導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇法官履職監(jiān)督報(bào)告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

（一）進(jìn)一步完善科學(xué)評(píng)議機(jī)制。一是不斷提高調(diào)查了解的能力，除運(yùn)用走訪座談、案件抽查、旁聽(tīng)庭審、明查暗訪等單向性的方式外，著力運(yùn)用監(jiān)督電話、網(wǎng)上信箱、問(wèn)卷調(diào)查、民主測(cè)評(píng)、征求意見(jiàn)等互動(dòng)性的方式進(jìn)行調(diào)查。二是繼續(xù)強(qiáng)化在具體評(píng)議過(guò)程中對(duì)評(píng)議對(duì)象的量化評(píng)價(jià)，不斷完善標(biāo)準(zhǔn)化考評(píng)體系。加強(qiáng)前期調(diào)研，著手建立對(duì)檢察官的量化考評(píng)體系，找準(zhǔn)履職情況中每個(gè)評(píng)議項(xiàng)目的權(quán)值，努力做到客觀、公正，進(jìn)一步增強(qiáng)履職評(píng)議工作的科學(xué)性和實(shí)效性。三是在今后的履職評(píng)議庭審旁聽(tīng)活動(dòng)中，將被評(píng)議對(duì)象的庭審場(chǎng)次調(diào)整為隨機(jī)確定、臨時(shí)確定，避免出現(xiàn)“事先通知，突擊準(zhǔn)備”的形式主義做法。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督合力。“兩官”履職評(píng)議工作量大、面廣，必須充分調(diào)動(dòng)各方面的力量。一是充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用。注重提高社會(huì)公眾的參與度，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)站、微博等傳統(tǒng)和新興媒體，全方位地公開(kāi)“兩官”履職評(píng)議工作，公示被評(píng)議對(duì)象名單，公布監(jiān)督電話和網(wǎng)上信箱，邀請(qǐng)社會(huì)各界、廣大群眾通過(guò)來(lái)電、來(lái)信等形式反映被評(píng)議對(duì)象的履職情況。二是充分發(fā)揮常委會(huì)委員、人大代表的作用。不斷擴(kuò)大他們?cè)谠u(píng)議活動(dòng)中的參與度，積極組織他們參加法院和檢察院的公眾開(kāi)放日，參加被評(píng)議對(duì)象的案件庭審旁聽(tīng)，進(jìn)一步了解被評(píng)議對(duì)象所處單位的工作環(huán)境及辦案情況。

（三）進(jìn)一步提升評(píng)議主體層級(jí)，擴(kuò)大被評(píng)議對(duì)象范圍。探索將履職評(píng)議的主體由目前的主任會(huì)議審議提升至常委會(huì)層級(jí)，被評(píng)議對(duì)象需向常委會(huì)作履職報(bào)告，常委會(huì)對(duì)被評(píng)議對(duì)象的履職情況進(jìn)行評(píng)議，根據(jù)評(píng)議結(jié)果由常委會(huì)確定履職評(píng)議的等次。此外，在征求相關(guān)意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，初步考慮將履職評(píng)議的對(duì)象擴(kuò)大至市人大常委會(huì)任命的相關(guān)人員，做到評(píng)議對(duì)象全覆蓋，進(jìn)一步增強(qiáng)和拓寬人大司法監(jiān)督的途徑和方法。

篇2

現(xiàn)在，我代表大慶市中級(jí)人民法院向大會(huì)報(bào)告工作，請(qǐng)予審議，并請(qǐng)政協(xié)委員和列席的同志們提出意見(jiàn)。

一、法院工作

，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督下，全市法院深入貫徹市委七屆七次、八次全會(huì)精神，認(rèn)真執(zhí)行市八屆人大會(huì)議決議，緊緊圍繞“為大局服務(wù)、為人民司法”的工作主題，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔司法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，全面加強(qiáng)法院審判、執(zhí)行工作和隊(duì)伍建設(shè)，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生提供了有力的司法保障和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

（一）以執(zhí)法辦案為首要任務(wù)，努力提高案件質(zhì)量和審判效率

依法受理各類(lèi)案件40584件（含舊存1040件），審結(jié)39031件，綜合結(jié)案率96.2%。二審發(fā)改率0.53%，為全省最低。結(jié)案標(biāo)的額為23.1億元，同比上升8.5個(gè)百分點(diǎn)。發(fā)揮刑事審判職能作用，打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。審結(jié)一審刑事案件2877件，做出有罪判決4213人，結(jié)案率98.5%。認(rèn)真落實(shí)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策和《人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》，正確把握寬嚴(yán)的范圍和幅度，使刑事案件的量刑更加規(guī)范。判處五年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑及死刑423人，占10%。判處拘役、管制、緩刑、免予刑事處罰及單處罰金刑2376人，占56.4%。宣告無(wú)罪2人。發(fā)揮民事審判職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧。依法審結(jié)民商事一審案件25771件，結(jié)案率95.8%，解決訴訟標(biāo)的額近11億元。發(fā)揮行政審判職能作用，支持監(jiān)督依法行政。審結(jié)行政一審案件182件，結(jié)案率100%。辦理行政非訴審查與執(zhí)行案件530件，執(zhí)結(jié)標(biāo)的額185萬(wàn)余元。發(fā)揮審判監(jiān)督職能作用，維護(hù)司法權(quán)威。審結(jié)各類(lèi)再審案件854件（其中減刑、假釋案件693件）。發(fā)揮執(zhí)行工作職能作用，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。深入開(kāi)展創(chuàng)建“無(wú)執(zhí)行積案先進(jìn)法院”和“委托執(zhí)行案件專(zhuān)項(xiàng)清理”活動(dòng)，執(zhí)結(jié)各類(lèi)案件6822件，執(zhí)結(jié)率97.7%，同比上升3.5個(gè)百分點(diǎn)；執(zhí)結(jié)標(biāo)的額10.6億元，同比上升39.5個(gè)百分點(diǎn)。加強(qiáng)立案工作，保障合法訴求。日常接待當(dāng)事人上訪2013人次，院長(zhǎng)接待日接訪690人次。辦結(jié)市人大、政協(xié)等上級(jí)機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的案件38件，辦結(jié)率100%。開(kāi)展了“集中清理涉訴積案”活動(dòng)，對(duì)12月31日前尚未息訴罷訪的186起積案進(jìn)行了集中清理，現(xiàn)已辦結(jié)160件，辦結(jié)率86%。已辦結(jié)的積案中，息訴率達(dá)到81%。

（二）以司法為民為最高追求，努力提高服務(wù)意識(shí)和工作水平

把服務(wù)大局作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，及時(shí)貫徹落實(shí)市委會(huì)議精神，結(jié)合會(huì)議內(nèi)容研究謀劃法院工作要點(diǎn)，努力使審判工作與市委思想上同心、目標(biāo)上同向、工作上同步。制定了《關(guān)于為大慶城市化和城市現(xiàn)代化建設(shè)提供有力司法保障和優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的若干意見(jiàn)》，對(duì)全市法院服務(wù)大局工作進(jìn)行了有力的指導(dǎo)和推動(dòng)。開(kāi)展了“訪企業(yè)、提建議、促發(fā)展”活動(dòng)，法官參與走訪500余人次，走訪企業(yè)80余家；向機(jī)關(guān)企事業(yè)單位提出司法建議300余項(xiàng)，其中有210余項(xiàng)被相關(guān)單位采納。對(duì)涉及我市重點(diǎn)項(xiàng)目、重大在建工程、特殊群體的案件開(kāi)辟綠色通道，為大慶市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了優(yōu)良的司法保障。把人民滿意作為檢驗(yàn)工作得失成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)，牢固樹(shù)立“和諧審判、案結(jié)事了”的司法理念，對(duì)有條件的民商事、行政以及刑事附帶民事案件，盡可能地使用調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解的方式來(lái)處理，民商事一審案件調(diào)撤率達(dá)到85%，同比上升9.7個(gè)百分點(diǎn)；刑事自訴案件和刑事附帶民事案件中以調(diào)解撤訴方式結(jié)案的占84.8%，行政案件以協(xié)調(diào)方式結(jié)案的占45.1%，執(zhí)行案件和解率達(dá)到36.1%。按照市委的要求和部署，不斷完善“六調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，加強(qiáng)人民調(diào)解窗口和法律援助窗口建設(shè)，使近千件糾紛通過(guò)訴訟外渠道得到解決。全面落實(shí)司法救助制度，對(duì)確有困難的當(dāng)事人依法減、緩、免收訴訟費(fèi)328.2萬(wàn)元，指定辯護(hù)83人次，發(fā)放司法救助專(zhuān)項(xiàng)資金145萬(wàn)余元。

（三）以隊(duì)伍建設(shè)為根本保障，努力提高法官素質(zhì)和職業(yè)形象

深入開(kāi)展“人民法官為人民”主題實(shí)踐活動(dòng)，組織法官認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)科學(xué)發(fā)展觀、“三個(gè)至上”重要思想和人民法官核心價(jià)值觀的科學(xué)內(nèi)涵，增強(qiáng)了對(duì)司法大局觀、司法能動(dòng)性和司法人民性的理解與認(rèn)同，牢固樹(shù)立了公正、廉潔、為民的司法理念。制定了多類(lèi)別、多層次的教育培訓(xùn)規(guī)劃，組織法官參加續(xù)職培訓(xùn)及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)共計(jì)11期421人次；以文書(shū)講評(píng)、庭審觀摩、崗位培訓(xùn)等方式培訓(xùn)法官900余人次，增強(qiáng)了教育培訓(xùn)的有效性和實(shí)用性，兩級(jí)法院有10人完成了在職研究生的學(xué)歷教育，有19人通過(guò)了國(guó)家司法考試。堅(jiān)持“干凈、干事”的用人原則，落實(shí)上下級(jí)法院法官雙向掛職鍛煉和專(zhuān)家型、復(fù)合型法官重點(diǎn)培養(yǎng)工作，并在市委的領(lǐng)導(dǎo)和市政府的支持下，通過(guò)公務(wù)員考試、公開(kāi)選調(diào)法官、引進(jìn)人才等方式招錄工作人員80人，健全完善了選人用人的體制機(jī)制。加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)整頓，把紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)與治庸、治懶、治散緊密結(jié)合起來(lái)，注重從具體事情抓起，從典型事例抓起，機(jī)關(guān)面貌煥然一新，隊(duì)伍戰(zhàn)斗力進(jìn)一步增強(qiáng)。推進(jìn)法官廉政建設(shè)工程，設(shè)立了專(zhuān)職廉政監(jiān)察員辦公室，負(fù)責(zé)日常的質(zhì)效監(jiān)督考評(píng)工作；開(kāi)展了“萬(wàn)件案件大評(píng)查”活動(dòng)，對(duì)以來(lái)上級(jí)法院發(fā)回重審、改判等六類(lèi)案件進(jìn)行了嚴(yán)格評(píng)查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的實(shí)體和程序問(wèn)題制定了切實(shí)的整改措施；加大了對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題的查處力度，處理違法違紀(jì)人員4人。

（四）以規(guī)范管理為主要抓手，努力提高管理層次和司法效能

深入開(kāi)展“司法管理年”活動(dòng)。在審判管理方面，完善了《審判流程管理期限控制標(biāo)準(zhǔn)》、各類(lèi)案件審理操作規(guī)程等16項(xiàng)制度，加強(qiáng)了審判流程管理；設(shè)定了一審發(fā)回重審率、生效案件改判率等十余項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面、客觀、公正地評(píng)價(jià)法官業(yè)績(jī)，加強(qiáng)了審判績(jī)效管理；定期開(kāi)展庭審考評(píng)和法律文書(shū)評(píng)查，建立起常態(tài)化的案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，加強(qiáng)了審判質(zhì)量管理。在隊(duì)伍管理方面，設(shè)計(jì)崗位規(guī)范121個(gè)，開(kāi)展了崗位工作紀(jì)實(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)崗位履職情況的全面記錄和綜合考評(píng)；對(duì)工作績(jī)效進(jìn)行季考評(píng)季通報(bào)，年終按序列排名，考評(píng)結(jié)果與立功受獎(jiǎng)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、晉職晉級(jí)緊密結(jié)合，產(chǎn)生了積極的激勵(lì)約束效應(yīng)。在政務(wù)管理方面，繼續(xù)開(kāi)展重點(diǎn)調(diào)研課題研究，圍繞司法管理改革、適用法律情況和當(dāng)前社情民意確定重點(diǎn)調(diào)研課題14個(gè)，充分發(fā)揮調(diào)查研究服務(wù)司法決策、服務(wù)科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)作用；全面提高宣傳層次和水平，在省市新聞媒體開(kāi)辟了“審判傳真”等4個(gè)專(zhuān)欄，在各級(jí)新聞媒體發(fā)稿2027篇，樹(shù)立了人民法院和人民法官的良好形象?！叭∪?xiàng)重點(diǎn)工作暨司法管理年活動(dòng)推進(jìn)大會(huì)”在大慶市召開(kāi)，市法院規(guī)范化管理的經(jīng)驗(yàn)得到了省法院的充分肯定。

（五）以接受監(jiān)督為基本途徑，努力推進(jìn)司法公開(kāi)和司法民主

全市法院自覺(jué)接受人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)各界的監(jiān)督。堅(jiān)決執(zhí)行市人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)決議、決定，積極配合各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng)。暢通民意溝通渠道，召開(kāi)人大代表、政協(xié)委員、律師代表及當(dāng)事人代表座談會(huì)24次，主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員旁聽(tīng)庭審和跟蹤參與執(zhí)行案件46件。及時(shí)全部的辦結(jié)省、市人大督辦案件25件。受理檢察機(jī)關(guān)抗訴案件59件，審結(jié)37件，其中改判、發(fā)回和調(diào)解21件。提高人民群眾的司法參與度，全市人民陪審員參審案件3725件。高度重視人民群眾和社會(huì)各界針對(duì)法院工作提出的意見(jiàn)和建議，以文件形式回復(fù)人大代表、政協(xié)委員的建議3件，并針對(duì)反饋的各類(lèi)問(wèn)題，制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審判執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》，就兩級(jí)法院存在的不規(guī)范環(huán)節(jié)和不透明程序進(jìn)行整改，保障了人民群眾對(duì)司法活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

