導(dǎo)語：如何才能寫好一篇法官履職監(jiān)督報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

（一）進(jìn)一步完善科學(xué)評議機(jī)制。一是不斷提高調(diào)查了解的能力，除運(yùn)用走訪座談、案件抽查、旁聽庭審、明查暗訪等單向性的方式外，著力運(yùn)用監(jiān)督電話、網(wǎng)上信箱、問卷調(diào)查、民主測評、征求意見等互動性的方式進(jìn)行調(diào)查。二是繼續(xù)強(qiáng)化在具體評議過程中對評議對象的量化評價，不斷完善標(biāo)準(zhǔn)化考評體系。加強(qiáng)前期調(diào)研，著手建立對檢察官的量化考評體系，找準(zhǔn)履職情況中每個評議項目的權(quán)值，努力做到客觀、公正，進(jìn)一步增強(qiáng)履職評議工作的科學(xué)性和實效性。三是在今后的履職評議庭審旁聽活動中，將被評議對象的庭審場次調(diào)整為隨機(jī)確定、臨時確定，避免出現(xiàn)“事先通知，突擊準(zhǔn)備”的形式主義做法。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督合力?！皟晒佟甭穆氃u議工作量大、面廣，必須充分調(diào)動各方面的力量。一是充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用。注重提高社會公眾的參與度，通過報紙、網(wǎng)站、微博等傳統(tǒng)和新興媒體，全方位地公開“兩官”履職評議工作，公示被評議對象名單，公布監(jiān)督電話和網(wǎng)上信箱，邀請社會各界、廣大群眾通過來電、來信等形式反映被評議對象的履職情況。二是充分發(fā)揮常委會委員、人大代表的作用。不斷擴(kuò)大他們在評議活動中的參與度，積極組織他們參加法院和檢察院的公眾開放日，參加被評議對象的案件庭審旁聽，進(jìn)一步了解被評議對象所處單位的工作環(huán)境及辦案情況。

（三）進(jìn)一步提升評議主體層級，擴(kuò)大被評議對象范圍。探索將履職評議的主體由目前的主任會議審議提升至常委會層級，被評議對象需向常委會作履職報告，常委會對被評議對象的履職情況進(jìn)行評議，根據(jù)評議結(jié)果由常委會確定履職評議的等次。此外，在征求相關(guān)意見和建議的基礎(chǔ)上，初步考慮將履職評議的對象擴(kuò)大至市人大常委會任命的相關(guān)人員，做到評議對象全覆蓋，進(jìn)一步增強(qiáng)和拓寬人大司法監(jiān)督的途徑和方法。

篇2

現(xiàn)在，我代表大慶市中級人民法院向大會報告工作，請予審議，并請政協(xié)委員和列席的同志們提出意見。

一、法院工作

，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督下，全市法院深入貫徹市委七屆七次、八次全會精神，認(rèn)真執(zhí)行市八屆人大會議決議，緊緊圍繞“為大局服務(wù)、為人民司法”的工作主題，扎實推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔司法三項重點工作，全面加強(qiáng)法院審判、執(zhí)行工作和隊伍建設(shè)，為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生提供了有力的司法保障和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

（一）以執(zhí)法辦案為首要任務(wù)，努力提高案件質(zhì)量和審判效率

依法受理各類案件40584件（含舊存1040件），審結(jié)39031件，綜合結(jié)案率96.2%。二審發(fā)改率0.53%，為全省最低。結(jié)案標(biāo)的額為23.1億元，同比上升8.5個百分點。發(fā)揮刑事審判職能作用，打擊犯罪，維護(hù)社會穩(wěn)定。審結(jié)一審刑事案件2877件，做出有罪判決4213人，結(jié)案率98.5%。認(rèn)真落實“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策和《人民法院量刑指導(dǎo)意見》，正確把握寬嚴(yán)的范圍和幅度，使刑事案件的量刑更加規(guī)范。判處五年以上有期徒刑、無期徒刑及死刑423人，占10%。判處拘役、管制、緩刑、免予刑事處罰及單處罰金刑2376人，占56.4%。宣告無罪2人。發(fā)揮民事審判職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧。依法審結(jié)民商事一審案件25771件，結(jié)案率95.8%，解決訴訟標(biāo)的額近11億元。發(fā)揮行政審判職能作用，支持監(jiān)督依法行政。審結(jié)行政一審案件182件，結(jié)案率100%。辦理行政非訴審查與執(zhí)行案件530件，執(zhí)結(jié)標(biāo)的額185萬余元。發(fā)揮審判監(jiān)督職能作用，維護(hù)司法權(quán)威。審結(jié)各類再審案件854件（其中減刑、假釋案件693件）。發(fā)揮執(zhí)行工作職能作用，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。深入開展創(chuàng)建“無執(zhí)行積案先進(jìn)法院”和“委托執(zhí)行案件專項清理”活動，執(zhí)結(jié)各類案件6822件，執(zhí)結(jié)率97.7%，同比上升3.5個百分點；執(zhí)結(jié)標(biāo)的額10.6億元，同比上升39.5個百分點。加強(qiáng)立案工作，保障合法訴求。日常接待當(dāng)事人上訪2013人次，院長接待日接訪690人次。辦結(jié)市人大、政協(xié)等上級機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的案件38件，辦結(jié)率100%。開展了“集中清理涉訴積案”活動，對12月31日前尚未息訴罷訪的186起積案進(jìn)行了集中清理，現(xiàn)已辦結(jié)160件，辦結(jié)率86%。已辦結(jié)的積案中，息訴率達(dá)到81%。

（二）以司法為民為最高追求，努力提高服務(wù)意識和工作水平

把服務(wù)大局作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，及時貫徹落實市委會議精神，結(jié)合會議內(nèi)容研究謀劃法院工作要點，努力使審判工作與市委思想上同心、目標(biāo)上同向、工作上同步。制定了《關(guān)于為大慶城市化和城市現(xiàn)代化建設(shè)提供有力司法保障和優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的若干意見》，對全市法院服務(wù)大局工作進(jìn)行了有力的指導(dǎo)和推動。開展了“訪企業(yè)、提建議、促發(fā)展”活動，法官參與走訪500余人次，走訪企業(yè)80余家；向機(jī)關(guān)企事業(yè)單位提出司法建議300余項，其中有210余項被相關(guān)單位采納。對涉及我市重點項目、重大在建工程、特殊群體的案件開辟綠色通道，為大慶市重點項目建設(shè)提供了優(yōu)良的司法保障。把人民滿意作為檢驗工作得失成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)，牢固樹立“和諧審判、案結(jié)事了”的司法理念，對有條件的民商事、行政以及刑事附帶民事案件，盡可能地使用調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解的方式來處理，民商事一審案件調(diào)撤率達(dá)到85%，同比上升9.7個百分點；刑事自訴案件和刑事附帶民事案件中以調(diào)解撤訴方式結(jié)案的占84.8%，行政案件以協(xié)調(diào)方式結(jié)案的占45.1%，執(zhí)行案件和解率達(dá)到36.1%。按照市委的要求和部署，不斷完善“六調(diào)聯(lián)動”機(jī)制，加強(qiáng)人民調(diào)解窗口和法律援助窗口建設(shè)，使近千件糾紛通過訴訟外渠道得到解決。全面落實司法救助制度，對確有困難的當(dāng)事人依法減、緩、免收訴訟費(fèi)328.2萬元，指定辯護(hù)83人次，發(fā)放司法救助專項資金145萬余元。

（三）以隊伍建設(shè)為根本保障，努力提高法官素質(zhì)和職業(yè)形象

深入開展“人民法官為人民”主題實踐活動，組織法官認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會科學(xué)發(fā)展觀、“三個至上”重要思想和人民法官核心價值觀的科學(xué)內(nèi)涵，增強(qiáng)了對司法大局觀、司法能動性和司法人民性的理解與認(rèn)同，牢固樹立了公正、廉潔、為民的司法理念。制定了多類別、多層次的教育培訓(xùn)規(guī)劃，組織法官參加續(xù)職培訓(xùn)及各類專項培訓(xùn)共計11期421人次；以文書講評、庭審觀摩、崗位培訓(xùn)等方式培訓(xùn)法官900余人次，增強(qiáng)了教育培訓(xùn)的有效性和實用性，兩級法院有10人完成了在職研究生的學(xué)歷教育，有19人通過了國家司法考試。堅持“干凈、干事”的用人原則，落實上下級法院法官雙向掛職鍛煉和專家型、復(fù)合型法官重點培養(yǎng)工作，并在市委的領(lǐng)導(dǎo)和市政府的支持下，通過公務(wù)員考試、公開選調(diào)法官、引進(jìn)人才等方式招錄工作人員80人，健全完善了選人用人的體制機(jī)制。加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)整頓，把紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)與治庸、治懶、治散緊密結(jié)合起來，注重從具體事情抓起，從典型事例抓起，機(jī)關(guān)面貌煥然一新，隊伍戰(zhàn)斗力進(jìn)一步增強(qiáng)。推進(jìn)法官廉政建設(shè)工程，設(shè)立了專職廉政監(jiān)察員辦公室，負(fù)責(zé)日常的質(zhì)效監(jiān)督考評工作；開展了“萬件案件大評查”活動，對以來上級法院發(fā)回重審、改判等六類案件進(jìn)行了嚴(yán)格評查，針對發(fā)現(xiàn)的實體和程序問題制定了切實的整改措施；加大了對違法違紀(jì)問題的查處力度，處理違法違紀(jì)人員4人。

（四）以規(guī)范管理為主要抓手，努力提高管理層次和司法效能

深入開展“司法管理年”活動。在審判管理方面，完善了《審判流程管理期限控制標(biāo)準(zhǔn)》、各類案件審理操作規(guī)程等16項制度，加強(qiáng)了審判流程管理；設(shè)定了一審發(fā)回重審率、生效案件改判率等十余項評價指標(biāo)，全面、客觀、公正地評價法官業(yè)績，加強(qiáng)了審判績效管理；定期開展庭審考評和法律文書評查，建立起常態(tài)化的案件質(zhì)量評查機(jī)制，加強(qiáng)了審判質(zhì)量管理。在隊伍管理方面，設(shè)計崗位規(guī)范121個，開展了崗位工作紀(jì)實，實現(xiàn)了對崗位履職情況的全面記錄和綜合考評；對工作績效進(jìn)行季考評季通報，年終按序列排名，考評結(jié)果與立功受獎、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、晉職晉級緊密結(jié)合，產(chǎn)生了積極的激勵約束效應(yīng)。在政務(wù)管理方面，繼續(xù)開展重點調(diào)研課題研究，圍繞司法管理改革、適用法律情況和當(dāng)前社情民意確定重點調(diào)研課題14個，充分發(fā)揮調(diào)查研究服務(wù)司法決策、服務(wù)科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)作用；全面提高宣傳層次和水平，在省市新聞媒體開辟了“審判傳真”等4個專欄，在各級新聞媒體發(fā)稿2027篇，樹立了人民法院和人民法官的良好形象?！叭∪椫攸c工作暨司法管理年活動推進(jìn)大會”在大慶市召開，市法院規(guī)范化管理的經(jīng)驗得到了省法院的充分肯定。

（五）以接受監(jiān)督為基本途徑，努力推進(jìn)司法公開和司法民主

全市法院自覺接受人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)和社會各界的監(jiān)督。堅決執(zhí)行市人大及其常委會的各項決議、決定，積極配合各級人大常委會開展的專項調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動。暢通民意溝通渠道，召開人大代表、政協(xié)委員、律師代表及當(dāng)事人代表座談會24次，主動邀請人大代表、政協(xié)委員旁聽庭審和跟蹤參與執(zhí)行案件46件。及時全部的辦結(jié)省、市人大督辦案件25件。受理檢察機(jī)關(guān)抗訴案件59件，審結(jié)37件，其中改判、發(fā)回和調(diào)解21件。提高人民群眾的司法參與度，全市人民陪審員參審案件3725件。高度重視人民群眾和社會各界針對法院工作提出的意見和建議，以文件形式回復(fù)人大代表、政協(xié)委員的建議3件，并針對反饋的各類問題，制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審判執(zhí)行工作的若干意見》，就兩級法院存在的不規(guī)范環(huán)節(jié)和不透明程序進(jìn)行整改，保障了人民群眾對司法活動的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

