導(dǎo)語：如何才能寫好一篇村集體土地管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

深圳市“農(nóng)地轉(zhuǎn)國(guó)有”試驗(yàn)以“特例”獲得北京默許付諸實(shí)施，國(guó)土資源部調(diào)查報(bào)告認(rèn)為此舉“不宜模仿”，“下不為例”

中國(guó)目前正處于急劇城市化的進(jìn)程中。此間，土地作為最稀缺的生產(chǎn)要素居于中心地位，成為諸多公開或潛在沖突之源，引起了方方面面的關(guān)注。城市化中的土地問題，特別是農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民宅基地的非農(nóng)化，因此成為《財(cái)經(jīng)》已經(jīng)和即將持續(xù)報(bào)道的重大話題。2006年2月，《財(cái)經(jīng)》曾刊載封面報(bào)道“土地解密”，對(duì)中國(guó)土地問題進(jìn)行宏觀、實(shí)證的理論解析，亦曾引起各界深入討論。

從本期始，《財(cái)經(jīng)》將陸續(xù)刊發(fā)記者的基層實(shí)地調(diào)查，從微觀層面展現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化過程中形形、光怪陸離的畫面。

我們深信，妥善地處理農(nóng)地問題，關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)之轉(zhuǎn)型，關(guān)乎建設(shè)和諧社會(huì)之成敗。任何一個(gè)國(guó)家的城市化進(jìn)程，都包含兩個(gè)最為核心的內(nèi)容：一是農(nóng)村人口的城市化，一是農(nóng)民土地的非農(nóng)化。中國(guó)自農(nóng)村改革以來，經(jīng)過20多年的努力，城鄉(xiāng)二元分割的樊籬正在打破，農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)身份正一步步得到政策和城里人的認(rèn)同。可是，在此過程中，農(nóng)民土地的非農(nóng)化卻朝著“政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)”和“土地國(guó)有化”方向強(qiáng)化，演繹著一出出現(xiàn)代城市拔地而起與農(nóng)民失地、失權(quán)、失業(yè)相織相匯的悲喜劇。

中國(guó)已經(jīng)走到土地制度改革的十字路口。是朝著市場(chǎng)化的方向前進(jìn)，承認(rèn)農(nóng)民的土地權(quán)益、逐步放開土地一級(jí)市場(chǎng)，還是在現(xiàn)有的行政性軌道上強(qiáng)行推進(jìn)？進(jìn)一步說，在城市化的過程中，究竟應(yīng)當(dāng)以什么原則、什么方式，兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民的多方利益？現(xiàn)在已經(jīng)到了必須正視這一問題的關(guān)鍵時(shí)刻。

――編者

沒有過多的媒體報(bào)道和坊間渲染，深圳市已靜靜完成了一場(chǎng)在中國(guó)獨(dú)一無二的農(nóng)地國(guó)有化“改革”。

過去兩年間，深圳市以推動(dòng)“城市化”為起步，成功地將轄區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，史無前例地消滅了“農(nóng)村土地集體所有制”；當(dāng)?shù)卣喑蔀槿珖?guó)惟一的壟斷轄區(qū)內(nèi)所有土地的副省級(jí)政府，成為中國(guó)最富有的“地主”。

在2004年深圳啟動(dòng)“轉(zhuǎn)地”之前，深圳市的土地制度與全國(guó)一樣，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。這也是1982年以來中國(guó)土地制度的基本框架，農(nóng)村集體土地要變?yōu)閲?guó)家所有，只能經(jīng)過政府征用，農(nóng)民只有農(nóng)用地的耕種權(quán)和農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。

深圳“轉(zhuǎn)地”，惟一的法律依據(jù)是1998年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》。其中第二條第五項(xiàng)規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國(guó)家所有”。為了解決城市擴(kuò)張的土地缺口，深圳于2004年決定，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，從而依據(jù)上述“條例”，一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國(guó)有（參見《財(cái)經(jīng)》2004年第18期“深圳農(nóng)地轉(zhuǎn)國(guó)有之惑”）。

深圳此舉，于法理、于實(shí)踐都曾廣受爭(zhēng)議?！敦?cái)經(jīng)》記者獲知，國(guó)土資源部最初持反對(duì)意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項(xiàng)調(diào)查。最終，深圳市“農(nóng)地轉(zhuǎn)國(guó)有”試驗(yàn)以“特例”獲得北京默許，付諸實(shí)施。國(guó)土資源部的調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

時(shí)至今日，深圳市已基本完成相應(yīng)的“轉(zhuǎn)地補(bǔ)償”。在今年8月1日正式實(shí)施的《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國(guó)有土地儲(chǔ)備。在去年以來深圳房地產(chǎn)價(jià)格飆升、“地荒”傳聞不絕如縷的大背景下，握有巨量土地儲(chǔ)備的深圳政府顯得游刃有余，看來已掌握了城市發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

隨著中央日趨收緊農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的權(quán)力，深圳獨(dú)特而不可復(fù)制的“農(nóng)地國(guó)有化”試驗(yàn)，更凸顯了中國(guó)土地“城鄉(xiāng)分割，同地不同權(quán)”的制度困局，也展現(xiàn)出中央與地方圍繞土地復(fù)雜博弈的成敗得失。

兩年“轉(zhuǎn)地”

今年6月22日，深圳召開全市土地管理工作會(huì)議，并了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》、《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》等七項(xiàng)土地政策，表明未來將“實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度，推進(jìn)節(jié)約集約利用土地”。

這次會(huì)議的背景之一，便是“敏感的”深圳所轄寶安、龍崗兩區(qū)轉(zhuǎn)地工作已基本完成。

“轉(zhuǎn)地”始于2003年10月，深圳出臺(tái)《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》（下稱《意見》）。地處特區(qū)外的寶安、龍崗兩區(qū)城市化工作正式啟動(dòng)，至次年4月全面鋪開。

首先，兩區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制進(jìn)行徹底調(diào)整，以求與特區(qū)內(nèi)的城市管理接軌。原鎮(zhèn)、村兩級(jí)的行政建制變更為城市的街道、居委建制；原村民陸續(xù)轉(zhuǎn)為城市居民，并相應(yīng)獲得城市社保待遇；原鎮(zhèn)、村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織隨之改制為股份合作公司。但是，最為核心與敏感的問題，仍是農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有。

迄今為止，深圳為配合兩區(qū)城市化出臺(tái)的各類文件達(dá)26份，其中以2004年6月頒布的《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（下稱《管理辦法》）為核心，并直接與“轉(zhuǎn)地”相關(guān)。

在近三年來的城市化操作中，深圳將寶安、龍崗兩區(qū)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，并非簡(jiǎn)單地貼上權(quán)屬標(biāo)簽，而至少經(jīng)由三種不同方式逐步達(dá)成。其中大多數(shù)土地分兩種方式完成，而政府都無需付出任何代價(jià)。

其一，是對(duì)權(quán)屬不明的土地施行“自然轉(zhuǎn)地”。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的土地所有制下，土地或是國(guó)有，或是集體所有，現(xiàn)實(shí)中卻存在“灰色地帶”。其中最為突出的，即是未曾承包到戶的農(nóng)村山林地。針對(duì)這部分土地，由深圳市農(nóng)林漁業(yè)局負(fù)責(zé)確認(rèn)范圍。據(jù)介紹，在轉(zhuǎn)地之初，這部分山林地約有360多平方公里。深圳市國(guó)土資源局一位人士表示，除非是明確分給農(nóng)民的自留山林，法律上對(duì)“山林地”并無明確的權(quán)屬界定。

在深圳此次轉(zhuǎn)地過程中，上述“灰色地帶”的山林地，實(shí)施了“默認(rèn)國(guó)有”的原則。360余平方公里山林地被自然地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。由于這部分土地幾乎未作任何開發(fā)，對(duì)其“自然轉(zhuǎn)地”也未激起農(nóng)民與政府的明顯沖突。

其二，對(duì)農(nóng)民歷史上自主開發(fā)建設(shè)的土地實(shí)行“合法化”，把農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)椤皣?guó)家所有”。這便是對(duì)寶安、龍崗兩區(qū)300平方公里城市“已建成區(qū)”土地的處置方式。對(duì)于早已“洗腳上田”的深圳農(nóng)民而言，“已建成區(qū)”才是他們最重要的利益所在。

根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村土地屬于集體所有，除了農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共建設(shè)用地、村組企業(yè)用地等，其余土地的使用權(quán)僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而非工商開發(fā)。但在寶安、龍崗，由于處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最前沿，企業(yè)用地需求旺盛。從1990年開始，深圳農(nóng)村所有的承包土地幾乎全部用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發(fā)于工商用途，此即為“已建成區(qū)”。

很長(zhǎng)時(shí)間以來，絕大多數(shù)深圳農(nóng)民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發(fā)中所獲得的紅利。這些面積巨大的“已建成區(qū)”雖有違《土地管理法》，卻已成既定事實(shí)，深圳市政府不得不認(rèn)真面對(duì)。

伴隨著“農(nóng)地國(guó)有化”，深圳政府在2004年6月出臺(tái)的《管理辦法》，再次確認(rèn)了此前對(duì)于“已建成區(qū)”的處置辦法。即政府承認(rèn)農(nóng)民對(duì)“已建成區(qū)”的土地使用權(quán)，也不追究違規(guī)責(zé)任；但同時(shí)必須把上述兩區(qū)“已建成區(qū)”土地的權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國(guó)有，并不再對(duì)農(nóng)地征用作出任何補(bǔ)償。

在這一模式下，農(nóng)民雖可“免交地價(jià)”，繼續(xù)享有“已建成區(qū)”的“國(guó)有土地使用權(quán)”收益，但因這些土地從性質(zhì)上已轉(zhuǎn)為國(guó)有，農(nóng)民必須補(bǔ)簽國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。而依照法律，國(guó)有土地使用權(quán)出讓的期限最長(zhǎng)為70年，最短為40年。換言之，這些農(nóng)民通過政府的復(fù)雜操作，獲得了有期限的國(guó)有土地使用權(quán)，但永遠(yuǎn)喪失了本屬自己的農(nóng)村集體土地所有權(quán)。

在此次“農(nóng)地國(guó)有化”中，政府真正需要付出代價(jià)的，是上述兩類土地之外的234平方公里土地。這就是深圳市政府需要作出“適當(dāng)補(bǔ)償”、目前依然為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)村集體土地。

“適當(dāng)補(bǔ)償”

通過“適當(dāng)補(bǔ)償”將原屬農(nóng)村集體所有的“純農(nóng)業(yè)用地”轉(zhuǎn)為國(guó)有，是深圳市采取的第三種轉(zhuǎn)地方式。

這些需要適當(dāng)補(bǔ)償?shù)?34平方公里集體土地，包括寶安、龍崗兩區(qū)的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等。其中也包括約70多平方公里已納入城市規(guī)劃范圍，但尚未完成征地程序和農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的“純農(nóng)業(yè)用地”。

所謂“適當(dāng)補(bǔ)償”，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)與歷年征地標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)。根據(jù)最終確認(rèn)的數(shù)字，深圳市一度計(jì)劃拿出近200億元完成“一次性轉(zhuǎn)地”。其資金來源包括深圳市及上述兩區(qū)的土地基金、財(cái)政預(yù)算安排的專項(xiàng)資金，以及由深圳市財(cái)政局統(tǒng)一從銀行獲得的貸款。

不過，按照深圳市政府的最新測(cè)算，最終所需資金并沒有那么多，目前已支付近120億元補(bǔ)償，支付結(jié)束大約需150億元－160億元人民幣。以150億元的支出計(jì)算，征用這234平方公里土地，平均每畝總補(bǔ)償額為4.3萬元左右，平均每個(gè)農(nóng)民補(bǔ)償5.6萬元左右。

除此之外，深圳市亦一次性將原27萬農(nóng)村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會(huì)保障體系，并規(guī)定每年從寶安、龍崗兩區(qū)國(guó)土基金總收入中劃撥3％－5％進(jìn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，用于彌補(bǔ)這些農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的不足。即使此前從未參加保險(xiǎn)計(jì)劃但達(dá)到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮(zhèn)職工參保標(biāo)準(zhǔn)，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金。此舉亦被當(dāng)?shù)卣暈閮?yōu)于征地的補(bǔ)償“配套措施”。

