導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇法官個(gè)人履職報(bào)告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、人民檢察院、公安廳（局），解放軍軍事法院、軍事檢察院、總政治部保衛(wèi)部，新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院、公安局：

    修正后的刑事訴訟法實(shí)施以來，各級(jí)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)高度重視，認(rèn)真履行法定職責(zé)，有力打擊了各種刑事犯罪活動(dòng)，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)?？傮w上看，刑事案件的辦案質(zhì)量是好的。但由于執(zhí)法觀念、執(zhí)法水平、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面的原因，在辦案質(zhì)量方面仍然存在一些問題，如辦案程序違法，收集、固定證據(jù)不及時(shí)、不全面，對(duì)案件審查不細(xì)，把關(guān)不嚴(yán)等，導(dǎo)致實(shí)踐中一些刑事案件事實(shí)不清，證據(jù)不夠確實(shí)、充分，嚴(yán)重影響了刑事案件的辦案質(zhì)量和辦案效率，是造成辦案超法定期限的重要原因之一。為進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，切實(shí)保障刑事案件辦案質(zhì)量，有效打擊犯罪，維護(hù)司法公正，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

    一、牢固樹立司法為民、執(zhí)法為民的觀念，充分認(rèn)識(shí)保障刑事案件辦案質(zhì)量的重要意義

    辦理刑事案件是公檢法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，確保刑事案件辦案質(zhì)量既關(guān)系到準(zhǔn)確打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，以及依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)利，也關(guān)系到人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)乃至國(guó)家的形象，責(zé)任重大，絕不能掉以輕心。各級(jí)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持司法為民、執(zhí)法為民的工作要求，充分認(rèn)識(shí)保障刑事案件辦案質(zhì)量的重要意義，切實(shí)把好刑事案件的事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)、適用法律關(guān)，維護(hù)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)的公正形象，維護(hù)司法公正。

    二、認(rèn)真履行法定職責(zé)，嚴(yán)格依法辦案

    公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在刑事訴訟中分別履行偵查、檢察、審判職責(zé)，每個(gè)階段的工作都關(guān)系到刑事案件的辦案質(zhì)量。因此，要本著對(duì)刑事案件辦案質(zhì)量高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，嚴(yán)格遵守法律、法律解釋、司法解釋和有關(guān)規(guī)定，在刑事訴訟中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在案件事實(shí)、證據(jù)、程序、適用法律等方面嚴(yán)格履行法定職責(zé)，從嚴(yán)、從細(xì)、從實(shí)地辦理每一起案件。

    要把查明案件事實(shí)與遵守法定程序聯(lián)系起來，嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法及司法解釋有關(guān)管轄的規(guī)定，避免因管轄混亂造成案件久拖不決；嚴(yán)格依照規(guī)定收集、審查、認(rèn)定證據(jù)，避免出現(xiàn)非法證據(jù)和瑕疵證據(jù)。以刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述、證人證言、被害人陳述，絕不能作為定案的根據(jù)。對(duì)案件存在的疑點(diǎn)、矛盾的證據(jù)以及辯護(hù)人提供的證據(jù)材料等，必須給予高度重視，認(rèn)真、及時(shí)進(jìn)行核實(shí)，保證證明案件事實(shí)的證據(jù)確實(shí)、充分。對(duì)應(yīng)當(dāng)辦理?yè)Q押手續(xù)的，辦案機(jī)關(guān)必須及時(shí)依照有關(guān)規(guī)定辦理?yè)Q押手續(xù)；因法定事由需要延長(zhǎng)、重新計(jì)算辦案期限的，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面通知看守所。對(duì)犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在刑事訴訟法規(guī)定的偵查羈押、審查起訴、第一審、第二審期限內(nèi)辦結(jié)，需要繼續(xù)查證、審理的，要依法將強(qiáng)制措施變更為取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。

    對(duì)于刑事案件辦案質(zhì)量的評(píng)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)全案事實(shí)、證據(jù)、程序和適用法律等方面進(jìn)行綜合判斷，不能單純以破案率、批捕率、起訴率或者定罪率作為衡量辦案質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。

    三、公安機(jī)關(guān)要依法全面、及時(shí)收集證據(jù)，確保移送審查起訴的案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分

    公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照刑事訴訟法、司法解釋及其他有關(guān)規(guī)定的程序，嚴(yán)把案件偵查關(guān)，全面、及時(shí)收集與案件相關(guān)的證據(jù)，收集證明犯罪嫌疑人有罪或者無(wú)罪、罪重或者罪輕等涉及案件事實(shí)的所有證據(jù)。有條件的單位，可以采取同期錄音、錄像等有效措施固定證據(jù)。

    公安機(jī)關(guān)在偵查過程中，對(duì)符合法定逮捕條件的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕。對(duì)于采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法，足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性而沒有逮捕必要的，偵查終結(jié)后可以直接移送人民檢察院審查起訴。

    公安機(jī)關(guān)要高度重視批捕后的偵查工作和退回補(bǔ)充偵查工作。對(duì)于人民檢察院退回補(bǔ)充偵查或者要求提供法庭審判所必需的證據(jù)材料的，應(yīng)當(dāng)按照要求及時(shí)補(bǔ)充證據(jù)或有關(guān)材料；確實(shí)無(wú)法補(bǔ)充的，應(yīng)當(dāng)說明理由。

    對(duì)于偵查終結(jié)移送審查起訴的案件，應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，犯罪性質(zhì)和罪名認(rèn)定明確，法律手續(xù)完備。對(duì)于案件事實(shí)不清、證據(jù)不足，不能移送人民檢察院審查起訴的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行偵查工作；待查清案件事實(shí)，證據(jù)確實(shí)、充分后，再移送人民檢察院審查起訴。

    公安機(jī)關(guān)要積極推行偵查人員旁聽案件制度，從所辦案件的法庭審判中檢驗(yàn)辦案質(zhì)量。

    四、人民檢察院要全面審查案件，確保向人民法院提起公訴的案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分

    人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法全面、正確掌握逮捕條件，對(duì)于公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人，經(jīng)審查符合法定批捕條件的，依法作出批準(zhǔn)逮捕的決定。

    人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，在必要的時(shí)候，可以派人參加公安機(jī)關(guān)對(duì)重大案件的討論，對(duì)調(diào)查取證和適用法律提出意見，公安機(jī)關(guān)應(yīng)做好證據(jù)的全面收集、審查和固定工作，確保案件依法及時(shí)移送人民檢察院審查起訴。

    人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送起訴和直接受理偵查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)真進(jìn)行審查，嚴(yán)把案件起訴關(guān)。審查后，對(duì)犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定，向人民法院提起公訴；對(duì)于符合不起訴條件的，依法作出不起訴決定。

    對(duì)于案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，人民檢察院要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的，應(yīng)當(dāng)提出補(bǔ)充偵查提綱，列明需要補(bǔ)充偵查的事項(xiàng)和目的。對(duì)于經(jīng)過兩次補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴的決定。

    在審判過程中，對(duì)于需要補(bǔ)充提供法庭審判所必需的證據(jù)或者補(bǔ)充偵查的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)充偵查，必要時(shí)可以要求公安機(jī)關(guān)提供幫助。

    五、人民法院要嚴(yán)格依法辦實(shí)，確保案件最終得到公正處理

    人民法院在審理案件過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照刑事訴訟法和司法解釋的規(guī)定開庭審判，除因法定事由延長(zhǎng)審理期限的以外，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的審理期限。在庭審過程中，要對(duì)證據(jù)仔細(xì)核實(shí)，認(rèn)真聽取公訴人、當(dāng)事人和辯護(hù)人以及其他訴訟參與人的意見，查清案件事實(shí)，確保案件最終得到公正處理，嚴(yán)把案件審判關(guān)。