全市法院共有16個集體、15名個人獲得省級以上榮譽(yù)，市法院被評為全國法院文化建設(shè)示范單位，市法院民二庭被最高人民法院、授予“青年文明號”稱號，讓胡路區(qū)法院邢海東同志被最高法院評為“全國清積工作先進(jìn)個人”。上述工作成績的取得，得益于市委的正確領(lǐng)導(dǎo)和人大、政協(xié)的監(jiān)督，得益于市政府和社會各界的關(guān)心與支持。在此，我代表全體法官及工作人員向各位代表、委員、社會各界和全市人民表示衷心的感謝！

在總結(jié)成績的同時，我們也清醒地看到，兩級法院的工作還存在一些不容忽視的問題。一是在服務(wù)大局方面，把各項工作放在經(jīng)濟(jì)社會的大局中去謀劃、去思考的意識還需加強(qiáng)。二是在審判工作方面，上訴率較高以及隱性超審限等問題還不同程度存在。三是在人員素質(zhì)方面，部分法官不適應(yīng)審判工作新形勢的要求，司法觀念滯后，工作方法簡單，不善于辨法析理、細(xì)致耐心地做群眾工作，個別案件久審不結(jié)、久調(diào)不結(jié)、久執(zhí)不結(jié)，人情案、關(guān)系案仍有發(fā)生。同時壓力大、法官配置不合理、精英化法官數(shù)量嚴(yán)重不足仍然是制約法院自身發(fā)展和影響司法公信力的主要矛盾。對這些問題，我們一定高度重視，采取切實有效措施，認(rèn)真加以解決。

二、2011年工作意見

為卓有成效地服務(wù)于全市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展建設(shè)，2011年全市法院工作的指導(dǎo)思想是：以十七屆五中全會精神為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞市委的工作部署和全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，認(rèn)真做好社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新變化，高度關(guān)注人民群眾日益增長的新需求，高度關(guān)注影響社會和諧穩(wěn)定的新問題，以更新的理念、更強(qiáng)的能力、更高的水平、更好的形象做好以審判為中心的各項工作，實現(xiàn)結(jié)案率、執(zhí)結(jié)率、調(diào)撤率穩(wěn)步上升，上訴率、二審發(fā)改率、發(fā)生率逐步下降的“三升三降”工作目標(biāo)，為大慶科學(xué)和諧跨越發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)，為實現(xiàn)市委提出的五年翻一番的目標(biāo)，提供更全面、更有力、更優(yōu)質(zhì)的司法保障。重點推進(jìn)以下四個方面的工作：

（一）始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在能動司法方面取得新突破

堅持黨對法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，不折不扣地貫徹執(zhí)行黨委的重大決策、部署和指示。認(rèn)真負(fù)責(zé)地向黨委、人大報告工作，主動匯報在隊伍建設(shè)、審判工作等方面的重要舉措和突出問題，尋求黨委、人大、政府、政協(xié)及有關(guān)部門對法院工作的理解和支持。及時辦理黨委、人大、政協(xié)交辦的事項以及人大代表建議、政協(xié)委員提案，切實加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)，自覺接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。按照人民法院政治性、人民性和法律性高度統(tǒng)一的要求，堅定法院工作的正確政治方向，延伸審判職能，積極能動司法，努力做出對黨負(fù)責(zé)、讓人民滿意的工作業(yè)績。

（二）始終堅持服務(wù)大局，在促進(jìn)發(fā)展方面取得新突破

密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，及時了解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向，深入研究經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動態(tài)，全面把握市委中心工作和重大戰(zhàn)略部署，主動學(xué)習(xí)、認(rèn)真貫徹、積極落實，使司法審判始終貼近經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。加強(qiáng)對個案或類案的剖析和對日常審判執(zhí)行工作態(tài)勢的研判，了解各種可能危及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的法律政策風(fēng)險，及時向黨委、政府和相關(guān)企業(yè)提出對策建議。堅持司法為民，全面落實各項司法便民措施，切實做好風(fēng)險告知、訴訟指導(dǎo)、判前釋明、判后答疑工作，注重化解矛盾糾紛、理順群眾情緒、促進(jìn)和諧穩(wěn)定。

（三）始終堅持公正司法，在案件質(zhì)效方面取得新突破

在確保案件質(zhì)量和效果的前提下，妥善處理各類矛盾糾紛。嚴(yán)格落實審判流程管理、審理期限督辦和通報制度，形成符合審判工作規(guī)律的新機(jī)制。落實全面、全程、全員調(diào)解的措施，尤其要加大立案和庭前調(diào)解力度，實現(xiàn)調(diào)解結(jié)案率和服判息訴率的穩(wěn)步上升。推進(jìn)“六調(diào)聯(lián)動”機(jī)制建設(shè)，積極探索多元機(jī)制、多元方法化解社會矛盾糾紛，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。深入開展“集中清理涉訴積案”活動和“無執(zhí)行積案先進(jìn)法院”創(chuàng)建活動，確保當(dāng)事人訴訟權(quán)益高質(zhì)高效地得到兌現(xiàn)。

（四）始終堅持以人為本，在隊伍建設(shè)方面取得新突破

篇3

簡易程序修改的立法精神是審判階段強(qiáng)化“簡易”，審查階段側(cè)重公正。筆者通過對鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)的調(diào)研和以基層檢察院公訴人為對象的抽樣問卷調(diào)查，總結(jié)簡易程序公訴工作呈現(xiàn)出的變化，分析目前存在的挑戰(zhàn)，并嘗試提出構(gòu)建“審訴分離、集中公訴”工作模式的設(shè)想。

一、簡易程序公訴工作現(xiàn)狀

從2013年1月1日至今，鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)簡易程序公訴工作的變化體現(xiàn)在三個方面。一是適用簡易程序公訴案件數(shù)量增長。全市2012年1-9月份適用簡易程序的案件占公訴案件總數(shù)的45%，2013年同期這一比例攀升至76%。二是辦理個案耗時增加。目前，全市基層檢察院實現(xiàn)簡易程序案件100%出庭支持公訴。由于公訴人需要在審前進(jìn)行適用程序的確認(rèn)、犯罪嫌疑人的認(rèn)罪答辯和準(zhǔn)備出庭預(yù)案、“三綱一書”并出庭支持公訴，且對案件證據(jù)的審查較過去更為細(xì)致，辦理簡易程序案件耗時增加。三是開展了一系列創(chuàng)新工作模式的探索。例如，鄂前旗檢察院探索公訴人分工辦理簡易程序的模式，即審查出庭、提訊分離，分別專人負(fù)責(zé)。準(zhǔn)旗檢察院、鄂旗檢察院、杭錦旗檢察院嘗試建立簡易程序的工作配合機(jī)制，危險駕駛罪案件能夠?qū)崿F(xiàn)集中移送、集中審查、集中審理。

二、簡易程序公訴工作面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過近一年的司法實踐，我們發(fā)現(xiàn)，簡易程序適用范圍擴(kuò)大、公訴人出庭支持簡易程序公訴、公訴人承擔(dān)舉證責(zé)任和證明偵查行為合法性等新增職能以及相關(guān)工作配合機(jī)制不健全，都成為簡易程序公訴工作實現(xiàn)“統(tǒng)籌效率與公正、優(yōu)化司法資源配置”面臨的挑戰(zhàn)。

（一）“案多人少”的矛盾進(jìn)一步加劇

簡易程序的改革加劇了過去公訴部門“案多人少”的矛盾。具體表現(xiàn)在：一是出庭案件數(shù)量劇增。從過去近一半的案件不必出庭到現(xiàn)在占總案件量76%的簡易程序案件全部要出庭。二是辦案耗時增加。根據(jù)參加問卷調(diào)查的公訴人提供的數(shù)據(jù)，辦理一起簡易程序案件所需的時間增加了約2到3個小時。三是程序簡化不到位。公訴人出庭后，法庭出于確保程序公開公正的考慮，審理流程與普通程序簡化審并無太大區(qū)別。三個因素的疊加，使公訴人超負(fù)荷工作的情況更為嚴(yán)峻。

（二）保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利的壓力激增

隨著簡易程序適用范圍的擴(kuò)大，簡易程序已不限于可能判處三年以下有期徒刑的刑事案件。對于可能判處較重刑罰的當(dāng)事人而言，是否選擇簡易程序意義重大。鑒于當(dāng)前辯護(hù)率較低的實際情況，大多數(shù)犯罪嫌疑人對選擇簡易程序的法律后果缺乏必要認(rèn)識，被告人當(dāng)庭翻供、撤回認(rèn)罪成為簡易程序轉(zhuǎn)化為普通程序的重要原因。

最高人民檢察院《刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）規(guī)定，基層人民檢察院審查案件，認(rèn)為案件事實清楚、證據(jù)充分的，應(yīng)當(dāng)在訊問犯罪嫌疑人時，了解其是否承認(rèn)自己所犯罪行，對指控的犯罪事實有無異議，告知其適用簡易程序的法律規(guī)定，確定其是否同意適用簡易程序。該規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)審前向犯罪嫌疑人確認(rèn)適用簡易程序的義務(wù)。這就需要建議啟動簡易程序的公訴人充分做好釋法說理、審前認(rèn)罪答辯工作，以免被告人盲目翻供、撤回認(rèn)罪，浪費(fèi)司法資源。

（三）犯罪事實、證據(jù)、偵查行為的審查義務(wù)增大

修改后刑訴法明確了公訴案件中證實被告人有罪的舉證責(zé)任由公訴人承擔(dān)。同時，檢察機(jī)關(guān)有證明偵查行為合法性的義務(wù)。與過去相比，法庭對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把握更為嚴(yán)格，律師對訴訟過程的參與程度大大提升，公訴人對證據(jù)的審查更應(yīng)細(xì)致，更需審慎核實犯罪嫌疑人供述的真實性、其他證據(jù)的客觀性、偵查行為的合法性，以保證案件質(zhì)量。

（四）公檢法三機(jī)關(guān)就簡易程序的工作配合機(jī)制尚未形成

《規(guī)則》第468條提出人民檢察院可以對適用簡易程序的案件相對集中提起公訴，建議人民法院相對集中審理。然而，最高人民法院關(guān)于適用《刑事訴訟法》的解釋（以下簡稱《解釋》）和公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》均沒有相關(guān)的制度設(shè)計。因此，簡易程序的工作配合機(jī)制需要檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)構(gòu)建、推進(jìn)。

目前，基層檢察院建立簡易程序工作配合機(jī)制的嘗試效果不佳。困難表現(xiàn)在，一是公安各類型案件分屬不同大隊，集中僅是一個辦案單位內(nèi)部的集中，不同大隊之間不集中移送；二是取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、律師無法集中到案，公訴人只能優(yōu)先辦理犯罪嫌疑人在押的案件；三是法院審理簡易程序的法官一案一人，無法集中審理。

（五）法律文書、庭審過程還應(yīng)進(jìn)一步簡化

《解釋》、《規(guī)則》明確了庭審的簡化，但對公訴法律文書如何簡化沒有操作細(xì)則。參加問卷調(diào)查的公訴人中有69%認(rèn)為法律文書應(yīng)進(jìn)一步簡化，并提出了兩個建議：第一，公訴意見書進(jìn)一步簡化，證據(jù)分類概括表述；第二，訊問提綱和答辯提綱使用率較低，訊問提綱、答辯提綱應(yīng)視案件情況進(jìn)一步簡化。

根據(jù)《規(guī)則》、《解釋》的規(guī)定，公訴人可以簡化宣讀書，可以視案件情況不訊問被告人，不詢問證人、鑒定人，不出示證據(jù)；庭審中對犯罪事實、證據(jù)沒有異議可以直接圍繞罪名和量刑進(jìn)行審理；簡易程序案件以當(dāng)庭宣判為原則。目前庭審存在的問題主要有，一是簡化程度不夠；二是當(dāng)庭宣判率低。除危險駕駛罪、少數(shù)輕傷害案件以外，極少當(dāng)庭宣判。

除此之外，我們還應(yīng)關(guān)注出庭支持公訴的量刑建議、量刑辯論問題?？剞q雙方對事實、證據(jù)沒有異議的，法庭審理可以直接圍繞罪名確定和量刑進(jìn)行。量刑建議的提出要求公訴人對于各類犯罪的判決規(guī)律有一個整體把握，建議的準(zhǔn)確度依賴于公訴人的實踐經(jīng)驗。而公訴部門干警年輕化的特點，可能會導(dǎo)致量刑建議不準(zhǔn)、量刑辯論環(huán)節(jié)應(yīng)對失誤等問題。如何盡快提升隊伍素質(zhì)，是公訴部門面臨的又一考驗。