借由“一次性轉(zhuǎn)地，一次性付款”的轉(zhuǎn)地方式，至2005年底，寶安、龍崗兩區(qū)數(shù)百平方公里的農(nóng)村集體土地“國(guó)有化”已基本完成，比之地方政府按項(xiàng)目分批次“征地”，其規(guī)模之大，速度之快，簡(jiǎn)直不可同日而語。

不過，相對(duì)于層層審批的征地，“轉(zhuǎn)地”依然要受到國(guó)家的土地用途管制，并不能在轉(zhuǎn)變性質(zhì)的同時(shí)立即變更用途。目前，深圳每年能得到的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”指標(biāo)只有1平方公里。鑒于國(guó)家對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行嚴(yán)格的總量控制，深圳在短期內(nèi)，并不可能把這234平方公里的“農(nóng)用地”納入城市建設(shè)土地儲(chǔ)備。

目前，寶安、龍崗兩區(qū)經(jīng)“適當(dāng)補(bǔ)償”而轉(zhuǎn)為國(guó)有的234平方公里土地，已根據(jù)不同功能，委托移交給不同的政府部門管理。如農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地移交農(nóng)林漁業(yè)部門管理，并實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)有償使用，一般承包經(jīng)營(yíng)年限為三年到五年，承包方不得改變用途、不得改變?cè)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)。政府需要更改農(nóng)地用途時(shí)，則仍需按照正常的報(bào)批程序。

盡管如此，一次性“轉(zhuǎn)地”仍將使深圳市政府在未來的土地使用上獲得主動(dòng)權(quán)。今年8月1日，《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》正式實(shí)施，欲將全市的可建設(shè)用地統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一儲(chǔ)備，統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。

“如果不實(shí)行一次性轉(zhuǎn)地，深圳在未來征地的代價(jià)和阻力將更為巨大，恐怕一畝地給農(nóng)民補(bǔ)償30萬元都無法實(shí)現(xiàn)。”深圳市國(guó)土局一位人士說，“因?yàn)樵谏钲?，地比錢更值錢?！?/p>

“下不為例”

在深圳市看來，將城鄉(xiāng)土地全部國(guó)有化，消滅“農(nóng)地集體所有制”，關(guān)乎整個(gè)城市的長(zhǎng)期發(fā)展。

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王富海表示，深圳在建制之初，狹長(zhǎng)的行政區(qū)劃便限制了未來的城市拓展空間；且經(jīng)過20多年的高速、粗放的開發(fā)，土地消耗極為嚴(yán)重，土地資源趨于枯竭，人口規(guī)模和土地總量的矛盾更為尖銳，更甚于其他城市。

截至2004年底，深圳市剩余可建設(shè)用地總量為257平方公里。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年－2004年深圳市新增建設(shè)用地232平方公里，年均增加約32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市將無地可供。

而深圳“農(nóng)地國(guó)有化”的重要背景，正是在土地日漸枯竭的局面下，政府與農(nóng)民互相“爭(zhēng)地”。在可用土地銳減、農(nóng)民自主開發(fā)土地的既成事實(shí)面前，政府要在與農(nóng)民的土地博弈中取得控制權(quán)，通過傳統(tǒng)的征地方式，事實(shí)上已經(jīng)難以為繼。

據(jù)記者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地國(guó)有化”之初，即得到廣東省政府的支持，并迅速展開。

但是，在上報(bào)國(guó)土資源部時(shí)，這一計(jì)劃遭遇堅(jiān)決反對(duì)。國(guó)土資源部認(rèn)為，從保護(hù)耕地和農(nóng)民利益的原則出發(fā)，城市化并不意味著必然與農(nóng)業(yè)發(fā)展相抵觸，而深圳以城市化方案繞過征地審批，變更農(nóng)村集體土地的權(quán)屬，將損害依附耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民利益。并且，當(dāng)時(shí)全國(guó)有不少地方亦出現(xiàn)以城市化名義剝奪農(nóng)村集體土地的傾向，國(guó)土資源部更不希望此口一開，引發(fā)各地效法。

為此，國(guó)土資源部2004年下半年在深圳進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并形成了上報(bào)國(guó)務(wù)院的調(diào)研報(bào)告。最終報(bào)告內(nèi)容并未公開，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，其結(jié)論為“深圳做法，下不為例”。

2005年3月4日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院法制辦公室、國(guó)土資源部又以“國(guó)法函[2005]36號(hào)”文件對(duì)深圳市政府進(jìn)行“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)，即《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)，作出專項(xiàng)的“解釋意見”。該“解釋意見”明確指出：《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）規(guī)定是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國(guó)家所有。

顯然，該解釋強(qiáng)調(diào)，只有在農(nóng)民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉(zhuǎn)為城市居民后，才能對(duì)農(nóng)民集體剩余的少量土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。這其實(shí)是對(duì)深圳的“轉(zhuǎn)地”法律依據(jù)的否定。

不過，由于該解釋意見自2005年3月4日實(shí)施，并不溯及以往，而“深圳轉(zhuǎn)地”發(fā)生在2004年，由此“深圳轉(zhuǎn)地”成為中國(guó)現(xiàn)有土地制度和法律框架下名副其實(shí)的“特例”。

如今，在位于深圳市振興路3號(hào)建藝大廈11層的深圳市土地儲(chǔ)備中心，掛牌兩年的“深圳市寶安龍崗兩區(qū)轉(zhuǎn)地辦公室”很可能在今年底摘牌，這代表著深圳“轉(zhuǎn)地”的徹底完成。

篇2

1.1土地征收中存在的問題

土地征收過程中的強(qiáng)征、以租代征、補(bǔ)償不到位問題：強(qiáng)征集體土地，凸顯現(xiàn)行制度缺陷；補(bǔ)償不到位，土地征收補(bǔ)償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點(diǎn)。以杭州西溪國(guó)家濕地公園強(qiáng)征集體土地為例。首先，違反農(nóng)民意愿，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便；其次，由于建設(shè)公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權(quán)限而分割地塊現(xiàn)象存在；再者，采用“撤村并居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手段來進(jìn)行集體土地征用，違反相關(guān)法律解釋2；最后，農(nóng)民則認(rèn)為貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，傾向于返還建設(shè)用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設(shè)國(guó)家公園為例：首先，違反不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定；其次，干擾正常的建設(shè)用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協(xié)議不受法律保護(hù)，向農(nóng)民許諾的補(bǔ)償可能落空。

1.2土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

流轉(zhuǎn)中的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)定價(jià)偏低、不合法征用等問題：強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違反自愿原則，不利于社會(huì)穩(wěn)定；由于集體土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，導(dǎo)致土地定價(jià)偏低，不利于提高農(nóng)民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規(guī)定。以四川宜賓紅巖村建設(shè)生態(tài)公園為例。政府強(qiáng)行流轉(zhuǎn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部紅巖村200多戶農(nóng)民的宅基地和300畝耕地建設(shè)生態(tài)公園。這帶來以下幾方面的負(fù)面效應(yīng)：首先，以種地為生的農(nóng)民本不想流轉(zhuǎn)土地而被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常生活，引發(fā)社會(huì)問題；其次，政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，在價(jià)格方面表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低。

1.3土地權(quán)屬不變時(shí)存在的問題

權(quán)屬不變情況下，生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)相矛盾：作為以生態(tài)保護(hù)為目的的國(guó)家公園，其管理?xiàng)l例、辦法均有相應(yīng)的措施來進(jìn)行土地管理。而在權(quán)屬不變條件下，農(nóng)民對(duì)自己所擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地可以依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，而其用途不符合公園規(guī)劃時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。因此，如何在保護(hù)生態(tài)利益和自主產(chǎn)權(quán)中找到平衡點(diǎn)，是國(guó)家公園建設(shè)中需要進(jìn)一步思索的問題。以龍虎山風(fēng)景區(qū)村民建房為例，當(dāng)村民的自主需求與風(fēng)景區(qū)的生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，結(jié)合龍虎山的實(shí)際情況，制定了《龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)村民建房管理辦法》。該辦法規(guī)定了分區(qū)分級(jí)審核、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)以及保證金制度，切實(shí)平衡了兩方面的需求。

2建議

建設(shè)國(guó)家公園使用農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)在符合法律法規(guī)的前提下，將生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民意愿有機(jī)地結(jié)合起來。本文就上述三方面的問題對(duì)國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況提出以下四點(diǎn)建議。

2.1加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成合力

國(guó)家公園建設(shè)涉及國(guó)土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等多個(gè)國(guó)家部委以及各級(jí)地方政府，審批建設(shè)過程時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重，需要加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)，形成合力。在前期集體土地處置時(shí)，由地方政府和國(guó)土部門主控，按照土地征收以及流轉(zhuǎn)規(guī)定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國(guó)家公園管理委員會(huì)負(fù)責(zé)土地使用的監(jiān)管。

2.2尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)控征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公眾參與，尊重農(nóng)民話語權(quán)、議價(jià)權(quán)，將土地征收限制在國(guó)家公園的核心區(qū)。土地是農(nóng)民的命根、是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)民如果失去了土地，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)該做足安置工作，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、主動(dòng)提供工作等措施，讓失地農(nóng)民無后顧之憂慮，才能得到他們滿意。

2.3完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，平衡生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民利益

在國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，確定合理的土地價(jià)格，調(diào)動(dòng)各方積極性。同時(shí)，尊重農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，在生態(tài)保護(hù)的前提下，積極探索滿足農(nóng)民建設(shè)宅基地自住、經(jīng)營(yíng)獲利的需求，制定專門的實(shí)施辦法，平衡利益關(guān)系。

2.4跟蹤調(diào)研，開展試點(diǎn)探索，完善頂層設(shè)計(jì)

篇3

一、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)登記歷史遺留問題的處理

1.建國(guó)后依法頒發(fā)的權(quán)屬證書均有效，換發(fā)新版證書堅(jiān)持自愿原則

建國(guó)以來，廈門市農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記的管理部門及權(quán)屬證書種類涉及多個(gè)：解放初期時(shí)市人民政府頒發(fā)過土地房產(chǎn)所有證，上世紀(jì)六七十年代該項(xiàng)工作陷入停頓，八九十年代農(nóng)村集體土地使用權(quán)登記發(fā)證由市土地局辦理，頒發(fā)過集體土地建設(shè)用地使用證，農(nóng)村房屋所有權(quán)的登記發(fā)證由各區(qū)財(cái)政局辦理，頒發(fā)過鄉(xiāng)村房產(chǎn)契證。至1997年5月，農(nóng)村房屋所有權(quán)的登記發(fā)證轉(zhuǎn)為市國(guó)土房產(chǎn)管理局歸口管理。開展工作時(shí)，對(duì)歷屆人民政府頒發(fā)的權(quán)屬證書進(jìn)行了清理。解放初期頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證作為今后權(quán)屬登記的確權(quán)依據(jù)之一，要求重新?lián)Q領(lǐng)集體土地使用權(quán)證書及農(nóng)村房屋所有權(quán)證書。為了保持政策的歷史延續(xù)性，原土地管理部門頒發(fā)的集體土地建設(shè)用地使用證和財(cái)政局頒發(fā)的鄉(xiāng)村房產(chǎn)契證繼續(xù)有效，權(quán)屬人按自愿原則申請(qǐng)換領(lǐng)新版證書。

2.換發(fā)新版權(quán)證時(shí)糾正房屋與土地權(quán)屬人不一致的歷史情況

針對(duì)財(cái)政局原頒發(fā)的鄉(xiāng)村房產(chǎn)契證與原土地局頒發(fā)的集體土地建設(shè)用地使用證權(quán)屬人不一致的情況，在換發(fā)新版證書時(shí)，堅(jiān)持房屋所有人和土地使用人一致的原則，在已登記的權(quán)屬人基礎(chǔ)上由相關(guān)權(quán)益人協(xié)商認(rèn)定一致的權(quán)屬人，出具書面材料后再受理登記。協(xié)商不成的，暫不受理。

