáng)化“防范在前，發(fā)現(xiàn)及時(shí)，制止有效，查處到位”的土地執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合；與做好土地工作，降低總量相結(jié)合，切實(shí)做好土地執(zhí)法監(jiān)察工作，把違法用地消滅在萌芽狀態(tài)，真正把中央保護(hù)耕地的國(guó)策落到實(shí)處。要對(duì)照要求，嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)，注重實(shí)效，堅(jiān)決防止走過(guò)場(chǎng)，確保創(chuàng)建活動(dòng)的質(zhì)量和水平。

(七)要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，注重實(shí)效，切實(shí)取得創(chuàng)建效果。開展創(chuàng)建活動(dòng)是全面加強(qiáng)我區(qū)土地管理工作的一種有效形式。各級(jí)各部門要在去年創(chuàng)建工作的基礎(chǔ)上，不斷完善創(chuàng)建活動(dòng)的相關(guān)制度，狠抓長(zhǎng)效管理。要以創(chuàng)建工作為契機(jī)，組織開展自查自糾活動(dòng)，即對(duì)照創(chuàng)建活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到五項(xiàng)要求：一是年內(nèi)所有新增建設(shè)用地?zé)o違法占地、未批先用、少批多用現(xiàn)象；二是無(wú)違法批地、違法發(fā)證行為；三是無(wú)土地行政案件敗訴，行政復(fù)議案件被撤銷情況；四是無(wú)截留、克扣、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)用；五是無(wú)集體上訪，無(wú)到省、去京上訪事件的發(fā)生。要嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決防止走過(guò)場(chǎng)，確保創(chuàng)建工作取得實(shí)效。

篇4

我們經(jīng)常看到的消息是某農(nóng)村的農(nóng)民因?yàn)榈弥诘胤降耐恋貙⒈徽饔?，于是抓緊時(shí)間連夜建造房屋甚至是樓房。接著是政府連夜突擊檢查這些被稱為違章建筑的房屋，最終這些違章建筑被拆除大部分，少數(shù)所謂“釘子戶”因?yàn)椤翱狗ā北焕K之以法關(guān)起來(lái)了。

農(nóng)民為什么這樣做呢？政府為什么采取這樣的措施呢？政府的這種合法行為是否正當(dāng)呢？是否存在對(duì)農(nóng)民的歧視呢？歧視性的制度設(shè)計(jì)在道德上又有什么理由呢？也許，有些問題是無(wú)法正面回答的，或者有些問題只能作為而問題存在。

二、我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度

土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給予農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

學(xué)者指出，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家；2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性；3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要；4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件；5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。[1]

三、國(guó)外的有關(guān)法律制度

（一）美國(guó)

土地征用在美國(guó)被稱為“最高土地權(quán)的行使”。美國(guó)《憲法》第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)攻公共使用?！泵绹?guó)聯(lián)邦憲法還在其第十四條修正案中要求州政府依據(jù)正當(dāng)法律程序取得私有財(cái)產(chǎn)并保證不得拒絕法律對(duì)公民的平等保護(hù)。各州憲法對(duì)此問題也有類似規(guī)定。

在美國(guó)，征收主要分兩種形式。第一種稱為Policepower，通常直譯為警察權(quán)，是政府為了保護(hù)公眾健康、安全、倫理以及福利而無(wú)償對(duì)所有人的財(cái)產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權(quán)包括土地區(qū)劃（Zoning）、建筑以及健康法規(guī)（BuildingandHealthCode），讓移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察權(quán)準(zhǔn)許政府規(guī)劃私人土地，而不需要支付補(bǔ)償。這種征用的方式得以適用的場(chǎng)合非常有限，并受到相關(guān)法律的嚴(yán)格制約。第二種是有償征收，英文稱為“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有償取得財(cái)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)的行為。以下討論的主要是指第二種征收形式。[2]

美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收（eminentdomain）的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的三個(gè)要件：1、正當(dāng)?shù)姆沙绦颍―ueprocessoflaw）；2、公平補(bǔ)償（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。