全市法院共有16個(gè)集體、15名個(gè)人獲得省級(jí)以上榮譽(yù)，市法院被評(píng)為全國(guó)法院文化建設(shè)示范單位，市法院民二庭被最高人民法院、授予“青年文明號(hào)”稱號(hào)，讓胡路區(qū)法院邢海東同志被最高法院評(píng)為“全國(guó)清積工作先進(jìn)個(gè)人”。上述工作成績(jī)的取得，得益于市委的正確領(lǐng)導(dǎo)和人大、政協(xié)的監(jiān)督，得益于市政府和社會(huì)各界的關(guān)心與支持。在此，我代表全體法官及工作人員向各位代表、委員、社會(huì)各界和全市人民表示衷心的感謝！

在總結(jié)成績(jī)的同時(shí)，我們也清醒地看到，兩級(jí)法院的工作還存在一些不容忽視的問(wèn)題。一是在服務(wù)大局方面，把各項(xiàng)工作放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大局中去謀劃、去思考的意識(shí)還需加強(qiáng)。二是在審判工作方面，上訴率較高以及隱性超審限等問(wèn)題還不同程度存在。三是在人員素質(zhì)方面，部分法官不適應(yīng)審判工作新形勢(shì)的要求，司法觀念滯后，工作方法簡(jiǎn)單，不善于辨法析理、細(xì)致耐心地做群眾工作，個(gè)別案件久審不結(jié)、久調(diào)不結(jié)、久執(zhí)不結(jié)，人情案、關(guān)系案仍有發(fā)生。同時(shí)壓力大、法官配置不合理、精英化法官數(shù)量嚴(yán)重不足仍然是制約法院自身發(fā)展和影響司法公信力的主要矛盾。對(duì)這些問(wèn)題，我們一定高度重視，采取切實(shí)有效措施，認(rèn)真加以解決。

二、2011年工作意見(jiàn)

為卓有成效地服務(wù)于全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展建設(shè)，2011年全市法院工作的指導(dǎo)思想是：以十七屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞市委的工作部署和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，認(rèn)真做好社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化，高度關(guān)注人民群眾日益增長(zhǎng)的新需求，高度關(guān)注影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的新問(wèn)題，以更新的理念、更強(qiáng)的能力、更高的水平、更好的形象做好以審判為中心的各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)結(jié)案率、執(zhí)結(jié)率、調(diào)撤率穩(wěn)步上升，上訴率、二審發(fā)改率、發(fā)生率逐步下降的“三升三降”工作目標(biāo)，為大慶科學(xué)和諧跨越發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)市委提出的五年翻一番的目標(biāo)，提供更全面、更有力、更優(yōu)質(zhì)的司法保障。重點(diǎn)推進(jìn)以下四個(gè)方面的工作：

（一）始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在能動(dòng)司法方面取得新突破

堅(jiān)持黨對(duì)法院工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，不折不扣地貫徹執(zhí)行黨委的重大決策、部署和指示。認(rèn)真負(fù)責(zé)地向黨委、人大報(bào)告工作，主動(dòng)匯報(bào)在隊(duì)伍建設(shè)、審判工作等方面的重要舉措和突出問(wèn)題，尋求黨委、人大、政府、政協(xié)及有關(guān)部門(mén)對(duì)法院工作的理解和支持。及時(shí)辦理黨委、人大、政協(xié)交辦的事項(xiàng)以及人大代表建議、政協(xié)委員提案，切實(shí)加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)，自覺(jué)接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。按照人民法院政治性、人民性和法律性高度統(tǒng)一的要求，堅(jiān)定法院工作的正確政治方向，延伸審判職能，積極能動(dòng)司法，努力做出對(duì)黨負(fù)責(zé)、讓人民滿意的工作業(yè)績(jī)。

（二）始終堅(jiān)持服務(wù)大局，在促進(jìn)發(fā)展方面取得新突破

密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，及時(shí)了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向，深入研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)，全面把握市委中心工作和重大戰(zhàn)略部署，主動(dòng)學(xué)習(xí)、認(rèn)真貫徹、積極落實(shí)，使司法審判始終貼近經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。加強(qiáng)對(duì)個(gè)案或類(lèi)案的剖析和對(duì)日常審判執(zhí)行工作態(tài)勢(shì)的研判，了解各種可能危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律政策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向黨委、政府和相關(guān)企業(yè)提出對(duì)策建議。堅(jiān)持司法為民，全面落實(shí)各項(xiàng)司法便民措施，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)告知、訴訟指導(dǎo)、判前釋明、判后答疑工作，注重化解矛盾糾紛、理順群眾情緒、促進(jìn)和諧穩(wěn)定。

（三）始終堅(jiān)持公正司法，在案件質(zhì)效方面取得新突破

在確保案件質(zhì)量和效果的前提下，妥善處理各類(lèi)矛盾糾紛。嚴(yán)格落實(shí)審判流程管理、審理期限督辦和通報(bào)制度，形成符合審判工作規(guī)律的新機(jī)制。落實(shí)全面、全程、全員調(diào)解的措施，尤其要加大立案和庭前調(diào)解力度，實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)案率和服判息訴率的穩(wěn)步上升。推進(jìn)“六調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)，積極探索多元機(jī)制、多元方法化解社會(huì)矛盾糾紛，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。深入開(kāi)展“集中清理涉訴積案”活動(dòng)和“無(wú)執(zhí)行積案先進(jìn)法院”創(chuàng)建活動(dòng)，確保當(dāng)事人訴訟權(quán)益高質(zhì)高效地得到兌現(xiàn)。

（四）始終堅(jiān)持以人為本，在隊(duì)伍建設(shè)方面取得新突破

篇3

簡(jiǎn)易程序修改的立法精神是審判階段強(qiáng)化“簡(jiǎn)易”，審查階段側(cè)重公正。筆者通過(guò)對(duì)鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)的調(diào)研和以基層檢察院公訴人為對(duì)象的抽樣問(wèn)卷調(diào)查，總結(jié)簡(jiǎn)易程序公訴工作呈現(xiàn)出的變化，分析目前存在的挑戰(zhàn)，并嘗試提出構(gòu)建“審訴分離、集中公訴”工作模式的設(shè)想。

一、簡(jiǎn)易程序公訴工作現(xiàn)狀

從2013年1月1日至今，鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)簡(jiǎn)易程序公訴工作的變化體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是適用簡(jiǎn)易程序公訴案件數(shù)量增長(zhǎng)。全市2012年1-9月份適用簡(jiǎn)易程序的案件占公訴案件總數(shù)的45%，2013年同期這一比例攀升至76%。二是辦理個(gè)案耗時(shí)增加。目前，全市基層檢察院實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易程序案件100%出庭支持公訴。由于公訴人需要在審前進(jìn)行適用程序的確認(rèn)、犯罪嫌疑人的認(rèn)罪答辯和準(zhǔn)備出庭預(yù)案、“三綱一書(shū)”并出庭支持公訴，且對(duì)案件證據(jù)的審查較過(guò)去更為細(xì)致，辦理簡(jiǎn)易程序案件耗時(shí)增加。三是開(kāi)展了一系列創(chuàng)新工作模式的探索。例如，鄂前旗檢察院探索公訴人分工辦理簡(jiǎn)易程序的模式，即審查出庭、提訊分離，分別專(zhuān)人負(fù)責(zé)。準(zhǔn)旗檢察院、鄂旗檢察院、杭錦旗檢察院嘗試建立簡(jiǎn)易程序的工作配合機(jī)制，危險(xiǎn)駕駛罪案件能夠?qū)崿F(xiàn)集中移送、集中審查、集中審理。

二、簡(jiǎn)易程序公訴工作面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)近一年的司法實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)易程序適用范圍擴(kuò)大、公訴人出庭支持簡(jiǎn)易程序公訴、公訴人承擔(dān)舉證責(zé)任和證明偵查行為合法性等新增職能以及相關(guān)工作配合機(jī)制不健全，都成為簡(jiǎn)易程序公訴工作實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌效率與公正、優(yōu)化司法資源配置”面臨的挑戰(zhàn)。

（一）“案多人少”的矛盾進(jìn)一步加劇

簡(jiǎn)易程序的改革加劇了過(guò)去公訴部門(mén)“案多人少”的矛盾。具體表現(xiàn)在：一是出庭案件數(shù)量劇增。從過(guò)去近一半的案件不必出庭到現(xiàn)在占總案件量76%的簡(jiǎn)易程序案件全部要出庭。二是辦案耗時(shí)增加。根據(jù)參加問(wèn)卷調(diào)查的公訴人提供的數(shù)據(jù)，辦理一起簡(jiǎn)易程序案件所需的時(shí)間增加了約2到3個(gè)小時(shí)。三是程序簡(jiǎn)化不到位。公訴人出庭后，法庭出于確保程序公開(kāi)公正的考慮，審理流程與普通程序簡(jiǎn)化審并無(wú)太大區(qū)別。三個(gè)因素的疊加，使公訴人超負(fù)荷工作的情況更為嚴(yán)峻。

（二）保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利的壓力激增

隨著簡(jiǎn)易程序適用范圍的擴(kuò)大，簡(jiǎn)易程序已不限于可能判處三年以下有期徒刑的刑事案件。對(duì)于可能判處較重刑罰的當(dāng)事人而言，是否選擇簡(jiǎn)易程序意義重大。鑒于當(dāng)前辯護(hù)率較低的實(shí)際情況，大多數(shù)犯罪嫌疑人對(duì)選擇簡(jiǎn)易程序的法律后果缺乏必要認(rèn)識(shí)，被告人當(dāng)庭翻供、撤回認(rèn)罪成為簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)化為普通程序的重要原因。

最高人民檢察院《刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）規(guī)定，基層人民檢察院審查案件，認(rèn)為案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分的，應(yīng)當(dāng)在訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)，了解其是否承認(rèn)自己所犯罪行，對(duì)指控的犯罪事實(shí)有無(wú)異議，告知其適用簡(jiǎn)易程序的法律規(guī)定，確定其是否同意適用簡(jiǎn)易程序。該規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)審前向犯罪嫌疑人確認(rèn)適用簡(jiǎn)易程序的義務(wù)。這就需要建議啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的公訴人充分做好釋法說(shuō)理、審前認(rèn)罪答辯工作，以免被告人盲目翻供、撤回認(rèn)罪，浪費(fèi)司法資源。

（三）犯罪事實(shí)、證據(jù)、偵查行為的審查義務(wù)增大

修改后刑訴法明確了公訴案件中證實(shí)被告人有罪的舉證責(zé)任由公訴人承擔(dān)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有證明偵查行為合法性的義務(wù)。與過(guò)去相比，法庭對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把握更為嚴(yán)格，律師對(duì)訴訟過(guò)程的參與程度大大提升，公訴人對(duì)證據(jù)的審查更應(yīng)細(xì)致，更需審慎核實(shí)犯罪嫌疑人供述的真實(shí)性、其他證據(jù)的客觀性、偵查行為的合法性，以保證案件質(zhì)量。

（四）公檢法三機(jī)關(guān)就簡(jiǎn)易程序的工作配合機(jī)制尚未形成

《規(guī)則》第468條提出人民檢察院可以對(duì)適用簡(jiǎn)易程序的案件相對(duì)集中提起公訴，建議人民法院相對(duì)集中審理。然而，最高人民法院關(guān)于適用《刑事訴訟法》的解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱《解釋》）和公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》均沒(méi)有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。因此，簡(jiǎn)易程序的工作配合機(jī)制需要檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)構(gòu)建、推進(jìn)。

目前，基層檢察院建立簡(jiǎn)易程序工作配合機(jī)制的嘗試效果不佳。困難表現(xiàn)在，一是公安各類(lèi)型案件分屬不同大隊(duì)，集中僅是一個(gè)辦案單位內(nèi)部的集中，不同大隊(duì)之間不集中移送；二是取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒙蓭煙o(wú)法集中到案，公訴人只能優(yōu)先辦理犯罪嫌疑人在押的案件；三是法院審理簡(jiǎn)易程序的法官一案一人，無(wú)法集中審理。

（五）法律文書(shū)、庭審過(guò)程還應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化

《解釋》、《規(guī)則》明確了庭審的簡(jiǎn)化，但對(duì)公訴法律文書(shū)如何簡(jiǎn)化沒(méi)有操作細(xì)則。參加問(wèn)卷調(diào)查的公訴人中有69%認(rèn)為法律文書(shū)應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化，并提出了兩個(gè)建議：第一，公訴意見(jiàn)書(shū)進(jìn)一步簡(jiǎn)化，證據(jù)分類(lèi)概括表述；第二，訊問(wèn)提綱和答辯提綱使用率較低，訊問(wèn)提綱、答辯提綱應(yīng)視案件情況進(jìn)一步簡(jiǎn)化。

根據(jù)《規(guī)則》、《解釋》的規(guī)定，公訴人可以簡(jiǎn)化宣讀書(shū)，可以視案件情況不訊問(wèn)被告人，不詢問(wèn)證人、鑒定人，不出示證據(jù)；庭審中對(duì)犯罪事實(shí)、證據(jù)沒(méi)有異議可以直接圍繞罪名和量刑進(jìn)行審理；簡(jiǎn)易程序案件以當(dāng)庭宣判為原則。目前庭審存在的問(wèn)題主要有，一是簡(jiǎn)化程度不夠；二是當(dāng)庭宣判率低。除危險(xiǎn)駕駛罪、少數(shù)輕傷害案件以外，極少當(dāng)庭宣判。

除此之外，我們還應(yīng)關(guān)注出庭支持公訴的量刑建議、量刑辯論問(wèn)題?？剞q雙方對(duì)事實(shí)、證據(jù)沒(méi)有異議的，法庭審理可以直接圍繞罪名確定和量刑進(jìn)行。量刑建議的提出要求公訴人對(duì)于各類(lèi)犯罪的判決規(guī)律有一個(gè)整體把握，建議的準(zhǔn)確度依賴于公訴人的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而公訴部門(mén)干警年輕化的特點(diǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致量刑建議不準(zhǔn)、量刑辯論環(huán)節(jié)應(yīng)對(duì)失誤等問(wèn)題。如何盡快提升隊(duì)伍素質(zhì)，是公訴部門(mén)面臨的又一考驗(yàn)。