3.實(shí)事求是地認(rèn)可各歷史時(shí)期用地建房審批的合法手續(xù)

建國(guó)后廈門市農(nóng)村居民住宅建設(shè)及村鎮(zhèn)企事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目的審批職能部門變化很大，批準(zhǔn)建設(shè)的證照種類也較多。因此，制定規(guī)范性文件對(duì)農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記的確權(quán)依據(jù)進(jìn)行了歸納總結(jié)，規(guī)定：1997年9月1日《廈門市土地房屋權(quán)屬登記管理規(guī)定》施行之前，依法取得集體土地使用權(quán)或依法在集體土地上建設(shè)房屋并已竣工使用的，只要具備當(dāng)時(shí)有效的批建手續(xù)，即可申請(qǐng)農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記。1997年9月1日以后的建設(shè)項(xiàng)目或居民建房，應(yīng)嚴(yán)格按照《廈門市土地房屋權(quán)屬登記管理規(guī)定》的要求提交合法憑證，再辦理登記。

4.按照“一戶一宅”的原則妥善處理批建手續(xù)不完整的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記

由于長(zhǎng)期以來，政府在農(nóng)村用地建房的審批管理上欠賬過多，造成很多農(nóng)村房屋的用地建房手續(xù)不完整，因此，在2001年3月23日廈門市人民政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)我市農(nóng)村住宅建設(shè)管理工作的通知》(廈府[2001]綜28號(hào))以前建造的房屋，無法按照《廈門市農(nóng)村土地房屋權(quán)屬登記發(fā)證若干規(guī)定》(廈府[1998]綜083號(hào))的要求提供完整權(quán)屬來源材料的，由村民委員會(huì)和鎮(zhèn)人民政府證實(shí)符合“一戶一宅”條件的，經(jīng)執(zhí)法監(jiān)察部門對(duì)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的土地、房屋面積收取配套費(fèi)和增容費(fèi)后，按《廈門市土地管理若干規(guī)定》和《福建省實(shí)施辦法》以及有關(guān)規(guī)定限制的人均用地和建筑標(biāo)準(zhǔn)直接給予確權(quán)。具體要求如下：經(jīng)收取配套費(fèi)和增容費(fèi)后確權(quán)登記的，確定給居住人口3人以下家庭的土地使用權(quán)面積最多不得超過80平方米，居住人口6人以上的家庭每戶不得超過120平方米，超過部分不予確權(quán)；確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)面積時(shí)，居住人口3人以下的總建筑面積最多不得超過90平方米，居住人口6人以上的每戶不得超過180平方米，確認(rèn)的房屋層數(shù)最多不得超過3層，超過的層數(shù)和面積不予確權(quán)。

5.實(shí)事求是解決島內(nèi)時(shí)期舊證毀損的歷史遺留問題

由于解放初廈門市時(shí)向農(nóng)村居民頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證歷時(shí)已久，遺失、毀損現(xiàn)象十分普遍，而土地房產(chǎn)所有證存根檔案資料(島內(nèi))也未保存，因此對(duì)遺失權(quán)證的補(bǔ)發(fā)成為廈門市農(nóng)村登記發(fā)證的一項(xiàng)難題。根據(jù)實(shí)際情況要求：基層各土地管理所在接受農(nóng)村居民的土地房產(chǎn)所有證遺失申報(bào)后，向申請(qǐng)人發(fā)放《原土地房產(chǎn)所有證遺失申報(bào)審批表》，經(jīng)申請(qǐng)人(應(yīng)系業(yè)主本人或其配偶、直系親屬、委托人)簽章，村委會(huì)、鎮(zhèn)政府(街道辦)證明蓋章后，由所轄土地所對(duì)《廈門市禾山區(qū)戶地原圖》標(biāo)注的資料、現(xiàn)存的房產(chǎn)及用地情況進(jìn)行核對(duì)、調(diào)查、勘丈后，統(tǒng)一登報(bào)聲明，滿1個(gè)月無異議的，給予確權(quán)。權(quán)屬人健在的，頒發(fā)農(nóng)村土地房屋權(quán)屬證書；權(quán)屬人已死亡的，向申請(qǐng)人頒發(fā)《原土地房產(chǎn)所有證遺失調(diào)查憑據(jù)》，作為其繼承人辦理繼承公證書的憑據(jù)，待其繼承公證書辦理后，再受理轉(zhuǎn)移登記申請(qǐng)，向繼承人頒發(fā)農(nóng)村土地房屋權(quán)屬證書。

二、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)登記主要業(yè)務(wù)的操作辦法

1.減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少行政環(huán)節(jié)，直接對(duì)合法批準(zhǔn)的用地面積和建筑面積登記

廈門市農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記開展之初，農(nóng)民違法超占用地違法超建建筑均應(yīng)先接受處罰，才予登記發(fā)證，并在證書上對(duì)超出批準(zhǔn)用地面積和建筑面積標(biāo)準(zhǔn)的部分，備注“今后因建設(shè)需要拆遷時(shí)不予補(bǔ)償”字樣。經(jīng)過實(shí)踐，這種操作辦法加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了行政環(huán)節(jié)，農(nóng)民時(shí)有抱怨。2003年，為了加快農(nóng)村登記工作，廈門市國(guó)土房產(chǎn)局制定文件規(guī)定：“對(duì)于我市農(nóng)村地區(qū)在2001年3月23日以前持有批建手續(xù)但超占用地或超建房屋的，登記機(jī)構(gòu)可直接受理登記申請(qǐng)，在進(jìn)行權(quán)屬登記時(shí)應(yīng)在備注欄中如實(shí)注明實(shí)測(cè)總用地面積及實(shí)測(cè)總建筑面積、違法超占的用地面積及超建的建筑面積，并記載接受監(jiān)察處理的情形，違法用地和違法建筑今后因建設(shè)需要拆遷時(shí)按照我市集體土地房屋拆遷補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定處理。同時(shí)，在農(nóng)村土地房屋權(quán)證的宗地附圖和平面附圖中，如實(shí)繪制實(shí)測(cè)宗地范圍和房屋建筑范圍但不予框劃紅線。對(duì)于我市農(nóng)村地區(qū)在2001年3月23日以后違法超占的用地或超建的房屋，應(yīng)由執(zhí)法監(jiān)察部門先行處理后，登記機(jī)構(gòu)方可受理登記申請(qǐng)，權(quán)屬登記的具體處理辦法如前”。

2.尊重農(nóng)村聚落的居住生活習(xí)慣，妥善處理實(shí)際建設(shè)與村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾

由于村民建房時(shí)房屋地基選址放樣的技術(shù)手段較為落后，加之閩南地區(qū)農(nóng)村聚落的特點(diǎn)和農(nóng)村居民住房的建設(shè)習(xí)慣，農(nóng)民所建房屋的宅基地形狀與批準(zhǔn)證照上的示意圖經(jīng)常不盡一致。為尊重農(nóng)民建房的歷史和現(xiàn)實(shí)，妥善處理控制城市建設(shè)拆遷成本和保護(hù)農(nóng)民利益的矛盾，對(duì)于地籍調(diào)查時(shí)確定四至無糾紛且不影響村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施和村民公共權(quán)益的土地房屋，登記發(fā)證時(shí)應(yīng)避免從權(quán)屬上隨意切割、破壞房屋結(jié)構(gòu)，登記的土地房屋面積可以根據(jù)實(shí)際建筑狀況，按照批準(zhǔn)的土地面積和總建筑面積對(duì)不超過3層的部分進(jìn)行控制和確認(rèn)，對(duì)于超出批準(zhǔn)的土地面積和建筑面積或者超過3層的建筑面積不予確認(rèn)，并依照相

關(guān)規(guī)定在登記卡和權(quán)屬證書上備注。

在對(duì)分割宗地建多幢房屋或者合并宗地建單幢房屋的情形進(jìn)行登記時(shí)，應(yīng)按照批準(zhǔn)的土地面積、建筑面積和建筑層數(shù)控制登記面積，超出的土地面積、建筑面積、建筑層數(shù)不予登記。1999年新《土地管理法》頒布實(shí)施后，1宗宅基地批準(zhǔn)紅線內(nèi)只能建設(shè)1幢房屋，超出批準(zhǔn)建筑面積建造的房屋不予登記。宗地合并建設(shè)單幢房屋有多個(gè)權(quán)屬人的，應(yīng)由權(quán)屬人出具合并登記書面協(xié)議，按照協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行共有權(quán)登記。

根據(jù)農(nóng)村房屋建設(shè)管理的狀況，廈門市曾規(guī)定農(nóng)村房屋及宅基地實(shí)際面積與批準(zhǔn)面積的允許誤差為3％，因此土地超占或者房屋超建面積在3％以內(nèi)的，可以計(jì)入誤差范圍予以登記。

對(duì)于農(nóng)民建房時(shí)違反規(guī)定變換原批準(zhǔn)坐落位置的，應(yīng)從嚴(yán)把關(guān)，須經(jīng)相關(guān)部門審批同意后，方可受理登記。

3.憑據(jù)有效證明材料確認(rèn)正確的權(quán)屬人姓名和房地坐落地址

由于農(nóng)村居民的文化程度的限制和閩南地方方言的特點(diǎn)，農(nóng)村居民的身份證姓名和戶口本姓名、身份證姓名和建房審批申請(qǐng)人姓名經(jīng)常因?yàn)闀鴮憺橹C音字或地方方言文字而不一致。因此，進(jìn)行土地房屋權(quán)屬登記時(shí)，必須堅(jiān)持權(quán)屬人姓名與身份證、戶口簿名字一致的原則。身份證與戶口簿上的名字寫法不一致或有曾用名的，應(yīng)由當(dāng)?shù)毓膊块T出具證明；土地房屋批準(zhǔn)證照上的業(yè)主名字誤采用諧音字或者地方方言文字、與身份證的名字不一致的，可由村委會(huì)證明具體情況，以身份證名字進(jìn)行登記。因門牌號(hào)調(diào)整導(dǎo)致批準(zhǔn)證照上的房地坐落地址與實(shí)地不一致的，應(yīng)由村委會(huì)和相關(guān)民政部門證明變更情況。

4.規(guī)范農(nóng)村登記發(fā)證的公告方式

公告是權(quán)屬登記中的重要環(huán)節(jié)，特別是在發(fā)生行政訴訟時(shí)，不規(guī)范的公告方式常使登記機(jī)構(gòu)遭遇敗訴。為了規(guī)范公告方式，明確要求：農(nóng)村成片土地房屋調(diào)查登記審核后，分局應(yīng)在村委會(huì)公告欄將擬確權(quán)情況公告并拍照留存，公告存根須由村委會(huì)對(duì)公告期限和公告地點(diǎn)蓋章證明后存入檔案?jìng)洳?。批建手續(xù)遺失的，應(yīng)提供原批準(zhǔn)單位的查檔證明，在市級(jí)報(bào)刊登報(bào)公告滿1個(gè)月無異議的，方可申請(qǐng)權(quán)屬登記，國(guó)土所應(yīng)將公告報(bào)紙整版原件收存檔案。

三、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理

由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)向非農(nóng)村居民流轉(zhuǎn)作了一系列的禁止性規(guī)定，同時(shí)，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)權(quán)利主體相一致，是土地房屋權(quán)屬管理的基本原則，因此，農(nóng)村房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓也受到嚴(yán)格限制。具體地講，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，僅只局限于同一集體土地所有權(quán)范圍內(nèi)，即宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體僅局限于同一農(nóng)民集體內(nèi)部成員之間，所以本農(nóng)民集體之外的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民不能取得該農(nóng)民集體所有土地的宅基地使用權(quán)，也就不能取得該農(nóng)民集體土地上的房屋所有權(quán)，農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬的轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格限制。