1、正當(dāng)?shù)姆沙绦?/p>

通常，征收行為應(yīng)當(dāng)遵循如下步驟：（1）預(yù)先通告。（2）政府方對(duì)征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。（3）向被征收方送交評(píng)估報(bào)告并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約，被征收方可以提出反要約（counter-offer）。（4）召開公開的聽證會(huì)（Publichearing）說(shuō)明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對(duì)政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。（5）如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金，并請(qǐng)求法庭在最終判決前提前取得被征收財(cái)產(chǎn)。除非財(cái)產(chǎn)所有人可以舉證說(shuō)明該定金的數(shù)額過(guò)低，法庭將維持定金的數(shù)額不變。（6）法庭要求雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告并在法庭當(dāng)庭交換。（7）雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)金的平等協(xié)商，為和解爭(zhēng)取最后的努力。（8）如果雙方不能達(dá)成一致，將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來(lái)確定“合理的補(bǔ)償”價(jià)金數(shù)額。（9）判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補(bǔ)償價(jià)金并取得被征收的財(cái)產(chǎn)。[3]

2、公平補(bǔ)償

（1）主體的公平。即有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H僅包括財(cái)產(chǎn)的所有人，還應(yīng)當(dāng)包括財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。

（2）客體的公平。即取得補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不僅僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商譽(yù)有關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)（Goodwill）。

（3）估價(jià)的公平。這是指法律要求補(bǔ)償?shù)膬r(jià)金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場(chǎng)價(jià)值（fairmarketvalue）”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場(chǎng)價(jià)值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告。如果各自的評(píng)估報(bào)告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。人們可以抱怨，資產(chǎn)評(píng)估師的報(bào)告并非完美和科學(xué)，但是在先階段經(jīng)濟(jì)科學(xué)的發(fā)展水平上，除此之外，人們實(shí)在沒有什么更好的辦法來(lái)解決這個(gè)問題。在司法實(shí)踐中，美國(guó)法院通常都認(rèn)定高出政府補(bǔ)償價(jià)格的評(píng)估報(bào)告。因此，有關(guān)政府征收方面的法律案件，通常都是職業(yè)律師們竭力追逐的目標(biāo)。在律師費(fèi)用的收取上，與交通肇事案件和醫(yī)療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費(fèi)的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果勝訴，律師可以從當(dāng)事人額外期待的政府補(bǔ)償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費(fèi)用。[4]

根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法，“合理補(bǔ)償”是指賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)贏利的折扣價(jià)格。美國(guó)土地征用補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來(lái)價(jià)值；同時(shí)，還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營(yíng)者的損失，充分保障了土地所有者的利益。[5]

3、公共使用

在此，法律對(duì)公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權(quán)利損害某個(gè)個(gè)體利益的同時(shí)使另一個(gè)體收益，比如征收A的住房給B開設(shè)零售商店，就不能構(gòu)成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財(cái)產(chǎn)只能或給一般公眾使用。政府征收財(cái)產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用，同樣構(gòu)成公共使用。

（二）加拿大

加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，在征用土地方面一直進(jìn)展比較順利，較好地解決了國(guó)家、征地機(jī)構(gòu)和個(gè)人的利益關(guān)系。加拿大對(duì)土地征用的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。具體來(lái)看，加拿大的土地征用補(bǔ)償包括：（1）被征用部分的補(bǔ)償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。（2）有害或不良影響補(bǔ)償（如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價(jià)值），主要針對(duì)被征用地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有者或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。[6]

（三）英國(guó)

英國(guó)對(duì)土地征用的補(bǔ)償作了較詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期、補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理等。具體來(lái)看，土地征用補(bǔ)償原則是：土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價(jià)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)：（1）土地（包括建筑物）的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開市場(chǎng)土地價(jià)格；（2）殘余地的分割或損害補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)的貶值價(jià)格；（3）租賃權(quán)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害；（4）遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償；（5）其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償（如律師或?qū)＜业馁M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等）。補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期是指土地征用機(jī)關(guān)在行使土地征用權(quán)時(shí)，應(yīng)通知被征用土地的所有權(quán)人及其他權(quán)利人，但其取得土地往往會(huì)在通知后的幾個(gè)月或更長(zhǎng)時(shí)間，在地價(jià)上漲的情況下，土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國(guó)土地征用評(píng)估準(zhǔn)則規(guī)定，假如補(bǔ)償金額為雙方所同意時(shí)，則以土地征用通知日期為估價(jià)日期。假如土地征用補(bǔ)償爭(zhēng)議上訴時(shí)，則以土地法庭聽證的最后一日為估價(jià)日期。[7]