綜上所述，公訴部門(mén)目前的工作模式亟待創(chuàng)新，應(yīng)從過(guò)去的專(zhuān)人負(fù)責(zé)一個(gè)案件的全部流程向“審訴分離、集中公訴”的工作模式轉(zhuǎn)變。唯有如此，才能破解簡(jiǎn)易程序修改帶來(lái)的工作“困局”。

三、構(gòu)建“審訴分離、集中公訴”的工作模式

“審訴分離、集中公訴”的具體涵義是指，公訴部門(mén)組織簡(jiǎn)易程序辦案組，實(shí)行審查、出庭公訴相對(duì)分離。專(zhuān)人負(fù)責(zé)審查，專(zhuān)人負(fù)責(zé)出庭。在辦案流程上實(shí)現(xiàn)四個(gè)“集中”：集中分案、集中審查、集中提訊、集中出庭。這種模式主要適用于認(rèn)罪輕罪案件。

（一）構(gòu)建新型工作模式的外部環(huán)境

“審訴分離、集中公訴”的前提是公、檢、法三機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，出臺(tái)配合銜接制度，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)分類(lèi)、定時(shí)、集中移送；檢察院集中審查、集中公訴；法院根據(jù)案件辦理期限和案件性質(zhì)不同，固定時(shí)間、集中多案開(kāi)庭。應(yīng)充分利用會(huì)簽文件、聯(lián)席會(huì)議等形式，與公安建立集中移送案件通道，加強(qiáng)信息互通和對(duì)口聯(lián)系，確保移送暢通；檢法強(qiáng)化信息通報(bào)，法院審理簡(jiǎn)易程序案件的法官相對(duì)固定，與出庭公訴人點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系、溝通，協(xié)調(diào)安排案件集中移送、審理。這樣，公訴人就可以多案集中出庭，節(jié)約辦案時(shí)間。

在上海、北京等試行簡(jiǎn)易案件集中公訴的地區(qū)，法庭一上午安排十多件簡(jiǎn)易程序案件的審理，每件庭審時(shí)間不超過(guò)二十分鐘，公訴人不離開(kāi)法庭，依次對(duì)案件提起公訴，法官當(dāng)庭宣判，極大地提高了工作效率。

簡(jiǎn)易程序的本質(zhì)是公平前提下的效率優(yōu)先，簡(jiǎn)易程序這一置于流水線上的司法“產(chǎn)品”要想實(shí)現(xiàn)高效，各環(huán)節(jié)的緊密配合缺一不可。只有公檢法三機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，理順簡(jiǎn)易程序案件快速流動(dòng)鏈條，才能實(shí)現(xiàn)其效率優(yōu)先的目的。

（二）構(gòu)建新型工作模式的內(nèi)部環(huán)境

公訴部門(mén)可成立簡(jiǎn)易程序辦案組，崗位分為審查檢察官和出庭檢察官。審查檢察官負(fù)責(zé)閱卷、提訊、撰寫(xiě)審查報(bào)告、書(shū)，出庭檢察官負(fù)責(zé)事實(shí)證據(jù)把關(guān)，提出量刑建議，出庭支持公訴。出庭檢察官是辦案組的負(fù)責(zé)人。在人員分配上，1位出庭檢察官可以配備2到3位審查檢察官。出庭檢察官應(yīng)由經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官擔(dān)任，全面把握案件進(jìn)度，保證案件質(zhì)量。

內(nèi)部環(huán)境的構(gòu)建上要貫徹辦案流程的集中分案、集中審查、集中提訊、集中出庭。四“集中”的工作模式對(duì)公訴工作提出了幾點(diǎn)具體要求。

1.由于具體審查案件、出庭公訴工作的分離，使得出庭檢察官對(duì)案件的“親歷性”下降，因此出庭檢察官與審查檢察官的工作配合十分重要。二者要就案件的關(guān)鍵點(diǎn)、存在的爭(zhēng)議點(diǎn)充分溝通。審查檢察官的審查報(bào)告應(yīng)達(dá)到出庭檢察官無(wú)需閱卷就能了解案件全貌的目的。出庭檢察官對(duì)庭審中量刑情節(jié)變化等情形應(yīng)準(zhǔn)備預(yù)案。

2.強(qiáng)化權(quán)力告知，充分保障被告人的程序選擇權(quán)。簡(jiǎn)易是庭審的環(huán)節(jié)、步驟的簡(jiǎn)化，不是關(guān)鍵訴訟權(quán)利的簡(jiǎn)化。簡(jiǎn)易程序適用范圍擴(kuò)大，要求公訴人強(qiáng)化釋法說(shuō)理工作，向犯罪嫌疑人分析選擇簡(jiǎn)易程序的利與弊，保障其對(duì)適用簡(jiǎn)易程序的選擇權(quán)，避免因集中提訊導(dǎo)致檢察官釋法說(shuō)理工作“打折扣”。

3.重視訊問(wèn)、證據(jù)審查和量刑建議工作。對(duì)于在偵查階段已經(jīng)認(rèn)罪的犯罪犯嫌人，訊問(wèn)及證據(jù)審查工作也不能草率，要著重審查口供的固定性、其他證據(jù)的客觀性和偵查行為的合法性。一是要謹(jǐn)慎核實(shí)犯罪嫌疑人供述的真實(shí)性，注意甄別“承認(rèn)自己所犯罪行”是否存在通過(guò)交易替人頂罪、因親友等特殊關(guān)系攬罪的情形，特別是在危險(xiǎn)駕駛、輕傷害類(lèi)案件中容易發(fā)生這種問(wèn)題。二是要核實(shí)其他證據(jù)的客觀性，排除合理懷疑。三是確認(rèn)偵查行為的合法性，是否存在刑訊逼供、誘供的情形，是否存在程序瑕疵，主動(dòng)排除非法證據(jù)。

4.加強(qiáng)多元訴訟監(jiān)督。修改后刑訴法要求強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)簡(jiǎn)易程序訴訟過(guò)程的監(jiān)督。一是庭審前對(duì)法院決定適用簡(jiǎn)易程序案件是否具備適用條件的審查；二是庭審過(guò)程的程序、實(shí)體監(jiān)督，特別是要監(jiān)督審理形式是否合法、被告人的最后陳述權(quán)是否得到保障；三是庭審后對(duì)裁判文書(shū)的審查，特別是對(duì)量刑的審查監(jiān)督。

5.通過(guò)完善工作機(jī)制確保辦案質(zhì)量，提高辦案效率。就如何集中分案、集中審查、集中提訊、集中出庭，簡(jiǎn)易程序如何啟動(dòng)，公訴人出庭履職的原則、方式等作出細(xì)化規(guī)定，使各個(gè)環(huán)節(jié)有據(jù)可循。

（三）構(gòu)建新型工作模式的程序環(huán)境

通過(guò)簡(jiǎn)化程序的詳細(xì)規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易程序的簡(jiǎn)化。

一是簡(jiǎn)化法律文書(shū)。簡(jiǎn)易程序的各類(lèi)法律文書(shū)刪繁就簡(jiǎn)。尤其是簡(jiǎn)化審查報(bào)告，采用模板、表格式的報(bào)告形式，做到簡(jiǎn)單明了。模板、表格式審查報(bào)告適用于多發(fā)的危險(xiǎn)駕駛、盜竊等證據(jù)類(lèi)型固定的簡(jiǎn)單刑事案件。只填寫(xiě)相應(yīng)空格，羅列量刑情節(jié)，不對(duì)案情做過(guò)多摘錄，有效減少制作審查報(bào)告花費(fèi)的時(shí)間、精力。

二是簡(jiǎn)化庭審程序。簡(jiǎn)要宣讀書(shū)，簡(jiǎn)化舉證示證，簡(jiǎn)明發(fā)表公訴意見(jiàn)。被告人對(duì)書(shū)無(wú)異議的，可以不宣讀書(shū)，省略法庭訊問(wèn)，可以有針對(duì)性的圍繞爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行訊問(wèn)。北京市海淀區(qū)檢察官出庭時(shí)貫徹“三簡(jiǎn)一省”原則，“三簡(jiǎn)”是簡(jiǎn)要宣讀書(shū)、簡(jiǎn)化舉證示證、簡(jiǎn)明發(fā)表公訴意見(jiàn)?！耙皇　笔侵副桓嫒藢?duì)書(shū)無(wú)異議的，可以省略法庭訊問(wèn)。

篇4

如果著眼于司法組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，司法組織除了完成法定的司法職能之外，還要協(xié)調(diào)、處理一些與司法職能相關(guān)的事務(wù)性工作，如管理司法人員及其輔助人員、組織協(xié)調(diào)司法活動(dòng)、統(tǒng)籌安排司法資源等，后者正是所謂的司法管理。隨著司法職能在現(xiàn)代社會(huì)中的作用增強(qiáng)，以及司法組織所面臨的問(wèn)題趨于復(fù)雜化，司法管理在保障司法職能的順利實(shí)現(xiàn)、提高司法組織的整體業(yè)績(jī)等方面所起的作用越來(lái)越重要。相應(yīng)地，有關(guān)司法管理的基礎(chǔ)理論與實(shí)踐技術(shù)也得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，司法管理在實(shí)踐中逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，并形成了自身的獨(dú)立價(jià)值和特殊規(guī)律?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，有論者將司法組織的職能定位為司法職能與管理職能，認(rèn)為司法組織具有司法與管理的雙重屬性。②應(yīng)該說(shuō)，這種認(rèn)識(shí)既契合司法管理理論的發(fā)展趨勢(shì)，也符合組織理論的一般認(rèn)識(shí)。③然而，有管理就有科層，司法必然排斥行政。因此，司法組織的司法屬性與管理屬性并非天然協(xié)調(diào)，甚至有所沖突。為了防止司法組織體內(nèi)的這兩種屬性出現(xiàn)紊亂、互相侵蝕，我們要明確司法組織的司法職能與管理職能具有不同運(yùn)行系統(tǒng)與運(yùn)作機(jī)理，應(yīng)當(dāng)按照司法邏輯與管理邏輯分別處理司法職能與管理職能:前者是指司法獨(dú)立與自治，后者則要求司法管理所采用的技術(shù)手段能夠促進(jìn)司法組織的有效管理以及提高司法組織的整體質(zhì)效，并以不侵犯司法獨(dú)立為基本底線。上述分析的意義在于提醒我們，對(duì)于任何現(xiàn)實(shí)司法組織的研究，必須區(qū)分出司法組織的不同職能或?qū)傩?，并要根?jù)不同的研究對(duì)象選擇恰當(dāng)?shù)倪壿嬈瘘c(diǎn)，不能混淆兩種分屬不同職能的內(nèi)在邏輯。在筆者看來(lái)，無(wú)論是否定績(jī)效考評(píng)的論者，還是在一定程度上肯定其合理性的論者，其研究的邏輯起點(diǎn)完全一致，即均從司法活動(dòng)特殊性的角度來(lái)討論績(jī)效考評(píng)，甚至完全以司法邏輯為切入點(diǎn)解析績(jī)效考評(píng)制度。但事實(shí)上，績(jī)效考評(píng)是作為一種司法管理技術(shù)而出現(xiàn)在司法組織之中的，它要對(duì)司法人員的工作業(yè)績(jī)、行為表現(xiàn)、個(gè)人品德等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)以實(shí)現(xiàn)對(duì)司法人員的有效控制與激勵(lì)，屬于司法組織管理職能的范疇，體現(xiàn)的是司法組織的管理屬性。也就是說(shuō)，有關(guān)績(jī)效考評(píng)的問(wèn)題應(yīng)該是一個(gè)司法管理的問(wèn)題。從這一點(diǎn)來(lái)看，既有研究的邏輯起點(diǎn)其實(shí)存在較大的問(wèn)題，其錯(cuò)誤在于:不僅混淆了司法組織的管理職能與司法職能，以對(duì)司法職能系統(tǒng)的分析代替對(duì)整個(gè)司法組織的分析，還混淆了司法邏輯與司法管理邏輯，用司法邏輯解構(gòu)本身屬于司法管理邏輯的績(jī)效考評(píng)。這正是既有研究之所以無(wú)法從正面論證出績(jī)效考評(píng)之于司法組織管理合理性甚至還否定績(jī)效考評(píng)的根本原因。有鑒于此，對(duì)司法管理中績(jī)效考評(píng)制度的研究，我們需要將研究視角轉(zhuǎn)換至司法組織的管理，將研究的切入點(diǎn)由司法邏輯切換成管理邏輯。這不僅是我們討論績(jī)效考評(píng)的邏輯起點(diǎn)，也是回歸司法機(jī)關(guān)組織本性的必然要求。從司法管理的邏輯出發(fā)，如果能夠論證出績(jī)效考評(píng)有助于司法組織的管理，進(jìn)而有利于司法組織整體業(yè)績(jī)的提升，那么它適用于司法組織的管理就具有理論上的合理性與合法性。這可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來(lái)分析?？?jī)效指標(biāo)是一套用于衡量考評(píng)對(duì)象工作努力程度和具體績(jī)效水平的相對(duì)客觀化的標(biāo)志，而績(jī)效考評(píng)就是定義、衡量和運(yùn)用這些指標(biāo)的過(guò)程。按照一般理解，績(jī)效考評(píng)致力于提供考評(píng)對(duì)象和組織績(jī)效的各種客觀的相關(guān)信息以強(qiáng)化管理，并為決策和獎(jiǎng)懲提供依據(jù)，以達(dá)成工作目標(biāo)和改進(jìn)組織整體績(jī)效以及增進(jìn)責(zé)任感。