《房屋登記辦法》也對(duì)農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)移作了詳盡的規(guī)定，為此，廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了市國(guó)土房產(chǎn)局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村村民住宅權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記管理的意見的通知》，明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地上建造的住宅，僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部(行政村)流轉(zhuǎn)；購(gòu)買人應(yīng)符合廈門市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局、市建設(shè)與管理局、市規(guī)劃局《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)(福建省國(guó)土資源廳省建設(shè)廳關(guān)于貫徹實(shí)施(福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法)的通知)的通知》要求的“一戶一宅”相關(guān)條件，購(gòu)買人的身份認(rèn)定和購(gòu)買條件由村(居)委會(huì)、鎮(zhèn)政府(街道辦)出具證明(應(yīng)有經(jīng)辦人的簽字)，并經(jīng)在村內(nèi)公告無異議的方可受理登記。各相關(guān)單位應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民和外地戶籍人員到農(nóng)村購(gòu)買集體土地上建造的房屋。城鎮(zhèn)居民和非本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村居民在農(nóng)村非法購(gòu)建的房屋，不予確權(quán)登記。

四、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的抵押管理

現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村宅基地上的房屋是否可以抵押沒有進(jìn)行規(guī)定。但是，根據(jù)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)也有允許抵押的例外，就是“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”以及“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”的情形。同時(shí)，《擔(dān)保法》第36條和《物權(quán)法》第183條均明確規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”。根據(jù)上述規(guī)定可以明確，即使集體土地上的土地房屋抵押的，也應(yīng)局限于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物及其占用的集體土地使用權(quán)。

因此，廈門市規(guī)定，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權(quán)及以承包方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，應(yīng)提交該集體土地所有者同意抵押的證明，并應(yīng)明確實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式。同時(shí)，各登記機(jī)構(gòu)應(yīng)在他項(xiàng)權(quán)證上注明：抵押權(quán)人在處分抵押物時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家和本市集體土地上土地房屋轉(zhuǎn)移的有關(guān)規(guī)定。處分抵押物時(shí)，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有的性質(zhì)和原土地用途。

五、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的繼承

篇4

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀

從調(diào)查的情況來看，從實(shí)行家庭承包責(zé)任制開始到第一輪土地承包期結(jié)束，土地流轉(zhuǎn)就已經(jīng)發(fā)生，但土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄，個(gè)別因缺少勞動(dòng)力而將自家的責(zé)任田土轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，是一種零星、分散式的流轉(zhuǎn)。實(shí)行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下五種形式：

（一）轉(zhuǎn)讓

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身發(fā)展的需要，企業(yè)間合并、兼并、重組及股份制改造，出現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，農(nóng)村宅基地也隨房屋買賣而進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

（二）出租

有的地方單純出租土地，有的地方連同地上物一同出租。安陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的就占70%左右。

（三）入股

入股是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)作為企業(yè)的股份。土地入股不僅可以解除那些不愿意耕種土地但又不愿意放棄土地農(nóng)民的憂慮，而且還可以促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和集中，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。

（四）抵押

眾所周知，土地屬于不動(dòng)產(chǎn)。因此，土地是優(yōu)質(zhì)的抵押貸款擔(dān)保物。如果沒有土地作為抵押，企業(yè)很難從銀行中取得貸款，這樣企業(yè)的發(fā)展就會(huì)受到限制。因此，土地的抵押，不僅能夠提高金融資產(chǎn)的安全性，而且還能盤活企業(yè)的土地資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。但由于農(nóng)村土地的抵押權(quán)受到法律的限制，因此，農(nóng)村集體土地的抵押在土地的流轉(zhuǎn)中所占的比重很低。

（五）置換

置換是指不同用途或不同地區(qū)之間土地的互換。例如，安陽市郊區(qū)郭家灣村用約90畝與國(guó)有城市土地進(jìn)行互換而實(shí)現(xiàn)了整個(gè)村莊的搬遷。安陽鋼鐵公司為了修路置換了鐵西區(qū)戚家莊約14畝土地。

二、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用

（一）提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的水平，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力

通過土地流轉(zhuǎn)，盤活了土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用。通過實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地、資金、勞動(dòng)力等要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）加速農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

隨著農(nóng)村土地流進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民可以脫離土地的束縛，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，從而推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，可實(shí)行集約化操作。

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于農(nóng)民增收

土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)單位增大，實(shí)力增強(qiáng)，有條件進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

（四）有利于加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的步伐

實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在連片的耕地上有利于土壤改良、統(tǒng)一選用優(yōu)良品種和其他新的科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用。

三、存在的問題

（一）產(chǎn)權(quán)主體不明晰

我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，“集體”到底是指哪一級(jí)，法律規(guī)定則較為含糊不清。

（二）產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整

《土地管理法》第11條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”；第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”；第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)”；第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”等等。這對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上規(guī)定了種種限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已不是完整的土地產(chǎn)權(quán)，其使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到了很大的制約，也就很難形成對(duì)當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式、轉(zhuǎn)移的接受主體以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整做出具體的規(guī)定。

(三)土地收益分配不合理

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中一個(gè)突出和敏感的問題就是，農(nóng)村承包土地的收益分配問題?，F(xiàn)行土地制度下的土地收益分配，國(guó)家集中的多，留給農(nóng)民的相對(duì)較少。市、縣、鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)參與了農(nóng)村承包土地土地收益的分配，誤認(rèn)為集體土地也像國(guó)有土地一樣，政府也是農(nóng)村集體土地的所有者，都想從中分得“一杯羹”，從而形成了“與民爭(zhēng)利”的局面，使得農(nóng)民的利益得不到有效的保護(hù)。

四、措施與建議

其一，為了建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制，必須明晰農(nóng)村承包土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)具有兩個(gè)顯著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供經(jīng)濟(jì)秩序，否則就會(huì)發(fā)生權(quán)利混亂；交易性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，奠定資源的分工和專業(yè)化利用，并能夠獲得規(guī)模報(bào)酬遞增的經(jīng)濟(jì)效果。這樣更有利于資源配置效率的提高，更有利于產(chǎn)權(quán)交易和市場(chǎng)交易的安全。

其二，對(duì)農(nóng)村承包土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以充分實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國(guó)有土地使用權(quán)，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等項(xiàng)權(quán)利。同時(shí)，對(duì)批準(zhǔn)使用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。盡早出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，盡快完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

篇5

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150833172

1 農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

目前中國(guó)大約有2267萬hm2的土地給農(nóng)民頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，全國(guó)農(nóng)村已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)總面積是2533萬hm2，把土地部分或全部流轉(zhuǎn)給別人使用的農(nóng)戶接近6000萬戶。但我國(guó)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化不同步，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后明顯，現(xiàn)有的土地制度缺陷也愈加明顯：在土地資源配置層面，農(nóng)村富余勞動(dòng)力“洗腳上田”使大量農(nóng)田閑置，造成了土地資源的浪費(fèi)；形成了農(nóng)村以家庭為主的散、小、弱的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局，制約我國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和升級(jí)。在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)層面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律、機(jī)制不健全；政府對(duì)于農(nóng)村的社會(huì)保障制度不完善，注重土地的社會(huì)保障功能，從而制約了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2 存在問題及原因

2.1 對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不夠

農(nóng)戶沒有搞清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地所有權(quán)之間的關(guān)系。怕土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以后會(huì)失去自己的承包地，不敢參與流轉(zhuǎn)；目前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成。土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，只有靠經(jīng)營(yíng)土地，才能獲得生活保障，醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)也來自于經(jīng)營(yíng)土地的收入；，地方政府缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。一些地方政府忽視了土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化資源配置、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)民生活水平等重要作用，因此疏于對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宣傳、引導(dǎo)和管理，導(dǎo)致土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺少一個(gè)有利的政策環(huán)境。

2.2 法律、機(jī)制不健全

《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等諸多關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律條款存在沖突協(xié)調(diào)問題，有些法律甚至相互矛盾，從而帶來因法律界限不明或條文理解不同而帶來的適用不統(tǒng)一問題。

一些地方因沒有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)工作沒有完全展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也僅僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動(dòng)，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能性小。

2.3 流轉(zhuǎn)合同不完善

農(nóng)戶所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同大多不規(guī)范，權(quán)責(zé)不明確。有的合同條款甚至與現(xiàn)有法律和政策相抵觸，這不僅不受法律保護(hù)，嚴(yán)重者還涉及非法犯罪；農(nóng)戶大多以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓，口頭協(xié)議的穩(wěn)定性差，一旦發(fā)生糾紛，不便于當(dāng)事人舉證和分清責(zé)任，也不利于保護(hù)自己的合法權(quán)益。

2.4 土地流轉(zhuǎn)條件存在限制

土地權(quán)利主體不明確。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但是往往鎮(zhèn)政府、村集體組織和村民小組共同享有土地權(quán)利；各主體權(quán)利不明確。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等，各個(gè)權(quán)利主體不清楚自己擁有什么權(quán)利，尤其是農(nóng)民不清楚怎樣行使自己的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益很容易受到侵害。承包農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)中的主體，農(nóng)民只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)有一定的自，這樣才符合依法自治的原則，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

3 政策措施

3.1 規(guī)范合同手續(xù)

在流轉(zhuǎn)主體雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)嚴(yán)格按法律程序履行合同手續(xù)，并經(jīng)村集體組織同意后方可簽訂流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同簽訂后報(bào)相關(guān)管理部門鑒證備案后生效。政府部門應(yīng)制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同范本和土地流轉(zhuǎn)證書，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊(cè)登記工作。

3.2 利用市場(chǎng)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用，利用市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于土地資源的優(yōu)化配置并調(diào)整土地供需關(guān)系，從而提高土地利用率和市場(chǎng)運(yùn)行效率。而且應(yīng)不斷完善國(guó)家有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的稅收、貸款、利息政策，建立相應(yīng)的金融、保險(xiǎn)支持體系，使農(nóng)民、企業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)組織擁有足夠的資金參與土地流轉(zhuǎn)，建立一個(gè)安全、高效、穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.3 建立和完善土地流轉(zhuǎn)法律制度

《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律修改時(shí)，要完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，明晰土地權(quán)利主體和各主體權(quán)利，并統(tǒng)一相關(guān)法律條款。

3.4 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理

規(guī)范地籍管理，建立完備的土地檔案；構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的土地管理體制；締造交易中介服務(wù)組織；制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè) 發(fā)展戰(zhàn)略 集體土地 使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

十二五期間，高州市農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，首先要解決農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。按照國(guó)家政策，該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開始于二十世紀(jì)八十年代中期，允許有償轉(zhuǎn)包土地，至今已歷經(jīng)三十年。但是，該市大部分集體土地仍然分散給農(nóng)戶使用。這種現(xiàn)狀已經(jīng)成為該市實(shí)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的制約因素。因此，該市只有建立公開規(guī)范、活而不亂的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，才能充分發(fā)揮集體土地的資源和資產(chǎn)效益，為實(shí)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略掃除障礙。

一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)是該市實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件

1987年以來，該市按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革。城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革的成功，為該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了土地市場(chǎng)不斷深化發(fā)展。但是，在該市農(nóng)村，人均不足0.4畝耕地，人多地少。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的農(nóng)用地和閑置的建設(shè)用地逐年減少，用地矛盾日益尖銳。以各種形式自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)特別是非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的的行為屢有發(fā)生，日漸增多，在數(shù)量和規(guī)模上有擴(kuò)大的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市通過隱性市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過集體建設(shè)用地總量的20%。因此，在全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀條件下，該市應(yīng)制定政策，把集體土地和國(guó)有土地平等看待，按照"同地、同價(jià)、同權(quán)"的原則，把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，規(guī)范管理，依法流通，使國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民公平合理地分配土地收益。

二、當(dāng)前該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

該市仍未依照《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》建立完善全面推進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)察、激勵(lì)、約束機(jī)制，導(dǎo)致了該市仍未形成規(guī)范、統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序，難以管理，問題較多。