（四）德國(guó)

德國(guó)的土地征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)為：（1）土地或其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值；（2）營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益；（3）征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。德國(guó)被征用土地的補(bǔ)償價(jià)格計(jì)算與英國(guó)一樣，也是以官方公布征用決定時(shí)的交易價(jià)格為準(zhǔn)。在城市再開發(fā)區(qū)，為了防止利用預(yù)期的公共開發(fā)事業(yè)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，政府規(guī)定，凡因預(yù)測(cè)土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r(jià)格上漲，都不能計(jì)入補(bǔ)償價(jià)格。對(duì)補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提訟，以充分地保障被征地所有權(quán)人的合法權(quán)益。同時(shí)各類補(bǔ)償費(fèi)由征收受益人直接付給受補(bǔ)償人，且各類補(bǔ)償應(yīng)在征收決議發(fā)出之日起1個(gè)月內(nèi)給付，否則征收決議將被取消。另外，德國(guó)的土地征用補(bǔ)償方法，除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還有代償?shù)匮a(bǔ)償、代償權(quán)利地補(bǔ)償?shù)取8]

（五）法國(guó)

法國(guó)的土地征用補(bǔ)償價(jià)格是以征用裁判所一審判決之日的價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)算的。同時(shí)為了控制補(bǔ)償，被征用不動(dòng)產(chǎn)的用途以公布征用規(guī)定1年前的實(shí)際用途為準(zhǔn)。

（六）瑞士

瑞典有關(guān)法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)中不包括預(yù)期土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r(jià)格上漲的部分，以抑制通過(guò)改變土地用途，提高土地補(bǔ)償費(fèi)的投機(jī)行為。瑞典對(duì)土地征用補(bǔ)償價(jià)格的計(jì)算，以10年前該土地的價(jià)格為準(zhǔn)。

（七）日本

依據(jù)日本《土地征用法》的規(guī)定，重要的公用事業(yè)都可運(yùn)用土地征用制度，征用損失的補(bǔ)償以個(gè)別支付為原則，而支付的財(cái)物，原則上以現(xiàn)金為主，補(bǔ)償金額須以被征用的土地或其附近類似性質(zhì)土地的地租或租金為準(zhǔn)。日本的土地征用補(bǔ)償是根據(jù)相當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)定的，在大多數(shù)情況下以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi)。具體來(lái)看，日本征用土地的補(bǔ)償包括5個(gè)部分：（1）征用損失補(bǔ)償，對(duì)征地造成的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償，按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值即正常的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償；（2）通損補(bǔ)償，對(duì)因征地而可能導(dǎo)致土地被征者的附帶性損失的補(bǔ)償；（3）少數(shù)殘存者的補(bǔ)償，對(duì)因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的補(bǔ)償；（4）離職者的補(bǔ)償，對(duì)因土地征用造成業(yè)主失業(yè)損失的補(bǔ)償；（5）事業(yè)損失補(bǔ)償，對(duì)公共事業(yè)完成后所造成的污染對(duì)經(jīng)濟(jì)和生活損失等的補(bǔ)償。另外，日本的土地征用補(bǔ)償方法，除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還有替代地補(bǔ)償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償?shù)龋?/p>

（八）韓國(guó)

韓國(guó)土地征用補(bǔ)償主要包括以下幾個(gè)方面：（1）地價(jià)補(bǔ)償，為土地征收補(bǔ)償?shù)闹饕糠郑?990年韓國(guó)統(tǒng)一以公示地價(jià)為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；（2）殘余地補(bǔ)償，土地征用可能導(dǎo)致殘余地價(jià)值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程應(yīng)予以補(bǔ)償；（3）遷移費(fèi)用補(bǔ)償，對(duì)被征地上的定著物，不是進(jìn)行公益事業(yè)所必須的，應(yīng)給予遷移補(bǔ)償費(fèi)用；（4）其他損失補(bǔ)償，對(duì)土地征用致使被征者或關(guān)系人蒙受經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí)，韓國(guó)在建設(shè)部設(shè)立了中央土地征用委員會(huì)，在漢城特別市、直轄市及道設(shè)立地方土地征用委員會(huì)，對(duì)土地征用的區(qū)域、補(bǔ)償、時(shí)期等進(jìn)行裁決。