綜上所述，公訴部門目前的工作模式亟待創(chuàng)新，應(yīng)從過去的專人負(fù)責(zé)一個案件的全部流程向“審訴分離、集中公訴”的工作模式轉(zhuǎn)變。唯有如此，才能破解簡易程序修改帶來的工作“困局”。

三、構(gòu)建“審訴分離、集中公訴”的工作模式

“審訴分離、集中公訴”的具體涵義是指，公訴部門組織簡易程序辦案組，實行審查、出庭公訴相對分離。專人負(fù)責(zé)審查，專人負(fù)責(zé)出庭。在辦案流程上實現(xiàn)四個“集中”：集中分案、集中審查、集中提訊、集中出庭。這種模式主要適用于認(rèn)罪輕罪案件。

（一）構(gòu)建新型工作模式的外部環(huán)境

“審訴分離、集中公訴”的前提是公、檢、法三機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，出臺配合銜接制度，實現(xiàn)公安機(jī)關(guān)分類、定時、集中移送；檢察院集中審查、集中公訴；法院根據(jù)案件辦理期限和案件性質(zhì)不同，固定時間、集中多案開庭。應(yīng)充分利用會簽文件、聯(lián)席會議等形式，與公安建立集中移送案件通道，加強(qiáng)信息互通和對口聯(lián)系，確保移送暢通；檢法強(qiáng)化信息通報，法院審理簡易程序案件的法官相對固定，與出庭公訴人點對點聯(lián)系、溝通，協(xié)調(diào)安排案件集中移送、審理。這樣，公訴人就可以多案集中出庭，節(jié)約辦案時間。

在上海、北京等試行簡易案件集中公訴的地區(qū)，法庭一上午安排十多件簡易程序案件的審理，每件庭審時間不超過二十分鐘，公訴人不離開法庭，依次對案件提起公訴，法官當(dāng)庭宣判，極大地提高了工作效率。

簡易程序的本質(zhì)是公平前提下的效率優(yōu)先，簡易程序這一置于流水線上的司法“產(chǎn)品”要想實現(xiàn)高效，各環(huán)節(jié)的緊密配合缺一不可。只有公檢法三機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，理順簡易程序案件快速流動鏈條，才能實現(xiàn)其效率優(yōu)先的目的。

（二）構(gòu)建新型工作模式的內(nèi)部環(huán)境

公訴部門可成立簡易程序辦案組，崗位分為審查檢察官和出庭檢察官。審查檢察官負(fù)責(zé)閱卷、提訊、撰寫審查報告、書，出庭檢察官負(fù)責(zé)事實證據(jù)把關(guān)，提出量刑建議，出庭支持公訴。出庭檢察官是辦案組的負(fù)責(zé)人。在人員分配上，1位出庭檢察官可以配備2到3位審查檢察官。出庭檢察官應(yīng)由經(jīng)驗豐富的檢察官擔(dān)任，全面把握案件進(jìn)度，保證案件質(zhì)量。

內(nèi)部環(huán)境的構(gòu)建上要貫徹辦案流程的集中分案、集中審查、集中提訊、集中出庭。四“集中”的工作模式對公訴工作提出了幾點具體要求。

1.由于具體審查案件、出庭公訴工作的分離，使得出庭檢察官對案件的“親歷性”下降，因此出庭檢察官與審查檢察官的工作配合十分重要。二者要就案件的關(guān)鍵點、存在的爭議點充分溝通。審查檢察官的審查報告應(yīng)達(dá)到出庭檢察官無需閱卷就能了解案件全貌的目的。出庭檢察官對庭審中量刑情節(jié)變化等情形應(yīng)準(zhǔn)備預(yù)案。

2.強(qiáng)化權(quán)力告知，充分保障被告人的程序選擇權(quán)。簡易是庭審的環(huán)節(jié)、步驟的簡化，不是關(guān)鍵訴訟權(quán)利的簡化。簡易程序適用范圍擴(kuò)大，要求公訴人強(qiáng)化釋法說理工作，向犯罪嫌疑人分析選擇簡易程序的利與弊，保障其對適用簡易程序的選擇權(quán)，避免因集中提訊導(dǎo)致檢察官釋法說理工作“打折扣”。

3.重視訊問、證據(jù)審查和量刑建議工作。對于在偵查階段已經(jīng)認(rèn)罪的犯罪犯嫌人，訊問及證據(jù)審查工作也不能草率，要著重審查口供的固定性、其他證據(jù)的客觀性和偵查行為的合法性。一是要謹(jǐn)慎核實犯罪嫌疑人供述的真實性，注意甄別“承認(rèn)自己所犯罪行”是否存在通過交易替人頂罪、因親友等特殊關(guān)系攬罪的情形，特別是在危險駕駛、輕傷害類案件中容易發(fā)生這種問題。二是要核實其他證據(jù)的客觀性，排除合理懷疑。三是確認(rèn)偵查行為的合法性，是否存在刑訊逼供、誘供的情形，是否存在程序瑕疵，主動排除非法證據(jù)。

4.加強(qiáng)多元訴訟監(jiān)督。修改后刑訴法要求強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對簡易程序訴訟過程的監(jiān)督。一是庭審前對法院決定適用簡易程序案件是否具備適用條件的審查；二是庭審過程的程序、實體監(jiān)督，特別是要監(jiān)督審理形式是否合法、被告人的最后陳述權(quán)是否得到保障；三是庭審后對裁判文書的審查，特別是對量刑的審查監(jiān)督。

5.通過完善工作機(jī)制確保辦案質(zhì)量，提高辦案效率。就如何集中分案、集中審查、集中提訊、集中出庭，簡易程序如何啟動，公訴人出庭履職的原則、方式等作出細(xì)化規(guī)定，使各個環(huán)節(jié)有據(jù)可循。

（三）構(gòu)建新型工作模式的程序環(huán)境

通過簡化程序的詳細(xì)規(guī)定，真正實現(xiàn)簡易程序的簡化。

一是簡化法律文書。簡易程序的各類法律文書刪繁就簡。尤其是簡化審查報告，采用模板、表格式的報告形式，做到簡單明了。模板、表格式審查報告適用于多發(fā)的危險駕駛、盜竊等證據(jù)類型固定的簡單刑事案件。只填寫相應(yīng)空格，羅列量刑情節(jié)，不對案情做過多摘錄，有效減少制作審查報告花費(fèi)的時間、精力。

二是簡化庭審程序。簡要宣讀書，簡化舉證示證，簡明發(fā)表公訴意見。被告人對書無異議的，可以不宣讀書，省略法庭訊問，可以有針對性的圍繞爭議問題進(jìn)行訊問。北京市海淀區(qū)檢察官出庭時貫徹“三簡一省”原則，“三簡”是簡要宣讀書、簡化舉證示證、簡明發(fā)表公訴意見?！耙皇　笔侵副桓嫒藢鵁o異議的，可以省略法庭訊問。

篇4

如果著眼于司法組織的現(xiàn)實運(yùn)作，我們會發(fā)現(xiàn)，司法組織除了完成法定的司法職能之外，還要協(xié)調(diào)、處理一些與司法職能相關(guān)的事務(wù)性工作，如管理司法人員及其輔助人員、組織協(xié)調(diào)司法活動、統(tǒng)籌安排司法資源等，后者正是所謂的司法管理。隨著司法職能在現(xiàn)代社會中的作用增強(qiáng)，以及司法組織所面臨的問題趨于復(fù)雜化，司法管理在保障司法職能的順利實現(xiàn)、提高司法組織的整體業(yè)績等方面所起的作用越來越重要。相應(yīng)地，有關(guān)司法管理的基礎(chǔ)理論與實踐技術(shù)也得到了長足的發(fā)展，司法管理在實踐中逐漸成為一個獨(dú)立的領(lǐng)域，并形成了自身的獨(dú)立價值和特殊規(guī)律?；谶@樣的現(xiàn)實，有論者將司法組織的職能定位為司法職能與管理職能，認(rèn)為司法組織具有司法與管理的雙重屬性。②應(yīng)該說，這種認(rèn)識既契合司法管理理論的發(fā)展趨勢，也符合組織理論的一般認(rèn)識。③然而，有管理就有科層，司法必然排斥行政。因此，司法組織的司法屬性與管理屬性并非天然協(xié)調(diào)，甚至有所沖突。為了防止司法組織體內(nèi)的這兩種屬性出現(xiàn)紊亂、互相侵蝕，我們要明確司法組織的司法職能與管理職能具有不同運(yùn)行系統(tǒng)與運(yùn)作機(jī)理，應(yīng)當(dāng)按照司法邏輯與管理邏輯分別處理司法職能與管理職能:前者是指司法獨(dú)立與自治，后者則要求司法管理所采用的技術(shù)手段能夠促進(jìn)司法組織的有效管理以及提高司法組織的整體質(zhì)效，并以不侵犯司法獨(dú)立為基本底線。上述分析的意義在于提醒我們，對于任何現(xiàn)實司法組織的研究，必須區(qū)分出司法組織的不同職能或?qū)傩裕⒁鶕?jù)不同的研究對象選擇恰當(dāng)?shù)倪壿嬈瘘c，不能混淆兩種分屬不同職能的內(nèi)在邏輯。在筆者看來，無論是否定績效考評的論者，還是在一定程度上肯定其合理性的論者，其研究的邏輯起點完全一致，即均從司法活動特殊性的角度來討論績效考評，甚至完全以司法邏輯為切入點解析績效考評制度。但事實上，績效考評是作為一種司法管理技術(shù)而出現(xiàn)在司法組織之中的，它要對司法人員的工作業(yè)績、行為表現(xiàn)、個人品德等方面進(jìn)行綜合評價以實現(xiàn)對司法人員的有效控制與激勵，屬于司法組織管理職能的范疇，體現(xiàn)的是司法組織的管理屬性。也就是說，有關(guān)績效考評的問題應(yīng)該是一個司法管理的問題。從這一點來看，既有研究的邏輯起點其實存在較大的問題，其錯誤在于:不僅混淆了司法組織的管理職能與司法職能，以對司法職能系統(tǒng)的分析代替對整個司法組織的分析，還混淆了司法邏輯與司法管理邏輯，用司法邏輯解構(gòu)本身屬于司法管理邏輯的績效考評。這正是既有研究之所以無法從正面論證出績效考評之于司法組織管理合理性甚至還否定績效考評的根本原因。有鑒于此，對司法管理中績效考評制度的研究，我們需要將研究視角轉(zhuǎn)換至司法組織的管理，將研究的切入點由司法邏輯切換成管理邏輯。這不僅是我們討論績效考評的邏輯起點，也是回歸司法機(jī)關(guān)組織本性的必然要求。從司法管理的邏輯出發(fā)，如果能夠論證出績效考評有助于司法組織的管理，進(jìn)而有利于司法組織整體業(yè)績的提升，那么它適用于司法組織的管理就具有理論上的合理性與合法性。這可以從理論和實踐兩個方面來分析。績效指標(biāo)是一套用于衡量考評對象工作努力程度和具體績效水平的相對客觀化的標(biāo)志，而績效考評就是定義、衡量和運(yùn)用這些指標(biāo)的過程。按照一般理解，績效考評致力于提供考評對象和組織績效的各種客觀的相關(guān)信息以強(qiáng)化管理，并為決策和獎懲提供依據(jù)，以達(dá)成工作目標(biāo)和改進(jìn)組織整體績效以及增進(jìn)責(zé)任感。