    人民法院要根據(jù)已經(jīng)審理查明的事實(shí)、證據(jù)和有關(guān)的法律規(guī)定，準(zhǔn)確適用法律，對(duì)案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，依據(jù)法律認(rèn)定被告人有罪或者無(wú)罪的，依法作出認(rèn)定被告人有罪或者無(wú)罪的判決；對(duì)于經(jīng)過查證，只有部分犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)、充分的案件，要就該部分事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定和判決；對(duì)于查證以后，仍然證據(jù)不足，在法律規(guī)定的審理期限內(nèi)無(wú)法再行收集充分的證據(jù)，不能認(rèn)定被告人有罪的，除人民檢察院提出補(bǔ)充偵查建議的以外，應(yīng)當(dāng)依法作出證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的無(wú)罪判決。

    人民法院作出的判決生效以后，對(duì)被扣押、凍結(jié)的贓款贓物及其孳息，依照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定處理。

    六、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，進(jìn)一步提高辦案人員的業(yè)務(wù)水平

    辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平是保障刑事案件辦案質(zhì)量的重要因素。各級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)辦案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，必要時(shí)可以采取聯(lián)合培訓(xùn)的方式，逐步使培訓(xùn)工作制度化、規(guī)范化。要經(jīng)常性地組織疑難、復(fù)雜案件和新類型案件法律適用問題的研討、庭審觀摩、辦案質(zhì)量評(píng)比等活動(dòng)。偵查人員、檢察人員和審判人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，共同提高辦案水平。

    七、建立、健全工作聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)相互配合和制約

    為切實(shí)保障刑事案件的辦案質(zhì)量，加強(qiáng)相互之間的配合，公檢法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立、健全工作聯(lián)系機(jī)制，如聯(lián)席會(huì)議制度、信息通報(bào)制度等，加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的交流。同時(shí)，對(duì)工作中遇到的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)溝通，互相支持。對(duì)不批捕、不起訴、判決無(wú)罪及二審、再審改判的案件，相關(guān)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。公檢法機(jī)關(guān)之間既要各負(fù)其責(zé)，又要互相配合，互相制約，共同把好刑事案件的質(zhì)量關(guān)。

    八、嚴(yán)格執(zhí)行辦案質(zhì)量責(zé)任追究制度

    對(duì)于故意違反法律和本通知的規(guī)定，或者由于不負(fù)責(zé)任，嚴(yán)重影響刑事案件的辦案質(zhì)量，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定予以行政處分或者紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

篇2

現(xiàn)在，我代表大慶市中級(jí)人民法院向大會(huì)報(bào)告工作，請(qǐng)予審議，并請(qǐng)政協(xié)委員和列席的同志們提出意見。

一、法院工作

，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督下，全市法院深入貫徹市委七屆七次、八次全會(huì)精神，認(rèn)真執(zhí)行市八屆人大會(huì)議決議，緊緊圍繞“為大局服務(wù)、為人民司法”的工作主題，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔司法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，全面加強(qiáng)法院審判、執(zhí)行工作和隊(duì)伍建設(shè)，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生提供了有力的司法保障和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

（一）以執(zhí)法辦案為首要任務(wù)，努力提高案件質(zhì)量和審判效率

依法受理各類案件40584件（含舊存1040件），審結(jié)39031件，綜合結(jié)案率96.2%。二審發(fā)改率0.53%，為全省最低。結(jié)案標(biāo)的額為23.1億元，同比上升8.5個(gè)百分點(diǎn)。發(fā)揮刑事審判職能作用，打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。審結(jié)一審刑事案件2877件，做出有罪判決4213人，結(jié)案率98.5%。認(rèn)真落實(shí)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策和《人民法院量刑指導(dǎo)意見》，正確把握寬嚴(yán)的范圍和幅度，使刑事案件的量刑更加規(guī)范。判處五年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑及死刑423人，占10%。判處拘役、管制、緩刑、免予刑事處罰及單處罰金刑2376人，占56.4%。宣告無(wú)罪2人。發(fā)揮民事審判職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧。依法審結(jié)民商事一審案件25771件，結(jié)案率95.8%，解決訴訟標(biāo)的額近11億元。發(fā)揮行政審判職能作用，支持監(jiān)督依法行政。審結(jié)行政一審案件182件，結(jié)案率100%。辦理行政非訴審查與執(zhí)行案件530件，執(zhí)結(jié)標(biāo)的額185萬(wàn)余元。發(fā)揮審判監(jiān)督職能作用，維護(hù)司法權(quán)威。審結(jié)各類再審案件854件（其中減刑、假釋案件693件）。發(fā)揮執(zhí)行工作職能作用，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。深入開展創(chuàng)建“無(wú)執(zhí)行積案先進(jìn)法院”和“委托執(zhí)行案件專項(xiàng)清理”活動(dòng)，執(zhí)結(jié)各類案件6822件，執(zhí)結(jié)率97.7%，同比上升3.5個(gè)百分點(diǎn)；執(zhí)結(jié)標(biāo)的額10.6億元，同比上升39.5個(gè)百分點(diǎn)。加強(qiáng)立案工作，保障合法訴求。日常接待當(dāng)事人上訪2013人次，院長(zhǎng)接待日接訪690人次。辦結(jié)市人大、政協(xié)等上級(jí)機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的案件38件，辦結(jié)率100%。開展了“集中清理涉訴積案”活動(dòng)，對(duì)12月31日前尚未息訴罷訪的186起積案進(jìn)行了集中清理，現(xiàn)已辦結(jié)160件，辦結(jié)率86%。已辦結(jié)的積案中，息訴率達(dá)到81%。

（二）以司法為民為最高追求，努力提高服務(wù)意識(shí)和工作水平

把服務(wù)大局作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，及時(shí)貫徹落實(shí)市委會(huì)議精神，結(jié)合會(huì)議內(nèi)容研究謀劃法院工作要點(diǎn)，努力使審判工作與市委思想上同心、目標(biāo)上同向、工作上同步。制定了《關(guān)于為大慶城市化和城市現(xiàn)代化建設(shè)提供有力司法保障和優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的若干意見》，對(duì)全市法院服務(wù)大局工作進(jìn)行了有力的指導(dǎo)和推動(dòng)。開展了“訪企業(yè)、提建議、促發(fā)展”活動(dòng)，法官參與走訪500余人次，走訪企業(yè)80余家；向機(jī)關(guān)企事業(yè)單位提出司法建議300余項(xiàng)，其中有210余項(xiàng)被相關(guān)單位采納。對(duì)涉及我市重點(diǎn)項(xiàng)目、重大在建工程、特殊群體的案件開辟綠色通道，為大慶市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了優(yōu)良的司法保障。把人民滿意作為檢驗(yàn)工作得失成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)，牢固樹立“和諧審判、案結(jié)事了”的司法理念，對(duì)有條件的民商事、行政以及刑事附帶民事案件，盡可能地使用調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解的方式來處理，民商事一審案件調(diào)撤率達(dá)到85%，同比上升9.7個(gè)百分點(diǎn)；刑事自訴案件和刑事附帶民事案件中以調(diào)解撤訴方式結(jié)案的占84.8%，行政案件以協(xié)調(diào)方式結(jié)案的占45.1%，執(zhí)行案件和解率達(dá)到36.1%。按照市委的要求和部署，不斷完善“六調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，加強(qiáng)人民調(diào)解窗口和法律援助窗口建設(shè)，使近千件糾紛通過訴訟外渠道得到解決。全面落實(shí)司法救助制度，對(duì)確有困難的當(dāng)事人依法減、緩、免收訴訟費(fèi)328.2萬(wàn)元，指定辯護(hù)83人次，發(fā)放司法救助專項(xiàng)資金145萬(wàn)余元。