（九）新加坡

在新加坡，有關(guān)土地征用補(bǔ)償?shù)臎Q定由土地稅務(wù)兼行政長(zhǎng)官作出，但補(bǔ)償金額由專業(yè)土地估價(jià)師評(píng)估，以公告征用之日的市價(jià)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目包括因土地征用造成土地分割的損害、被征用的動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營(yíng)業(yè)所所需的費(fèi)用、測(cè)量土地、印花稅及其他所需要合理的費(fèi)用等。

四、公共目的之認(rèn)識(shí)

對(duì)于“公共目的”，各國(guó)（地區(qū)）解釋不盡相同。日本解釋為“解決公共事業(yè)建設(shè)”，如根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設(shè)，根據(jù)河川法進(jìn)行的堤防等建設(shè)，根據(jù)港灣法進(jìn)行的港灣建設(shè)等。韓國(guó)解釋為“公益事業(yè)需要”，所謂“公益事業(yè)”是指：1、有關(guān)國(guó)防、軍事建設(shè)事業(yè)；2、鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測(cè)、航空等建設(shè)事業(yè)；3、國(guó)家或地方公共團(tuán)體設(shè)立的辦公場(chǎng)所、工廠、研究所、公園、市場(chǎng)等建設(shè)事業(yè)；4、國(guó)家或地方公共團(tuán)體指派的建設(shè)者，由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；5、其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。由此可見，對(duì)“公共目的”的解釋有很大的彈性，在一些國(guó)家（地區(qū)），“政府的意圖都被看成是公共目的，并可為此而征用土地?！笨梢哉f(shuō)，如何準(zhǔn)確界定“公共目的”的范圍是各國(guó)（地區(qū)）土地征用制度建設(shè)中的主要難題之一。[9]

學(xué)者指出，我國(guó)現(xiàn)行法律并沒有確定“公共目的”的內(nèi)容與范圍，因此認(rèn)為，“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了既不破壞土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，又保證有足夠的公共用地來(lái)源，各國(guó)（地區(qū)）政府都將”非公共目的“用地和”公共目的“用地區(qū)別對(duì)待：對(duì)前者的流動(dòng)不過(guò)多地干預(yù)，對(duì)后者，政府則充分運(yùn)用特權(quán)，保證在需要時(shí)能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，即在法律法規(guī)上明確界定”公共目的“的內(nèi)容和范圍，否則就無(wú)法將兩類用地區(qū)分開來(lái)，從而采取不同政策。根據(jù)各國(guó)（地區(qū)）的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)情，”公共目的“的內(nèi)容和范圍可明確為：1、政府機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體用地；2、交通用地；3、水利及能源設(shè)施用地；4、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；5、教育（學(xué)校、基礎(chǔ)性科研單位用地）；6、國(guó)防軍事用地；7、其他公益事業(yè)用地?！盵10]

從嚴(yán)格限定公益性用地范圍的角度看，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。學(xué)者指出，“我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，‘國(guó)家為了公共利益的需要’，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，”公共利益“應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決?！盵11]

我們正確地認(rèn)識(shí)了所謂公共目的或者公共利益，確立公共用地范圍，才能正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行土地征用，否則就是正當(dāng)性缺乏的王霸行為。

五、現(xiàn)狀、疑問與檢討

在我們中國(guó)大陸的每一個(gè)城市，幾乎都有所謂經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，或者高新科技開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)真的就是為了公共利益嗎？可以簡(jiǎn)單地否定：不是！這里面只有政府的政績(jī)目標(biāo)。

政府為什么可以為所欲為呢？政府可以不受到限制嗎？我們的議題是：不動(dòng)產(chǎn)交易的自由與限制。我們?yōu)槭裁床豢梢詫?duì)政府征用土地的行為進(jìn)行評(píng)判呢？政府的自由行為的限度應(yīng)該確立怎樣的標(biāo)準(zhǔn)呢？

過(guò)去的假設(shè)是：政府是無(wú)所不知、無(wú)所不能、無(wú)私而高效的。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的失敗，已經(jīng)證實(shí)了，政府一樣會(huì)出現(xiàn)與市場(chǎng)失靈相同的所謂政府失靈。統(tǒng)一支配資源一樣會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)。比如在土地上的浪費(fèi)與破壞甚至污染。