應(yīng)該說，績效考評的這些特質(zhì)在技術(shù)層面較好地契合了司法管理的邏輯。如同現(xiàn)代公共行政組織一樣，司法組織也面臨著諸多事關(guān)組織生存與發(fā)展的難題，這至少包括如何提高司法工作的質(zhì)量與效率、如何掌握司法程序的運(yùn)行狀況、如何監(jiān)督司法人員的行為、如何提高司法運(yùn)作的責(zé)任與可信度等。這些難題固然可以通過司法改革或傳統(tǒng)的管理方式加以解決，但有些卻是這些途徑所無能為力的。在某種程度上，正是這些難題的存在以及傳統(tǒng)途徑的無力才催生了司法管理的概念與實踐。所謂司法管理，其實質(zhì)就是不斷地進(jìn)行管理革新甚至引入新的專業(yè)管理技術(shù)，以有效化解司法組織所面臨的諸多問題，從而達(dá)到改進(jìn)司法管理、提高司法業(yè)績的目的。由于績效考評內(nèi)含著信息傳遞、組織控制與行為激勵等功能，它從功能主義的角度具備了幫助司法組織管理者了解司法程序運(yùn)作狀況與司法人員行為表現(xiàn)、激勵與控制司法人員的理論潛質(zhì)。這對改進(jìn)司法管理所具有的積極功效是不言而喻的。因此，如果能夠定義出一套相對科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，并恰當(dāng)運(yùn)用，不僅司法組織所面臨的上述難題可以得到不同程度的解決，還能由此促進(jìn)司法管理、提高司法工作的整體質(zhì)效。從這一意義上講，績效考評完全符合現(xiàn)代司法管理的理念及其致力實現(xiàn)的目標(biāo)。在實踐層面，人們逐漸認(rèn)識到，“只有獨(dú)立、不偏不倚的司法人員是不夠的，他們還需要表現(xiàn)良好，為了衡量他們的司法表現(xiàn)，以提供高質(zhì)量的司法，評估是不可避免的”［2］(PP153-154)?；诖苏J(rèn)識，域外很多國家都將績效考評或類似制度作為評估司法人員行為表現(xiàn)和工作業(yè)績的重要手段，并在具體運(yùn)用過程中注意考評方法的多元化、評價的靈活性，把準(zhǔn)考評與司法獨(dú)立之間的界限。比如，美國很多法院采用68種測試指標(biāo)從5個方面(近便性、及時性、公正性、獨(dú)立性、權(quán)威性)對法官的業(yè)績進(jìn)行評價。［2］(P154)加拿大在借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成了從法律能力、公正、司法管理技能、案件處理實踐及舉止等方面考評法官的制度。［3］(P295)在德國，為了激勵法官更好地工作，提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，建立了嚴(yán)格的考核制度，考核的內(nèi)容為專業(yè)知識、理解能力、口頭與文字表達(dá)能力、處理能力、待人接物、溝通技巧、貫徹能力以及吃苦耐勞精神等?？荚u是法官晉升的重要程序，考評結(jié)果是法官晉升的重要文檔。［4］(P163)二戰(zhàn)之后的日本曾一度取消了法官考績制度，后來因制度運(yùn)作的客觀需要，又逐漸恢復(fù)了考績制度。韓國在1993年進(jìn)行了大幅度的司法改革，考評制度就是其中的重要內(nèi)容之一，考績結(jié)果是法官升調(diào)的重要參考依據(jù)。［5］(P369)阿根廷在1994年成立了“司法委員會”，其部分職責(zé)就是建立基于業(yè)績的遴選程序，系統(tǒng)評價司法人員的表現(xiàn)，注意考察法官違反紀(jì)律和缺乏能力的問題。［6］(P40)新加坡法院系統(tǒng)建立了平衡計分卡制度，采用定性與定量評價兩種途徑對法官的績效進(jìn)行評估。［7］(P138)這些國家的實踐表明，盡管績效考評或行為表現(xiàn)評估制度在運(yùn)行中存在諸如指標(biāo)設(shè)計不盡合理、信息獲取并不完全充分、實施程序欠缺公正性的足夠保障等問題，但總體而言，它確實改善了司法組織的管理，提高了司法的質(zhì)量與效率，增強(qiáng)了司法人員的責(zé)任感。正是基于這些經(jīng)驗事實，拉塞爾教授指出，一個完善的行為評估機(jī)制有助于建立一個更專業(yè)、更有責(zé)任的司法機(jī)構(gòu)———并且不會威脅到一個民主社會所需的司法獨(dú)立。［8］(P212)波斯納也認(rèn)為，就司法產(chǎn)出而言，即使個人表現(xiàn)很難測度，但還是可以運(yùn)用一些可觀察的指標(biāo)對司法人員的表現(xiàn)予以某些監(jiān)督;就約束司法行為而言，有著潛在重要意義的是司法表現(xiàn)量化標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。事實上，即使是傳統(tǒng)上極度反感對法官行為表現(xiàn)進(jìn)行評估的英國，其皇家刑事法院委員會最近也提出，作為一項職業(yè)，法官界應(yīng)該擁有一個有效且正式的表現(xiàn)評價體系。

二、績效考評在司法管理中的功能局限與適用限度

應(yīng)該說，績效考評為我們有效管理司法、提高司法業(yè)績提供了傳統(tǒng)法律途徑之外更多的選擇，但這并不意味著它就是一種絕佳的管理技術(shù)。相反，受司法活動固有特質(zhì)與內(nèi)在規(guī)律的制約，績效考評在司法管理中存在一定的功能局限。同時，由于績效考評在本質(zhì)上屬于一種行政管理方式，推行績效考評會凸顯司法組織體內(nèi)的行政元素。為了避免這種行政元素過于強(qiáng)勢，引發(fā)行政科層與司法獨(dú)立之間的沖突，績效考評的適用必須保持合理的界限。

(一)績效考評的功能局限

波伊斯特指出，績效考評并不是解決公共組織和工作項目所面臨的全部問題和挑戰(zhàn)的萬能藥。［1］(P19)這表明，績效考評就是在公共行政組織中也有功能上的局限。這種局限在司法組織中同樣存在，甚至更甚。這就決定了績效考評不可能解決司法組織和司法體系面臨的所有問題，即使是實現(xiàn)監(jiān)督與激勵司法人員、準(zhǔn)確評估司法人員的行為表現(xiàn)等一些源自于績效考評本身的目的，也可能有所局限。首先，考評指標(biāo)的局限性使得績效考評必然存在功能上的局限。由于績效考評的基本操作是依據(jù)事先設(shè)定的績效指標(biāo)衡量考評對象的實際工作業(yè)績，并從中獲取有關(guān)考評對象工作表現(xiàn)與組織運(yùn)作的真實信息，因此，考評指標(biāo)的質(zhì)量對績效考評功能的實現(xiàn)有著舉足輕重的作用。就司法管理中的績效考評而言，雖然可以圍繞司法人員的行為表現(xiàn)界定相應(yīng)的指標(biāo)，但受司法活動特殊規(guī)律的限制，我們無法設(shè)計出一套能準(zhǔn)確反映司法人員績效狀況與行為表現(xiàn)的指標(biāo)體系。這里僅以司法活動兩個較為普遍的規(guī)律為例來說明此客觀事實。我們知道，司法工作并不是一項完全以“結(jié)果產(chǎn)出”為最終導(dǎo)向的活動，而是一項包含廣泛政策目標(biāo)與更多價值實現(xiàn)的工作。對于這些政策與價值的實現(xiàn)程度，我們很難進(jìn)行準(zhǔn)確地測量與評價。這正如唐斯所言:“在官僚組織中，客觀測量能夠顯示一個職能是否被充分執(zhí)行，但不能測量出這種執(zhí)行的真正價值?！保?0］(P86)另外，為了實現(xiàn)證據(jù)判斷的靈活性與法律適用的可操作性，司法人員一般都擁有較為充分的自由裁量權(quán)。由于自由裁量權(quán)賦予了司法人員一定的行動空間，再加上案件本身的復(fù)雜性，這使得我們幾乎不可能通過某種指標(biāo)來準(zhǔn)確評估司法人員的行為表現(xiàn)及其司法能力。由此可見，無論怎樣設(shè)置績效指標(biāo)體系，它都存在某種局限性。在這種情況下，績效考評理論層面的功能在實踐中勢必存在一定的限度。其次，案件疑難復(fù)雜程度的差異性是影響績效考評功能實現(xiàn)的重要因素。在很大程度上，績效考評關(guān)注司法人員在案件處理中的行為表現(xiàn)，并據(jù)此衡量司法人員實際的績效水平。如果案件疑難復(fù)雜程度不一，案件處理所需的成本投入與司法能力將有很大差異，司法人員的行為表現(xiàn)也會因此而截然不同。如果采用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)評估不同司法人員的行為表現(xiàn)，則會存在準(zhǔn)確性的限度，即考績結(jié)果無法真實地反映司法人員的行為表現(xiàn)。最后，績效考評中的主觀評價也是制約績效考評功能發(fā)揮不可忽視的因素。雖然績效考評追求客觀評估司法人員的行為表現(xiàn)與績效狀況，盡可能地減少考評過程與結(jié)果的隨意性與主觀性。然而，司法人員的行為表現(xiàn)往往只有一部分能被客觀描述，對于那些無法客觀測量的部分，要么采用主觀性的評價指標(biāo)進(jìn)行評估，要么依靠考評者自己的經(jīng)驗與印象來決定。無論選擇何種方式，考評過程中的主觀評價都無法避免。由此而言，司法管理中的績效考評必然是客觀評價與主觀評價的混合，客觀評價中必然夾雜主觀判斷。正是在此意義上，唐斯指出，“涉及官僚組織中人事的評估決策必然在很大程度上依賴上級的主觀判斷”。

一旦績效考評有了主觀評價的因素，績效考評的結(jié)果與司法人員的真實表現(xiàn)之間將不可避免地存在誤差。如果考慮主觀評價中可能存在的故意扭曲、任意評定等一些非正當(dāng)?shù)娜藶橛绊懸蛩?，這種誤差可能更大。這不僅會影響考評結(jié)果的準(zhǔn)確性，還會導(dǎo)致通過績效考評所獲取的信息失真。一旦績效考評無法有效傳遞有關(guān)司法人員行為表現(xiàn)與司法程序運(yùn)作的真實信息，績效考評的功能必然受限。上文的分析并非是對績效考評的否定，而是為了澄清績效考評在司法管理中的功能局限。認(rèn)清這種局限有利于我們準(zhǔn)確定位績效考評在司法管理中的位置，即我們可以將績效考評作為了解司法程序運(yùn)作狀況、監(jiān)督與激勵司法人員以及改進(jìn)司法工作的重要手段，但不能將其作為解決司法管理所有問題的“靈丹妙藥”。對績效考評功能局限背后原因的分析揭示出了績效考評在具體實施中需要注意的問題:其一，合理把握定量評價的范圍及其與定性評價的關(guān)系。前文指出，對于司法人員的行為表現(xiàn)，只有一部分能夠利用客觀指標(biāo)衡量。按照唐斯的觀點，當(dāng)一個官員職責(zé)的重要部分不可測量的時候，客觀的績效評估可能失效。［10］(P86)據(jù)此，在司法管理中，對于那些無法客觀測度的方面，客觀的績效考評并無太多的意義。這意味著績效考評中定量評價的適用范圍是有限的。因此，我們應(yīng)該根據(jù)考評事項能否被準(zhǔn)確量化，合理確定定量評價的對象范圍，切忌盲目追求考評的定量化與數(shù)字化;在此基礎(chǔ)上，還要處理好定量評價與定性評價的關(guān)系，恰當(dāng)把握客觀評價與主觀評價在整個績效考評系統(tǒng)中的比重構(gòu)成。其二，注意考評結(jié)果在反映司法運(yùn)行態(tài)勢和司法人員行為狀況上的局限性，慎重應(yīng)用考績結(jié)果。受績效指標(biāo)局限性、案件疑難復(fù)雜程度不一以及評價的主觀性等因素的影響，績效考評的結(jié)果可能不是有關(guān)司法程序運(yùn)作和司法人員履職情況的全部反映。因此，績效考評的結(jié)果只是司法人員行為表現(xiàn)不完全意義上的描述，并非終極評價。這就要求對考績結(jié)果的使用必須慎重，應(yīng)從“防弊”的角度使用考績結(jié)果，主要將其作為改進(jìn)司法程序運(yùn)作與司法人員改正錯誤的重要資料，不能把它作為評估司法人員行為表現(xiàn)或個人業(yè)績的最終依據(jù)。