（三）以隊(duì)伍建設(shè)為根本保障，努力提高法官素質(zhì)和職業(yè)形象

深入開展“人民法官為人民”主題實(shí)踐活動(dòng)，組織法官認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)科學(xué)發(fā)展觀、“三個(gè)至上”重要思想和人民法官核心價(jià)值觀的科學(xué)內(nèi)涵，增強(qiáng)了對(duì)司法大局觀、司法能動(dòng)性和司法人民性的理解與認(rèn)同，牢固樹立了公正、廉潔、為民的司法理念。制定了多類別、多層次的教育培訓(xùn)規(guī)劃，組織法官參加續(xù)職培訓(xùn)及各類專項(xiàng)培訓(xùn)共計(jì)11期421人次；以文書講評(píng)、庭審觀摩、崗位培訓(xùn)等方式培訓(xùn)法官900余人次，增強(qiáng)了教育培訓(xùn)的有效性和實(shí)用性，兩級(jí)法院有10人完成了在職研究生的學(xué)歷教育，有19人通過了國(guó)家司法考試。堅(jiān)持“干凈、干事”的用人原則，落實(shí)上下級(jí)法院法官雙向掛職鍛煉和專家型、復(fù)合型法官重點(diǎn)培養(yǎng)工作，并在市委的領(lǐng)導(dǎo)和市政府的支持下，通過公務(wù)員考試、公開選調(diào)法官、引進(jìn)人才等方式招錄工作人員80人，健全完善了選人用人的體制機(jī)制。加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)整頓，把紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)與治庸、治懶、治散緊密結(jié)合起來，注重從具體事情抓起，從典型事例抓起，機(jī)關(guān)面貌煥然一新，隊(duì)伍戰(zhàn)斗力進(jìn)一步增強(qiáng)。推進(jìn)法官廉政建設(shè)工程，設(shè)立了專職廉政監(jiān)察員辦公室，負(fù)責(zé)日常的質(zhì)效監(jiān)督考評(píng)工作；開展了“萬(wàn)件案件大評(píng)查”活動(dòng)，對(duì)以來上級(jí)法院發(fā)回重審、

改判等六類案件進(jìn)行了嚴(yán)格評(píng)查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的實(shí)體和程序問題制定了切實(shí)的整改措施；加大了對(duì)違法違紀(jì)問題的查處力度，處理違法違紀(jì)人員4人。

（四）以規(guī)范管理為主要抓手，努力提高管理層次和司法效能

深入開展“司法管理年”活動(dòng)。在審判管理方面，完善了《審判流程管理期限控制標(biāo)準(zhǔn)》、各類案件審理操作規(guī)程等16項(xiàng)制度，加強(qiáng)了審判流程管理；設(shè)定了一審發(fā)回重審率、生效案件改判率等十余項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面、客觀、公正地評(píng)價(jià)法官業(yè)績(jī)，加強(qiáng)了審判績(jī)效管理；定期開展庭審考評(píng)和法律文書評(píng)查，建立起常態(tài)化的案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，加強(qiáng)了審判質(zhì)量管理。在隊(duì)伍管理方面，設(shè)計(jì)崗位規(guī)范121個(gè)，開展了崗位工作紀(jì)實(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)崗位履職情況的全面記錄和綜合考評(píng)；對(duì)工作績(jī)效進(jìn)行季考評(píng)季通報(bào)，年終按序列排名，考評(píng)結(jié)果與立功受獎(jiǎng)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、晉職晉級(jí)緊密結(jié)合，產(chǎn)生了積極的激勵(lì)約束效應(yīng)。在政務(wù)管理方面，繼續(xù)開展重點(diǎn)調(diào)研課題研究，圍繞司法管理改革、適用法律情況和當(dāng)前社情民意確定重點(diǎn)調(diào)研課題14個(gè)，充分發(fā)揮調(diào)查研究服務(wù)司法決策、服務(wù)科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)作用；全面提高宣傳層次和水平，在省市新聞媒體開辟了“審判傳真”等4個(gè)專欄，在各級(jí)新聞媒體發(fā)稿2027篇，樹立了人民法院和人民法官的良好形象。“全省三項(xiàng)重點(diǎn)工作暨司法管理年活動(dòng)推進(jìn)大會(huì)”在大慶市召開，市法院規(guī)范化管理的經(jīng)驗(yàn)得到了省法院的充分肯定。

（五）以接受監(jiān)督為基本途徑，努力推進(jìn)司法公開和司法民主

全市法院自覺接受人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)各界的監(jiān)督。堅(jiān)決執(zhí)行市人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)決議、決定，積極配合各級(jí)人大常委會(huì)開展的專項(xiàng)調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng)。暢通民意溝通渠道，召開人大代表、政協(xié)委員、律師代表及當(dāng)事人代表座談會(huì)24次，主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員旁聽庭審和跟蹤參與執(zhí)行案件46件。及時(shí)全部的辦結(jié)省、市人大督辦案件25件。受理檢察機(jī)關(guān)

抗訴案件59件，審結(jié)37件，其中改判、發(fā)回和調(diào)解21件。提高人民群眾的司法參與度，全市人民陪審員參審案件3725件。高度重視人民群眾和社會(huì)各界針對(duì)法院工作提出的意見和建議，以文件形式回復(fù)人大代表、政協(xié)委員的建議3件，并針對(duì)反饋的各類問題，制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審判執(zhí)行工作的若干意見》，就兩級(jí)法院存在的不規(guī)范環(huán)節(jié)和不透明程序進(jìn)行整改，保障了人民群眾對(duì)司法活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

，全市法院共有16個(gè)集體、15名個(gè)人獲得省級(jí)以上榮譽(yù)，市法院被評(píng)為全國(guó)法院文化建設(shè)示范單位，市法院民二庭被最高人民法院、授予“青年文明號(hào)”稱號(hào)，讓胡路區(qū)法院邢海東同志被最高法院評(píng)為“全國(guó)清積工作先進(jìn)個(gè)人”。上述工作成績(jī)的取得，得益于市委的正確領(lǐng)導(dǎo)和人大、政協(xié)的監(jiān)督，得益于市政府和社會(huì)各界的關(guān)心與支持。在此，我代表全體法官及工作人員向各位代表、委員、社會(huì)各界和全市人民表示衷心的感謝！

在總結(jié)成績(jī)的同時(shí)，我們也清醒地看到，兩級(jí)法院的工作還存在一些不容忽視的問題。一是在服務(wù)大局方面，把各項(xiàng)工作放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大局中去謀劃、去思考的意識(shí)還需加強(qiáng)。二是在審判工作方面，上訴率較高以及隱性超審限等問題還不同程度存在。三是在人員素質(zhì)方面，部分法官不適應(yīng)審判工作新形勢(shì)的要求，司法觀念滯后，工作方法簡(jiǎn)單，不善于辨法析理、細(xì)致耐心地做群眾工作，個(gè)別案件久審不結(jié)、久調(diào)不結(jié)、久執(zhí)不結(jié)，人情案、關(guān)系案仍有發(fā)生。同時(shí)壓力大、法官配置不合理、精英化法官數(shù)量嚴(yán)重不足仍然是制約法院自身發(fā)展和影響司法公信力的主要矛盾。對(duì)這些問題，我們一定高度重視，采取切實(shí)有效措施，認(rèn)真加以解決。

二、2011年工作意見

為卓有成效地服務(wù)于全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展建設(shè)，2011年全市法院工作的指導(dǎo)思想是：以十七屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞市委的工作部署和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，認(rèn)真做好社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化，高度關(guān)注人民群眾日益增長(zhǎng)的新需求，高度關(guān)注影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的新問題，以更新的理念、更強(qiáng)的能力、更高的水平、更好的形象做好以審判為中心的各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)結(jié)案率、執(zhí)結(jié)率、調(diào)撤率穩(wěn)步上升，上訴率、二審發(fā)改率、發(fā)生率逐步下降的“三升三降”工作目標(biāo)，為大慶科學(xué)和諧跨越發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)市委提出的五年翻一番的目標(biāo)，提供更全面、更有力、更優(yōu)質(zhì)的司法保障。重點(diǎn)推進(jìn)以下四個(gè)方面的工作：

（一）始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在能動(dòng)司法方面取得新突破

堅(jiān)持黨對(duì)法院工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，不折不扣地貫徹執(zhí)行黨委的重大決策、部署和指示。認(rèn)真負(fù)責(zé)地向黨委、人大報(bào)告工作，主動(dòng)匯報(bào)在隊(duì)伍建設(shè)、審判工作等方面的重要舉措和突出問題，尋求黨委、人大、政府、政協(xié)及有關(guān)部門對(duì)法院工作的理解和支持。及時(shí)辦理黨委、人大、政協(xié)交辦的事項(xiàng)以及人大代表建議、政協(xié)委員提案，切實(shí)加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)，自覺接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。按照人民法院政治性、人民性和法律性高度統(tǒng)一的要求，堅(jiān)定法院工作的正確政治方向，延伸審判職能，積極能動(dòng)司法，努力做出對(duì)黨負(fù)責(zé)、讓人民滿意的工作業(yè)績(jī)。