（一）該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)隱易引發(fā)諸多問題

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一隱性市場(chǎng)的客觀存在，雖然不符合現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，但恰恰反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。由于沒有把它納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，這種自發(fā)性的隱性流轉(zhuǎn)帶來許多問題，如污染環(huán)境、隨意占用耕地、浪費(fèi)土地以及農(nóng)業(yè)面積銳減，影響總量動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn)和糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定；低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，造成集體資產(chǎn)的不斷流失；隨著土地用途的改變，土地利用總體規(guī)劃難以實(shí)施，土地的用途管理無法到位，造成基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套設(shè)施跟不上、布局零散、建設(shè)規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)粗放以及效益低等問題；本來應(yīng)該征收的土地資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)稅費(fèi)也無法征收；用地權(quán)屬不清誘發(fā)糾紛和上訪，等等，造成一系列社會(huì)問題。

（二）該市的一些基層政府征用農(nóng)村集體土地仍未按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償

土地征用是政府按法定程序，為公共利益目標(biāo)，強(qiáng)制性地將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并給予一定補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｕ鞯厥切姓?quán)力色彩最濃的領(lǐng)域。這里的問題包括：一是政府為經(jīng)濟(jì)、文化等公共事業(yè)需要而征地，"公共利益"在當(dāng)?shù)匚茨車?yán)格界定，征地范圍過寬、過泛。實(shí)際上，征地是政府充當(dāng)中介，以行政權(quán)力收購(gòu)?fù)恋?。征地價(jià)格（補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）不統(tǒng)一、不合理，隨意性大，一般是偏低。而一旦集體土地被征用后成為國(guó)有土地，其出讓價(jià)格增長(zhǎng)十多倍。我認(rèn)為，這是一種"制度性尋租"，政府充當(dāng)"二道販子"，事實(shí)上用低價(jià)部分"剝奪"了農(nóng)民的土地，又以高價(jià)出讓土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益未能得到應(yīng)有補(bǔ)償。農(nóng)民從土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中得不到應(yīng)有實(shí)惠，陷入失地即失業(yè)、無保障的境地。甚至，政府憑借權(quán)力拖欠征地款，集體農(nóng)民拿到的是"白紙條"，兌不了現(xiàn)，由此引發(fā)矛盾的尖銳化--農(nóng)民、上訪、重復(fù)上訪等問題的數(shù)量不斷攀升，成為"三農(nóng)"問題之一，成為社會(huì)不安全原因之一。

三、與時(shí)俱進(jìn)，依法推進(jìn)該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)是該市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向產(chǎn)業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化邁進(jìn)的前提條件，也是該市從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市向具有工業(yè)化內(nèi)涵的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)市跨越的必備條件。在十二五期間，該市必須依法采取行之有效的措施，積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)。

（一）規(guī)范該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、種類、準(zhǔn)入條件、主要方式和使用年限

該市應(yīng)依照《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》制定、實(shí)施農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策性文件，引導(dǎo)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步入規(guī)范化軌道。一是確定該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則。土地作為生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象等生產(chǎn)要素，任何一種所有制的土地使用權(quán)必須按照"同地、同價(jià)、同權(quán)"的原則來對(duì)待。因此，該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也應(yīng)同國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一樣，遵循"自愿、公開、公平、有償、有限期使用和用途管制"的原則。二是明確該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的四個(gè)必備條件：符合土地利用總體規(guī)劃、城市（村鎮(zhèn)）建設(shè)規(guī)劃；已獲國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)的用地，且取得土地權(quán)屬證書；鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合（總）社同意流轉(zhuǎn)；不在抵押和法院查封之列，無糾紛。三是按土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)的分類。包括：農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體未利用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。四是規(guī)定該市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式和使用年限。主要方式包括：出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。集體土地使用權(quán)出讓的最高年限可參照國(guó)有各類用地出讓的最高年限（其中農(nóng)用地以承包期為最高出讓年限、未利用地根據(jù)規(guī)劃確定的土地用途而定），轉(zhuǎn)讓后的土地使用年限為出讓年限減去已使用年限。

（二）在經(jīng)濟(jì)上該市要給農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以接近國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的平等權(quán)利

目前，當(dāng)?shù)卣饔棉r(nóng)村集體土地時(shí)，僅僅給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，無形之中降低了農(nóng)村集體土地應(yīng)當(dāng)享有的平等獲利權(quán)利，加劇和激化了農(nóng)民的反感情緒，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性。如果政府在經(jīng)濟(jì)上給農(nóng)村集體土地以更合情理的規(guī)定，必然會(huì)大大加快農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的步伐，從而充分盤活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

（三）建立強(qiáng)有力的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體系，確保耕地占補(bǔ)平衡

篇7

“我們農(nóng)民的房子也能辦房產(chǎn)證，抵押貸款嗎？”

4月19日，安徽省宣城市宣州區(qū)水陽鎮(zhèn)某村村民楊某半信半疑，楊某給記者出示的集體土地使用證，落款日期為1992年，但并未登記辦理房產(chǎn)證。

楊某的“無知”并不足為奇。因?yàn)椤斑@個(gè)事情實(shí)際上是我們冒著風(fēng)險(xiǎn)在干”。4月17日，宣城房管局有關(guān)負(fù)責(zé)人語氣焦灼的背后，安徽小崗村30年前“”的“冒險(xiǎn)”之舉似乎宛若眼前。

30年后，同樣是一個(gè)“冒險(xiǎn)”的改革舉措，安徽試圖將數(shù)量龐大的農(nóng)房從資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，提高農(nóng)民融資能力，這將是農(nóng)村生產(chǎn)力的新一輪大解放。

創(chuàng)新者公開了革新之舉，又小心翼翼不愿“露面”。

4月8日，安徽省建設(shè)廳官方渠道將試點(diǎn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記流轉(zhuǎn)制度，地方金融監(jiān)管部門、各路媒體立即高度關(guān)注。但安徽省建設(shè)廳十分謹(jǐn)慎，辦公室負(fù)責(zé)人以時(shí)機(jī)尚不成熟為由，婉拒了本報(bào)記者在內(nèi)的多家媒體的采訪要求。

微妙的背后隱藏著一項(xiàng)“冒險(xiǎn)”的制度化創(chuàng)新。

試點(diǎn)

近日，本報(bào)記者奔赴安徽省宣城市宣州區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)查當(dāng)?shù)叵刃邢仍嚨霓r(nóng)房發(fā)證、流轉(zhuǎn)和抵押貸款等相關(guān)情況。

早在11年前，安徽省宣城市房地產(chǎn)管理局(下稱宣城房管局)已開始探索集體土地房屋權(quán)屬登記發(fā)證(又稱農(nóng)房登記)工作，并試圖將農(nóng)房流轉(zhuǎn)與交易管理制度化。

本報(bào)記者獲取的一份內(nèi)部資料顯示，2003年至2007年，宣城房管局共辦理農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓884起，轉(zhuǎn)讓額5692.53萬元；同期，宣城房管局共辦理農(nóng)村房屋抵押貸款7729起，抵押貸款額約為5.02億元。

“目前，幾個(gè)地市在做前期準(zhǔn)備，包括馬鞍山、安慶、淮南等市?！?月11日，一位接近安徽省建設(shè)廳的知情人士透露，“試點(diǎn)可能放在宣城市宣州區(qū)下面的村鎮(zhèn)，聽說當(dāng)?shù)匾呀?jīng)做了兩三年，貸款好幾個(gè)億，沒有出現(xiàn)一筆不良貸款?！?/p>

此言不虛?！霸谛輩^(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道上70％至80％的商住樓都抵押在信用社。”4月18日，宣州區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社副主任董欽德告訴記者，截至2008年3月末，該聯(lián)社包括集鎮(zhèn)和市區(qū)以商住樓為抵押的貸款余額為5.86億元；而且“最近5年發(fā)放的這些貸款幾乎沒有損失”。

“農(nóng)村具有一定商業(yè)價(jià)值的房子，主要是在公路旁邊和中心村，這些房屋所有人都找我們幫他們辦證。”4月17日，宣州區(qū)某鎮(zhèn)政府主管城建的人士告訴記者，而且信用社也愿意發(fā)放以這些門面房作為抵押品的抵押貸款，“絕對(duì)有，而且多的很”。

本報(bào)獲得的內(nèi)部材料顯示，2007年，宣城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地房屋抵押1628宗，抵押額1.79億元，宗均11萬元。當(dāng)年，宣城房管局還辦理集體土體房屋轉(zhuǎn)讓280起，轉(zhuǎn)讓額1701萬元，轉(zhuǎn)讓面積3.62萬平方米。

實(shí)際上，宣城房管局農(nóng)村房屋登記的試點(diǎn)從1997年就已開始，此后，逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化管理。2004年至2005年度，該局還被安徽省建設(shè)廳作為全省農(nóng)村房屋發(fā)證工作的試點(diǎn)市。

而在試點(diǎn)初期，宣城房管局一度感到困難重重：一是農(nóng)村房屋登記工作法律、法規(guī)依據(jù)缺乏，特別是農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重制約；二是主要試點(diǎn)所在的宣州區(qū)原31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有基層房管所。

對(duì)此，宣城房管局首先從抓機(jī)構(gòu)設(shè)置入手，其中，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立“房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證辦公室”(簡(jiǎn)稱“發(fā)證辦”)，與城建辦合署辦公，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”，并確定專人負(fù)責(zé)辦理。

其次，在登記范圍上，宣城房管局規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋，只要產(chǎn)權(quán)清楚，土地來源合法，應(yīng)依法列入房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證范圍；集體土地范圍內(nèi)的房屋，參照國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)登記辦法，本著“農(nóng)民自愿”的原則，凡主動(dòng)申報(bào)登記的，應(yīng)積極做好服務(wù)工作。

近年來，宣城房管局市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處平均每天受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含集體土地)各類登記約30起以上，考慮到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)路途較遠(yuǎn)、交通不便等因素，還專門開辟了農(nóng)村房屋登記快捷通道。其中，房地產(chǎn)抵押登記必須當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)。

截至2007年底，宣州市共核發(fā)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證9256本(戶)，發(fā)證面積122.36萬平方米。

但是，登記發(fā)證只是第一步，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓和抵押登記的有效開展，是能否全面開展農(nóng)村房屋登記工作的關(guān)鍵所在。

為規(guī)避流轉(zhuǎn)、抵押方面的法律障礙，宣城房管局開展了與土地管理、金融、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等多個(gè)部門的協(xié)調(diào)工作。

其中，宣城房管局協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地管理部門，對(duì)農(nóng)村中心村和沿公路兩側(cè)具備經(jīng)營(yíng)條件的房屋在用地和規(guī)劃審批時(shí)，房屋設(shè)計(jì)用途明確界定為商住性質(zhì)。這樣一來，就可以規(guī)避農(nóng)村房屋，特別是農(nóng)民的住房不能上市抵押的限制，活躍農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)。

宣城房管局在一次經(jīng)驗(yàn)交流中表示，上述管理辦法行之有效，“至今未發(fā)生一起行政訴訟，也很少遭受投訴”。

宣城試點(diǎn)引來省內(nèi)外的關(guān)注。安徽省內(nèi)先后有半數(shù)以上的省轄市和部分縣前往宣城市考察學(xué)習(xí)；四川成都、湖南常德等房地產(chǎn)管理部門也聞?dòng)嵹s來調(diào)研。

就在本報(bào)記者前往宣城采訪之前，安徽省建設(shè)廳廳長(zhǎng)倪虹于4月5日率團(tuán)赴宣城市調(diào)研，倪虹表示，“積極爭(zhēng)取在宣城試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步向全省推廣”。

冒險(xiǎn)

雖然宣城試點(diǎn)備受各方推崇，但宣城房管局對(duì)媒體的采訪請(qǐng)求一概謝絕。

由于目前農(nóng)房登記發(fā)證與交易管理工作，“尚處于探索摸索階段，很多東西不便公開談?！?月17日下午，宣城市房管局辦公室一位負(fù)責(zé)人說，而且“政策能夠突破到什么程度，我們還不清楚”。

宣城房管局的對(duì)外口徑與此前安徽省建設(shè)廳如出一轍。前述安徽省建設(shè)廳辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，目前安徽省建設(shè)廳房產(chǎn)處正在制定集體土地房屋登記管理辦法，并征求金融、土地等部門的意見。