針對(duì)土地尤其是耕地的被破壞，中央政府也采取過(guò)一些措施，以反對(duì)和禁止盲目開發(fā)。但是結(jié)果并不樂觀。其原因就在于，制訂規(guī)則者就是頭號(hào)違反規(guī)則者。這個(gè)判斷勿需證明，只要我們?nèi)タ纯匆恍┑胤秸约捌渌块T、機(jī)關(guān)新的辦公大樓就足夠了。問題主要是，我們經(jīng)常看到和聽見所謂國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目上馬，這些大型建設(shè)項(xiàng)目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些國(guó)有大型企業(yè)征用土地，就很難準(zhǔn)確地判定為公共利益目的。也就是說(shuō)，我們應(yīng)該正確地并且是嚴(yán)肅地指出，判斷其公共利益目的應(yīng)該進(jìn)行聽證會(huì)和認(rèn)證會(huì)來(lái)加以確立。我的意思是說(shuō)，政府的行為不一定都是公共行為，有時(shí)也有政府的私自行為——為了政府眼前利益的行為。尤其那些具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的企業(yè)的征用土地行為，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式獲得土地使用權(quán)，這種手段的正當(dāng)性是可疑的。

也就是說(shuō)，政府利用自己的權(quán)力，將農(nóng)村的集體土地征用，僅支付價(jià)格極低的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，然后，將以低廉價(jià)格獲得的土地，投入到有高額回報(bào)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域——這不是掠奪是什么呢？耶林說(shuō)：為權(quán)利而斗爭(zhēng)。這個(gè)判斷的簡(jiǎn)單含義就是弱者反抗強(qiáng)者。政府是強(qiáng)者，農(nóng)民是弱者。但是農(nóng)民的反抗方式是什么呢？他們并沒有揭竿而起，他們只是在聽說(shuō)政府將要征用他們的土地了，于是就開始“種植”房屋。農(nóng)民為什么要這樣做呢，原因很簡(jiǎn)單，第一，政府可以賣地，不保護(hù)耕地，我們自己為什么還珍惜土地呢？第二，糧食與蔬菜又能補(bǔ)償幾文錢呢？第三，價(jià)格的差異那么大，我們自己為什么不想辦法讓土地增殖呢？這就是農(nóng)民最簡(jiǎn)單的算盤，也是農(nóng)民最簡(jiǎn)單和無(wú)奈的反抗。

從力量對(duì)比上來(lái)看，農(nóng)民是處于劣勢(shì)。農(nóng)民沒有自己的組織，即使有所謂村民委員會(huì)，也已經(jīng)實(shí)際上是政府的基層單位了，盡管我們聲稱村民委員會(huì)是農(nóng)村農(nóng)民的自治組織。進(jìn)一步的問題是，自共和國(guó)成立之后，作為農(nóng)民自治組織的農(nóng)會(huì)就逐漸地消失了。亦即作為勞動(dòng)者的工人，今天還有工會(huì)可以參加，但是農(nóng)民沒有農(nóng)會(huì)可以參加了。當(dāng)農(nóng)民的利益被侵害了，能夠代表他們的組織卻沒有。單個(gè)的農(nóng)戶是不具有與政府交涉的能力的。于是農(nóng)民的劣勢(shì)地位就更加強(qiáng)化了。

由于農(nóng)村土地所有權(quán)制度的模糊性，缺乏真正的權(quán)利主體，而且集體土地所有權(quán)在法律上是一種虛假的權(quán)利，因?yàn)檫@種所有權(quán)缺乏支配權(quán)（如處分權(quán)），而民法學(xué)原理告訴我們，支配權(quán)是所有權(quán)的核心。所以農(nóng)村土地其實(shí)就是政府砧板上的待砍切的魚肉而已。

我們應(yīng)該看到的是，共和國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民政策，都是歧視政策。盡管時(shí)代高喊：以糧為綱。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的統(tǒng)計(jì)，改革前的工業(yè)原始積累，幾乎完全從農(nóng)民手中獲得原始資金，主要手段就是工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的所謂剪刀差。坦率地說(shuō)，農(nóng)產(chǎn)品低廉的價(jià)格“打造”了中國(guó)大陸解放后的重工業(yè)等城市經(jīng)濟(jì)。這種掠奪性的財(cái)富其金額有多少呢？保守地說(shuō)也應(yīng)該是數(shù)以千億元人民幣。