（二）始終堅(jiān)持服務(wù)大局，在促進(jìn)發(fā)展方面取得新突破

密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，及時(shí)了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向，深入研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)，全面把握市委中心工作和重大戰(zhàn)略部署，主動(dòng)學(xué)習(xí)、認(rèn)真貫徹、積極落實(shí)，使司法審判始終貼近經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。加強(qiáng)對(duì)個(gè)案或類案的剖析和對(duì)日常審判執(zhí)行工作態(tài)勢(shì)的研判，了解各種可能危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律政策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向黨委、政府和相關(guān)企業(yè)提出對(duì)策建議。堅(jiān)持司法為民，全面落實(shí)各項(xiàng)司法便民措施，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)告知、訴訟指導(dǎo)、判前釋明、判后答疑工作，注重化解矛盾糾紛、理順群眾情緒、促進(jìn)和諧穩(wěn)定。

（三）始終堅(jiān)持公正司法，在案件質(zhì)效方面取得新突破

在確保案件質(zhì)量和效果的前提下，妥善處理各類矛盾糾紛。嚴(yán)格落實(shí)審判流程管理、審理期限督辦和通報(bào)制度，形成符合審判工作規(guī)律的新機(jī)制。落實(shí)全面、全程、全員調(diào)解的措施，尤其要加大立案和庭前調(diào)解力度，實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)案率和服判息訴率的穩(wěn)步上升。推進(jìn)“六調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)，積極探索多元機(jī)制、多元方法化解社會(huì)矛盾糾紛，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。深入開展“集中清理涉訴積案”活動(dòng)和“無(wú)執(zhí)行積案先進(jìn)法院”創(chuàng)建活動(dòng)，確保當(dāng)事人訴訟權(quán)益高質(zhì)高效地得到兌現(xiàn)。

（四）始終堅(jiān)持以人為本，在隊(duì)伍建設(shè)方面取得新突破

篇3

如果著眼于司法組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，司法組織除了完成法定的司法職能之外，還要協(xié)調(diào)、處理一些與司法職能相關(guān)的事務(wù)性工作，如管理司法人員及其輔助人員、組織協(xié)調(diào)司法活動(dòng)、統(tǒng)籌安排司法資源等，后者正是所謂的司法管理。隨著司法職能在現(xiàn)代社會(huì)中的作用增強(qiáng)，以及司法組織所面臨的問題趨于復(fù)雜化，司法管理在保障司法職能的順利實(shí)現(xiàn)、提高司法組織的整體業(yè)績(jī)等方面所起的作用越來越重要。相應(yīng)地，有關(guān)司法管理的基礎(chǔ)理論與實(shí)踐技術(shù)也得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，司法管理在實(shí)踐中逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，并形成了自身的獨(dú)立價(jià)值和特殊規(guī)律?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，有論者將司法組織的職能定位為司法職能與管理職能，認(rèn)為司法組織具有司法與管理的雙重屬性。②應(yīng)該說，這種認(rèn)識(shí)既契合司法管理理論的發(fā)展趨勢(shì)，也符合組織理論的一般認(rèn)識(shí)。③然而，有管理就有科層，司法必然排斥行政。因此，司法組織的司法屬性與管理屬性并非天然協(xié)調(diào)，甚至有所沖突。為了防止司法組織體內(nèi)的這兩種屬性出現(xiàn)紊亂、互相侵蝕，我們要明確司法組織的司法職能與管理職能具有不同運(yùn)行系統(tǒng)與運(yùn)作機(jī)理，應(yīng)當(dāng)按照司法邏輯與管理邏輯分別處理司法職能與管理職能:前者是指司法獨(dú)立與自治，后者則要求司法管理所采用的技術(shù)手段能夠促進(jìn)司法組織的有效管理以及提高司法組織的整體質(zhì)效，并以不侵犯司法獨(dú)立為基本底線。上述分析的意義在于提醒我們，對(duì)于任何現(xiàn)實(shí)司法組織的研究，必須區(qū)分出司法組織的不同職能或?qū)傩?，并要根?jù)不同的研究對(duì)象選擇恰當(dāng)?shù)倪壿嬈瘘c(diǎn)，不能混淆兩種分屬不同職能的內(nèi)在邏輯。在筆者看來，無(wú)論是否定績(jī)效考評(píng)的論者，還是在一定程度上肯定其合理性的論者，其研究的邏輯起點(diǎn)完全一致，即均從司法活動(dòng)特殊性的角度來討論績(jī)效考評(píng)，甚至完全以司法邏輯為切入點(diǎn)解析績(jī)效考評(píng)制度。但事實(shí)上，績(jī)效考評(píng)是作為一種司法管理技術(shù)而出現(xiàn)在司法組織之中的，它要對(duì)司法人員的工作業(yè)績(jī)、行為表現(xiàn)、個(gè)人品德等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)以實(shí)現(xiàn)對(duì)司法人員的有效控制與激勵(lì)，屬于司法組織管理職能的范疇，體現(xiàn)的是司法組織的管理屬性。也就是說，有關(guān)績(jī)效考評(píng)的問題應(yīng)該是一個(gè)司法管理的問題。從這一點(diǎn)來看，既有研究的邏輯起點(diǎn)其實(shí)存在較大的問題，其錯(cuò)誤在于:不僅混淆了司法組織的管理職能與司法職能，以對(duì)司法職能系統(tǒng)的分析代替對(duì)整個(gè)司法組織的分析，還混淆了司法邏輯與司法管理邏輯，用司法邏輯解構(gòu)本身屬于司法管理邏輯的績(jī)效考評(píng)。這正是既有研究之所以無(wú)法從正面論證出績(jī)效考評(píng)之于司法組織管理合理性甚至還否定績(jī)效考評(píng)的根本原因。有鑒于此，對(duì)司法管理中績(jī)效考評(píng)制度的研究，我們需要將研究視角轉(zhuǎn)換至司法組織的管理，將研究的切入點(diǎn)由司法邏輯切換成管理邏輯。這不僅是我們討論績(jī)效考評(píng)的邏輯起點(diǎn)，也是回歸司法機(jī)關(guān)組織本性的必然要求。從司法管理的邏輯出發(fā)，如果能夠論證出績(jī)效考評(píng)有助于司法組織的管理，進(jìn)而有利于司法組織整體業(yè)績(jī)的提升，那么它適用于司法組織的管理就具有理論上的合理性與合法性。這可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來分析?？?jī)效指標(biāo)是一套用于衡量考評(píng)對(duì)象工作努力程度和具體績(jī)效水平的相對(duì)客觀化的標(biāo)志，而績(jī)效考評(píng)就是定義、衡量和運(yùn)用這些指標(biāo)的過程。按照一般理解，績(jī)效考評(píng)致力于提供考評(píng)對(duì)象和組織績(jī)效的各種客觀的相關(guān)信息以強(qiáng)化管理，并為決策和獎(jiǎng)懲提供依據(jù)，以達(dá)成工作目標(biāo)和改進(jìn)組織整體績(jī)效以及增進(jìn)責(zé)任感。