“關(guān)鍵這個(gè)辦法里面有無突破。”一位知情人士透露，正因?yàn)榇耸律婕暗蕉鄠€(gè)部門，所以比較敏感。

本報(bào)記者通過多個(gè)渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒著風(fēng)險(xiǎn)在干”，確實(shí)因?yàn)樵诜?、政策等多個(gè)維度存在風(fēng)險(xiǎn)因素。

首先是法律障礙。目前，除《擔(dān)保法》第三十六條規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押和法律、法規(guī)允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民)之間的房屋買賣外，其他方面的流轉(zhuǎn)問題一直是法律的。而我國(guó)《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

一位業(yè)內(nèi)專家指出，由于存在法律障礙，作為主管部門，宣城房管局自然無法有效避免因行政行為不當(dāng)而引發(fā)的行政復(fù)議或行政訴訟案件的發(fā)生，無法規(guī)避房屋轉(zhuǎn)讓、抵押登記等因操作不規(guī)范和工作不嚴(yán)謹(jǐn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，前述專家還表示，全面解禁農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)可能會(huì)觸及農(nóng)民基本生活保障，影響社會(huì)穩(wěn)定。

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，農(nóng)民房屋及其項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基本生活保障和安身立命之本，農(nóng)民一戶只有一處宅基地，一旦失去住房及其宅基地，將會(huì)喪失基本生存條件，造成農(nóng)民流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定。

業(yè)內(nèi)人士指出，出于上述擔(dān)憂，《物權(quán)法》對(duì)解禁農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)并沒有實(shí)現(xiàn)突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城鎮(zhèn)居民因買不起城市住房，轉(zhuǎn)向農(nóng)村購(gòu)房，甚至引發(fā)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)大量收購(gòu)農(nóng)村房屋，侵犯農(nóng)民利益。

此外，由于集體土地房屋流轉(zhuǎn)存在法律障礙，宣城市有關(guān)部門對(duì)房管局開展農(nóng)村房屋登記難以統(tǒng)一思想，當(dāng)?shù)卣搽y以出臺(tái)規(guī)范性文件。

篇8

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地　流轉(zhuǎn)　土地管理　廣州市

引言

改革開發(fā)以來，在快速城市化、工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市郊區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。江蘇蘇州、浙江蕪湖、廣東順德等地較早進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)積累了許多經(jīng)驗(yàn)做法。2005年廣東省頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，突破了土地管理法對(duì)于集體建設(shè)用地使用者資格的限制，對(duì)于提高集體土地利用效率，盤活土地資產(chǎn)都有非常重要的意義。2010年，廣州市也出臺(tái)了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》①（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），開始了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索之路，也是在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的一個(gè)突破。當(dāng)前，如何從政策和操作層面加以引導(dǎo)，趨利避害，加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理，推動(dòng)土地市場(chǎng)的全面、健康發(fā)展值得深入探討。

1.廣州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特征

1.1集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)私下交易現(xiàn)象普遍，總體規(guī)模大，形式多樣。

自改革開放以來，隨著廣州社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，建設(shè)用地需求量大，城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及地理區(qū)位較好的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)越來越活躍，流轉(zhuǎn)規(guī)模大，形成了龐大的隱形市場(chǎng)。由于屬于私下交易并不合法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模難以完整統(tǒng)計(jì)，根據(jù)對(duì)部分郊區(qū)鎮(zhèn)村調(diào)查表明，流轉(zhuǎn)比重占農(nóng)村集體建設(shè)用地總規(guī)模的80%以上。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式主要表現(xiàn)為出租、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營(yíng)等多種形式,并以出租為主，包括直接出租土地、先建好標(biāo)準(zhǔn)廠房進(jìn)行出租等形式。由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與現(xiàn)行土地管理法不符等原因，集體建設(shè)用地抵押權(quán)等權(quán)利仍然無法實(shí)現(xiàn)。

1.2流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地來源多元，分布分散，土地流轉(zhuǎn)宗數(shù)多面積小。

集體建設(shè)用地多屬于經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，而目前廣州集體建設(shè)用地所有權(quán)證只頒發(fā)到村一級(jí)，故集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由村委會(huì)代表簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。集體建設(shè)用地的來源形式有：一是村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要是經(jīng)濟(jì)聯(lián)社利用集體預(yù)留的土地或原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地；二是部分鎮(zhèn)、村或經(jīng)濟(jì)聯(lián)社與農(nóng)民簽訂協(xié)議，將農(nóng)民承包的土地收回后進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和流轉(zhuǎn)；三是部分村委會(huì)租用經(jīng)濟(jì)聯(lián)社土地發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)或再流轉(zhuǎn)。從土地流轉(zhuǎn)規(guī)模看，以經(jīng)濟(jì)聯(lián)社集體自有土地流轉(zhuǎn)宗數(shù)較多，規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)面積在幾十到數(shù)百畝左右，目前以這種形式為主體；以鎮(zhèn)、村或經(jīng)濟(jì)聯(lián)社統(tǒng)籌農(nóng)民土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)形式，往往能集中較多的土地，統(tǒng)一建設(shè)工業(yè)園區(qū)，占地面積多數(shù)在千畝以上，這種形式還不多見。

1.3集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途以工業(yè)用地為主，流轉(zhuǎn)年限不等，總體價(jià)格偏低。

據(jù)實(shí)地調(diào)查，廣州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途主要可以劃分為工業(yè)生產(chǎn)用地、商業(yè)服務(wù)用地等多種類型，因集體建設(shè)用地被嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，故這類土地用途相對(duì)較少，也有私下建房現(xiàn)象存在?？傮w而言，工業(yè)用地（包括倉(cāng)儲(chǔ)）占比較大，但因交通區(qū)位條件的改變，靠近中心城區(qū)一些區(qū)位優(yōu)越的集體建設(shè)用地開始由工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地，如用于店及休閑娛樂設(shè)施等建設(shè)，部分集體建設(shè)用地也用于建設(shè)員工宿舍等房地產(chǎn)開發(fā)。土地流轉(zhuǎn)年限視情況而定，有5年、10年、20幾年不等，一般不超過30年。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格因區(qū)域和用途不同差異較大?？傮w而言，集體建設(shè)用地價(jià)格水平總體偏低，明顯低于同區(qū)位國(guó)有土地的市場(chǎng)價(jià)格，但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格呈上漲的趨勢(shì)。

1.4集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益用途多樣，農(nóng)民獲得土地收益差異大。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的主要經(jīng)濟(jì)收益來源，其收益分配用途主要用于以下方面：一是部分收益用于經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的日常開支；二是部分土地收益主要用于再生產(chǎn)和原始積累，壯大集體經(jīng)濟(jì)。二是部分收益主要用于給村民上養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利事業(yè)以及修建維護(hù)村教育、醫(yī)療、文化體育、道路等社會(huì)公益事業(yè)。三是實(shí)行土地股份合作制，其土地收入每年按股分紅。由于不同村集體擁有集體建設(shè)用地的規(guī)模不同，價(jià)格水平差異等，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益也不盡相同，各村收益分配方式不同，農(nóng)民從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)獲得的收益差異也較大，有的村村民每年分紅高達(dá)2萬，有的村村民沒有分紅。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，一些集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得的收益40%用于日常管理開支，60%用于股份分紅，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中村委會(huì)會(huì)提取5%-20%不等的比例管理費(fèi)，具體比例由村與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社協(xié)商達(dá)成一致意見。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)主要通過村民公約加以規(guī)范，一些村規(guī)定達(dá)到40%以上村民同意集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.廣州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在問題及原因分析

2.1由于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)問題，導(dǎo)致集體建設(shè)用地價(jià)值難以顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)整體檔次偏低。

私下流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地?zé)o法取得土地產(chǎn)權(quán)證明，缺乏法律保障，但是國(guó)有土地?fù)碛型暾?、清晰的土地使用?quán)，考慮到這一點(diǎn)，對(duì)于大型企業(yè)、外企有上市需求的企業(yè)更傾向于獲取國(guó)有出讓土地，而從小企業(yè)的角度來看，沒有土地產(chǎn)權(quán)證明也不會(huì)影響他們正常的生產(chǎn)活動(dòng)，集體建設(shè)用地的租金優(yōu)勢(shì)明顯，大量的中小企業(yè)選擇采用集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)的方式，快速、便捷、經(jīng)濟(jì)的獲取土地，這也導(dǎo)致集體建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)類型整體檔次不高，土地的投入量與經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出量不成比例，集體建設(shè)用地的產(chǎn)出效率較低，使土地資源不能達(dá)到最優(yōu)配置，也造成了土地供應(yīng)市場(chǎng)秩序的混亂。

篇9

論文關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

在我國(guó)，土地所有權(quán)分國(guó)家所有與集體所有兩種，根據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)之規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)只能由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，而不能逆向行之?，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地主要經(jīng)沒收、征收、征用、征購(gòu)、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因轉(zhuǎn)為國(guó)有土地或者限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，這已嚴(yán)重阻礙了土地價(jià)值的真正實(shí)現(xiàn)。探索新的集體土地流轉(zhuǎn)模式，不僅有助于我們合理開發(fā)和利用稀缺的土地資源，而且對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃也大有裨益，極有研究?jī)r(jià)值。

一、集體土地流轉(zhuǎn)問題概述

資本主義國(guó)家實(shí)行較為嚴(yán)格的土地私有制，自英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”之后，工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)制度也歷經(jīng)幾百年發(fā)展，幾經(jīng)陣痛，業(yè)已建立起一套完整的法律程序，對(duì)于私人土地的征收、征用、征購(gòu)以及土地買賣、交換、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等問題都有明確規(guī)定，雖然我國(guó)實(shí)行土地國(guó)有和集體所有制，不存在土地買賣問題，法律僅規(guī)定了集體土地可以經(jīng)過被沒收、征收、征用、征購(gòu)、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因單向不可逆地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，但國(guó)外的很多有益經(jīng)驗(yàn)仍然值得我們借鑒。

在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制均發(fā)生了深刻變化，城市土地正經(jīng)歷著新一輪的洗牌，農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利效能也產(chǎn)生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了諸如流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂、流轉(zhuǎn)比例低等一系列問題。對(duì)此，我們要充分發(fā)揮市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，明確界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，逐步放開宅基地的入市流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門更要盡快出臺(tái)相關(guān)政策措施，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，保障集體土地實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及對(duì)策

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是承包人因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國(guó)家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)的范圍被依法確定，承包期限也確定為30年，在承包期限內(nèi)嚴(yán)格限制調(diào)整承包地。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指通過承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，法律承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的流轉(zhuǎn)權(quán)，并且規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式，同時(shí)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也設(shè)置了較多的限制性規(guī)則，當(dāng)然，這些限制的初衷是為了保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，很多規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需要了。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及成因

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為我國(guó)所獨(dú)創(chuàng)，現(xiàn)存的主要流轉(zhuǎn)難點(diǎn)在

（1）集體的農(nóng)業(yè)用地原則上不能用于建設(shè)，要進(jìn)行建設(shè)必須先“變性”，而且，集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上也不可以進(jìn)行交易；（2）流轉(zhuǎn)對(duì)象被嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間；（3）承包地在承包期限內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)村大量新增人口無法取得土地，土地配置不均現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致無地農(nóng)民生活困難，現(xiàn)實(shí)矛盾突出；（4）出嫁婦女一旦喪失原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能在喪夫后“兩頭落空”，失去最基本的生存條件；（5）承包地被征收后的土地補(bǔ)償費(fèi)分配不均，導(dǎo)致了農(nóng)民采取一系列抵制措施。

2.造成現(xiàn)有困難的原因分析如下

（1）法律規(guī)定與民間社會(huì)規(guī)范的沖突是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難的社會(huì)根源；（2）法律規(guī)定之間的內(nèi)在沖突是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困難的法律根源；（3）政策頻繁變化是導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)實(shí)利益沖突并阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)原因；（4）法律規(guī)定與復(fù)雜的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)是引發(fā)土地流轉(zhuǎn)難的直接原因；（5）現(xiàn)行土地所有權(quán)設(shè)置上的“雙軌并行”、“城鄉(xiāng)分治”是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難產(chǎn)生的深層次體制根源。