應(yīng)該說(shuō)，績(jī)效考評(píng)的這些特質(zhì)在技術(shù)層面較好地契合了司法管理的邏輯。如同現(xiàn)代公共行政組織一樣，司法組織也面臨著諸多事關(guān)組織生存與發(fā)展的難題，這至少包括如何提高司法工作的質(zhì)量與效率、如何掌握司法程序的運(yùn)行狀況、如何監(jiān)督司法人員的行為、如何提高司法運(yùn)作的責(zé)任與可信度等。這些難題固然可以通過(guò)司法改革或傳統(tǒng)的管理方式加以解決，但有些卻是這些途徑所無(wú)能為力的。在某種程度上，正是這些難題的存在以及傳統(tǒng)途徑的無(wú)力才催生了司法管理的概念與實(shí)踐。所謂司法管理，其實(shí)質(zhì)就是不斷地進(jìn)行管理革新甚至引入新的專(zhuān)業(yè)管理技術(shù)，以有效化解司法組織所面臨的諸多問(wèn)題，從而達(dá)到改進(jìn)司法管理、提高司法業(yè)績(jī)的目的。由于績(jī)效考評(píng)內(nèi)含著信息傳遞、組織控制與行為激勵(lì)等功能，它從功能主義的角度具備了幫助司法組織管理者了解司法程序運(yùn)作狀況與司法人員行為表現(xiàn)、激勵(lì)與控制司法人員的理論潛質(zhì)。這對(duì)改進(jìn)司法管理所具有的積極功效是不言而喻的。因此，如果能夠定義出一套相對(duì)科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，并恰當(dāng)運(yùn)用，不僅司法組織所面臨的上述難題可以得到不同程度的解決，還能由此促進(jìn)司法管理、提高司法工作的整體質(zhì)效。從這一意義上講，績(jī)效考評(píng)完全符合現(xiàn)代司法管理的理念及其致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在實(shí)踐層面，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，“只有獨(dú)立、不偏不倚的司法人員是不夠的，他們還需要表現(xiàn)良好，為了衡量他們的司法表現(xiàn)，以提供高質(zhì)量的司法，評(píng)估是不可避免的”［2］(PP153-154)?；诖苏J(rèn)識(shí)，域外很多國(guó)家都將績(jī)效考評(píng)或類(lèi)似制度作為評(píng)估司法人員行為表現(xiàn)和工作業(yè)績(jī)的重要手段，并在具體運(yùn)用過(guò)程中注意考評(píng)方法的多元化、評(píng)價(jià)的靈活性，把準(zhǔn)考評(píng)與司法獨(dú)立之間的界限。比如，美國(guó)很多法院采用68種測(cè)試指標(biāo)從5個(gè)方面(近便性、及時(shí)性、公正性、獨(dú)立性、權(quán)威性)對(duì)法官的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。［2］(P154)加拿大在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了從法律能力、公正、司法管理技能、案件處理實(shí)踐及舉止等方面考評(píng)法官的制度。［3］(P295)在德國(guó)，為了激勵(lì)法官更好地工作，提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，建立了嚴(yán)格的考核制度，考核的內(nèi)容為專(zhuān)業(yè)知識(shí)、理解能力、口頭與文字表達(dá)能力、處理能力、待人接物、溝通技巧、貫徹能力以及吃苦耐勞精神等。考評(píng)是法官晉升的重要程序，考評(píng)結(jié)果是法官晉升的重要文檔。［4］(P163)二戰(zhàn)之后的日本曾一度取消了法官考績(jī)制度，后來(lái)因制度運(yùn)作的客觀需要，又逐漸恢復(fù)了考績(jī)制度。韓國(guó)在1993年進(jìn)行了大幅度的司法改革，考評(píng)制度就是其中的重要內(nèi)容之一，考績(jī)結(jié)果是法官升調(diào)的重要參考依據(jù)。［5］(P369)阿根廷在1994年成立了“司法委員會(huì)”，其部分職責(zé)就是建立基于業(yè)績(jī)的遴選程序，系統(tǒng)評(píng)價(jià)司法人員的表現(xiàn)，注意考察法官違反紀(jì)律和缺乏能力的問(wèn)題。［6］(P40)新加坡法院系統(tǒng)建立了平衡計(jì)分卡制度，采用定性與定量評(píng)價(jià)兩種途徑對(duì)法官的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。［7］(P138)這些國(guó)家的實(shí)踐表明，盡管績(jī)效考評(píng)或行為表現(xiàn)評(píng)估制度在運(yùn)行中存在諸如指標(biāo)設(shè)計(jì)不盡合理、信息獲取并不完全充分、實(shí)施程序欠缺公正性的足夠保障等問(wèn)題，但總體而言，它確實(shí)改善了司法組織的管理，提高了司法的質(zhì)量與效率，增強(qiáng)了司法人員的責(zé)任感。正是基于這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，拉塞爾教授指出，一個(gè)完善的行為評(píng)估機(jī)制有助于建立一個(gè)更專(zhuān)業(yè)、更有責(zé)任的司法機(jī)構(gòu)———并且不會(huì)威脅到一個(gè)民主社會(huì)所需的司法獨(dú)立。［8］(P212)波斯納也認(rèn)為，就司法產(chǎn)出而言，即使個(gè)人表現(xiàn)很難測(cè)度，但還是可以運(yùn)用一些可觀察的指標(biāo)對(duì)司法人員的表現(xiàn)予以某些監(jiān)督;就約束司法行為而言，有著潛在重要意義的是司法表現(xiàn)量化標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。事實(shí)上，即使是傳統(tǒng)上極度反感對(duì)法官行為表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估的英國(guó)，其皇家刑事法院委員會(huì)最近也提出，作為一項(xiàng)職業(yè)，法官界應(yīng)該擁有一個(gè)有效且正式的表現(xiàn)評(píng)價(jià)體系。

二、績(jī)效考評(píng)在司法管理中的功能局限與適用限度

應(yīng)該說(shuō)，績(jī)效考評(píng)為我們有效管理司法、提高司法業(yè)績(jī)提供了傳統(tǒng)法律途徑之外更多的選擇，但這并不意味著它就是一種絕佳的管理技術(shù)。相反，受司法活動(dòng)固有特質(zhì)與內(nèi)在規(guī)律的制約，績(jī)效考評(píng)在司法管理中存在一定的功能局限。同時(shí)，由于績(jī)效考評(píng)在本質(zhì)上屬于一種行政管理方式，推行績(jī)效考評(píng)會(huì)凸顯司法組織體內(nèi)的行政元素。為了避免這種行政元素過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，引發(fā)行政科層與司法獨(dú)立之間的沖突，績(jī)效考評(píng)的適用必須保持合理的界限。

(一)績(jī)效考評(píng)的功能局限

波伊斯特指出，績(jī)效考評(píng)并不是解決公共組織和工作項(xiàng)目所面臨的全部問(wèn)題和挑戰(zhàn)的萬(wàn)能藥。［1］(P19)這表明，績(jī)效考評(píng)就是在公共行政組織中也有功能上的局限。這種局限在司法組織中同樣存在，甚至更甚。這就決定了績(jī)效考評(píng)不可能解決司法組織和司法體系面臨的所有問(wèn)題，即使是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與激勵(lì)司法人員、準(zhǔn)確評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)等一些源自于績(jī)效考評(píng)本身的目的，也可能有所局限。首先，考評(píng)指標(biāo)的局限性使得績(jī)效考評(píng)必然存在功能上的局限。由于績(jī)效考評(píng)的基本操作是依據(jù)事先設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)衡量考評(píng)對(duì)象的實(shí)際工作業(yè)績(jī)，并從中獲取有關(guān)考評(píng)對(duì)象工作表現(xiàn)與組織運(yùn)作的真實(shí)信息，因此，考評(píng)指標(biāo)的質(zhì)量對(duì)績(jī)效考評(píng)功能的實(shí)現(xiàn)有著舉足輕重的作用。就司法管理中的績(jī)效考評(píng)而言，雖然可以圍繞司法人員的行為表現(xiàn)界定相應(yīng)的指標(biāo)，但受司法活動(dòng)特殊規(guī)律的限制，我們無(wú)法設(shè)計(jì)出一套能準(zhǔn)確反映司法人員績(jī)效狀況與行為表現(xiàn)的指標(biāo)體系。這里僅以司法活動(dòng)兩個(gè)較為普遍的規(guī)律為例來(lái)說(shuō)明此客觀事實(shí)。我們知道，司法工作并不是一項(xiàng)完全以“結(jié)果產(chǎn)出”為最終導(dǎo)向的活動(dòng)，而是一項(xiàng)包含廣泛政策目標(biāo)與更多價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工作。對(duì)于這些政策與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度，我們很難進(jìn)行準(zhǔn)確地測(cè)量與評(píng)價(jià)。這正如唐斯所言:“在官僚組織中，客觀測(cè)量能夠顯示一個(gè)職能是否被充分執(zhí)行，但不能測(cè)量出這種執(zhí)行的真正價(jià)值?！保?0］(P86)另外，為了實(shí)現(xiàn)證據(jù)判斷的靈活性與法律適用的可操作性，司法人員一般都擁有較為充分的自由裁量權(quán)。由于自由裁量權(quán)賦予了司法人員一定的行動(dòng)空間，再加上案件本身的復(fù)雜性，這使得我們幾乎不可能通過(guò)某種指標(biāo)來(lái)準(zhǔn)確評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)及其司法能力。由此可見(jiàn)，無(wú)論怎樣設(shè)置績(jī)效指標(biāo)體系，它都存在某種局限性。在這種情況下，績(jī)效考評(píng)理論層面的功能在實(shí)踐中勢(shì)必存在一定的限度。其次，案件疑難復(fù)雜程度的差異性是影響績(jī)效考評(píng)功能實(shí)現(xiàn)的重要因素。在很大程度上，績(jī)效考評(píng)關(guān)注司法人員在案件處理中的行為表現(xiàn)，并據(jù)此衡量司法人員實(shí)際的績(jī)效水平。如果案件疑難復(fù)雜程度不一，案件處理所需的成本投入與司法能力將有很大差異，司法人員的行為表現(xiàn)也會(huì)因此而截然不同。如果采用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估不同司法人員的行為表現(xiàn)，則會(huì)存在準(zhǔn)確性的限度，即考績(jī)結(jié)果無(wú)法真實(shí)地反映司法人員的行為表現(xiàn)。最后，績(jī)效考評(píng)中的主觀評(píng)價(jià)也是制約績(jī)效考評(píng)功能發(fā)揮不可忽視的因素。雖然績(jī)效考評(píng)追求客觀評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)與績(jī)效狀況，盡可能地減少考評(píng)過(guò)程與結(jié)果的隨意性與主觀性。然而，司法人員的行為表現(xiàn)往往只有一部分能被客觀描述，對(duì)于那些無(wú)法客觀測(cè)量的部分，要么采用主觀性的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，要么依靠考評(píng)者自己的經(jīng)驗(yàn)與印象來(lái)決定。無(wú)論選擇何種方式，考評(píng)過(guò)程中的主觀評(píng)價(jià)都無(wú)法避免。由此而言，司法管理中的績(jī)效考評(píng)必然是客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)的混合，客觀評(píng)價(jià)中必然夾雜主觀判斷。正是在此意義上，唐斯指出，“涉及官僚組織中人事的評(píng)估決策必然在很大程度上依賴上級(jí)的主觀判斷”。

一旦績(jī)效考評(píng)有了主觀評(píng)價(jià)的因素，績(jī)效考評(píng)的結(jié)果與司法人員的真實(shí)表現(xiàn)之間將不可避免地存在誤差。如果考慮主觀評(píng)價(jià)中可能存在的故意扭曲、任意評(píng)定等一些非正當(dāng)?shù)娜藶橛绊懸蛩兀@種誤差可能更大。這不僅會(huì)影響考評(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確性，還會(huì)導(dǎo)致通過(guò)績(jī)效考評(píng)所獲取的信息失真。一旦績(jī)效考評(píng)無(wú)法有效傳遞有關(guān)司法人員行為表現(xiàn)與司法程序運(yùn)作的真實(shí)信息，績(jī)效考評(píng)的功能必然受限。上文的分析并非是對(duì)績(jī)效考評(píng)的否定，而是為了澄清績(jī)效考評(píng)在司法管理中的功能局限。認(rèn)清這種局限有利于我們準(zhǔn)確定位績(jī)效考評(píng)在司法管理中的位置，即我們可以將績(jī)效考評(píng)作為了解司法程序運(yùn)作狀況、監(jiān)督與激勵(lì)司法人員以及改進(jìn)司法工作的重要手段，但不能將其作為解決司法管理所有問(wèn)題的“靈丹妙藥”。對(duì)績(jī)效考評(píng)功能局限背后原因的分析揭示出了績(jī)效考評(píng)在具體實(shí)施中需要注意的問(wèn)題:其一，合理把握定量評(píng)價(jià)的范圍及其與定性評(píng)價(jià)的關(guān)系。前文指出，對(duì)于司法人員的行為表現(xiàn)，只有一部分能夠利用客觀指標(biāo)衡量。按照唐斯的觀點(diǎn)，當(dāng)一個(gè)官員職責(zé)的重要部分不可測(cè)量的時(shí)候，客觀的績(jī)效評(píng)估可能失效。［10］(P86)據(jù)此，在司法管理中，對(duì)于那些無(wú)法客觀測(cè)度的方面，客觀的績(jī)效考評(píng)并無(wú)太多的意義。這意味著績(jī)效考評(píng)中定量評(píng)價(jià)的適用范圍是有限的。因此，我們應(yīng)該根據(jù)考評(píng)事項(xiàng)能否被準(zhǔn)確量化，合理確定定量評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍，切忌盲目追求考評(píng)的定量化與數(shù)字化;在此基礎(chǔ)上，還要處理好定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)的關(guān)系，恰當(dāng)把握客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)在整個(gè)績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)中的比重構(gòu)成。其二，注意考評(píng)結(jié)果在反映司法運(yùn)行態(tài)勢(shì)和司法人員行為狀況上的局限性，慎重應(yīng)用考績(jī)結(jié)果。受績(jī)效指標(biāo)局限性、案件疑難復(fù)雜程度不一以及評(píng)價(jià)的主觀性等因素的影響，績(jī)效考評(píng)的結(jié)果可能不是有關(guān)司法程序運(yùn)作和司法人員履職情況的全部反映。因此，績(jī)效考評(píng)的結(jié)果只是司法人員行為表現(xiàn)不完全意義上的描述，并非終極評(píng)價(jià)。這就要求對(duì)考績(jī)結(jié)果的使用必須慎重，應(yīng)從“防弊”的角度使用考績(jī)結(jié)果，主要將其作為改進(jìn)司法程序運(yùn)作與司法人員改正錯(cuò)誤的重要資料，不能把它作為評(píng)估司法人員行為表現(xiàn)或個(gè)人業(yè)績(jī)的最終依據(jù)。