應(yīng)該說，績(jī)效考評(píng)的這些特質(zhì)在技術(shù)層面較好地契合了司法管理的邏輯。如同現(xiàn)代公共行政組織一樣，司法組織也面臨著諸多事關(guān)組織生存與發(fā)展的難題，這至少包括如何提高司法工作的質(zhì)量與效率、如何掌握司法程序的運(yùn)行狀況、如何監(jiān)督司法人員的行為、如何提高司法運(yùn)作的責(zé)任與可信度等。這些難題固然可以通過司法改革或傳統(tǒng)的管理方式加以解決，但有些卻是這些途徑所無(wú)能為力的。在某種程度上，正是這些難題的存在以及傳統(tǒng)途徑的無(wú)力才催生了司法管理的概念與實(shí)踐。所謂司法管理，其實(shí)質(zhì)就是不斷地進(jìn)行管理革新甚至引入新的專業(yè)管理技術(shù)，以有效化解司法組織所面臨的諸多問題，從而達(dá)到改進(jìn)司法管理、提高司法業(yè)績(jī)的目的。由于績(jī)效考評(píng)內(nèi)含著信息傳遞、組織控制與行為激勵(lì)等功能，它從功能主義的角度具備了幫助司法組織管理者了解司法程序運(yùn)作狀況與司法人員行為表現(xiàn)、激勵(lì)與控制司法人員的理論潛質(zhì)。這對(duì)改進(jìn)司法管理所具有的積極功效是不言而喻的。因此，如果能夠定義出一套相對(duì)科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，并恰當(dāng)運(yùn)用，不僅司法組織所面臨的上述難題可以得到不同程度的解決，還能由此促進(jìn)司法管理、提高司法工作的整體質(zhì)效。從這一意義上講，績(jī)效考評(píng)完全符合現(xiàn)代司法管理的理念及其致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在實(shí)踐層面，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，“只有獨(dú)立、不偏不倚的司法人員是不夠的，他們還需要表現(xiàn)良好，為了衡量他們的司法表現(xiàn)，以提供高質(zhì)量的司法，評(píng)估是不可避免的”［2］(PP153-154)?；诖苏J(rèn)識(shí)，域外很多國(guó)家都將績(jī)效考評(píng)或類似制度作為評(píng)估司法人員行為表現(xiàn)和工作業(yè)績(jī)的重要手段，并在具體運(yùn)用過程中注意考評(píng)方法的多元化、評(píng)價(jià)的靈活性，把準(zhǔn)考評(píng)與司法獨(dú)立之間的界限。比如，美國(guó)很多法院采用68種測(cè)試指標(biāo)從5個(gè)方面(近便性、及時(shí)性、公正性、獨(dú)立性、權(quán)威性)對(duì)法官的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。［2］(P154)加拿大在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了從法律能力、公正、司法管理技能、案件處理實(shí)踐及舉止等方面考評(píng)法官的制度。［3］(P295)在德國(guó)，為了激勵(lì)法官更好地工作，提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，建立了嚴(yán)格的考核制度，考核的內(nèi)容為專業(yè)知識(shí)、理解能力、口頭與文字表達(dá)能力、處理能力、待人接物、溝通技巧、貫徹能力以及吃苦耐勞精神等?？荚u(píng)是法官晉升的重要程序，考評(píng)結(jié)果是法官晉升的重要文檔。［4］(P163)二戰(zhàn)之后的日本曾一度取消了法官考績(jī)制度，后來因制度運(yùn)作的客觀需要，又逐漸恢復(fù)了考績(jī)制度。韓國(guó)在1993年進(jìn)行了大幅度的司法改革，考評(píng)制度就是其中的重要內(nèi)容之一，考績(jī)結(jié)果是法官升調(diào)的重要參考依據(jù)。［5］(P369)阿根廷在1994年成立了“司法委員會(huì)”，其部分職責(zé)就是建立基于業(yè)績(jī)的遴選程序，系統(tǒng)評(píng)價(jià)司法人員的表現(xiàn)，注意考察法官違反紀(jì)律和缺乏能力的問題。［6］(P40)新加坡法院系統(tǒng)建立了平衡計(jì)分卡制度，采用定性與定量評(píng)價(jià)兩種途徑對(duì)法官的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。［7］(P138)這些國(guó)家的實(shí)踐表明，盡管績(jī)效考評(píng)或行為表現(xiàn)評(píng)估制度在運(yùn)行中存在諸如指標(biāo)設(shè)計(jì)不盡合理、信息獲取并不完全充分、實(shí)施程序欠缺公正性的足夠保障等問題，但總體而言，它確實(shí)改善了司法組織的管理，提高了司法的質(zhì)量與效率，增強(qiáng)了司法人員的責(zé)任感。正是基于這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，拉塞爾教授指出，一個(gè)完善的行為評(píng)估機(jī)制有助于建立一個(gè)更專業(yè)、更有責(zé)任的司法機(jī)構(gòu)———并且不會(huì)威脅到一個(gè)民主社會(huì)所需的司法獨(dú)立。［8］(P212)波斯納也認(rèn)為，就司法產(chǎn)出而言，即使個(gè)人表現(xiàn)很難測(cè)度，但還是可以運(yùn)用一些可觀察的指標(biāo)對(duì)司法人員的表現(xiàn)予以某些監(jiān)督;就約束司法行為而言，有著潛在重要意義的是司法表現(xiàn)量化標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。事實(shí)上，即使是傳統(tǒng)上極度反感對(duì)法官行為表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估的英國(guó)，其皇家刑事法院委員會(huì)最近也提出，作為一項(xiàng)職業(yè)，法官界應(yīng)該擁有一個(gè)有效且正式的表現(xiàn)評(píng)價(jià)體系。

二、績(jī)效考評(píng)在司法管理中的功能局限與適用限度

應(yīng)該說，績(jī)效考評(píng)為我們有效管理司法、提高司法業(yè)績(jī)提供了傳統(tǒng)法律途徑之外更多的選擇，但這并不意味著它就是一種絕佳的管理技術(shù)。相反，受司法活動(dòng)固有特質(zhì)與內(nèi)在規(guī)律的制約，績(jī)效考評(píng)在司法管理中存在一定的功能局限。同時(shí)，由于績(jī)效考評(píng)在本質(zhì)上屬于一種行政管理方式，推行績(jī)效考評(píng)會(huì)凸顯司法組織體內(nèi)的行政元素。為了避免這種行政元素過于強(qiáng)勢(shì)，引發(fā)行政科層與司法獨(dú)立之間的沖突，績(jī)效考評(píng)的適用必須保持合理的界限。

(一)績(jī)效考評(píng)的功能局限

波伊斯特指出，績(jī)效考評(píng)并不是解決公共組織和工作項(xiàng)目所面臨的全部問題和挑戰(zhàn)的萬(wàn)能藥。［1］(P19)這表明，績(jī)效考評(píng)就是在公共行政組織中也有功能上的局限。這種局限在司法組織中同樣存在，甚至更甚。這就決定了績(jī)效考評(píng)不可能解決司法組織和司法體系面臨的所有問題，即使是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與激勵(lì)司法人員、準(zhǔn)確評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)等一些源自于績(jī)效考評(píng)本身的目的，也可能有所局限。首先，考評(píng)指標(biāo)的局限性使得績(jī)效考評(píng)必然存在功能上的局限。由于績(jī)效考評(píng)的基本操作是依據(jù)事先設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)衡量考評(píng)對(duì)象的實(shí)際工作業(yè)績(jī)，并從中獲取有關(guān)考評(píng)對(duì)象工作表現(xiàn)與組織運(yùn)作的真實(shí)信息，因此，考評(píng)指標(biāo)的質(zhì)量對(duì)績(jī)效考評(píng)功能的實(shí)現(xiàn)有著舉足輕重的作用。就司法管理中的績(jī)效考評(píng)而言，雖然可以圍繞司法人員的行為表現(xiàn)界定相應(yīng)的指標(biāo)，但受司法活動(dòng)特殊規(guī)律的限制，我們無(wú)法設(shè)計(jì)出一套能準(zhǔn)確反映司法人員績(jī)效狀況與行為表現(xiàn)的指標(biāo)體系。這里僅以司法活動(dòng)兩個(gè)較為普遍的規(guī)律為例來說明此客觀事實(shí)。我們知道，司法工作并不是一項(xiàng)完全以“結(jié)果產(chǎn)出”為最終導(dǎo)向的活動(dòng)，而是一項(xiàng)包含廣泛政策目標(biāo)與更多價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工作。對(duì)于這些政策與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度，我們很難進(jìn)行準(zhǔn)確地測(cè)量與評(píng)價(jià)。這正如唐斯所言:“在官僚組織中，客觀測(cè)量能夠顯示一個(gè)職能是否被充分執(zhí)行，但不能測(cè)量出這種執(zhí)行的真正價(jià)值?！保?0］(P86)另外，為了實(shí)現(xiàn)證據(jù)判斷的靈活性與法律適用的可操作性，司法人員一般都擁有較為充分的自由裁量權(quán)。由于自由裁量權(quán)賦予了司法人員一定的行動(dòng)空間，再加上案件本身的復(fù)雜性，這使得我們幾乎不可能通過某種指標(biāo)來準(zhǔn)確評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)及其司法能力。由此可見，無(wú)論怎樣設(shè)置績(jī)效指標(biāo)體系，它都存在某種局限性。在這種情況下，績(jī)效考評(píng)理論層面的功能在實(shí)踐中勢(shì)必存在一定的限度。其次，案件疑難復(fù)雜程度的差異性是影響績(jī)效考評(píng)功能實(shí)現(xiàn)的重要因素。在很大程度上，績(jī)效考評(píng)關(guān)注司法人員在案件處理中的行為表現(xiàn)，并據(jù)此衡量司法人員實(shí)際的績(jī)效水平。如果案件疑難復(fù)雜程度不一，案件處理所需的成本投入與司法能力將有很大差異，司法人員的行為表現(xiàn)也會(huì)因此而截然不同。如果采用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估不同司法人員的行為表現(xiàn)，則會(huì)存在準(zhǔn)確性的限度，即考績(jī)結(jié)果無(wú)法真實(shí)地反映司法人員的行為表現(xiàn)。最后，績(jī)效考評(píng)中的主觀評(píng)價(jià)也是制約績(jī)效考評(píng)功能發(fā)揮不可忽視的因素。雖然績(jī)效考評(píng)追求客觀評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)與績(jī)效狀況，盡可能地減少考評(píng)過程與結(jié)果的隨意性與主觀性。然而，司法人員的行為表現(xiàn)往往只有一部分能被客觀描述，對(duì)于那些無(wú)法客觀測(cè)量的部分，要么采用主觀性的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，要么依靠考評(píng)者自己的經(jīng)驗(yàn)與印象來決定。無(wú)論選擇何種方式，考評(píng)過程中的主觀評(píng)價(jià)都無(wú)法避免。由此而言，司法管理中的績(jī)效考評(píng)必然是客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)的混合，客觀評(píng)價(jià)中必然夾雜主觀判斷。正是在此意義上，唐斯指出，“涉及官僚組織中人事的評(píng)估決策必然在很大程度上依賴上級(jí)的主觀判斷”。