（二）關(guān)于解決現(xiàn)有流轉(zhuǎn)難題的對(duì)策

現(xiàn)存土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)難題很多屬于法律缺陷，有待制度的進(jìn)一步完善，我們可以努力建立一套農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛解決機(jī)制，譬如：

1.從消除糾紛產(chǎn)生的根源出發(fā)，構(gòu)建糾紛預(yù)防機(jī)制

不斷深化改革，打破土地制度設(shè)置上的二元體制，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地制度的設(shè)置上因地制宜，給地方留下一定制度創(chuàng)新的空間。此外，保持政策的穩(wěn)定性，健全相關(guān)法律規(guī)定，強(qiáng)化基層政府的指導(dǎo)和服務(wù)職能。

2.建立多元化的糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)糾紛的及時(shí)和有效解決

我們要注重調(diào)解，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地糾紛仲裁工作，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁解決機(jī)制，當(dāng)然，訴訟解決機(jī)制也必須健全，保證司法救濟(jì)途徑的暢通，這樣才能做到及時(shí)化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

三、宅基地使用權(quán)制度的弊病及對(duì)策

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地位用權(quán)是農(nóng)村村民個(gè)人重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。伴隨農(nóng)村特別是一些城郊村房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷活躍，農(nóng)村宅基地使用權(quán)由簡(jiǎn)單地農(nóng)民自己享受居住的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的宅基地或?qū)⒄厣纤ǚ课莩鲎?、出售與他人的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的一種權(quán)利，由此所涉及的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)糾紛也越來越多。

（一）對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓

《土地管理法》第62條規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！痹摲ǔ雠_(tái)后，國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)村土地的管理，已明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。因此，《物權(quán)法》又明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。村民依照規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的不得再申請(qǐng)宅基地。”

可見，宅基地的轉(zhuǎn)讓被嚴(yán)格限制在本集體內(nèi)成員之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但須經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，且轉(zhuǎn)讓方不得牟利。盡管農(nóng)村的宅基地使用權(quán)擁有比國(guó)有土地使用權(quán)更長(zhǎng)的使用期限、更鮮明的財(cái)產(chǎn)屬性，但農(nóng)村宅基地仍不能設(shè)置抵押權(quán)，不能與外部進(jìn)行合資。

2.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難題

現(xiàn)存的主要問題有：

（1）產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂，流轉(zhuǎn)比例低。我國(guó)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)觀念淡漠，甚至相當(dāng)部分農(nóng)民沒有產(chǎn)權(quán)概念，而農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)快于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增長(zhǎng)，兩者發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，是加劇農(nóng)村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉(zhuǎn)不規(guī)范，交易糾紛多。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，大部分宅基地交易都未經(jīng)集體同意而直接在私下進(jìn)行，收益歸于個(gè)人。因缺乏法律明確的規(guī)范和指引，一些農(nóng)村的宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)有效管理，盡管農(nóng)戶的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果受到法律保護(hù)，但是流轉(zhuǎn)的方式、范圍、收益以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏法律約束和保障，極易產(chǎn)生矛盾和糾紛，從而危害農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）完善宅基地使用權(quán)制度的對(duì)策

1.完善農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度

當(dāng)前，要從農(nóng)村土地集體所有的前提下確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給予有力、可靠保障，改革更應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，而不是毫無限制地進(jìn)入市場(chǎng)。在實(shí)現(xiàn)有序、適度流轉(zhuǎn)的同時(shí)，使農(nóng)民切實(shí)參與到宅基地收益的分配中來，一同分享社會(huì)進(jìn)步所帶來的好處。

2.界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

宅基地和農(nóng)用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴(kuò)張宅基地導(dǎo)致農(nóng)用地減少的情況，必須限制流轉(zhuǎn)的條件：依法辦理土地登記而獲得土地權(quán)屬證書、土地界限清楚且權(quán)屬無爭(zhēng)議；符合國(guó)家和地方的土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保證耕地不被占用；規(guī)范宅基地使用權(quán)出讓過程中的主客體范圍、各方權(quán)利義務(wù)以及農(nóng)民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。

3.允許宅基地入市流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)本身是農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于農(nóng)民的物權(quán)。農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，對(duì)自己的住宅應(yīng)當(dāng)有自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，真正實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，宅基地上市轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)向購(gòu)買對(duì)象放開、放開購(gòu)買價(jià)格并放開購(gòu)買區(qū)域，保證農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益，保障其在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益。

四、解決集體土地流轉(zhuǎn)問題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

（一）我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)不清、交易困難、流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)先天不足，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂、流轉(zhuǎn)比例低等問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)城郊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。因此，對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議，需要我們充分引入市場(chǎng)機(jī)制，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，同時(shí)，改革也不能走完全市場(chǎng)化的道路，而是要在堅(jiān)持自身固有的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上引入一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和方法如有償使用、平等競(jìng)爭(zhēng)等，走出一條具有當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村特色的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之路。

（二）解決集體土地流轉(zhuǎn)問題的意義

我國(guó)當(dāng)前正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵階段，集體土地流轉(zhuǎn)矛盾激增，日益成為嚴(yán)重阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的桎梏，但是我們相信，只要采取合理的市場(chǎng)化措施，一定能夠解決好這個(gè)問題，并對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義重大：

第一，有助于減少對(duì)稀缺的土地資源的浪費(fèi)，提高我國(guó)單位面積土地的收益率，同時(shí)提高整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)效率。

篇10

第一條  根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條  我省行政區(qū)域內(nèi)的一切土地的管理，按照《土地管理法》和本辦法執(zhí)行。

第三條  各級(jí)人民政府必須維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，貫徹執(zhí)行十分珍借和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開發(fā)和合理利用土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。

城、鎮(zhèn)、村建設(shè)用地和改造舊城、鎮(zhèn)、村相結(jié)合，充分利用原有建設(shè)用地和空閑地。

第四條  縣級(jí)以上地方人民政府和行政公署設(shè)立土地管理機(jī)構(gòu)，主管本行政區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理工作。市轄區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置由市根據(jù)實(shí)際情況確定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)，縣級(jí)人民政府委派的土地管理員具體承辦。

土地面積五千畝以上的農(nóng)、林、牧、漁等企業(yè)、事業(yè)單位，應(yīng)確定專人辦理本單位的土地管理工作，業(yè)務(wù)上受當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T指導(dǎo)。

第二章  土地權(quán)屬的確認(rèn)和變更

第五條  凡屬集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。凡屬全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。

第六條  依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。

因買賣、轉(zhuǎn)讓房屋和地上其他附屬物而涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)變更的，應(yīng)同時(shí)辦理土地權(quán)屬變更和換證手續(xù)。

第七條  有下列情況之一的土地，屬于農(nóng)民集體所有的，由該土地所有權(quán)單位收回另行安排；屬于國(guó)家所有的，由土地管理部門報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷使用證：

（一）農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口者原承包的土地；

（二）已遷移后騰出的宅基地；

（三）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)兩年未使用的；

（四）不按批準(zhǔn)用途使用的；

（五）用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；

（六）鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)、水利、水電工程等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

第三章  土地的利用和保護(hù)

第八條  各項(xiàng)建設(shè)用地應(yīng)按國(guó)家下達(dá)的年度用地計(jì)劃嚴(yán)格控制，不得突破。

第九條  縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門應(yīng)建立土地統(tǒng)計(jì)和地籍管理制度。集體土地所有單位和國(guó)有土地使用單位要按照規(guī)定向當(dāng)?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T報(bào)送土地統(tǒng)計(jì)表和使用說明。

第十條  各級(jí)地方人民政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第十一條  農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要嚴(yán)格控制占用耕地，不得私自在承包的耕地上種果樹、造林以及挖魚塘等。

凡因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須占用耕地種果樹、造林、挖魚塘等的，由村民委員會(huì)編制調(diào)整計(jì)劃，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第十三條  開發(fā)國(guó)有荒山、荒地、灘涂等，用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)，面積在三百畝以下的，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；三百畝以上、五百畝以下的，報(bào)行政公署、省轄市人民政府批準(zhǔn)；五百畝以上的，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

第十三條  城鄉(xiāng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，凡有荒地、荒山、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地；名、特、優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品基地，非特殊需要，不得征用。

大力提倡火葬。對(duì)有土葬習(xí)慣的回族等少數(shù)民族死者的安葬，應(yīng)在指定的荒山、瘠地建立公墓或者就地深埋，不得占用良田、堤壩籌建墳。

第十四條  建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)劃撥后，滿一年未使用的，由市、縣（市）人民政府土地管理部門按當(dāng)年年產(chǎn)值收取荒蕪費(fèi)；承包集體耕地荒蕪一年的，由村民委員會(huì)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按年產(chǎn)值二至三倍收取荒蕪費(fèi)。

荒蕪費(fèi)收取、使用辦法由市、縣（市）人民政府規(guī)定。

第十五條  新建磚瓦窯廠，應(yīng)充分利用荒山、荒地，嚴(yán)格控制占用耕地。確需占用耕地的，要有切實(shí)恢復(fù)耕種或者從事其他生產(chǎn)的措施。

第十六條  因開采地下礦藏，造成土地塌陷，用地單位應(yīng)根據(jù)塌陷程度和農(nóng)作物減產(chǎn)情況，付給受損失單位或者個(gè)人平整土地費(fèi)和減產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)。地上附屬物造成損壞的，應(yīng)根據(jù)損壞程度給予合理補(bǔ)償。塌陷后不能耕種的農(nóng)田，礦方應(yīng)辦理征用手續(xù)，需要搬遷村莊的，礦方應(yīng)在塌陷前辦理拆遷手續(xù)。

各項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣（市）人民政府規(guī)定。

征用后的塌陷地、取土坑，停用的儲(chǔ)灰場(chǎng)、尾礦庫(kù)、棄渣場(chǎng)等，由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一組織征地單位、被征地單位和鄰近的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村進(jìn)行綜合治理，統(tǒng)一安排，合理使用。征地單位因建設(shè)需要部分土地，可優(yōu)先安排。

第四章  國(guó)家建設(shè)用地

第十七條  國(guó)家建設(shè)需要，可以使用國(guó)有土地或者依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。被征用土地的單位和承包經(jīng)營(yíng)土地的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得阻撓。

國(guó)家建設(shè)征地程序：

（一）申請(qǐng)用地。用地單位持經(jīng)計(jì)劃部門批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書或者基本建設(shè)計(jì)劃，向擬征用土地所在的市、縣（市）人民政府土地管理部門申請(qǐng)征地。不屬于基建性質(zhì)的其他特殊用地，應(yīng)持縣級(jí)以上主管部門有關(guān)批準(zhǔn)文件申請(qǐng)征用土地。

征用城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地，必須事先經(jīng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃管理部門審查同意。

征用土地涉及河道、岸灘、森林、湖泊、大中型水利工程、公路、鐵路等重要設(shè)施，應(yīng)征得有關(guān)主管部門同意。

（二）確定征用土地面積和補(bǔ)償安置方案。征用土地批準(zhǔn)后，用地單位持建設(shè)用地平面圖、環(huán)境影響報(bào)告書（表）等，送土地管理部門核定用地面積和確定補(bǔ)償安置方案。由當(dāng)?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T主持征地單位與被征地單位簽訂正式協(xié)議，交付征地費(fèi)用。

（三）辦理耕地占用納（免）稅和納稅土地的農(nóng)業(yè)稅減免手續(xù)。

（四）劃撥土地。征地申請(qǐng)批準(zhǔn)后，由市、縣（市）人民政府土地管理部門根據(jù)建設(shè)進(jìn)度一次或者分期劃撥土地和頒發(fā)土地使用證，并督促被征地單位按時(shí)移交土地。

實(shí)行征地費(fèi)用包干使用的建設(shè)項(xiàng)目，由所在市、縣（市）人民政府土地管理部門統(tǒng)一辦理。

第十八條  修建、拓寬和改造公路及修建鐵路用地，其審批手續(xù)、各項(xiàng)補(bǔ)償，補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，均按《土地管理法》和本辦法執(zhí)行。