(二)績效考評的適用限度

從本質(zhì)上講，績效考評屬于一種自上而下的管理方式，將其運(yùn)用于那些按照科層結(jié)構(gòu)構(gòu)建的組織，可能并不存在結(jié)構(gòu)性的障礙。但在司法組織中，問題并不這么簡單。如前所述，司法組織的司法屬性與管理屬性使得其體內(nèi)存在兩種并非天然協(xié)調(diào)的異質(zhì)性結(jié)構(gòu):司法管理的科層結(jié)構(gòu)和司法職能的司法結(jié)構(gòu)。一旦將績效考評運(yùn)用于司法管理，必然會使司法組織體內(nèi)的管理職能強(qiáng)化與行政科層元素活躍。這可能會破壞上述兩種異質(zhì)性結(jié)構(gòu)之間原本協(xié)調(diào)的關(guān)系，甚至引發(fā)它們之間的緊張與沖突。同時，由于考評的內(nèi)容往往涉及具體的司法活動，行政科層力量會通過績效考評滲入司法過程，如果拿捏不準(zhǔn)，將會導(dǎo)致管理職能對司法職權(quán)獨(dú)立性的侵害。因此，在司法組織中推行績效考評必須處理好司法組織體內(nèi)的行政科層與司法獨(dú)立之間的關(guān)系，以實現(xiàn)管理的科層結(jié)構(gòu)與司法職權(quán)結(jié)構(gòu)的合理平衡。法布里指出:“法院管理者的作用是在保持司法機(jī)制在判決進(jìn)程方面獨(dú)立性的前提之下提供管理專能來改進(jìn)法院的效率和業(yè)績，這是實現(xiàn)公正這一最終目標(biāo)的最基本的部分?！保?1］(P287)同樣，在司法組織中推行績效考評不能損害司法獨(dú)立，并要承認(rèn)與尊重績效考評這一司法管理權(quán)和司法權(quán)的相互區(qū)別與各自作用領(lǐng)域。這是績效考評適用于司法管理的基本原則。在具體把握上，需要注意兩點:第一，明確司法管理中的績效考評是一種引導(dǎo)性與監(jiān)督式的管理，不同于一般的行政管理，管理者可以直接在事中指令。為此，績效考評要在確保司法人員中心地位和司法權(quán)完整的前提下進(jìn)行，避免司法人員在案件處理過程中受制于司法管理者而失去獨(dú)立思考的可能。第二，劃定績效考評的合理界限，注意績效考評的適用限度。由行政主導(dǎo)的考評，如果過于強(qiáng)勢以致超越必要的限度，甚至完全替代司法運(yùn)作的邏輯，必然使之蛻變成行政意志對案件處理的干預(yù)，甚至淪為上對下的鉗制工具。具體而言，績效考評只能評價司法人員的行為表現(xiàn)，不能將案件納入考評范圍而評估已處理的個案，也不能將司法人員作為考評的客體。

三、中國司法管理中的績效考評制度

前文提到，推行績效考評是中國司法組織近年來為提升司法工作質(zhì)效和有效管理司法人員而普遍采用的方式。在這種背景下，建立一套能夠幫助司法管理者了解司法人員行為表現(xiàn)與司法質(zhì)效的績效考評制度，可謂適得其所。因為“在考核中，正?；蛞?guī)范化的判斷和階層式的監(jiān)視變得特別明顯”［12］(P236)，而且績效考評還“使得個人處于具體的、嚴(yán)格的考察之下，管理者可以將其與雇員直接表現(xiàn)的行為聯(lián)系起來”［13］(P171)，司法人員的行為可以得到不同程度的監(jiān)督與控制。在有效控制司法人員行為、全面提升司法公信力的目標(biāo)驅(qū)動下，中國各級司法組織為構(gòu)建一套針對司法工作、對司法人員有約束力且科學(xué)合理的績效考評系統(tǒng)傾注了大量精力。相比于初期的探索，當(dāng)下的績效考評已在多個方面發(fā)生了深刻變化。首先，考評的指標(biāo)體系分解的更細(xì)更嚴(yán)，覆蓋的對象范圍更廣，凸出了考評的精細(xì)化與全面化。而績效指標(biāo)本身也從以往單純用作描述司法人員業(yè)績的手段發(fā)展成為了對司法人員行為事前引導(dǎo)、事中參照與事后改進(jìn)的復(fù)合型工具。其次，在具體實施中，強(qiáng)調(diào)考評對司法人員的引導(dǎo)與激勵作用，重視考評結(jié)果在司法管理與具體決策中的參考與指引作用，一改以往“為了考評而考評”的思路，并建立起了相對規(guī)范與透明的考評程序與適用機(jī)制。最后，為了保證各項數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確與客觀，實踐中還利用各種管理軟件實時填報相關(guān)數(shù)據(jù)或記錄相關(guān)情況，并根據(jù)具體指標(biāo)在績效指標(biāo)體系中的權(quán)重設(shè)計專門程序，以自動生成考評的具體分值。上述變化表明實踐中的績效考評在技術(shù)層面漸趨合理，但這仍難掩它在其它方面所存在的突出問題。

首先，考評的對象與內(nèi)容存在偏差。前文指出，中國各級司法組織之所以推行績效考評，主要是因為司法管理者想借此達(dá)到監(jiān)督與制約司法人員的目的。在此目的的支配下，實踐中的績效考評不僅要對個案處理進(jìn)行管理和評估，還要控制與評價司法人員的行為。換言之，當(dāng)下績效考評的范圍在很大程度上已囊括了司法管理者所能慮及的有關(guān)案件處理和司法人員行為的方方面面。這種愿望雖然良好，但將案件處理作為考評對象有違績效考評的適用限度原理，容易引發(fā)司法管理邏輯與司法邏輯的緊張與沖突，進(jìn)而損害司法獨(dú)立。其實，司法管理中的績效考評之所以飽受詬病，其原因主要在于司法管理者忽視了績效考評的限度，強(qiáng)行將司法工作的所有方面都納入考評范圍，導(dǎo)致其負(fù)面效應(yīng)明顯。另外，由于當(dāng)下績效考評追求量化評估、數(shù)字考評，使得很多無法客觀測量但對評價司法人員行為表現(xiàn)非常重要的事項沒有納入被考評范圍，如司法人員的工作態(tài)度、專業(yè)修養(yǎng)、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)能力等。

其次，考評指標(biāo)設(shè)置的思路不科學(xué)。觀察目前公開可查的績效指標(biāo)體系不難發(fā)現(xiàn)，它們的設(shè)計思路高度一致，即圍繞案卷所能外顯的項目定義考評指標(biāo)，其實質(zhì)是將案件而非司法人員作為考評的中心。這勢必會使個案處理成為考評對象，從而違背前文所提到的績效考評限度原理。更為重要的是，由此所定義的績效指標(biāo)無法全面覆蓋司法人員的所有績效維度，進(jìn)而難以準(zhǔn)確評估司法人員的行為表現(xiàn)，因為案卷外顯的事項只能反映司法人員實際行為的一部分。即使不考慮這一點，我們還可以發(fā)現(xiàn)，具體指標(biāo)的設(shè)計沒有充分考慮司法工作的固有特質(zhì)。比如，法院系統(tǒng)用于考評案件質(zhì)量的“一審判決案件改判發(fā)回重審率”指標(biāo)就沒有注意到導(dǎo)致二審改判或發(fā)回重審的原因除了一審裁判錯誤之外，還有諸如出現(xiàn)新證據(jù)、新事實或自由裁量等其他與一審法官無關(guān)的因素。類似指標(biāo)還有很多。毫無疑問，這些指標(biāo)很難準(zhǔn)確地反映司法活動與司法行為的真實狀況。最后，考評方式不合理。實踐中的績效考評是在批判傳統(tǒng)考評忽視科學(xué)測評和定量分析的基礎(chǔ)之上建立起來的，追求定量測評與數(shù)字管理。因此，實際考評多以統(tǒng)計和計算相關(guān)數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行，司法人員最后的績效水平往往體現(xiàn)為具體的數(shù)值。這種考評方式雖然簡便易行，也能在一定程度上排除考評中的主觀因素，但其合理性也不是不容置疑。正如前文所言，司法工作的特殊性決定了相應(yīng)的績效考評需要采取定量評價與定性評價相結(jié)合的方式。過分追求定量評價而忽視定性評價的應(yīng)有作用，難免有矯枉過正之嫌。不僅如此，它還會造成評價的簡單化。由于這種考評方式是以客觀數(shù)據(jù)描述司法人員的工作業(yè)績與行為表現(xiàn)，并在相當(dāng)程度上排除了主觀評價與價值判斷的因素，它屬于一種“數(shù)字結(jié)果”評價模式，是一種“純粹的統(tǒng)計式管理體系”［14］(P217)，缺乏必要的價值評價功能。一旦將其運(yùn)用于在工作內(nèi)容與性質(zhì)上具有價值復(fù)合性的司法工作，必然導(dǎo)致評價的簡單化?？陀^而言，上述問題在當(dāng)下實踐中較為普遍，它們從不同方面在不同程度上影響了績效考評在司法管理中的有效實施。表面上看，這些問題似乎都屬于技術(shù)層面的缺陷，實則不然。因為上述問題的真正病灶在于司法管理者并未明確意識到績效考評在司法管理中的功能局限與適用限度，進(jìn)而導(dǎo)致制度設(shè)計出現(xiàn)了偏差。也就是說，這些問題的背后其實隱藏著司法管理者對績效考評的錯誤認(rèn)知。因此，如果我們要完善司法管理中的績效考評制度，首先需要更新主觀意識層面的固有認(rèn)識，積極轉(zhuǎn)變績效考評的運(yùn)用思路;然后在恰當(dāng)把握績效考評適用原理與基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，進(jìn)行技術(shù)層面的革新。限于文章篇幅，這里僅針對上文所指出的突出問題，提出若干方略性的改革建議:

其一，調(diào)整考評的對象范圍。在這方面，我們需要將案件質(zhì)量排除在績效考評的范圍之外。①這不僅是因為案件質(zhì)量難以通過具體指標(biāo)準(zhǔn)確界定，還是因為對案件質(zhì)量的考評必然牽涉司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的關(guān)系處理，一旦把握不當(dāng)，績效考評就會異化成管理者利用司法管理權(quán)對司法權(quán)的干涉。事實上，不對個案進(jìn)行評估，已成為域外司法管理績效考評的基本準(zhǔn)則。正如英國司法部在一份題為《英格蘭和威爾士的司法體系》的報告中所指出的那樣，我們需要一種監(jiān)督法官品德與行為的評估體系，需要這樣的體系來確保法官獲取其行為的反饋信息，這里并非關(guān)注他們判決的正確性，因為這是上訴法院的工作，而是關(guān)注他們?nèi)绾伪憩F(xiàn)以確保審判的公正。［8］(P205)

其二，更新績效指標(biāo)設(shè)計的總體思路。一方面需要將績效指標(biāo)設(shè)計的基點從案件轉(zhuǎn)向司法人員。從本質(zhì)上講，司法管理中的績效考評是對司法人員的行為表現(xiàn)進(jìn)行評價，它試圖通過對司法人員的行為或動機(jī)施加影響從而達(dá)到控制與激勵司法人員的目的。因此，績效指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)該以司法人員為中心，根據(jù)司法人員的行為特征，創(chuàng)設(shè)以人為本的指標(biāo)體系。另一方面，為了避免簡單量化的不當(dāng)評價，同時也為了將那些應(yīng)當(dāng)考評但無法量化的事項納入考評范圍，我們應(yīng)該拋棄一味追求考評指標(biāo)數(shù)量化與定量化的錯誤做法，適當(dāng)增加一些主觀性的考評指標(biāo)，如當(dāng)事人的滿意度、司法程序的駕馭能力、司法廉潔度等。

其三，改革考評方式。在增加了定性評價的主觀性指標(biāo)之后，當(dāng)下純粹定量評價的考評方式已不合時宜，未來應(yīng)該采用定量與定性相結(jié)合的考評辦法，并合理控制兩者在最終考評結(jié)果中的比重。同時，為了使定性評價更為準(zhǔn)確，減少評價的隨意性，還應(yīng)該適當(dāng)豐富考評主體的人員構(gòu)成，并引入外部評價機(jī)制，實現(xiàn)考評主體的多元化。這不僅有助于考評結(jié)果的客觀公正，還有利于制約司法管理權(quán)。其實，域外司法管理中的績效考評早已拋棄了純粹的定量評價與內(nèi)部評價，而是采取了多元化的考評辦法，這其中就有定性評價和外部評價。［5］(PP361-379)對于域外的這些經(jīng)驗，我們應(yīng)該重視并適當(dāng)吸收。

結(jié)語

篇5

關(guān)鍵詞：群眾訴求服務(wù)中心；服務(wù)平臺；創(chuàng)新管理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.42 文章編號：1672-3309（2013）04-98-03

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心（以下簡稱訴求中心）于2011年7月正式掛牌運(yùn)行，為群眾提供了一個多元化、多層次反映利益訴求和矛盾受理化解渠道；創(chuàng)新了一個公正高效且低成本的矛盾糾紛解決載體；搭建了一個能促使黨委、政府與百姓有效溝通的平臺。其機(jī)構(gòu)特性體現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)且提供必要的經(jīng)費(fèi)保障，人大牽頭成立，相關(guān)部門協(xié)同，公眾廣泛參與。實踐證明，群眾訴求服務(wù)中心，集法律服務(wù)、行政接訪、群眾評議“三位一體”為一身，形成接訪工作“一站式”進(jìn)行，來訪“一條龍”服務(wù)，問題“一體化”調(diào)處的新機(jī)制。成為化解社會矛盾、創(chuàng)新社會管理方式、創(chuàng)建方便快捷的公共服務(wù)平臺，為群眾訴求提供及時、全面、周到的服務(wù)的新嘗試。