一旦績(jī)效考評(píng)有了主觀評(píng)價(jià)的因素，績(jī)效考評(píng)的結(jié)果與司法人員的真實(shí)表現(xiàn)之間將不可避免地存在誤差。如果考慮主觀評(píng)價(jià)中可能存在的故意扭曲、任意評(píng)定等一些非正當(dāng)?shù)娜藶橛绊懸蛩兀@種誤差可能更大。這不僅會(huì)影響考評(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確性，還會(huì)導(dǎo)致通過績(jī)效考評(píng)所獲取的信息失真。一旦績(jī)效考評(píng)無(wú)法有效傳遞有關(guān)司法人員行為表現(xiàn)與司法程序運(yùn)作的真實(shí)信息，績(jī)效考評(píng)的功能必然受限。上文的分析并非是對(duì)績(jī)效考評(píng)的否定，而是為了澄清績(jī)效考評(píng)在司法管理中的功能局限。認(rèn)清這種局限有利于我們準(zhǔn)確定位績(jī)效考評(píng)在司法管理中的位置，即我們可以將績(jī)效考評(píng)作為了解司法程序運(yùn)作狀況、監(jiān)督與激勵(lì)司法人員以及改進(jìn)司法工作的重要手段，但不能將其作為解決司法管理所有問題的“靈丹妙藥”。對(duì)績(jī)效考評(píng)功能局限背后原因的分析揭示出了績(jī)效考評(píng)在具體實(shí)施中需要注意的問題:其一，合理把握定量評(píng)價(jià)的范圍及其與定性評(píng)價(jià)的關(guān)系。前文指出，對(duì)于司法人員的行為表現(xiàn)，只有一部分能夠利用客觀指標(biāo)衡量。按照唐斯的觀點(diǎn)，當(dāng)一個(gè)官員職責(zé)的重要部分不可測(cè)量的時(shí)候，客觀的績(jī)效評(píng)估可能失效。［10］(P86)據(jù)此，在司法管理中，對(duì)于那些無(wú)法客觀測(cè)度的方面，客觀的績(jī)效考評(píng)并無(wú)太多的意義。這意味著績(jī)效考評(píng)中定量評(píng)價(jià)的適用范圍是有限的。因此，我們應(yīng)該根據(jù)考評(píng)事項(xiàng)能否被準(zhǔn)確量化，合理確定定量評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍，切忌盲目追求考評(píng)的定量化與數(shù)字化;在此基礎(chǔ)上，還要處理好定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)的關(guān)系，恰當(dāng)把握客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)在整個(gè)績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)中的比重構(gòu)成。其二，注意考評(píng)結(jié)果在反映司法運(yùn)行態(tài)勢(shì)和司法人員行為狀況上的局限性，慎重應(yīng)用考績(jī)結(jié)果。受績(jī)效指標(biāo)局限性、案件疑難復(fù)雜程度不一以及評(píng)價(jià)的主觀性等因素的影響，績(jī)效考評(píng)的結(jié)果可能不是有關(guān)司法程序運(yùn)作和司法人員履職情況的全部反映。因此，績(jī)效考評(píng)的結(jié)果只是司法人員行為表現(xiàn)不完全意義上的描述，并非終極評(píng)價(jià)。這就要求對(duì)考績(jī)結(jié)果的使用必須慎重，應(yīng)從“防弊”的角度使用考績(jī)結(jié)果，主要將其作為改進(jìn)司法程序運(yùn)作與司法人員改正錯(cuò)誤的重要資料，不能把它作為評(píng)估司法人員行為表現(xiàn)或個(gè)人業(yè)績(jī)的最終依據(jù)。

(二)績(jī)效考評(píng)的適用限度

從本質(zhì)上講，績(jī)效考評(píng)屬于一種自上而下的管理方式，將其運(yùn)用于那些按照科層結(jié)構(gòu)構(gòu)建的組織，可能并不存在結(jié)構(gòu)性的障礙。但在司法組織中，問題并不這么簡(jiǎn)單。如前所述，司法組織的司法屬性與管理屬性使得其體內(nèi)存在兩種并非天然協(xié)調(diào)的異質(zhì)性結(jié)構(gòu):司法管理的科層結(jié)構(gòu)和司法職能的司法結(jié)構(gòu)。一旦將績(jī)效考評(píng)運(yùn)用于司法管理，必然會(huì)使司法組織體內(nèi)的管理職能強(qiáng)化與行政科層元素活躍。這可能會(huì)破壞上述兩種異質(zhì)性結(jié)構(gòu)之間原本協(xié)調(diào)的關(guān)系，甚至引發(fā)它們之間的緊張與沖突。同時(shí)，由于考評(píng)的內(nèi)容往往涉及具體的司法活動(dòng)，行政科層力量會(huì)通過績(jī)效考評(píng)滲入司法過程，如果拿捏不準(zhǔn)，將會(huì)導(dǎo)致管理職能對(duì)司法職權(quán)獨(dú)立性的侵害。因此，在司法組織中推行績(jī)效考評(píng)必須處理好司法組織體內(nèi)的行政科層與司法獨(dú)立之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)管理的科層結(jié)構(gòu)與司法職權(quán)結(jié)構(gòu)的合理平衡。法布里指出:“法院管理者的作用是在保持司法機(jī)制在判決進(jìn)程方面獨(dú)立性的前提之下提供管理專能來改進(jìn)法院的效率和業(yè)績(jī)，這是實(shí)現(xiàn)公正這一最終目標(biāo)的最基本的部分?！保?1］(P287)同樣，在司法組織中推行績(jī)效考評(píng)不能損害司法獨(dú)立，并要承認(rèn)與尊重績(jī)效考評(píng)這一司法管理權(quán)和司法權(quán)的相互區(qū)別與各自作用領(lǐng)域。這是績(jī)效考評(píng)適用于司法管理的基本原則。在具體把握上，需要注意兩點(diǎn):第一，明確司法管理中的績(jī)效考評(píng)是一種引導(dǎo)性與監(jiān)督式的管理，不同于一般的行政管理，管理者可以直接在事中指令。為此，績(jī)效考評(píng)要在確保司法人員中心地位和司法權(quán)完整的前提下進(jìn)行，避免司法人員在案件處理過程中受制于司法管理者而失去獨(dú)立思考的可能。第二，劃定績(jī)效考評(píng)的合理界限，注意績(jī)效考評(píng)的適用限度。由行政主導(dǎo)的考評(píng)，如果過于強(qiáng)勢(shì)以致超越必要的限度，甚至完全替代司法運(yùn)作的邏輯，必然使之蛻變成行政意志對(duì)案件處理的干預(yù)，甚至淪為上對(duì)下的鉗制工具。具體而言，績(jī)效考評(píng)只能評(píng)價(jià)司法人員的行為表現(xiàn)，不能將案件納入考評(píng)范圍而評(píng)估已處理的個(gè)案，也不能將司法人員作為考評(píng)的客體。