第十九條  征用土地的審批權(quán)限：

（一）征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，由省人民政府審查，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

（二）征用耕地十畝以上，一千畝以下；其他土地二十畝以上，二千畝以下，由行政公署、省轄市人民政府審查，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

（三）征用耕地三畝以上，十畝以下；其他土地十畝以上，二十畝以下，由縣級(jí)人民政府審查，報(bào)行政公署、省轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)省土地管理部門備案。

（四）征用耕地三畝以下，其他土地十畝以下，由縣級(jí)人民政府土地管理部門審查，報(bào)縣（市）人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)工地管理部門備案。

（五）征用塌陷區(qū)土地，二百畝以下的，由所在行政公署、省轄市人民政府批準(zhǔn)，報(bào)省土地管理部門備案；二百畝以上的，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要征用土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)，一次申清批準(zhǔn)，不得化整為零。分期建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)分期征地，不得先征待用。

省轄市所轄區(qū)人民政府不行使城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用（劃撥）土地審批權(quán)限。

第二十條  土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）征用耕地、菜地，按其征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍補(bǔ)償。

（二）征用魚塘、藕塘、葦塘、菱角塘、灌叢、草地、林地、藥材地等，按其前三年平均年產(chǎn)值的五倍補(bǔ)償o（三）征用果園、茶園、桑園等按其前三年平均年產(chǎn)值的六倍補(bǔ)償；未曾收獲的園地，按照當(dāng)?shù)厮锘蛘吆档厍叭昶骄曛档奈灞堆a(bǔ)償，另加苗木培育費(fèi)用。

（四）征用耕種不滿三年的開荒地，按其當(dāng)年平均年產(chǎn)值的二至三倍補(bǔ)償；耕種三年以上的按耕地補(bǔ)償。

開始協(xié)商征地后突擊搶栽的樹苗、搶建的建筑物籌，不予補(bǔ)償。

在已列入開采計(jì)劃的壓煤區(qū)地面上能否進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)和植樹造林，由市、縣（市）人民政府具體規(guī)定。

第二十一條  安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

征用耕地、菜地、園地、藥材地、林地，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地、菜地、園地、藥材地、林地每畝前三年平均年產(chǎn)值的三倍。

征用魚塘、牧草地等，為該魚塘、牧草地每畝前三年平均生產(chǎn)值的二點(diǎn)五倍。

征用藕塘、葦塘、灌叢、草山等，為該藕搪、葦塘、灌叢、草山每畝前三年平均年產(chǎn)值的二倍。

第二十二條  依照本辦法支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)尚不能使需要安置的農(nóng)業(yè)人口保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征用土地每畝前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。

第二十三條  青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）被征耕地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)季作物的產(chǎn)值；多年生作物按其年產(chǎn)值；無苗的，不予補(bǔ)償。

（二）魚苗放養(yǎng)兩年以上的，不予補(bǔ)償；不足兩年的，按放養(yǎng)魚苗費(fèi)的二至三倍補(bǔ)償。

（三）用材林，主干平均胸徑二十厘米以上的成材，按征用時(shí)實(shí)有材積價(jià)值的百分之十至二十補(bǔ)償；主干平均胸徑五厘米至二十厘米的，按征用時(shí)實(shí)有材積價(jià)值的百分之六十至八十補(bǔ)償；主干平均胸徑五厘米以下的小樹和未成材的竹林的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由市  縣市人民政府規(guī)定。

（四）公民在國(guó)有土地上種植的林木和房前屋后的小片零星樹木，能移栽的，由用地單位負(fù)擔(dān)移栽費(fèi)；無法移栽的，其補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市、縣（市）人民政府規(guī)定。

第二十四條  嚴(yán)格控制征用蔬菜基地。確因特殊情況需要征用的，除按批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批外，必須落實(shí)新的蔬菜基地，征多少補(bǔ)充多少，并按規(guī)定繳納新蔬菜基地開發(fā)基金。

第二十五條  收回農(nóng)民耕種的國(guó)有土地，不付土地補(bǔ)償費(fèi)。有青苗的，支付青苗補(bǔ)償費(fèi)，耕種時(shí)間在十年以上、收回后直接影響農(nóng)民生活的，按照安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)支付困難補(bǔ)助費(fèi)。

第二十六條  國(guó)家建設(shè)征（撥）用土地需要拆遷的房屋及其附屬物，建設(shè)單位應(yīng)向被拆遷的單位或者個(gè)人支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市、縣（市）人民政府規(guī)定。

第二十七條  被征地單位不得在《土地管理法》、國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定和本辦法規(guī)定的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用以外，以任何名義和借口提出額外補(bǔ)償、補(bǔ)助要求。

第二十八條  征用土地的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征用土地上屬于個(gè)人的附屬物和青苗補(bǔ)償費(fèi)付繪本人外，其他費(fèi)用均由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)，安置多余勞動(dòng)力就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助。任何單位和個(gè)人都不得侵占、挪用。

被征地單位的農(nóng)民確有一技之長(zhǎng)，愿意自謀職業(yè)的，由本人申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府考核批準(zhǔn)，可從土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)中按比例給予一定資助。

各級(jí)地方人民政府土地管理、財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)對(duì)征地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、新蔬菜基地開發(fā)基金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

第二十九條  因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定妥善安置。用地單位經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)招工時(shí)，可優(yōu)先招收部分符合條件的被征地的農(nóng)民就業(yè)。同時(shí)將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。招收被征地農(nóng)民指標(biāo)，以市、縣（市）為單位按年度報(bào)省勞動(dòng)局批準(zhǔn)下達(dá)，具體招工辦法、條件由省勞動(dòng)局另行規(guī)定。

第三十條  根據(jù)規(guī)劃要求需要埋沒電線桿、電線塔、電纜、管道等設(shè)施占用土地的，只補(bǔ)償青苗損失，個(gè)別占地較多的，酌情征用。

第三十一條  征用納稅的土地，按國(guó)家規(guī)定核減農(nóng)業(yè)稅。

第三十二條  國(guó)防洪搶險(xiǎn)、軍事行動(dòng)等緊急情況臨時(shí)用地的，可以先行使用，同時(shí)報(bào)告所在市、縣（市）人民政府；如需長(zhǎng)期使用，按規(guī)定補(bǔ)辦征用手續(xù)。

第三十三條  國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)等單位進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要用地的，按照本辦法規(guī)定辦理報(bào)批手續(xù)。

第五章  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地

第三十四條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，必須按規(guī)劃進(jìn)行，沒有進(jìn)行規(guī)劃或者規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得占用耕地建設(shè)。

第三十五條  符合下列條件之一的，可以向所在的村（組）申請(qǐng)宅基地：

（一）統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的居民新村（居民點(diǎn)：需要重新安排的；

（二）老宅基面積低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，子女中有的已達(dá)婚齡，確需分居的；

（三）經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)定居的離退休的國(guó)家工作人員、軍隊(duì)干部、職工等沒有房屋需要新建住宅的。

第三十六條  宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)：

（一）城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過一百六十平方米；

（二）淮北平原地區(qū)，每戶不得超過二百二十平方米；

（三）山區(qū)和丘陵地區(qū)，利用荒山、荒地建房，每戶不得超過三百平方米；占用耕地每戶不得超過一百六十平方米；

村民建房應(yīng)盡量使用原有的宅基地、村內(nèi)空闊地和其他非耕地。每戶只能有一處住宅。出租、出賣房屋的，不再批給宅基地。

第三十七條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)申請(qǐng)建設(shè)用地，必須附縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目文件，按照本辦法第十九條的規(guī)定報(bào)批。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)的，需附有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃管理部門的審核意見。

第三十八條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用集體土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，報(bào)縣（市）人民政府批準(zhǔn)。使用耕地三畝以上的，報(bào)行政公署、省轄市人民政府批準(zhǔn)。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)依法經(jīng)批準(zhǔn)使用集體所有的耕地，應(yīng)依法繳納耕地占用稅，屬農(nóng)業(yè)稅納稅的土地相應(yīng)減免農(nóng)業(yè)稅。

第三十九條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村和村民小組辦企業(yè)和公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體所有的土地的，應(yīng)妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。并按下列標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償：

（一）辦企業(yè)使用耕地、菜地的，按其前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍補(bǔ)償；使用其他土地的，按其前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍補(bǔ)償。

（二）公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用耕地、菜地的，按其前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍補(bǔ)償；使用其他土地的，按其前三年平均年產(chǎn)值二倍補(bǔ)償。

（三）村、村民小組使用本單位集體所有的土地辦企業(yè)和建設(shè)公共設(shè)施、公益事業(yè)的，對(duì)承包戶除補(bǔ)償青苗費(fèi)外，并對(duì)土地投入予以適當(dāng)補(bǔ)償。

第四十條  農(nóng)村專業(yè)戶、個(gè)體工商戶和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體等從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要使用土地的，持縣（市）業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)的文件，向土地管理部門申請(qǐng)，按批準(zhǔn)權(quán)限審批。其補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市、縣（市）人民政府規(guī)定。

使用者不得私自轉(zhuǎn)讓。如停止使用，要恢復(fù)耕種條件，限期退還土地所有單位。

第四十一條  農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商，需用地建房的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按規(guī)劃選址，統(tǒng)一辦理用地申請(qǐng)，報(bào)縣（市）以上地方人民政府批準(zhǔn)。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參照國(guó)家建設(shè)用地適當(dāng)降低。土地的使用期限和具體補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)人民政府規(guī)定。

第六章  獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰

第四十二條  凡符合下列條件之一的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上地方人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)：

（一）依法管理土地有顯著成績(jī)的；

（二）合理規(guī)劃，節(jié)約用地，保護(hù)耕地，開發(fā)土地資源作出顯著貢獻(xiàn)的；

（三）從事土地科學(xué)研究和技術(shù)推廣獲得顯著成果的。

第四十三條  征用和使用土地過程中，當(dāng)事人任何一方不依法執(zhí)行征地、用地協(xié)議和土地管理部門的裁決，致使對(duì)方遭受經(jīng)濟(jì)損失的，要賠償損失；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。

第四十四條  未經(jīng)批準(zhǔn)擅自鏟毀接近成熟的農(nóng)作物的，除賠償損失外，并處以鏟毀農(nóng)作物價(jià)值一倍以下罰款，損失嚴(yán)重的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員由其所在單位或者上級(jí)主管部門給予行政處分。

第四十五條  《土地管理法》第四十三、四十四、四十七、四十九、五十、五十一條規(guī)定的罰款，罰款額按下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，除責(zé)令退還非法占用的土地、限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施外，并處每畝五百元至三千元的罰款。

（二）買賣、出租，或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，除沒收其非法所得外，可以并處其非法所得的百分之二十至五十的罰款；

（三）非法占用、挪用、私分被征地單位的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)的，除責(zé)令退賠外，可以并處其非法占用款的百分之二十至五十的罰款；

（四）臨時(shí)用地期滿不歸還和土地使用權(quán)被依法收回后拒不交出土地的，除責(zé)令交還土地外，并處每畝二百至五百元的罰款；

（五）開發(fā)土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，除責(zé)令限期治理外，可以并處每畝一百元至三百元的罰款。

上述處罰，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門決定。當(dāng)事人和單位負(fù)責(zé)人對(duì)處罰決定不服的，可以向上級(jí)土地管理部門提出申訴；上級(jí)土地管理部門應(yīng)及時(shí)作出裁決，對(duì)裁決不服的，可以在收到裁決通知之日起三十日內(nèi)，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行。

罰款由土地管理部門收取，按規(guī)定上交財(cái)政部門。

第四十六條  征地、用地已按本辦法規(guī)定給予補(bǔ)償、補(bǔ)助，被征地單位（戶），應(yīng)按時(shí)移交土地和拆遷地面建筑物及其他設(shè)施，拒不按時(shí)移交和拆遷的，強(qiáng)制執(zhí)行。

第四十七條  土地管理人員在辦理征用、劃撥土地、變更土地所有權(quán)、使用權(quán)和解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議過程中，徇私舞弊、貪污受賄的，由其所在單位或者上級(jí)主管部門給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。