(二)績(jī)效考評(píng)的適用限度

從本質(zhì)上講，績(jī)效考評(píng)屬于一種自上而下的管理方式，將其運(yùn)用于那些按照科層結(jié)構(gòu)構(gòu)建的組織，可能并不存在結(jié)構(gòu)性的障礙。但在司法組織中，問(wèn)題并不這么簡(jiǎn)單。如前所述，司法組織的司法屬性與管理屬性使得其體內(nèi)存在兩種并非天然協(xié)調(diào)的異質(zhì)性結(jié)構(gòu):司法管理的科層結(jié)構(gòu)和司法職能的司法結(jié)構(gòu)。一旦將績(jī)效考評(píng)運(yùn)用于司法管理，必然會(huì)使司法組織體內(nèi)的管理職能強(qiáng)化與行政科層元素活躍。這可能會(huì)破壞上述兩種異質(zhì)性結(jié)構(gòu)之間原本協(xié)調(diào)的關(guān)系，甚至引發(fā)它們之間的緊張與沖突。同時(shí)，由于考評(píng)的內(nèi)容往往涉及具體的司法活動(dòng)，行政科層力量會(huì)通過(guò)績(jī)效考評(píng)滲入司法過(guò)程，如果拿捏不準(zhǔn)，將會(huì)導(dǎo)致管理職能對(duì)司法職權(quán)獨(dú)立性的侵害。因此，在司法組織中推行績(jī)效考評(píng)必須處理好司法組織體內(nèi)的行政科層與司法獨(dú)立之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)管理的科層結(jié)構(gòu)與司法職權(quán)結(jié)構(gòu)的合理平衡。法布里指出:“法院管理者的作用是在保持司法機(jī)制在判決進(jìn)程方面獨(dú)立性的前提之下提供管理專(zhuān)能來(lái)改進(jìn)法院的效率和業(yè)績(jī)，這是實(shí)現(xiàn)公正這一最終目標(biāo)的最基本的部分?！保?1］(P287)同樣，在司法組織中推行績(jī)效考評(píng)不能損害司法獨(dú)立，并要承認(rèn)與尊重績(jī)效考評(píng)這一司法管理權(quán)和司法權(quán)的相互區(qū)別與各自作用領(lǐng)域。這是績(jī)效考評(píng)適用于司法管理的基本原則。在具體把握上，需要注意兩點(diǎn):第一，明確司法管理中的績(jī)效考評(píng)是一種引導(dǎo)性與監(jiān)督式的管理，不同于一般的行政管理，管理者可以直接在事中指令。為此，績(jī)效考評(píng)要在確保司法人員中心地位和司法權(quán)完整的前提下進(jìn)行，避免司法人員在案件處理過(guò)程中受制于司法管理者而失去獨(dú)立思考的可能。第二，劃定績(jī)效考評(píng)的合理界限，注意績(jī)效考評(píng)的適用限度。由行政主導(dǎo)的考評(píng)，如果過(guò)于強(qiáng)勢(shì)以致超越必要的限度，甚至完全替代司法運(yùn)作的邏輯，必然使之蛻變成行政意志對(duì)案件處理的干預(yù)，甚至淪為上對(duì)下的鉗制工具。具體而言，績(jī)效考評(píng)只能評(píng)價(jià)司法人員的行為表現(xiàn)，不能將案件納入考評(píng)范圍而評(píng)估已處理的個(gè)案，也不能將司法人員作為考評(píng)的客體。

三、中國(guó)司法管理中的績(jī)效考評(píng)制度

前文提到，推行績(jī)效考評(píng)是中國(guó)司法組織近年來(lái)為提升司法工作質(zhì)效和有效管理司法人員而普遍采用的方式。在這種背景下，建立一套能夠幫助司法管理者了解司法人員行為表現(xiàn)與司法質(zhì)效的績(jī)效考評(píng)制度，可謂適得其所。因?yàn)椤霸诳己酥?，正?；蛞?guī)范化的判斷和階層式的監(jiān)視變得特別明顯”［12］(P236)，而且績(jī)效考評(píng)還“使得個(gè)人處于具體的、嚴(yán)格的考察之下，管理者可以將其與雇員直接表現(xiàn)的行為聯(lián)系起來(lái)”［13］(P171)，司法人員的行為可以得到不同程度的監(jiān)督與控制。在有效控制司法人員行為、全面提升司法公信力的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)各級(jí)司法組織為構(gòu)建一套針對(duì)司法工作、對(duì)司法人員有約束力且科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)傾注了大量精力。相比于初期的探索，當(dāng)下的績(jī)效考評(píng)已在多個(gè)方面發(fā)生了深刻變化。首先，考評(píng)的指標(biāo)體系分解的更細(xì)更嚴(yán)，覆蓋的對(duì)象范圍更廣，凸出了考評(píng)的精細(xì)化與全面化。而績(jī)效指標(biāo)本身也從以往單純用作描述司法人員業(yè)績(jī)的手段發(fā)展成為了對(duì)司法人員行為事前引導(dǎo)、事中參照與事后改進(jìn)的復(fù)合型工具。其次，在具體實(shí)施中，強(qiáng)調(diào)考評(píng)對(duì)司法人員的引導(dǎo)與激勵(lì)作用，重視考評(píng)結(jié)果在司法管理與具體決策中的參考與指引作用，一改以往“為了考評(píng)而考評(píng)”的思路，并建立起了相對(duì)規(guī)范與透明的考評(píng)程序與適用機(jī)制。最后，為了保證各項(xiàng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確與客觀，實(shí)踐中還利用各種管理軟件實(shí)時(shí)填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)或記錄相關(guān)情況，并根據(jù)具體指標(biāo)在績(jī)效指標(biāo)體系中的權(quán)重設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)程序，以自動(dòng)生成考評(píng)的具體分值。上述變化表明實(shí)踐中的績(jī)效考評(píng)在技術(shù)層面漸趨合理，但這仍難掩它在其它方面所存在的突出問(wèn)題。

首先，考評(píng)的對(duì)象與內(nèi)容存在偏差。前文指出，中國(guó)各級(jí)司法組織之所以推行績(jī)效考評(píng)，主要是因?yàn)樗痉ü芾碚呦虢璐诉_(dá)到監(jiān)督與制約司法人員的目的。在此目的的支配下，實(shí)踐中的績(jī)效考評(píng)不僅要對(duì)個(gè)案處理進(jìn)行管理和評(píng)估，還要控制與評(píng)價(jià)司法人員的行為。換言之，當(dāng)下績(jī)效考評(píng)的范圍在很大程度上已囊括了司法管理者所能慮及的有關(guān)案件處理和司法人員行為的方方面面。這種愿望雖然良好，但將案件處理作為考評(píng)對(duì)象有違績(jī)效考評(píng)的適用限度原理，容易引發(fā)司法管理邏輯與司法邏輯的緊張與沖突，進(jìn)而損害司法獨(dú)立。其實(shí)，司法管理中的績(jī)效考評(píng)之所以飽受詬病，其原因主要在于司法管理者忽視了績(jī)效考評(píng)的限度，強(qiáng)行將司法工作的所有方面都納入考評(píng)范圍，導(dǎo)致其負(fù)面效應(yīng)明顯。另外，由于當(dāng)下績(jī)效考評(píng)追求量化評(píng)估、數(shù)字考評(píng)，使得很多無(wú)法客觀測(cè)量但對(duì)評(píng)價(jià)司法人員行為表現(xiàn)非常重要的事項(xiàng)沒(méi)有納入被考評(píng)范圍，如司法人員的工作態(tài)度、專(zhuān)業(yè)修養(yǎng)、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)能力等。

其次，考評(píng)指標(biāo)設(shè)置的思路不科學(xué)。觀察目前公開(kāi)可查的績(jī)效指標(biāo)體系不難發(fā)現(xiàn)，它們的設(shè)計(jì)思路高度一致，即圍繞案卷所能外顯的項(xiàng)目定義考評(píng)指標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是將案件而非司法人員作為考評(píng)的中心。這勢(shì)必會(huì)使個(gè)案處理成為考評(píng)對(duì)象，從而違背前文所提到的績(jī)效考評(píng)限度原理。更為重要的是，由此所定義的績(jī)效指標(biāo)無(wú)法全面覆蓋司法人員的所有績(jī)效維度，進(jìn)而難以準(zhǔn)確評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)，因?yàn)榘妇硗怙@的事項(xiàng)只能反映司法人員實(shí)際行為的一部分。即使不考慮這一點(diǎn)，我們還可以發(fā)現(xiàn)，具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)沒(méi)有充分考慮司法工作的固有特質(zhì)。比如，法院系統(tǒng)用于考評(píng)案件質(zhì)量的“一審判決案件改判發(fā)回重審率”指標(biāo)就沒(méi)有注意到導(dǎo)致二審改判或發(fā)回重審的原因除了一審裁判錯(cuò)誤之外，還有諸如出現(xiàn)新證據(jù)、新事實(shí)或自由裁量等其他與一審法官無(wú)關(guān)的因素。類(lèi)似指標(biāo)還有很多。毫無(wú)疑問(wèn)，這些指標(biāo)很難準(zhǔn)確地反映司法活動(dòng)與司法行為的真實(shí)狀況。最后，考評(píng)方式不合理。實(shí)踐中的績(jī)效考評(píng)是在批判傳統(tǒng)考評(píng)忽視科學(xué)測(cè)評(píng)和定量分析的基礎(chǔ)之上建立起來(lái)的，追求定量測(cè)評(píng)與數(shù)字管理。因此，實(shí)際考評(píng)多以統(tǒng)計(jì)和計(jì)算相關(guān)數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行，司法人員最后的績(jī)效水平往往體現(xiàn)為具體的數(shù)值。這種考評(píng)方式雖然簡(jiǎn)便易行，也能在一定程度上排除考評(píng)中的主觀因素，但其合理性也不是不容置疑。正如前文所言，司法工作的特殊性決定了相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)需要采取定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。過(guò)分追求定量評(píng)價(jià)而忽視定性評(píng)價(jià)的應(yīng)有作用，難免有矯枉過(guò)正之嫌。不僅如此，它還會(huì)造成評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)單化。由于這種考評(píng)方式是以客觀數(shù)據(jù)描述司法人員的工作業(yè)績(jī)與行為表現(xiàn)，并在相當(dāng)程度上排除了主觀評(píng)價(jià)與價(jià)值判斷的因素，它屬于一種“數(shù)字結(jié)果”評(píng)價(jià)模式，是一種“純粹的統(tǒng)計(jì)式管理體系”［14］(P217)，缺乏必要的價(jià)值評(píng)價(jià)功能。一旦將其運(yùn)用于在工作內(nèi)容與性質(zhì)上具有價(jià)值復(fù)合性的司法工作，必然導(dǎo)致評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)單化?？陀^而言，上述問(wèn)題在當(dāng)下實(shí)踐中較為普遍，它們從不同方面在不同程度上影響了績(jī)效考評(píng)在司法管理中的有效實(shí)施。表面上看，這些問(wèn)題似乎都屬于技術(shù)層面的缺陷，實(shí)則不然。因?yàn)樯鲜鰡?wèn)題的真正病灶在于司法管理者并未明確意識(shí)到績(jī)效考評(píng)在司法管理中的功能局限與適用限度，進(jìn)而導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)了偏差。也就是說(shuō)，這些問(wèn)題的背后其實(shí)隱藏著司法管理者對(duì)績(jī)效考評(píng)的錯(cuò)誤認(rèn)知。因此，如果我們要完善司法管理中的績(jī)效考評(píng)制度，首先需要更新主觀意識(shí)層面的固有認(rèn)識(shí)，積極轉(zhuǎn)變績(jī)效考評(píng)的運(yùn)用思路;然后在恰當(dāng)把握績(jī)效考評(píng)適用原理與基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，進(jìn)行技術(shù)層面的革新。限于文章篇幅，這里僅針對(duì)上文所指出的突出問(wèn)題，提出若干方略性的改革建議:

其一，調(diào)整考評(píng)的對(duì)象范圍。在這方面，我們需要將案件質(zhì)量排除在績(jī)效考評(píng)的范圍之外。①這不僅是因?yàn)榘讣|(zhì)量難以通過(guò)具體指標(biāo)準(zhǔn)確界定，還是因?yàn)閷?duì)案件質(zhì)量的考評(píng)必然牽涉司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的關(guān)系處理，一旦把握不當(dāng)，績(jī)效考評(píng)就會(huì)異化成管理者利用司法管理權(quán)對(duì)司法權(quán)的干涉。事實(shí)上，不對(duì)個(gè)案進(jìn)行評(píng)估，已成為域外司法管理績(jī)效考評(píng)的基本準(zhǔn)則。正如英國(guó)司法部在一份題為《英格蘭和威爾士的司法體系》的報(bào)告中所指出的那樣，我們需要一種監(jiān)督法官品德與行為的評(píng)估體系，需要這樣的體系來(lái)確保法官獲取其行為的反饋信息，這里并非關(guān)注他們判決的正確性，因?yàn)檫@是上訴法院的工作，而是關(guān)注他們?nèi)绾伪憩F(xiàn)以確保審判的公正。［8］(P205)

其二，更新績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的總體思路。一方面需要將績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的基點(diǎn)從案件轉(zhuǎn)向司法人員。從本質(zhì)上講，司法管理中的績(jī)效考評(píng)是對(duì)司法人員的行為表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，它試圖通過(guò)對(duì)司法人員的行為或動(dòng)機(jī)施加影響從而達(dá)到控制與激勵(lì)司法人員的目的。因此，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該以司法人員為中心，根據(jù)司法人員的行為特征，創(chuàng)設(shè)以人為本的指標(biāo)體系。另一方面，為了避免簡(jiǎn)單量化的不當(dāng)評(píng)價(jià)，同時(shí)也為了將那些應(yīng)當(dāng)考評(píng)但無(wú)法量化的事項(xiàng)納入考評(píng)范圍，我們應(yīng)該拋棄一味追求考評(píng)指標(biāo)數(shù)量化與定量化的錯(cuò)誤做法，適當(dāng)增加一些主觀性的考評(píng)指標(biāo)，如當(dāng)事人的滿意度、司法程序的駕馭能力、司法廉潔度等。