一、群眾訴求服務(wù)中心的基本模式

訴求中心辦事機(jī)構(gòu)由行政接訪辦公室、法律援助辦公室和民事民議辦公室組成，行政接訪辦公室主要負(fù)責(zé)接待群眾來信來訪來電，協(xié)調(diào)相關(guān)涉事部門，幫助處理各種社會矛盾，對處理結(jié)果不滿，符合評議會相關(guān)條件，正面引導(dǎo)進(jìn)入民事民議程序。法律援助辦公室主要負(fù)責(zé)為群眾提供法律援助和司法解釋。民事民議辦公室主要負(fù)責(zé)收集社會各方面的意見和建議；負(fù)責(zé)議事代表的選舉、補(bǔ)選和管理工作，召集和組織議事代表及相關(guān)人員參加會議和活動；整理提出評議大會議題，組織議事代表對評議會議題進(jìn)行前期調(diào)查，并起草評議議題的調(diào)查報告，呈報業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門審定；負(fù)責(zé)安圖縣群眾訴求服務(wù)中心所需經(jīng)費(fèi)的報批和使用管理；完成業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門交辦的其他任務(wù)。

訴求中心有工作人員7名，設(shè)訴求中心主任1名，行政接訪工作人員2名，法律援助工作人員1名，民事民議工作人員3名，分別由縣局、縣司法局法律援助中心和縣民事民議中心派駐。還有從社會各界經(jīng)推薦、評選、公示的形式確定議事代表100人，其人員構(gòu)成比例為黨代表、人大代表、政協(xié)委員占14%；法官、律師等精通法律、法規(guī)的司法界人士占5%；熟悉行業(yè)政策、專業(yè)知識的專業(yè)人士占50%；閱歷豐富、公道正派、有威望的社會人士占8%；居民代表、村民代表占23%。議事代表的產(chǎn)生，由有關(guān)部門或組織推薦，或群眾自薦；經(jīng)中心民事民議辦公室初步審查；在新聞媒體公示；經(jīng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門確定為正式代表。代表管理上嚴(yán)進(jìn)寬出，不斷優(yōu)化。

二、安圖縣群眾訴求服務(wù)中心的做法

訴求中心采取“點單式接待、一站式辦公、一條龍服務(wù)”。 其運(yùn)行模式可概述為“一個中心，三位一體，三個平臺，一個全景式、全覆蓋、全程跟蹤錄播的電視媒體曝光臺及其附屬的監(jiān)督落實網(wǎng)絡(luò)”。在“行政接訪、法律服務(wù)、民事民議”三位一體基本組織框架下，搭建了“評理、說事、建言”三個平臺，確保整體工作規(guī)范有序、科學(xué)、合理。

1、搭建中介平臺，暢通訴求渠道。訴求中心所受理的群眾訴求，多數(shù)體現(xiàn)為群眾與政府及從事公共服務(wù)的企事業(yè)部門之間的糾紛。為使社會矛盾化解在潛在或萌芽狀態(tài)中，訴求中心變被動防守為主動出擊。通過“說事”平臺，結(jié)合“領(lǐng)導(dǎo)基層座談、涉事部門約談、百姓即時訪談”三個載體聽民聲、解民怨，把問題化解在基層和萌芽狀態(tài)。“領(lǐng)導(dǎo)基層座談”即縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)與普通群眾面對面交流，傾聽民聲、聽取民意。通過“建言”平臺，針對一個時期全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會民生需求向社會廣泛征求群眾意見，聽取民意。

2、議事代表多元化。訴求中心通過“評理”平臺，組織100名議事代表和相關(guān)涉及部門及群眾代表，針對上訪引發(fā)的矛盾焦點組織熱議廣評，用輿論監(jiān)督、引導(dǎo)的方式，化解社會矛盾及糾紛。視情況通過“現(xiàn)場評議”或“即時評議”兩種途徑予以解決，即針對一些涉及面廣、影響面較大的訴求案件，組織100名議事代表進(jìn)行現(xiàn)場評議；對一些影響面相對較小、時效性強(qiáng)的訴求個案，組織涉事部門及議事代表進(jìn)行即時評議。通過“評理”，引導(dǎo)當(dāng)事人及涉事部門正確判斷得與失、對與錯，進(jìn)而解心結(jié)、順心氣、求和諧。

3、以“調(diào)”為主，三方聯(lián)動。依據(jù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，群眾訴求所反映的問題由訴求中心形成《訴求問題反饋表》報送縣委、人大、政府、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)、涉事部門分管領(lǐng)導(dǎo)、涉事部門及監(jiān)督、督查部門，形成全方位的落實及監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。涉事部門收到《訴求問題反饋表》后，設(shè)立“民情臺賬”，采取對照“查賬”、驗收“銷賬”的辦法，使《訴求問題反饋表》中的問題逐一落實。暫時不能解決和無法解決的問題，及時做出回應(yīng)。對于涉及多個部門的訴求問題，建立部門聯(lián)動機(jī)制，由縣級主管領(lǐng)導(dǎo)或牽頭部門負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理。上述情況在第一時間向訴求群眾公開說明。監(jiān)督、督查部門負(fù)責(zé)對涉事部門的處理情況跟蹤問責(zé)，定期定向通報。

4、立足“中心”，頂層設(shè)計。訴求中心是一個新生事物，無規(guī)律可循。安圖縣主要領(lǐng)導(dǎo)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的思路進(jìn)行了精心設(shè)計。產(chǎn)生了訴求中心這樣一個黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大業(yè)務(wù)指導(dǎo)、社會公眾參與、政府經(jīng)費(fèi)保障、職能部門落實、紀(jì)檢督察監(jiān)督、新聞媒體推動的新型社會管理組織；使得訴求中心具有了組織任務(wù)化、主體多元化、架構(gòu)扁平化、工作平臺化、方式協(xié)商化、運(yùn)行程序化、影響媒體化的創(chuàng)新特色。

5、媒體跟進(jìn)，引導(dǎo)輿論。為了保證群眾訴求工作做到公開、公正、透明，同時也為了最大程度地發(fā)揮輿論監(jiān)督的引導(dǎo)作用，中心利用現(xiàn)有的條件，建立了一個全景式、全覆蓋、全程跟蹤的電視媒體報道平臺。安圖電視臺為報導(dǎo)中心活動，增設(shè)《安圖民聲》頻道，專門報導(dǎo)公眾參與社會管理活動的實況和新聞、群眾反映的熱點和難點問題，對曝光的群眾訴求案件進(jìn)行跟蹤報道和全面點評。對各項活動隨時跟蹤采訪，同步全程錄播調(diào)處實況，全景式、全覆蓋滾動播出，使之家家戶戶，無人不曉，街頭巷尾，人人議論，成了安圖群眾必看的節(jié)目。

三、群眾訴求服務(wù)中心解決群眾訴求取得的成效

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心運(yùn)行已近兩年，其關(guān)注安圖百姓各類焦點、熱點、難點問題，積極化解社會各類矛盾，強(qiáng)化社會維穩(wěn)的源頭治理等舉措，對安圖縣逐步形成風(fēng)清氣正的良好社會環(huán)境起到了積極的引領(lǐng)作用。

“評理”平臺的搭建，使上訪矛盾焦點得到群眾的熱議廣評，打破了過去“一言堂”的局面，輿論的監(jiān)督和引導(dǎo)使社會矛盾及糾紛得以更好的解決。如2010年“7.28”洪水過后，安圖縣兩江鎮(zhèn)四岔子村13戶村民就災(zāi)后重建住房用地置換耕地不合理問題多次到省、州、縣上訪。2011年7月，在上級領(lǐng)導(dǎo)視察災(zāi)后重建之際，采取過激行為阻擾正常視察工作。同月，13戶村民向“中心”提出評議申請。8月6日，“中心”組織涉事雙方及66名議事代表召開現(xiàn)場評議大會。通過安圖電視臺全程錄播現(xiàn)場評議并公布評議結(jié)果以及會后采訪各界代表這一做法，在社會上引起了強(qiáng)烈地反響，形成了濃厚的輿論氛圍，兩江鎮(zhèn)政府和村民都認(rèn)識到自身的錯誤，態(tài)度均有所轉(zhuǎn)變，積極采取得力措施及方式化解了糾紛。最終，13戶村民全部與村委會簽訂了土地置換協(xié)議。截止到2013年3月，訴求中心共受理集中評議申請13件次，組織召開現(xiàn)場評議大會2次，另有11件次的評議個案在評理大會召集前息訪；組織受理即時評議157件次?！霸u理”平臺逐漸被安圖百姓所認(rèn)可，逐步成為安圖的“道德法庭”。

“說事”平臺的搭建，進(jìn)一步密切了黨群、干群關(guān)系，在政府與群眾之間搭建了“連心橋”，培育和推動了“建設(shè)”，即“端正官風(fēng)、引導(dǎo)民風(fēng)、凈化鄉(xiāng)風(fēng)、樹立縣風(fēng)”，并促使廣大百姓依法、合規(guī)、合情、合理地維權(quán)和參與社會經(jīng)濟(jì)活動。2012年11月5日，“縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)社區(qū)”活動正式啟動，定為每周一晚六點半分別到縣城四個社區(qū)進(jìn)行座談。截止到目前，“縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)社區(qū)”共收集訴求件246件，已組織涉事部門約談百姓5次，已組織召開龍山小區(qū)部分居民私自扣留高鐵補(bǔ)償款現(xiàn)場說事大會1次。

“建言”平臺的搭建，讓百姓有了更多的參政議政的機(jī)會，暢通了“參議渠道”，在安圖發(fā)展上集民智、匯民策，最終使百姓充分分享安圖的發(fā)展成果。2011年，安圖縣在打造一條街 “精品街路”過程中，老農(nóng)行家屬樓部分居民不配合街區(qū)改造，影響了改造進(jìn)程。針對此情況，群眾訴求服務(wù)中心啟動了建言程序，采取多種形式對家屬樓內(nèi)居民以及百姓進(jìn)行采訪，以召開座談會的形式從不同的角度向居民代表說明打造精品街路的重要性。最終，該樓居民全部同意改造。截止到2013年3月，訴求中心已開展建言活動3次。

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心成立至今，已接待群眾訴求564批967人次，結(jié)案率達(dá)98%以上。其中，行政接訪辦公室協(xié)調(diào)處理334件次，法律援助辦公室提供法律服務(wù)51件次，民事民議辦公室受理179件次。群眾訴求服務(wù)中心的服務(wù)機(jī)制已演變成約束百姓行為、監(jiān)督政府部門的一把“雙刃劍”，為公眾參與社會管理工作提供了良好的社會氛圍與和諧的環(huán)境，讓群眾切實感受到生活在不斷改善、權(quán)益受到保障、作用得到發(fā)揮；為引領(lǐng)安圖逐步形成風(fēng)清氣正的良好社會環(huán)境，促使廣大百姓依法、合規(guī)、合情、合理地維權(quán)和參與社會經(jīng)濟(jì)活動，提供了良好的社會氛圍與和諧的環(huán)境。

四、完善提高群眾訴求服務(wù)中心工作的建議

安圖縣群眾訴求服務(wù)中心的成立是一個由社會大眾監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及相關(guān)部門的一個窗口和平臺，原來成立的初衷是針對訴求群眾，事實證明，召開現(xiàn)場評議會這種形式已經(jīng)演變成了一把“雙刃劍”，不僅制約著百姓，更監(jiān)督著部門。尤其這是一個新生機(jī)構(gòu)，在全國沒有可借鑒的經(jīng)驗，同時，這個機(jī)構(gòu)承載著安圖縣參與社會管理創(chuàng)新的重要職能，雖然都認(rèn)識到這個部門的重要性，但在這種體制下如何發(fā)揮更好的作用，研究的還不是很透徹，尚處在一個“摸著石頭過河”的狀態(tài)。