改革后的情況是否好轉(zhuǎn)呢？沒有！而且是變本加厲地掠奪！改革后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，尤其是城市化進(jìn)程的加大，除了城市工業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品剪刀差問題沒有改善，更進(jìn)一步地開始掠奪農(nóng)村土地資源——學(xué)者稱“圈地運(yùn)動(dòng)”。僅這場(chǎng)空前絕后的中國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)，政府就獲得了9萬(wàn)億元的財(cái)富。

今天，一些農(nóng)民已經(jīng)完全失去了土地。比如一些城市周邊地方的農(nóng)民。所謂“失地農(nóng)民”問題，現(xiàn)在已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)問題，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的單一領(lǐng)域問題。我們不禁要問：沒有土地了，他們還是農(nóng)民嗎？這是一個(gè)辛酸的問題。答案是：不稱呼他們農(nóng)民又稱呼他們什么呢？他們的戶口是農(nóng)村的，不是城市的。這是一個(gè)無(wú)奈的答案。他們?cè)诮巧?，是沒有歸屬感的，而且他們?cè)诎踩猩系娜狈σ彩遣粻?zhēng)的事實(shí)。如果失去土地的農(nóng)民有一天覺醒了，他們說(shuō)：我們失去了土地，不就是失去了枷鎖了嗎？！到那時(shí)，如果真的這樣的話，恐怕局面就不好收拾了。

六、給政府的建議

政府要克制自己的態(tài)度和行為，扭轉(zhuǎn)過(guò)去的行為模式，不要成天打農(nóng)民的主意了，要平等地對(duì)待農(nóng)民兄弟。其實(shí)這也就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所應(yīng)該奉行的一般規(guī)則。既然我們已經(jīng)義無(wú)返顧地選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，我們就應(yīng)該奉行其規(guī)則。

土地是一種稀缺而不可再生的資源，是一種最重要的資本，因此我們不僅要說(shuō)保護(hù)它，還要在制度設(shè)計(jì)上真正實(shí)踐這種理念。政府、城市以及工商業(yè)者若需要土地，就應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)民兄弟發(fā)盤。

我們知道，有一種研究投資者行為的分析模式，稱為“匪幫模式”。一般可以將之分為兩種：遷徙匪幫模式和常駐匪幫模式。前者是毀滅性的，后者是具有可持續(xù)發(fā)展眼光的。若我們依然選擇遷徙匪幫模式，農(nóng)村將被徹底毀滅?？梢哉f(shuō)，我們每一個(gè)人都來(lái)自農(nóng)村，或者說(shuō)我們的祖籍是某鄉(xiāng)村，先輩是來(lái)自農(nóng)村的，那里是我們的故鄉(xiāng)。“昨天晚上，我又夢(mèng)見我回到了我的曼德里?！盵12]——這是城市人的回故鄉(xiāng)之路。如果我們要執(zhí)意去毀滅農(nóng)村，就是要?dú)缥椅业墓释烈约皦?mèng)回故鄉(xiāng)的道路。

注釋：

[1]參見姚長(zhǎng)飛：《論土地征用》，/2004/5-7/20220.html.

[2]參見周大偉：《美國(guó)土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國(guó)城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，/weizhang/default.asp？id=13399.

[3]參見周大偉：《美國(guó)土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國(guó)城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，/weizhang/default.asp？id=13399.

[4]參見周大偉：《美國(guó)土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國(guó)城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，/weizhang/default.asp？id=13399.

[5]參見陳和午：《土地征用補(bǔ)償制度的國(guó)際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[6]參見陳和午：《土地征用補(bǔ)償制度的國(guó)際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[7]參見陳和午：《土地征用補(bǔ)償制度的國(guó)際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[8]參見陳和午：《土地征用補(bǔ)償制度的國(guó)際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[9]楊玲、晏群：《國(guó)外土地征用制度比較及借鑒》，/show.aspx？id=2790

[10]楊玲、晏群：《國(guó)外土地征用制度比較及借鑒》，/show.aspx？id=2790