其三，改革考評(píng)方式。在增加了定性評(píng)價(jià)的主觀性指標(biāo)之后，當(dāng)下純粹定量評(píng)價(jià)的考評(píng)方式已不合時(shí)宜，未來(lái)應(yīng)該采用定量與定性相結(jié)合的考評(píng)辦法，并合理控制兩者在最終考評(píng)結(jié)果中的比重。同時(shí)，為了使定性評(píng)價(jià)更為準(zhǔn)確，減少評(píng)價(jià)的隨意性，還應(yīng)該適當(dāng)豐富考評(píng)主體的人員構(gòu)成，并引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)考評(píng)主體的多元化。這不僅有助于考評(píng)結(jié)果的客觀公正，還有利于制約司法管理權(quán)。其實(shí)，域外司法管理中的績(jī)效考評(píng)早已拋棄了純粹的定量評(píng)價(jià)與內(nèi)部評(píng)價(jià)，而是采取了多元化的考評(píng)辦法，這其中就有定性評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。［5］(PP361-379)對(duì)于域外的這些經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該重視并適當(dāng)吸收。

結(jié)語(yǔ)

篇5

關(guān)鍵詞：群眾訴求服務(wù)中心；服務(wù)平臺(tái)；創(chuàng)新管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.42 文章編號(hào)：1672-3309（2013）04-98-03

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱訴求中心）于2011年7月正式掛牌運(yùn)行，為群眾提供了一個(gè)多元化、多層次反映利益訴求和矛盾受理化解渠道；創(chuàng)新了一個(gè)公正高效且低成本的矛盾糾紛解決載體；搭建了一個(gè)能促使黨委、政府與百姓有效溝通的平臺(tái)。其機(jī)構(gòu)特性體現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)且提供必要的經(jīng)費(fèi)保障，人大牽頭成立，相關(guān)部門(mén)協(xié)同，公眾廣泛參與。實(shí)踐證明，群眾訴求服務(wù)中心，集法律服務(wù)、行政接訪、群眾評(píng)議“三位一體”為一身，形成接訪工作“一站式”進(jìn)行，來(lái)訪“一條龍”服務(wù)，問(wèn)題“一體化”調(diào)處的新機(jī)制。成為化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理方式、創(chuàng)建方便快捷的公共服務(wù)平臺(tái)，為群眾訴求提供及時(shí)、全面、周到的服務(wù)的新嘗試。

一、群眾訴求服務(wù)中心的基本模式

訴求中心辦事機(jī)構(gòu)由行政接訪辦公室、法律援助辦公室和民事民議辦公室組成，行政接訪辦公室主要負(fù)責(zé)接待群眾來(lái)信來(lái)訪來(lái)電，協(xié)調(diào)相關(guān)涉事部門(mén)，幫助處理各種社會(huì)矛盾，對(duì)處理結(jié)果不滿，符合評(píng)議會(huì)相關(guān)條件，正面引導(dǎo)進(jìn)入民事民議程序。法律援助辦公室主要負(fù)責(zé)為群眾提供法律援助和司法解釋。民事民議辦公室主要負(fù)責(zé)收集社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議；負(fù)責(zé)議事代表的選舉、補(bǔ)選和管理工作，召集和組織議事代表及相關(guān)人員參加會(huì)議和活動(dòng)；整理提出評(píng)議大會(huì)議題，組織議事代表對(duì)評(píng)議會(huì)議題進(jìn)行前期調(diào)查，并起草評(píng)議議題的調(diào)查報(bào)告，呈報(bào)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)審定；負(fù)責(zé)安圖縣群眾訴求服務(wù)中心所需經(jīng)費(fèi)的報(bào)批和使用管理；完成業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)交辦的其他任務(wù)。

訴求中心有工作人員7名，設(shè)訴求中心主任1名，行政接訪工作人員2名，法律援助工作人員1名，民事民議工作人員3名，分別由縣局、縣司法局法律援助中心和縣民事民議中心派駐。還有從社會(huì)各界經(jīng)推薦、評(píng)選、公示的形式確定議事代表100人，其人員構(gòu)成比例為黨代表、人大代表、政協(xié)委員占14%；法官、律師等精通法律、法規(guī)的司法界人士占5%；熟悉行業(yè)政策、專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人士占50%；閱歷豐富、公道正派、有威望的社會(huì)人士占8%；居民代表、村民代表占23%。議事代表的產(chǎn)生，由有關(guān)部門(mén)或組織推薦，或群眾自薦；經(jīng)中心民事民議辦公室初步審查；在新聞媒體公示；經(jīng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)確定為正式代表。代表管理上嚴(yán)進(jìn)寬出，不斷優(yōu)化。

二、安圖縣群眾訴求服務(wù)中心的做法

訴求中心采取“點(diǎn)單式接待、一站式辦公、一條龍服務(wù)”。 其運(yùn)行模式可概述為“一個(gè)中心，三位一體，三個(gè)平臺(tái)，一個(gè)全景式、全覆蓋、全程跟蹤錄播的電視媒體曝光臺(tái)及其附屬的監(jiān)督落實(shí)網(wǎng)絡(luò)”。在“行政接訪、法律服務(wù)、民事民議”三位一體基本組織框架下，搭建了“評(píng)理、說(shuō)事、建言”三個(gè)平臺(tái)，確保整體工作規(guī)范有序、科學(xué)、合理。

1、搭建中介平臺(tái)，暢通訴求渠道。訴求中心所受理的群眾訴求，多數(shù)體現(xiàn)為群眾與政府及從事公共服務(wù)的企事業(yè)部門(mén)之間的糾紛。為使社會(huì)矛盾化解在潛在或萌芽狀態(tài)中，訴求中心變被動(dòng)防守為主動(dòng)出擊。通過(guò)“說(shuō)事”平臺(tái)，結(jié)合“領(lǐng)導(dǎo)基層座談、涉事部門(mén)約談、百姓即時(shí)訪談”三個(gè)載體聽(tīng)民聲、解民怨，把問(wèn)題化解在基層和萌芽狀態(tài)。“領(lǐng)導(dǎo)基層座談”即縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)與普通群眾面對(duì)面交流，傾聽(tīng)民聲、聽(tīng)取民意。通過(guò)“建言”平臺(tái)，針對(duì)一個(gè)時(shí)期全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)民生需求向社會(huì)廣泛征求群眾意見(jiàn)，聽(tīng)取民意。

2、議事代表多元化。訴求中心通過(guò)“評(píng)理”平臺(tái)，組織100名議事代表和相關(guān)涉及部門(mén)及群眾代表，針對(duì)上訪引發(fā)的矛盾焦點(diǎn)組織熱議廣評(píng)，用輿論監(jiān)督、引導(dǎo)的方式，化解社會(huì)矛盾及糾紛。視情況通過(guò)“現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議”或“即時(shí)評(píng)議”兩種途徑予以解決，即針對(duì)一些涉及面廣、影響面較大的訴求案件，組織100名議事代表進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議；對(duì)一些影響面相對(duì)較小、時(shí)效性強(qiáng)的訴求個(gè)案，組織涉事部門(mén)及議事代表進(jìn)行即時(shí)評(píng)議。通過(guò)“評(píng)理”，引導(dǎo)當(dāng)事人及涉事部門(mén)正確判斷得與失、對(duì)與錯(cuò)，進(jìn)而解心結(jié)、順心氣、求和諧。

3、以“調(diào)”為主，三方聯(lián)動(dòng)。依據(jù)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，群眾訴求所反映的問(wèn)題由訴求中心形成《訴求問(wèn)題反饋表》報(bào)送縣委、人大、政府、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)、涉事部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)、涉事部門(mén)及監(jiān)督、督查部門(mén)，形成全方位的落實(shí)及監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。涉事部門(mén)收到《訴求問(wèn)題反饋表》后，設(shè)立“民情臺(tái)賬”，采取對(duì)照“查賬”、驗(yàn)收“銷(xiāo)賬”的辦法，使《訴求問(wèn)題反饋表》中的問(wèn)題逐一落實(shí)。暫時(shí)不能解決和無(wú)法解決的問(wèn)題，及時(shí)做出回應(yīng)。對(duì)于涉及多個(gè)部門(mén)的訴求問(wèn)題，建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由縣級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)或牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理。上述情況在第一時(shí)間向訴求群眾公開(kāi)說(shuō)明。監(jiān)督、督查部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)涉事部門(mén)的處理情況跟蹤問(wèn)責(zé)，定期定向通報(bào)。

4、立足“中心”，頂層設(shè)計(jì)。訴求中心是一個(gè)新生事物，無(wú)規(guī)律可循。安圖縣主要領(lǐng)導(dǎo)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的思路進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)。產(chǎn)生了訴求中心這樣一個(gè)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大業(yè)務(wù)指導(dǎo)、社會(huì)公眾參與、政府經(jīng)費(fèi)保障、職能部門(mén)落實(shí)、紀(jì)檢督察監(jiān)督、新聞媒體推動(dòng)的新型社會(huì)管理組織；使得訴求中心具有了組織任務(wù)化、主體多元化、架構(gòu)扁平化、工作平臺(tái)化、方式協(xié)商化、運(yùn)行程序化、影響媒體化的創(chuàng)新特色。

5、媒體跟進(jìn)，引導(dǎo)輿論。為了保證群眾訴求工作做到公開(kāi)、公正、透明，同時(shí)也為了最大程度地發(fā)揮輿論監(jiān)督的引導(dǎo)作用，中心利用現(xiàn)有的條件，建立了一個(gè)全景式、全覆蓋、全程跟蹤的電視媒體報(bào)道平臺(tái)。安圖電視臺(tái)為報(bào)導(dǎo)中心活動(dòng)，增設(shè)《安圖民聲》頻道，專(zhuān)門(mén)報(bào)導(dǎo)公眾參與社會(huì)管理活動(dòng)的實(shí)況和新聞、群眾反映的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)曝光的群眾訴求案件進(jìn)行跟蹤報(bào)道和全面點(diǎn)評(píng)。對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)隨時(shí)跟蹤采訪，同步全程錄播調(diào)處實(shí)況，全景式、全覆蓋滾動(dòng)播出，使之家家戶戶，無(wú)人不曉，街頭巷尾，人人議論，成了安圖群眾必看的節(jié)目。

三、群眾訴求服務(wù)中心解決群眾訴求取得的成效

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心運(yùn)行已近兩年，其關(guān)注安圖百姓各類(lèi)焦點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，積極化解社會(huì)各類(lèi)矛盾，強(qiáng)化社會(huì)維穩(wěn)的源頭治理等舉措，對(duì)安圖縣逐步形成風(fēng)清氣正的良好社會(huì)環(huán)境起到了積極的引領(lǐng)作用。

“評(píng)理”平臺(tái)的搭建，使上訪矛盾焦點(diǎn)得到群眾的熱議廣評(píng)，打破了過(guò)去“一言堂”的局面，輿論的監(jiān)督和引導(dǎo)使社會(huì)矛盾及糾紛得以更好的解決。如2010年“7.28”洪水過(guò)后，安圖縣兩江鎮(zhèn)四岔子村13戶村民就災(zāi)后重建住房用地置換耕地不合理問(wèn)題多次到省、州、縣上訪。2011年7月，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察災(zāi)后重建之際，采取過(guò)激行為阻擾正常視察工作。同月，13戶村民向“中心”提出評(píng)議申請(qǐng)。8月6日，“中心”組織涉事雙方及66名議事代表召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議大會(huì)。通過(guò)安圖電視臺(tái)全程錄播現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議并公布評(píng)議結(jié)果以及會(huì)后采訪各界代表這一做法，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈地反響，形成了濃厚的輿論氛圍，兩江鎮(zhèn)政府和村民都認(rèn)識(shí)到自身的錯(cuò)誤，態(tài)度均有所轉(zhuǎn)變，積極采取得力措施及方式化解了糾紛。最終，13戶村民全部與村委會(huì)簽訂了土地置換協(xié)議。截止到2013年3月，訴求中心共受理集中評(píng)議申請(qǐng)13件次，組織召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議大會(huì)2次，另有11件次的評(píng)議個(gè)案在評(píng)理大會(huì)召集前息訪；組織受理即時(shí)評(píng)議157件次?！霸u(píng)理”平臺(tái)逐漸被安圖百姓所認(rèn)可，逐步成為安圖的“道德法庭”。

“說(shuō)事”平臺(tái)的搭建，進(jìn)一步密切了黨群、干群關(guān)系，在政府與群眾之間搭建了“連心橋”，培育和推動(dòng)了“建設(shè)”，即“端正官風(fēng)、引導(dǎo)民風(fēng)、凈化鄉(xiāng)風(fēng)、樹(shù)立縣風(fēng)”，并促使廣大百姓依法、合規(guī)、合情、合理地維權(quán)和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2012年11月5日，“縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)正式啟動(dòng)，定為每周一晚六點(diǎn)半分別到縣城四個(gè)社區(qū)進(jìn)行座談。截止到目前，“縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)社區(qū)”共收集訴求件246件，已組織涉事部門(mén)約談百姓5次，已組織召開(kāi)龍山小區(qū)部分居民私自扣留高鐵補(bǔ)償款現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)事大會(huì)1次。

“建言”平臺(tái)的搭建，讓百姓有了更多的參政議政的機(jī)會(huì)，暢通了“參議渠道”，在安圖發(fā)展上集民智、匯民策，最終使百姓充分分享安圖的發(fā)展成果。2011年，安圖縣在打造一條街 “精品街路”過(guò)程中，老農(nóng)行家屬樓部分居民不配合街區(qū)改造，影響了改造進(jìn)程。針對(duì)此情況，群眾訴求服務(wù)中心啟動(dòng)了建言程序，采取多種形式對(duì)家屬樓內(nèi)居民以及百姓進(jìn)行采訪，以召開(kāi)座談會(huì)的形式從不同的角度向居民代表說(shuō)明打造精品街路的重要性。最終，該樓居民全部同意改造。截止到2013年3月，訴求中心已開(kāi)展建言活動(dòng)3次。