（一）不盡如人意的方面

從整體宣傳上看，還需要利用多種渠道，進(jìn)一步完善宣傳工作的方式方法；從議事代表上看，召開現(xiàn)場評議會作為一個公眾參與的平臺，應(yīng)由哪些公眾來參與？現(xiàn)有的100名議事代表從構(gòu)成比例、人員素質(zhì)、覺悟以及議事能力等方面是否能夠完全勝任？目前看，還有待于進(jìn)一步完善。另外，從召開評議會100名議事代表的參加情況來看，是否可以隨機(jī)選定一部分議事代表來參加評議會，而不是全部參加，這樣可以減少辦公成本，精化評議質(zhì)量；從評議機(jī)制上看，現(xiàn)在采取的是由議事代表會上票評，現(xiàn)場不許發(fā)言的形式。之所以選擇這種現(xiàn)場形式，主要是考慮議事代表在現(xiàn)場是否能將問題說到點上？議事代表的現(xiàn)場評說能否造成大會的混亂等因素，但還應(yīng)考慮到議事代表心里的真正想法，這還應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)措施；從評議案件上看，群眾訴求服務(wù)中心雖然是一個創(chuàng)新型的管理機(jī)構(gòu)，但實際上是政府解決問題的一個拓寬渠道，不是獨(dú)立于視野之外的一個機(jī)構(gòu)，那么既承載著創(chuàng)新社會管理這樣一個職能，又承載著百姓參與公眾評說的一個職能。需要就如何發(fā)揮好本職作用制定切合實際的工作措施；從評議結(jié)果上看，結(jié)果雖然不具備法律效力，但他具備社會管理職能。目前，雖然以輿論監(jiān)督為主，但評議過程當(dāng)中的協(xié)調(diào)機(jī)制以及部門間整合資源采取的措施還有待于進(jìn)一步完善。

（二）完善提高的建議

訴求中心成立至今，縣委、縣人大、縣政府等縣級領(lǐng)導(dǎo)對訴求中心的工作給予了極大的關(guān)懷與支持，曾先后多次在縣委常委擴(kuò)大會、縣人大常委會主任辦公會專題聽取訴求中心工作情況匯報，并親自過問親自抓，定期到訴求中心調(diào)研工作，聽取工作開展情況，探討工作中存在的問題，為訴求中心工作的開展創(chuàng)建了良好的氛圍；其次，領(lǐng)導(dǎo)重視，形成共識與合力，也是開展好此項工作的必要保證；另外，群眾關(guān)注認(rèn)可，媒體支持到位，更是確保這一新生事物得以生存與發(fā)展的業(yè)績所在。訴求中心從某種意義而言，承載著“民心工程”、“和諧工程”、“穩(wěn)定工程”及“民生工程”等功能，作為一項社會管理的創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，也充分體現(xiàn)出它所具有的與眾不同的“時代性”、“前瞻性”、“方向性”和“親民性”，這需要我們精心操作，不斷理順和完善思路。目前，階段性成果已初步展現(xiàn)，成績可圈可點，但問題和矛盾也切實值得關(guān)注和研究。

一是加大宣傳工作力度，努力讓訴求中心家喻戶曉。緊緊圍繞中心工作，積極創(chuàng)新宣傳內(nèi)容、形式、方法手段、體制機(jī)制，充分發(fā)揮宣傳的輿論導(dǎo)向作用，加大正面宣傳力度，切實加強(qiáng)典型案例的宣傳、輿情分析引導(dǎo)，讓群眾真正了解機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)。同時，不再單純的依靠行政接訪，要養(yǎng)成敏銳的洞察力，對社會上一些敏感的問題主動下訪，采取多種形式來“曬”問題，將進(jìn)行無訴求方的評議，切實把群眾所關(guān)心的熱點問題擺到評議會上來，真正成為一個引領(lǐng)社會風(fēng)清氣正的有效載體。

二是加強(qiáng)管理，提高議事代表履職盡責(zé)的能力。對議事代表要繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，使議事代表能夠正確行使代表權(quán)利、積極履行代表義務(wù)。同時，根據(jù)實際情況，進(jìn)一步改進(jìn)議事代表參會形式，比如對議事代表進(jìn)行系統(tǒng)編號，會前由訴求雙方隨機(jī)抽取一定數(shù)額代表參加評議會，真正體現(xiàn)出評議會的公平、公正。

三是改善評議機(jī)制，拓寬評議領(lǐng)域?，F(xiàn)在投訴中心采取的是會上票評，會后通過召開座談會、電視采訪等形式來評說。應(yīng)完善評議票的設(shè)計工作，建議將議事代表的觀點寫在評議票上，作為后期民意調(diào)查的一種參考；同時，考慮采取議事代表現(xiàn)場評說的模式，能不能起到作用，尚無定論，還需進(jìn)一步研究、探討。

四是轉(zhuǎn)變工作思路，完善工作措施。為了有利于機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，訴求中心要轉(zhuǎn)變工作思路，對覆蓋面廣、影響較大的訴求案件，要采取多種形式給予評議；對經(jīng)司法終結(jié)、行政仲裁等具有法律效力的裁決以及個案，應(yīng)采取一些工作措施，不予受理此類評議申請。

篇6

摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展及2007年《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》的頒布，破產(chǎn)管理工作日漸升溫。會計師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人積極參與企業(yè)破產(chǎn)案件，在企業(yè)破產(chǎn)管理中發(fā)揮越來越重要的作用。文章從會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)背景研究入手，分析會計師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人的職責(zé)、優(yōu)菁按嬖詰睦難，進(jìn)而提出改進(jìn)建議，以期促進(jìn)會計師事務(wù)所破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：會計師事務(wù)所 注冊會計師 破產(chǎn)管理人 業(yè)務(wù)拓展

一、會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)背景研究

（一）市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，破產(chǎn)管理工作日漸升溫

隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)制度日漸成熟，為企業(yè)發(fā)展提供了良性競爭環(huán)境，經(jīng)營效益不好、資不抵債的企業(yè)能夠依法申請破產(chǎn)，實現(xiàn)市場出清。尤其近年來經(jīng)濟(jì)形勢下行，許多企業(yè)因經(jīng)營不善、資金鏈斷裂等無法清償?shù)狡趥鶆?wù)而被債權(quán)人申請破產(chǎn)，企業(yè)間錯綜復(fù)雜的相互擔(dān)保關(guān)系或涉及高息集資問題，容易產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，導(dǎo)致更多企業(yè)破產(chǎn)。

2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》要求完善企業(yè)破產(chǎn)制度，強(qiáng)化債務(wù)人的破產(chǎn)清算義務(wù)，推行競爭性選任破產(chǎn)管理人的辦法。2016年國務(wù)院又出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》，提出要“依法依規(guī)實施企業(yè)破產(chǎn)”，降低企業(yè)杠桿率，指導(dǎo)企業(yè)破產(chǎn)工作，破產(chǎn)管理工作日漸升溫。

（二）破產(chǎn)法規(guī)定，擔(dān)任企業(yè)破產(chǎn)管理人是會計師事務(wù)所的法定業(yè)務(wù)

2007年頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱新《破產(chǎn)法》）和最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》，人民法院可以指定依法設(shè)立并編入管理人名冊的會計師事務(wù)所擔(dān)任企業(yè)的破產(chǎn)管理人。注冊會計師行業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)警察”在承擔(dān)破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)上責(zé)無旁貸，會計師事務(wù)所是法院等司法部門引入社會中介機(jī)構(gòu)的主要組成力量，是破產(chǎn)管理人的重要隊伍。

二、會計師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人的職責(zé)

（一）破產(chǎn)管理人的概念及特點

企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)錯綜復(fù)雜，周期長，涉及眾多利益主體，關(guān)乎企業(yè)的生死及巨大的經(jīng)濟(jì)社會利益，當(dāng)好破產(chǎn)管理人意義重大。破產(chǎn)管理人是指破產(chǎn)案件受理后，在人民法院的指導(dǎo)和監(jiān)督下依法成立的，全面接管債務(wù)人企業(yè)，負(fù)責(zé)債務(wù)人財產(chǎn)保管、清算、估價、處理及分配等事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，在整個破產(chǎn)程序中舉足輕重。

會計師事務(wù)所承辦企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)可以是接受人民法院指定，擔(dān)任管理人；接受管理人委托，提供清算審計等相關(guān)專業(yè)業(yè)務(wù)；還可以接受債權(quán)人、債務(wù)人及其他相關(guān)人士委托，提供相關(guān)專業(yè)服務(wù)。

（二）會計師事務(wù)所作為破產(chǎn)管理人的主要職責(zé)

注冊會計師受人民法院指定擔(dān)任破產(chǎn)管理人主要職責(zé)可以分為一般性程序職責(zé)、會計專業(yè)服務(wù)類職責(zé)及法律業(yè)務(wù)與會計業(yè)務(wù)結(jié)合的職責(zé)。

一般性程序職責(zé)指：接管債務(wù)人財產(chǎn)、印章及賬簿、文書等資料；調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況，制作財產(chǎn)狀況報告；接受債權(quán)申報并登記造冊，保管文件；履行破產(chǎn)企業(yè)重整、和解程序中的職責(zé)；決定債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù)；在第一次債權(quán)人會議召開之前，決定繼續(xù)或停止債務(wù)人營業(yè)；對破產(chǎn)財產(chǎn)進(jìn)行變價和分配；辦理破產(chǎn)人注銷登記；代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序；及人民法院認(rèn)為管理人應(yīng)當(dāng)履行的其他職責(zé)。

會計服務(wù)職責(zé)指：依法清收債務(wù)人的債權(quán)；發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有無效行為的，追回相關(guān)財產(chǎn)；要求尚未完全履行出資義務(wù)的股東完成出資；追回董事、監(jiān)事和高級管理人員利用職權(quán)從企業(yè)獲取的非正常收入和侵占的企業(yè)財產(chǎn)。

法律業(yè)務(wù)與會計業(yè)務(wù)結(jié)合的職責(zé)指：發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有可撤銷行為，請求法院予以撤銷；調(diào)查債務(wù)人的勞動債權(quán)，相關(guān)保險及支付職工補(bǔ)償金；對申報的債權(quán)進(jìn)行審核，編制債權(quán)表；管理繼續(xù)營業(yè)的債務(wù)人的營業(yè)事務(wù)；涉及破產(chǎn)重整的，制作重整計劃草案等。

三、會計師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人的意義和優(yōu)勢

（一）會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)的積極意義

1.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)有利于會計師事務(wù)所業(yè)務(wù)多元化。當(dāng)前注冊會計師傳統(tǒng)審計業(yè)務(wù)大受影響，行業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，能夠為注冊會計師行業(yè)開辟新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，增加行業(yè)收入，突破困境，提升行業(yè)綜合實力。

2.作為破產(chǎn)管理人參與社會管理能夠有效提升行業(yè)形象。會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)是注冊會計師行業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)警察”積極參與社會管理的重要體現(xiàn)，當(dāng)好破產(chǎn)管理人能夠充分展示注冊會計師的專業(yè)能力，擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)鑒證領(lǐng)域，維護(hù)社會穩(wěn)定，提升行業(yè)形象，將對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響。

3.擔(dān)任破產(chǎn)管理人可以幫助實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。會計師事務(wù)所承辦企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)，依法對高污染高能耗、產(chǎn)能過剩、營運(yùn)能力差的落后企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)清算，幫助企業(yè)退出市場，淘汰落后產(chǎn)能，有利于重新配置資源；對于具有營運(yùn)價值與再生能力的企業(yè)，通過破產(chǎn)重整，剝離不良資產(chǎn)，改善治理結(jié)構(gòu)，引進(jìn)投資者，整合資源，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

4.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)有助于提升會計師事務(wù)所管理能力和注冊會計師綜合素質(zhì)。會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，能夠提升注冊會計師行業(yè)人才綜合素質(zhì)和能力，幫助注冊會計師突破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)思維，拓寬注冊會計師的視野，提高自身的管理協(xié)調(diào)能力，推動行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）會計師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人的優(yōu)勢

1.獨(dú)立性較強(qiáng)。會計師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人，作為獨(dú)立第三方能夠客觀公正地處理破產(chǎn)業(yè)務(wù)中的一系列利益和風(fēng)險平衡問題，為企業(yè)破產(chǎn)案件的司法審判提供獨(dú)立鑒證報告。

2.具有專業(yè)優(yōu)勢。破產(chǎn)管理人的一項重要職責(zé)是全面清查破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)債務(wù)，繼續(xù)經(jīng)營破產(chǎn)企業(yè)的營業(yè)事務(wù)，而注冊會計師具有較強(qiáng)的審計、評估、稅務(wù)等經(jīng)濟(jì)鑒證專業(yè)知識，在企業(yè)接管、債權(quán)審核、債權(quán)催收、財產(chǎn)清理和估值等工作中具有獨(dú)特優(yōu)勢，能夠較好地勝任破產(chǎn)管理人工作。