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心成立至今，已接待群眾訴求564批967人次，結(jié)案率達(dá)98%以上。其中，行政接訪辦公室協(xié)調(diào)處理334件次，法律援助辦公室提供法律服務(wù)51件次，民事民議辦公室受理179件次。群眾訴求服務(wù)中心的服務(wù)機(jī)制已演變成約束百姓行為、監(jiān)督政府部門(mén)的一把“雙刃劍”，為公眾參與社會(huì)管理工作提供了良好的社會(huì)氛圍與和諧的環(huán)境，讓群眾切實(shí)感受到生活在不斷改善、權(quán)益受到保障、作用得到發(fā)揮；為引領(lǐng)安圖逐步形成風(fēng)清氣正的良好社會(huì)環(huán)境，促使廣大百姓依法、合規(guī)、合情、合理地維權(quán)和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提供了良好的社會(huì)氛圍與和諧的環(huán)境。

四、完善提高群眾訴求服務(wù)中心工作的建議

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心的成立是一個(gè)由社會(huì)大眾監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及相關(guān)部門(mén)的一個(gè)窗口和平臺(tái)，原來(lái)成立的初衷是針對(duì)訴求群眾，事實(shí)證明，召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議會(huì)這種形式已經(jīng)演變成了一把“雙刃劍”，不僅制約著百姓，更監(jiān)督著部門(mén)。尤其這是一個(gè)新生機(jī)構(gòu)，在全國(guó)沒(méi)有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，這個(gè)機(jī)構(gòu)承載著安圖縣參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要職能，雖然都認(rèn)識(shí)到這個(gè)部門(mén)的重要性，但在這種體制下如何發(fā)揮更好的作用，研究的還不是很透徹，尚處在一個(gè)“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。

（一）不盡如人意的方面

從整體宣傳上看，還需要利用多種渠道，進(jìn)一步完善宣傳工作的方式方法；從議事代表上看，召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議會(huì)作為一個(gè)公眾參與的平臺(tái)，應(yīng)由哪些公眾來(lái)參與？現(xiàn)有的100名議事代表從構(gòu)成比例、人員素質(zhì)、覺(jué)悟以及議事能力等方面是否能夠完全勝任？目前看，還有待于進(jìn)一步完善。另外，從召開(kāi)評(píng)議會(huì)100名議事代表的參加情況來(lái)看，是否可以隨機(jī)選定一部分議事代表來(lái)參加評(píng)議會(huì)，而不是全部參加，這樣可以減少辦公成本，精化評(píng)議質(zhì)量；從評(píng)議機(jī)制上看，現(xiàn)在采取的是由議事代表會(huì)上票評(píng)，現(xiàn)場(chǎng)不許發(fā)言的形式。之所以選擇這種現(xiàn)場(chǎng)形式，主要是考慮議事代表在現(xiàn)場(chǎng)是否能將問(wèn)題說(shuō)到點(diǎn)上？議事代表的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)說(shuō)能否造成大會(huì)的混亂等因素，但還應(yīng)考慮到議事代表心里的真正想法，這還應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)措施；從評(píng)議案件上看，群眾訴求服務(wù)中心雖然是一個(gè)創(chuàng)新型的管理機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上是政府解決問(wèn)題的一個(gè)拓寬渠道，不是獨(dú)立于視野之外的一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么既承載著創(chuàng)新社會(huì)管理這樣一個(gè)職能，又承載著百姓參與公眾評(píng)說(shuō)的一個(gè)職能。需要就如何發(fā)揮好本職作用制定切合實(shí)際的工作措施；從評(píng)議結(jié)果上看，結(jié)果雖然不具備法律效力，但他具備社會(huì)管理職能。目前，雖然以輿論監(jiān)督為主，但評(píng)議過(guò)程當(dāng)中的協(xié)調(diào)機(jī)制以及部門(mén)間整合資源采取的措施還有待于進(jìn)一步完善。

（二）完善提高的建議

訴求中心成立至今，縣委、縣人大、縣政府等縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)訴求中心的工作給予了極大的關(guān)懷與支持，曾先后多次在縣委常委擴(kuò)大會(huì)、縣人大常委會(huì)主任辦公會(huì)專(zhuān)題聽(tīng)取訴求中心工作情況匯報(bào)，并親自過(guò)問(wèn)親自抓，定期到訴求中心調(diào)研工作，聽(tīng)取工作開(kāi)展情況，探討工作中存在的問(wèn)題，為訴求中心工作的開(kāi)展創(chuàng)建了良好的氛圍；其次，領(lǐng)導(dǎo)重視，形成共識(shí)與合力，也是開(kāi)展好此項(xiàng)工作的必要保證；另外，群眾關(guān)注認(rèn)可，媒體支持到位，更是確保這一新生事物得以生存與發(fā)展的業(yè)績(jī)所在。訴求中心從某種意義而言，承載著“民心工程”、“和諧工程”、“穩(wěn)定工程”及“民生工程”等功能，作為一項(xiàng)社會(huì)管理的創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，也充分體現(xiàn)出它所具有的與眾不同的“時(shí)代性”、“前瞻性”、“方向性”和“親民性”，這需要我們精心操作，不斷理順和完善思路。目前，階段性成果已初步展現(xiàn)，成績(jī)可圈可點(diǎn)，但問(wèn)題和矛盾也切實(shí)值得關(guān)注和研究。

一是加大宣傳工作力度，努力讓訴求中心家喻戶曉。緊緊圍繞中心工作，積極創(chuàng)新宣傳內(nèi)容、形式、方法手段、體制機(jī)制，充分發(fā)揮宣傳的輿論導(dǎo)向作用，加大正面宣傳力度，切實(shí)加強(qiáng)典型案例的宣傳、輿情分析引導(dǎo)，讓群眾真正了解機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)。同時(shí)，不再單純的依靠行政接訪，要養(yǎng)成敏銳的洞察力，對(duì)社會(huì)上一些敏感的問(wèn)題主動(dòng)下訪，采取多種形式來(lái)“曬”問(wèn)題，將進(jìn)行無(wú)訴求方的評(píng)議，切實(shí)把群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題擺到評(píng)議會(huì)上來(lái)，真正成為一個(gè)引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)清氣正的有效載體。

二是加強(qiáng)管理，提高議事代表履職盡責(zé)的能力。對(duì)議事代表要繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，使議事代表能夠正確行使代表權(quán)利、積極履行代表義務(wù)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)一步改進(jìn)議事代表參會(huì)形式，比如對(duì)議事代表進(jìn)行系統(tǒng)編號(hào)，會(huì)前由訴求雙方隨機(jī)抽取一定數(shù)額代表參加評(píng)議會(huì)，真正體現(xiàn)出評(píng)議會(huì)的公平、公正。

三是改善評(píng)議機(jī)制，拓寬評(píng)議領(lǐng)域。現(xiàn)在投訴中心采取的是會(huì)上票評(píng)，會(huì)后通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、電視采訪等形式來(lái)評(píng)說(shuō)。應(yīng)完善評(píng)議票的設(shè)計(jì)工作，建議將議事代表的觀點(diǎn)寫(xiě)在評(píng)議票上，作為后期民意調(diào)查的一種參考；同時(shí)，考慮采取議事代表現(xiàn)場(chǎng)評(píng)說(shuō)的模式，能不能起到作用，尚無(wú)定論，還需進(jìn)一步研究、探討。

四是轉(zhuǎn)變工作思路，完善工作措施。為了有利于機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，訴求中心要轉(zhuǎn)變工作思路，對(duì)覆蓋面廣、影響較大的訴求案件，要采取多種形式給予評(píng)議；對(duì)經(jīng)司法終結(jié)、行政仲裁等具有法律效力的裁決以及個(gè)案，應(yīng)采取一些工作措施，不予受理此類(lèi)評(píng)議申請(qǐng)。

篇6

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展及2007年《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》的頒布，破產(chǎn)管理工作日漸升溫。會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人積極參與企業(yè)破產(chǎn)案件，在企業(yè)破產(chǎn)管理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。文章從會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)背景研究入手，分析會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人的職責(zé)、優(yōu)菁按嬖詰睦難，進(jìn)而提出改進(jìn)建議，以期促進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)師事務(wù)所 注冊(cè)會(huì)計(jì)師 破產(chǎn)管理人 業(yè)務(wù)拓展

一、會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)背景研究

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，破產(chǎn)管理工作日漸升溫

隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度日漸成熟，為企業(yè)發(fā)展提供了良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，經(jīng)營(yíng)效益不好、資不抵債的企業(yè)能夠依法申請(qǐng)破產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。尤其近年來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行，許多企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善、資金鏈斷裂等無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)而被債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)，企業(yè)間錯(cuò)綜復(fù)雜的相互擔(dān)保關(guān)系或涉及高息集資問(wèn)題，容易產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，導(dǎo)致更多企業(yè)破產(chǎn)。

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》要求完善企業(yè)破產(chǎn)制度，強(qiáng)化債務(wù)人的破產(chǎn)清算義務(wù)，推行競(jìng)爭(zhēng)性選任破產(chǎn)管理人的辦法。2016年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)》，提出要“依法依規(guī)實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)”，降低企業(yè)杠桿率，指導(dǎo)企業(yè)破產(chǎn)工作，破產(chǎn)管理工作日漸升溫。

（二）破產(chǎn)法規(guī)定，擔(dān)任企業(yè)破產(chǎn)管理人是會(huì)計(jì)師事務(wù)所的法定業(yè)務(wù)

2007年頒布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱新《破產(chǎn)法》）和最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》，人民法院可以指定依法設(shè)立并編入管理人名冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所擔(dān)任企業(yè)的破產(chǎn)管理人。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)警察”在承擔(dān)破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)上責(zé)無(wú)旁貸，會(huì)計(jì)師事務(wù)所是法院等司法部門(mén)引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的主要組成力量，是破產(chǎn)管理人的重要隊(duì)伍。

二、會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人的職責(zé)

（一）破產(chǎn)管理人的概念及特點(diǎn)

企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，周期長(zhǎng)，涉及眾多利益主體，關(guān)乎企業(yè)的生死及巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益，當(dāng)好破產(chǎn)管理人意義重大。破產(chǎn)管理人是指破產(chǎn)案件受理后，在人民法院的指導(dǎo)和監(jiān)督下依法成立的，全面接管債務(wù)人企業(yè)，負(fù)責(zé)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)保管、清算、估價(jià)、處理及分配等事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在整個(gè)破產(chǎn)程序中舉足輕重。

會(huì)計(jì)師事務(wù)所承辦企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)可以是接受人民法院指定，擔(dān)任管理人；接受管理人委托，提供清算審計(jì)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)；還可以接受債權(quán)人、債務(wù)人及其他相關(guān)人士委托，提供相關(guān)專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

（二）會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人的主要職責(zé)

注冊(cè)會(huì)計(jì)師受人民法院指定擔(dān)任破產(chǎn)管理人主要職責(zé)可以分為一般性程序職責(zé)、會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)類(lèi)職責(zé)及法律業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)結(jié)合的職責(zé)。

一般性程序職責(zé)指：接管債務(wù)人財(cái)產(chǎn)、印章及賬簿、文書(shū)等資料；調(diào)查債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況，制作財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告；接受債權(quán)申報(bào)并登記造冊(cè)，保管文件；履行破產(chǎn)企業(yè)重整、和解程序中的職責(zé)；決定債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù)；在第一次債權(quán)人會(huì)議召開(kāi)之前，決定繼續(xù)或停止債務(wù)人營(yíng)業(yè)；對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行變價(jià)和分配；辦理破產(chǎn)人注銷(xiāo)登記；代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序；及人民法院認(rèn)為管理人應(yīng)當(dāng)履行的其他職責(zé)。

會(huì)計(jì)服務(wù)職責(zé)指：依法清收債務(wù)人的債權(quán)；發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有無(wú)效行為的，追回相關(guān)財(cái)產(chǎn)；要求尚未完全履行出資義務(wù)的股東完成出資；追回董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員利用職權(quán)從企業(yè)獲取的非正常收入和侵占的企業(yè)財(cái)產(chǎn)。

法律業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)結(jié)合的職責(zé)指：發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有可撤銷(xiāo)行為，請(qǐng)求法院予以撤銷(xiāo)；調(diào)查債務(wù)人的勞動(dòng)債權(quán)，相關(guān)保險(xiǎn)及支付職工補(bǔ)償金；對(duì)申報(bào)的債權(quán)進(jìn)行審核，編制債權(quán)表；管理繼續(xù)營(yíng)業(yè)的債務(wù)人的營(yíng)業(yè)事務(wù)；涉及破產(chǎn)重整的，制作重整計(jì)劃草案等。

三、會(huì)計(jì)師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人的意義和優(yōu)勢(shì)

（一）會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)的積極意義

1.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)有利于會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)多元化。當(dāng)前注冊(cè)會(huì)計(jì)師傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)大受影響，行業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，能夠?yàn)樽?cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)開(kāi)辟新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，增加行業(yè)收入，突破困境，提升行業(yè)綜合實(shí)力。

2.作為破產(chǎn)管理人參與社會(huì)管理能夠有效提升行業(yè)形象。會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)警察”積極參與社會(huì)管理的重要體現(xiàn)，當(dāng)好破產(chǎn)管理人能夠充分展示注冊(cè)會(huì)計(jì)師的專(zhuān)業(yè)能力，擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)鑒證領(lǐng)域，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提升行業(yè)形象，將對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

3.擔(dān)任破產(chǎn)管理人可以幫助實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所承辦企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)，依法對(duì)高污染高能耗、產(chǎn)能過(guò)剩、營(yíng)運(yùn)能力差的落后企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)清算，幫助企業(yè)退出市場(chǎng)，淘汰落后產(chǎn)能，有利于重新配置資源；對(duì)于具有營(yíng)運(yùn)價(jià)值與再生能力的企業(yè)，通過(guò)破產(chǎn)重整，剝離不良資產(chǎn)，改善治理結(jié)構(gòu)，引進(jìn)投資者，整合資源，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)有助于提升會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理能力和注冊(cè)會(huì)計(jì)師綜合素質(zhì)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，能夠提升注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)人才綜合素質(zhì)和能力，幫助注冊(cè)會(huì)計(jì)師突破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)思維，拓寬注冊(cè)會(huì)計(jì)師的視野，提高自身的管理協(xié)調(diào)能力，推動(dòng)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）會(huì)計(jì)師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人的優(yōu)勢(shì)

1.獨(dú)立性較強(qiáng)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人，作為獨(dú)立第三方能夠客觀公正地處理破產(chǎn)業(yè)務(wù)中的一系列利益和風(fēng)險(xiǎn)平衡問(wèn)題，為企業(yè)破產(chǎn)案件的司法審判提供獨(dú)立鑒證報(bào)告。

2.具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。破產(chǎn)管理人的一項(xiàng)重要職責(zé)是全面清查破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)債務(wù)，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)事務(wù)，而注冊(cè)會(huì)計(jì)師具有較強(qiáng)的審計(jì)、評(píng)估、稅務(wù)等經(jīng)濟(jì)鑒證專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在企業(yè)接管、債權(quán)審核、債權(quán)催收、財(cái)產(chǎn)清理和估值等工作中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠較好地勝任破產(chǎn)管理人工作。

3.團(tuán)隊(duì)合作精神。破產(chǎn)業(yè)務(wù)工作范圍廣、工作量大且繁瑣，單靠個(gè)人難以完成，要由不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同專(zhuān)業(yè)背景的人組建團(tuán)隊(duì)共同協(xié)助才能勝任。會(huì)計(jì)師事務(wù)所正是由許多專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才合作組成的，傳統(tǒng)的審計(jì)項(xiàng)目也需要團(tuán)隊(duì)合作才能完成，注冊(cè)會(huì)計(jì)師具有較強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)合作意識(shí)和豐富的團(tuán)隊(duì)合作經(jīng)驗(yàn)。

四、會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)中存在的困難

由于破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)涉及的利益主體眾多，涉及社、經(jīng)濟(jì)、法律等一系列問(wèn)題，加上企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)等制度規(guī)范方面的不健全，以及會(huì)計(jì)事務(wù)所本身管理和能力等方面的缺陷，使得會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)不可避免地存在一些問(wèn)題。

（一）會(huì)計(jì)師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人方面的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全。

2007年新《破產(chǎn)法》明確規(guī)定破產(chǎn)管理人的主要職責(zé)，2008年中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)也相應(yīng)了《注冊(cè)會(huì)計(jì)師承辦企業(yè)破產(chǎn)案件相關(guān)業(yè)務(wù)指南》（試行）用于指導(dǎo)破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，但隨著企業(yè)破產(chǎn)的市場(chǎng)化發(fā)展，關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)頻繁發(fā)生，新《破產(chǎn)法》主要是針對(duì)單一企業(yè)破產(chǎn)，對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)沒(méi)有涉及，還沒(méi)有具體規(guī)范關(guān)聯(lián)企業(yè)實(shí)質(zhì)合并的正式文件，理論和實(shí)務(wù)對(duì)如何運(yùn)用關(guān)聯(lián)企業(yè)實(shí)質(zhì)合并破產(chǎn)規(guī)則認(rèn)識(shí)不一，難以滿足破產(chǎn)實(shí)務(wù)的需要。另一方面，雖然各地法院也陸續(xù)出臺(tái)了一些涉及破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)的司法解釋?zhuān)飘a(chǎn)業(yè)務(wù)涉及金融、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等方面的內(nèi)容，而破產(chǎn)法與勞動(dòng)合同法、社會(huì)保障法等法律之間的相互銜接較少，相關(guān)配套制度規(guī)范不健全，不利于破產(chǎn)管理工作的開(kāi)展。

（二）破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)復(fù)雜，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理能力和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的綜合素質(zhì)提出更高挑戰(zhàn)

1.業(yè)務(wù)特殊性要求擁有多方面的能力。注冊(cè)會(huì)計(jì)師雖然具有較強(qiáng)的審計(jì)、評(píng)估、稅務(wù)等經(jīng)濟(jì)鑒證專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但缺乏法律方面知識(shí)，工作中容易法律思維不夠。加上破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)涉及人員多，工作量大，需要尋求政府政策支持，部門(mén)間工作協(xié)同等，對(duì)管理人的人際溝通和應(yīng)急事件處理能力等綜合素質(zhì)要求較高。

2.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)人才儲(chǔ)備不足。破產(chǎn)管理事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，有著大量法律事務(wù)與非法律事務(wù)，除了要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師擅長(zhǎng)會(huì)計(jì)、審計(jì)、評(píng)估、稅務(wù)知識(shí)外，還應(yīng)具備程序法、實(shí)體法等法律知識(shí)，具備拍賣(mài)知識(shí)、資本運(yùn)作知識(shí)及較強(qiáng)管理和溝通協(xié)調(diào)能力。但由于目前缺乏統(tǒng)一的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，會(huì)計(jì)師事務(wù)所破產(chǎn)管理人整體業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，人才隊(duì)伍單薄，素質(zhì)參差不齊，綜合性人才匱乏，制約業(yè)務(wù)的發(fā)展。

3.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)管理不夠規(guī)范。破產(chǎn)管理人作為推動(dòng)破產(chǎn)案件進(jìn)程的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，需要處理的事務(wù)復(fù)雜而龐大，必須要有長(zhǎng)期穩(wěn)定的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，提供全方位、多層次的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能服務(wù)，然而許多會(huì)計(jì)師事務(wù)所尚未成立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)，沒(méi)有一套成熟有效的企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)管理體系，難以應(yīng)對(duì)企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)中可能面臨的破產(chǎn)清算、重整、和解等繁重任務(wù)。

（三）破產(chǎn)管理人報(bào)酬不高，挫傷會(huì)計(jì)師事務(wù)所積極性

一方面企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)處理進(jìn)程慢，周期長(zhǎng)，涉及事項(xiàng)復(fù)雜，耗時(shí)耗力，但破產(chǎn)管理人報(bào)酬卻較低，成本效益不相匹配，導(dǎo)致會(huì)計(jì)師事務(wù)所承辦企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)積極性不高；另一方面由于破產(chǎn)企業(yè)大多資產(chǎn)質(zhì)量差，可變現(xiàn)資產(chǎn)少，缺少計(jì)提管理人報(bào)酬的基礎(chǔ)，加之最高院明確規(guī)定抵押物變現(xiàn)所得不能作為管理人報(bào)酬的計(jì)算依據(jù)，當(dāng)企業(yè)無(wú)產(chǎn)可破或資產(chǎn)不足支付管理人報(bào)酬時(shí)，終結(jié)破產(chǎn)程序，管理人的報(bào)酬沒(méi)有著落。因此，破產(chǎn)管理人存在報(bào)酬較底、報(bào)酬與大量破產(chǎn)事務(wù)工作不對(duì)稱，甚至所得報(bào)酬無(wú)法得到保障等，一定程度上挫傷了管理人承接業(yè)務(wù)的積極性，也不符合公平分配、多勞多得的社會(huì)分配原則。

（四）破產(chǎn)業(yè)務(wù)涉及多方利益，需要多部門(mén)協(xié)同工作

企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)要求管理人能夠有效地與法院、律師溝通，要將自己熟悉的會(huì)計(jì)、審計(jì)用語(yǔ)轉(zhuǎn)換成法院、律師熟悉的法律語(yǔ)言，同時(shí)還要做好與破產(chǎn)企業(yè)職工、經(jīng)營(yíng)管理者、債權(quán)人的溝通，這些都極大地考驗(yàn)了注冊(cè)會(huì)計(jì)師的溝通協(xié)調(diào)能力及多部門(mén)合作能力。

（五）擔(dān)任破產(chǎn)管理人具有較高的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

1.職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。新《破產(chǎn)法》賦予管理人包括財(cái)產(chǎn)處分、經(jīng)營(yíng)管理等較大權(quán)力，盡管有法院約束，債權(quán)人、職工及其他相關(guān)人員的監(jiān)督，但權(quán)力過(guò)大容易滋生腐敗。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)。破產(chǎn)事務(wù)復(fù)雜， 涉及企業(yè)經(jīng)管、產(chǎn)權(quán)交易、職工安置等諸多問(wèn)題，即使管理人自認(rèn)已盡忠勤勉，但仍有被未勤勉盡責(zé)、忠實(shí)執(zhí)行，要求承擔(dān)賠償責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。破產(chǎn)管理涉及職工安置，處理不當(dāng)，容易引發(fā)職工鬧事和矛盾沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定。

五、對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)的建議措施

破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。當(dāng)好破產(chǎn)管理人需要會(huì)計(jì)師事務(wù)所積極應(yīng)對(duì)，聯(lián)合多部門(mén)、多行業(yè)共同努力，加強(qiáng)人才綜合素質(zhì)培養(yǎng)，探索完善破產(chǎn)法律相關(guān)制度法規(guī)，整合多方資源才能實(shí)現(xiàn)。

（一）各部門(mén)通力合作，共同規(guī)范破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)發(fā)展

1.立法部門(mén)要完善破產(chǎn)清算司法解釋和司法規(guī)范，建立健全破產(chǎn)管理人制度。探索建立關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)機(jī)制，做好破產(chǎn)法與勞動(dòng)合同法、社會(huì)保障法等相關(guān)法律的銜接工作，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的、操作性強(qiáng)的、可細(xì)化的破產(chǎn)法的司法解釋?zhuān)瑴p輕管理人工作中的法律制度障礙。

2.完善法院與破產(chǎn)管理人工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)破產(chǎn)管理人實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。法院編制管理人名冊(cè)評(píng)審委員會(huì)對(duì)自愿向法院申報(bào)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行評(píng)審，建立中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)及管理人履職資料庫(kù)。實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，定期評(píng)估，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，并設(shè)計(jì)退出機(jī)制。

3.聯(lián)合法院、高校、律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)舉辦破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)論壇。邀請(qǐng)實(shí)務(wù)界專(zhuān)家、學(xué)者針對(duì)我國(guó)破產(chǎn)法律制度在實(shí)踐中遇到的重要理論和實(shí)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行探討和交流，推進(jìn)破產(chǎn)管理人制度的法律完善。多部門(mén)聯(lián)合成立破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)指導(dǎo)小組，或者設(shè)立“破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)專(zhuān)家委員會(huì)”，聘請(qǐng)專(zhuān)家開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)指導(dǎo)，指導(dǎo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)從事破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，完善法院與破產(chǎn)管理人工作協(xié)同機(jī)制。

4.注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)還可組織開(kāi)展破產(chǎn)管理人課題研究。就會(huì)計(jì)師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)開(kāi)展專(zhuān)題研究，并將研究成果予以推廣和應(yīng)用，進(jìn)一步推動(dòng)破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)發(fā)展。

5.合作共建聯(lián)合執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查評(píng)估機(jī)制。組織一支由法院清算與破產(chǎn)法庭專(zhuān)家和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)專(zhuān)家共同組成的檢查隊(duì)伍，定期進(jìn)行執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，及時(shí)糾正偏差。

（二）成立破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)部，加強(qiáng)管理，整合行業(yè)資源

1.設(shè)立破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)部，打造特色破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所在承接企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)后，應(yīng)及時(shí)組建破產(chǎn)管理人團(tuán)隊(duì)，根據(jù)破產(chǎn)案件的實(shí)際情況配備合適專(zhuān)業(yè)人員共同參與企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)。

2.整合行業(yè)資源。破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)不僅是破產(chǎn)清算，還涉及破產(chǎn)重整。破產(chǎn)重整是通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資，收購(gòu)等方式對(duì)各利益相關(guān)方進(jìn)行重新分配，盤(pán)活存量資產(chǎn)，這就需要整合行業(yè)資源。破產(chǎn)管理人需要將財(cái)務(wù)審計(jì)資源與評(píng)估、稅務(wù)、券商、信托、資管等各行業(yè)資源整合起來(lái)，搭成統(tǒng)一平臺(tái)，履行破產(chǎn)重整程序，服務(wù)破產(chǎn)重整，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

（三）注冊(cè)會(huì)計(jì)師不斷提升綜合素質(zhì)，增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)勝任能力

1.建立破產(chǎn)管理人統(tǒng)一的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和交流機(jī)制。法院和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)聯(lián)合開(kāi)展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由法院清算與破產(chǎn)法庭的法官及破a管理人業(yè)務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)。通過(guò)常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)逐步提高會(huì)計(jì)師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人的專(zhuān)業(yè)勝任能力，逐步培養(yǎng)能有效服務(wù)企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師隊(duì)伍。

2.注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)該組織制訂統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)操作規(guī)范、職業(yè)技術(shù)規(guī)范，建立定期組織開(kāi)展破產(chǎn)業(yè)務(wù)管理人的培訓(xùn)制度。同時(shí)考慮到破產(chǎn)管理特殊性，除了進(jìn)行會(huì)計(jì)、審計(jì)知識(shí)培訓(xùn)外，還應(yīng)增加破產(chǎn)法司法解釋與規(guī)范性文件解讀、企業(yè)破產(chǎn)審判實(shí)務(wù)中重難點(diǎn)問(wèn)題，企業(yè)并購(gòu)重組咨詢、評(píng)估、稅務(wù)、拍賣(mài)等方面課程，注重培養(yǎng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的管理和溝通協(xié)調(diào)能力。

（四）積極研究恰當(dāng)?shù)钠飘a(chǎn)管理人報(bào)酬制度

1.破產(chǎn)管理人報(bào)酬應(yīng)當(dāng)以破產(chǎn)企業(yè)可清算的財(cái)產(chǎn)價(jià)值總額減去擔(dān)保價(jià)值后的數(shù)額為依據(jù)。當(dāng)破產(chǎn)管理人保守計(jì)算額存在爭(zhēng)議或者無(wú)法確定時(shí)，可以請(qǐng)法院出面協(xié)商。

2.注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)探索建立地區(qū)性的破產(chǎn)管理人基金制度，統(tǒng)籌規(guī)劃，以豐補(bǔ)歉，自我完善。

3.會(huì)計(jì)師事務(wù)所在承接企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)時(shí)要做好破產(chǎn)業(yè)務(wù)中收費(fèi)或無(wú)資產(chǎn)可破情況下的收入風(fēng)險(xiǎn)控制。J

參考文獻(xiàn)：

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