3.團(tuán)隊合作精神。破產(chǎn)業(yè)務(wù)工作范圍廣、工作量大且繁瑣，單靠個人難以完成，要由不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同專業(yè)背景的人組建團(tuán)隊共同協(xié)助才能勝任。會計師事務(wù)所正是由許多專業(yè)知識的人才合作組成的，傳統(tǒng)的審計項目也需要團(tuán)隊合作才能完成，注冊會計師具有較強(qiáng)的團(tuán)隊合作意識和豐富的團(tuán)隊合作經(jīng)驗。

四、會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)中存在的困難

由于破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)涉及的利益主體眾多，涉及社、經(jīng)濟(jì)、法律等一系列問題，加上企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)等制度規(guī)范方面的不健全，以及會計事務(wù)所本身管理和能力等方面的缺陷，使得會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)不可避免地存在一些問題。

（一）會計師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人方面的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全。

2007年新《破產(chǎn)法》明確規(guī)定破產(chǎn)管理人的主要職責(zé)，2008年中國注冊會計師協(xié)會也相應(yīng)了《注冊會計師承辦企業(yè)破產(chǎn)案件相關(guān)業(yè)務(wù)指南》（試行）用于指導(dǎo)破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，但隨著企業(yè)破產(chǎn)的市場化發(fā)展，關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)頻繁發(fā)生，新《破產(chǎn)法》主要是針對單一企業(yè)破產(chǎn)，對關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)沒有涉及，還沒有具體規(guī)范關(guān)聯(lián)企業(yè)實質(zhì)合并的正式文件，理論和實務(wù)對如何運(yùn)用關(guān)聯(lián)企業(yè)實質(zhì)合并破產(chǎn)規(guī)則認(rèn)識不一，難以滿足破產(chǎn)實務(wù)的需要。另一方面，雖然各地法院也陸續(xù)出臺了一些涉及破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)的司法解釋，但破產(chǎn)業(yè)務(wù)涉及金融、經(jīng)濟(jì)、社會、法律等方面的內(nèi)容，而破產(chǎn)法與勞動合同法、社會保障法等法律之間的相互銜接較少，相關(guān)配套制度規(guī)范不健全，不利于破產(chǎn)管理工作的開展。

（二）破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)復(fù)雜，對會計師事務(wù)所管理能力和注冊會計師的綜合素質(zhì)提出更高挑戰(zhàn)

1.業(yè)務(wù)特殊性要求擁有多方面的能力。注冊會計師雖然具有較強(qiáng)的審計、評估、稅務(wù)等經(jīng)濟(jì)鑒證專業(yè)知識，但缺乏法律方面知識，工作中容易法律思維不夠。加上破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)涉及人員多，工作量大，需要尋求政府政策支持，部門間工作協(xié)同等，對管理人的人際溝通和應(yīng)急事件處理能力等綜合素質(zhì)要求較高。

2.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)人才儲備不足。破產(chǎn)管理事務(wù)錯綜復(fù)雜，有著大量法律事務(wù)與非法律事務(wù)，除了要求注冊會計師擅長會計、審計、評估、稅務(wù)知識外，還應(yīng)具備程序法、實體法等法律知識，具備拍賣知識、資本運(yùn)作知識及較強(qiáng)管理和溝通協(xié)調(diào)能力。但由于目前缺乏統(tǒng)一的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，會計師事務(wù)所破產(chǎn)管理人整體業(yè)務(wù)經(jīng)驗不足，人才隊伍單薄，素質(zhì)參差不齊，綜合性人才匱乏，制約業(yè)務(wù)的發(fā)展。

3.破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)管理不夠規(guī)范。破產(chǎn)管理人作為推動破產(chǎn)案件進(jìn)程的專業(yè)機(jī)構(gòu)，需要處理的事務(wù)復(fù)雜而龐大，必須要有長期穩(wěn)定的專業(yè)團(tuán)隊，提供全方位、多層次的專業(yè)知識和技能服務(wù)，然而許多會計師事務(wù)所尚未成立專門的破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)團(tuán)隊，沒有一套成熟有效的企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)管理體系，難以應(yīng)對企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)中可能面臨的破產(chǎn)清算、重整、和解等繁重任務(wù)。

（三）破產(chǎn)管理人報酬不高，挫傷會計師事務(wù)所積極性

一方面企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)處理進(jìn)程慢，周期長，涉及事項復(fù)雜，耗時耗力，但破產(chǎn)管理人報酬卻較低，成本效益不相匹配，導(dǎo)致會計師事務(wù)所承辦企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)積極性不高；另一方面由于破產(chǎn)企業(yè)大多資產(chǎn)質(zhì)量差，可變現(xiàn)資產(chǎn)少，缺少計提管理人報酬的基礎(chǔ)，加之最高院明確規(guī)定抵押物變現(xiàn)所得不能作為管理人報酬的計算依據(jù)，當(dāng)企業(yè)無產(chǎn)可破或資產(chǎn)不足支付管理人報酬時，終結(jié)破產(chǎn)程序，管理人的報酬沒有著落。因此，破產(chǎn)管理人存在報酬較底、報酬與大量破產(chǎn)事務(wù)工作不對稱，甚至所得報酬無法得到保障等，一定程度上挫傷了管理人承接業(yè)務(wù)的積極性，也不符合公平分配、多勞多得的社會分配原則。

（四）破產(chǎn)業(yè)務(wù)涉及多方利益，需要多部門協(xié)同工作

企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)要求管理人能夠有效地與法院、律師溝通，要將自己熟悉的會計、審計用語轉(zhuǎn)換成法院、律師熟悉的法律語言，同時還要做好與破產(chǎn)企業(yè)職工、經(jīng)營管理者、債權(quán)人的溝通，這些都極大地考驗了注冊會計師的溝通協(xié)調(diào)能力及多部門合作能力。

（五）擔(dān)任破產(chǎn)管理人具有較高的執(zhí)業(yè)風(fēng)險

1.職業(yè)道德風(fēng)險。新《破產(chǎn)法》賦予管理人包括財產(chǎn)處分、經(jīng)營管理等較大權(quán)力，盡管有法院約束，債權(quán)人、職工及其他相關(guān)人員的監(jiān)督，但權(quán)力過大容易滋生腐敗。

2.法律風(fēng)險。破產(chǎn)事務(wù)復(fù)雜， 涉及企業(yè)經(jīng)管、產(chǎn)權(quán)交易、職工安置等諸多問題，即使管理人自認(rèn)已盡忠勤勉，但仍有被未勤勉盡責(zé)、忠實執(zhí)行，要求承擔(dān)賠償責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任的風(fēng)險。

3.社會風(fēng)險。破產(chǎn)管理涉及職工安置，處理不當(dāng)，容易引發(fā)職工鬧事和矛盾沖突，影響社會穩(wěn)定。

五、對會計師事務(wù)所開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)的建議措施

破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)對會計師事務(wù)所來說，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。當(dāng)好破產(chǎn)管理人需要會計師事務(wù)所積極應(yīng)對，聯(lián)合多部門、多行業(yè)共同努力，加強(qiáng)人才綜合素質(zhì)培養(yǎng)，探索完善破產(chǎn)法律相關(guān)制度法規(guī)，整合多方資源才能實現(xiàn)。

（一）各部門通力合作，共同規(guī)范破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)發(fā)展

1.立法部門要完善破產(chǎn)清算司法解釋和司法規(guī)范，建立健全破產(chǎn)管理人制度。探索建立關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)機(jī)制，做好破產(chǎn)法與勞動合同法、社會保障法等相關(guān)法律的銜接工作，盡快出臺統(tǒng)一的、操作性強(qiáng)的、可細(xì)化的破產(chǎn)法的司法解釋，減輕管理人工作中的法律制度障礙。

2.完善法院與破產(chǎn)管理人工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對破產(chǎn)管理人實施動態(tài)管理。法院編制管理人名冊評審委員會對自愿向法院申報的會計師事務(wù)所進(jìn)行評審，建立中介機(jī)構(gòu)備選庫及管理人履職資料庫。實施動態(tài)管理，定期評估，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險控制，并設(shè)計退出機(jī)制。

3.聯(lián)合法院、高校、律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會舉辦破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)論壇。邀請實務(wù)界專家、學(xué)者針對我國破產(chǎn)法律制度在實踐中遇到的重要理論和實務(wù)問題進(jìn)行探討和交流，推進(jìn)破產(chǎn)管理人制度的法律完善。多部門聯(lián)合成立破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)指導(dǎo)小組，或者設(shè)立“破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)專家委員會”，聘請專家開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)指導(dǎo)，指導(dǎo)注冊會計師行業(yè)從事破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)，完善法院與破產(chǎn)管理人工作協(xié)同機(jī)制。

4.注冊會計師協(xié)會還可組織開展破產(chǎn)管理人課題研究。就會計師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)開展專題研究，并將研究成果予以推廣和應(yīng)用，進(jìn)一步推動破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)發(fā)展。

5.合作共建聯(lián)合執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查評估機(jī)制。組織一支由法院清算與破產(chǎn)法庭專家和注冊會計師行業(yè)專家共同組成的檢查隊伍，定期進(jìn)行執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，及時糾正偏差。

（二）成立破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)部，加強(qiáng)管理，整合行業(yè)資源

1.設(shè)立破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)部，打造特色破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)專長團(tuán)隊。會計師事務(wù)所在承接企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)后，應(yīng)及時組建破產(chǎn)管理人團(tuán)隊，根據(jù)破產(chǎn)案件的實際情況配備合適專業(yè)人員共同參與企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)。

2.整合行業(yè)資源。破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)不僅是破產(chǎn)清算，還涉及破產(chǎn)重整。破產(chǎn)重整是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資，收購等方式對各利益相關(guān)方進(jìn)行重新分配，盤活存量資產(chǎn)，這就需要整合行業(yè)資源。破產(chǎn)管理人需要將財務(wù)審計資源與評估、稅務(wù)、券商、信托、資管等各行業(yè)資源整合起來，搭成統(tǒng)一平臺，履行破產(chǎn)重整程序，服務(wù)破產(chǎn)重整，實現(xiàn)多方共贏。

（三）注冊會計師不斷提升綜合素質(zhì)，增強(qiáng)專業(yè)勝任能力

1.建立破產(chǎn)管理人統(tǒng)一的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和交流機(jī)制。法院和注冊會計師協(xié)會聯(lián)合開展破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由法院清算與破產(chǎn)法庭的法官及破a管理人業(yè)務(wù)實踐經(jīng)驗豐富的會計師事務(wù)所進(jìn)行專題培訓(xùn)。通過常態(tài)化、專業(yè)化培訓(xùn)逐步提高會計師事務(wù)所擔(dān)任破產(chǎn)管理人的專業(yè)勝任能力，逐步培養(yǎng)能有效服務(wù)企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)的注冊會計師隊伍。

2.注冊會計師協(xié)會應(yīng)該組織制訂統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)操作規(guī)范、職業(yè)技術(shù)規(guī)范，建立定期組織開展破產(chǎn)業(yè)務(wù)管理人的培訓(xùn)制度。同時考慮到破產(chǎn)管理特殊性，除了進(jìn)行會計、審計知識培訓(xùn)外，還應(yīng)增加破產(chǎn)法司法解釋與規(guī)范性文件解讀、企業(yè)破產(chǎn)審判實務(wù)中重難點問題，企業(yè)并購重組咨詢、評估、稅務(wù)、拍賣等方面課程，注重培養(yǎng)注冊會計師的管理和溝通協(xié)調(diào)能力。

（四）積極研究恰當(dāng)?shù)钠飘a(chǎn)管理人報酬制度

1.破產(chǎn)管理人報酬應(yīng)當(dāng)以破產(chǎn)企業(yè)可清算的財產(chǎn)價值總額減去擔(dān)保價值后的數(shù)額為依據(jù)。當(dāng)破產(chǎn)管理人保守計算額存在爭議或者無法確定時，可以請法院出面協(xié)商。

2.注冊會計師行業(yè)協(xié)會應(yīng)探索建立地區(qū)性的破產(chǎn)管理人基金制度，統(tǒng)籌規(guī)劃，以豐補(bǔ)歉，自我完善。

3.會計師事務(wù)所在承接企業(yè)破產(chǎn)業(yè)務(wù)時要做好破產(chǎn)業(yè)務(wù)中收費(fèi)或無資產(chǎn)可破情況下的收入風(fēng)險控制。J

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