三、中國(guó)司法管理中的績(jī)效考評(píng)制度

前文提到，推行績(jī)效考評(píng)是中國(guó)司法組織近年來為提升司法工作質(zhì)效和有效管理司法人員而普遍采用的方式。在這種背景下，建立一套能夠幫助司法管理者了解司法人員行為表現(xiàn)與司法質(zhì)效的績(jī)效考評(píng)制度，可謂適得其所。因?yàn)椤霸诳己酥?，正常化或?guī)范化的判斷和階層式的監(jiān)視變得特別明顯”［12］(P236)，而且績(jī)效考評(píng)還“使得個(gè)人處于具體的、嚴(yán)格的考察之下，管理者可以將其與雇員直接表現(xiàn)的行為聯(lián)系起來”［13］(P171)，司法人員的行為可以得到不同程度的監(jiān)督與控制。在有效控制司法人員行為、全面提升司法公信力的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)各級(jí)司法組織為構(gòu)建一套針對(duì)司法工作、對(duì)司法人員有約束力且科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)傾注了大量精力。相比于初期的探索，當(dāng)下的績(jī)效考評(píng)已在多個(gè)方面發(fā)生了深刻變化。首先，考評(píng)的指標(biāo)體系分解的更細(xì)更嚴(yán)，覆蓋的對(duì)象范圍更廣，凸出了考評(píng)的精細(xì)化與全面化。而績(jī)效指標(biāo)本身也從以往單純用作描述司法人員業(yè)績(jī)的手段發(fā)展成為了對(duì)司法人員行為事前引導(dǎo)、事中參照與事后改進(jìn)的復(fù)合型工具。其次，在具體實(shí)施中，強(qiáng)調(diào)考評(píng)對(duì)司法人員的引導(dǎo)與激勵(lì)作用，重視考評(píng)結(jié)果在司法管理與具體決策中的參考與指引作用，一改以往“為了考評(píng)而考評(píng)”的思路，并建立起了相對(duì)規(guī)范與透明的考評(píng)程序與適用機(jī)制。最后，為了保證各項(xiàng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確與客觀，實(shí)踐中還利用各種管理軟件實(shí)時(shí)填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)或記錄相關(guān)情況，并根據(jù)具體指標(biāo)在績(jī)效指標(biāo)體系中的權(quán)重設(shè)計(jì)專門程序，以自動(dòng)生成考評(píng)的具體分值。上述變化表明實(shí)踐中的績(jī)效考評(píng)在技術(shù)層面漸趨合理，但這仍難掩它在其它方面所存在的突出問題。

首先，考評(píng)的對(duì)象與內(nèi)容存在偏差。前文指出，中國(guó)各級(jí)司法組織之所以推行績(jī)效考評(píng)，主要是因?yàn)樗痉ü芾碚呦虢璐诉_(dá)到監(jiān)督與制約司法人員的目的。在此目的的支配下，實(shí)踐中的績(jī)效考評(píng)不僅要對(duì)個(gè)案處理進(jìn)行管理和評(píng)估，還要控制與評(píng)價(jià)司法人員的行為。換言之，當(dāng)下績(jī)效考評(píng)的范圍在很大程度上已囊括了司法管理者所能慮及的有關(guān)案件處理和司法人員行為的方方面面。這種愿望雖然良好，但將案件處理作為考評(píng)對(duì)象有違績(jī)效考評(píng)的適用限度原理，容易引發(fā)司法管理邏輯與司法邏輯的緊張與沖突，進(jìn)而損害司法獨(dú)立。其實(shí)，司法管理中的績(jī)效考評(píng)之所以飽受詬病，其原因主要在于司法管理者忽視了績(jī)效考評(píng)的限度，強(qiáng)行將司法工作的所有方面都納入考評(píng)范圍，導(dǎo)致其負(fù)面效應(yīng)明顯。另外，由于當(dāng)下績(jī)效考評(píng)追求量化評(píng)估、數(shù)字考評(píng)，使得很多無(wú)法客觀測(cè)量但對(duì)評(píng)價(jià)司法人員行為表現(xiàn)非常重要的事項(xiàng)沒有納入被考評(píng)范圍，如司法人員的工作態(tài)度、專業(yè)修養(yǎng)、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)能力等。

其次，考評(píng)指標(biāo)設(shè)置的思路不科學(xué)。觀察目前公開可查的績(jī)效指標(biāo)體系不難發(fā)現(xiàn)，它們的設(shè)計(jì)思路高度一致，即圍繞案卷所能外顯的項(xiàng)目定義考評(píng)指標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是將案件而非司法人員作為考評(píng)的中心。這勢(shì)必會(huì)使個(gè)案處理成為考評(píng)對(duì)象，從而違背前文所提到的績(jī)效考評(píng)限度原理。更為重要的是，由此所定義的績(jī)效指標(biāo)無(wú)法全面覆蓋司法人員的所有績(jī)效維度，進(jìn)而難以準(zhǔn)確評(píng)估司法人員的行為表現(xiàn)，因?yàn)榘妇硗怙@的事項(xiàng)只能反映司法人員實(shí)際行為的一部分。即使不考慮這一點(diǎn)，我們還可以發(fā)現(xiàn)，具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)沒有充分考慮司法工作的固有特質(zhì)。比如，法院系統(tǒng)用于考評(píng)案件質(zhì)量的“一審判決案件改判發(fā)回重審率”指標(biāo)就沒有注意到導(dǎo)致二審改判或發(fā)回重審的原因除了一審裁判錯(cuò)誤之外，還有諸如出現(xiàn)新證據(jù)、新事實(shí)或自由裁量等其他與一審法官無(wú)關(guān)的因素。類似指標(biāo)還有很多。毫無(wú)疑問，這些指標(biāo)很難準(zhǔn)確地反映司法活動(dòng)與司法行為的真實(shí)狀況。最后，考評(píng)方式不合理。實(shí)踐中的績(jī)效考評(píng)是在批判傳統(tǒng)考評(píng)忽視科學(xué)測(cè)評(píng)和定量分析的基礎(chǔ)之上建立起來的，追求定量測(cè)評(píng)與數(shù)字管理。因此，實(shí)際考評(píng)多以統(tǒng)計(jì)和計(jì)算相關(guān)數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行，司法人員最后的績(jī)效水平往往體現(xiàn)為具體的數(shù)值。這種考評(píng)方式雖然簡(jiǎn)便易行，也能在一定程度上排除考評(píng)中的主觀因素，但其合理性也不是不容置疑。正如前文所言，司法工作的特殊性決定了相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)需要采取定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。過分追求定量評(píng)價(jià)而忽視定性評(píng)價(jià)的應(yīng)有作用，難免有矯枉過正之嫌。不僅如此，它還會(huì)造成評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)單化。由于這種考評(píng)方式是以客觀數(shù)據(jù)描述司法人員的工作業(yè)績(jī)與行為表現(xiàn)，并在相當(dāng)程度上排除了主觀評(píng)價(jià)與價(jià)值判斷的因素，它屬于一種“數(shù)字結(jié)果”評(píng)價(jià)模式，是一種“純粹的統(tǒng)計(jì)式管理體系”［14］(P217)，缺乏必要的價(jià)值評(píng)價(jià)功能。一旦將其運(yùn)用于在工作內(nèi)容與性質(zhì)上具有價(jià)值復(fù)合性的司法工作，必然導(dǎo)致評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)單化?？陀^而言，上述問題在當(dāng)下實(shí)踐中較為普遍，它們從不同方面在不同程度上影響了績(jī)效考評(píng)在司法管理中的有效實(shí)施。表面上看，這些問題似乎都屬于技術(shù)層面的缺陷，實(shí)則不然。因?yàn)樯鲜鰡栴}的真正病灶在于司法管理者并未明確意識(shí)到績(jī)效考評(píng)在司法管理中的功能局限與適用限度，進(jìn)而導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)了偏差。也就是說，這些問題的背后其實(shí)隱藏著司法管理者對(duì)績(jī)效考評(píng)的錯(cuò)誤認(rèn)知。因此，如果我們要完善司法管理中的績(jī)效考評(píng)制度，首先需要更新主觀意識(shí)層面的固有認(rèn)識(shí)，積極轉(zhuǎn)變績(jī)效考評(píng)的運(yùn)用思路;然后在恰當(dāng)把握績(jī)效考評(píng)適用原理與基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，進(jìn)行技術(shù)層面的革新。限于文章篇幅，這里僅針對(duì)上文所指出的突出問題，提出若干方略性的改革建議:

其一，調(diào)整考評(píng)的對(duì)象范圍。在這方面，我們需要將案件質(zhì)量排除在績(jī)效考評(píng)的范圍之外。①這不僅是因?yàn)榘讣|(zhì)量難以通過具體指標(biāo)準(zhǔn)確界定，還是因?yàn)閷?duì)案件質(zhì)量的考評(píng)必然牽涉司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的關(guān)系處理，一旦把握不當(dāng)，績(jī)效考評(píng)就會(huì)異化成管理者利用司法管理權(quán)對(duì)司法權(quán)的干涉。事實(shí)上，不對(duì)個(gè)案進(jìn)行評(píng)估，已成為域外司法管理績(jī)效考評(píng)的基本準(zhǔn)則。正如英國(guó)司法部在一份題為《英格蘭和威爾士的司法體系》的報(bào)告中所指出的那樣，我們需要一種監(jiān)督法官品德與行為的評(píng)估體系，需要這樣的體系來確保法官獲取其行為的反饋信息，這里并非關(guān)注他們判決的正確性，因?yàn)檫@是上訴法院的工作，而是關(guān)注他們?nèi)绾伪憩F(xiàn)以確保審判的公正。［8］(P205)

其二，更新績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的總體思路。一方面需要將績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的基點(diǎn)從案件轉(zhuǎn)向司法人員。從本質(zhì)上講，司法管理中的績(jī)效考評(píng)是對(duì)司法人員的行為表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，它試圖通過對(duì)司法人員的行為或動(dòng)機(jī)施加影響從而達(dá)到控制與激勵(lì)司法人員的目的。因此，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該以司法人員為中心，根據(jù)司法人員的行為特征，創(chuàng)設(shè)以人為本的指標(biāo)體系。另一方面，為了避免簡(jiǎn)單量化的不當(dāng)評(píng)價(jià)，同時(shí)也為了將那些應(yīng)當(dāng)考評(píng)但無(wú)法量化的事項(xiàng)納入考評(píng)范圍，我們應(yīng)該拋棄一味追求考評(píng)指標(biāo)數(shù)量化與定量化的錯(cuò)誤做法，適當(dāng)增加一些主觀性的考評(píng)指標(biāo)，如當(dāng)事人的滿意度、司法程序的駕馭能力、司法廉潔度等。

其三，改革考評(píng)方式。在增加了定性評(píng)價(jià)的主觀性指標(biāo)之后，當(dāng)下純粹定量評(píng)價(jià)的考評(píng)方式已不合時(shí)宜，未來應(yīng)該采用定量與定性相結(jié)合的考評(píng)辦法，并合理控制兩者在最終考評(píng)結(jié)果中的比重。同時(shí)，為了使定性評(píng)價(jià)更為準(zhǔn)確，減少評(píng)價(jià)的隨意性，還應(yīng)該適當(dāng)豐富考評(píng)主體的人員構(gòu)成，并引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)考評(píng)主體的多元化。這不僅有助于考評(píng)結(jié)果的客觀公正，還有利于制約司法管理權(quán)。其實(shí)，域外司法管理中的績(jī)效考評(píng)早已拋棄了純粹的定量評(píng)價(jià)與內(nèi)部評(píng)價(jià)，而是采取了多元化的考評(píng)辦法，這其中就有定性評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。［5］(PP361-379)對(duì)于域外的這些經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該重視并適當(dāng)吸收。

結(jié)語(yǔ)

篇4

去年述職以來，市工商聯(lián)在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市委統(tǒng)戰(zhàn)部、省工商聯(lián)的精心指導(dǎo)下，圍繞“四大一新”發(fā)展戰(zhàn)略，打造獨(dú)具特色經(jīng)濟(jì)“小巨人”總體目標(biāo)，發(fā)揮新時(shí)期工商聯(lián)“五項(xiàng)作用”，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全體干部和非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士，認(rèn)真履行職責(zé)，開拓創(chuàng)新，奮發(fā)努力，各項(xiàng)工作取得了較好的成績(jī)。在全省工商聯(lián)系統(tǒng)評(píng)比中，成績(jī)突出，名列前茅，榮獲年度先進(jìn)單位稱號(hào)。現(xiàn)述職如下：

一、認(rèn)真履職，當(dāng)好“五員”

1、當(dāng)好民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“宣傳員”

為了宣傳和塑造我市非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士形象，去年9月，我會(huì)編印了《鷹翔藍(lán)天——市非公有制經(jīng)濟(jì)改革開放30周年成果展》畫冊(cè)，彰顯了非公有制經(jīng)濟(jì)人士“愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、守法、貢獻(xiàn)”的精神風(fēng)采；10月份，圍繞我市眼鏡產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，協(xié)助江西電視臺(tái)，完成了改革開放30周年專題系列電視片《突圍》第五集的攝制工作，12月26日在江西電視臺(tái)播出，由著名主持人趙忠祥解說，播出后反響熱烈；為提升民營(yíng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，激發(fā)企業(yè)員工主人翁意識(shí)，今年3月份，我會(huì)組織開展了“民企之星”評(píng)選表彰活動(dòng)，授予彭保太等10名非公經(jīng)濟(jì)人士“民企之星”稱號(hào)；2月22日聯(lián)合市總工會(huì)下發(fā)了“關(guān)于推薦評(píng)選市‘優(yōu)秀員工’的通知”，并在5月13日召開了表彰大會(huì)。

2、當(dāng)好民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“服務(wù)員”

以服務(wù)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為宗旨，努力當(dāng)好政府管理非公有制經(jīng)濟(jì)的助手。我會(huì)建立了機(jī)關(guān)干部聯(lián)系幫助民營(yíng)企業(yè)制度，經(jīng)常深入企業(yè)，幫助協(xié)調(diào)解決在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的困難和問題達(dá)26件；選派了一名優(yōu)秀干部到美運(yùn)鞋業(yè)掛職，一干就是2年，用真心去工作，用真情去服務(wù)，使外商真切的感受到良好的投資環(huán)境，堅(jiān)定了把生產(chǎn)中心轉(zhuǎn)移至的信心；今年春節(jié)期間，我會(huì)與市勞動(dòng)和社會(huì)保障局聯(lián)合開展了“民營(yíng)企業(yè)招聘月”活動(dòng)，擴(kuò)大了返鄉(xiāng)務(wù)工人員、下崗失業(yè)人員、農(nóng)村富余勞動(dòng)力等就業(yè)和再就業(yè)；隨后又制定了措施，建立了長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制，推出了就業(yè)再就業(yè)“綠色通道”，開通了就業(yè)服務(wù)咨詢電話。針對(duì)目前大中專畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等就業(yè)問題，5月15日由市勞動(dòng)和社會(huì)保障局牽頭，與我會(huì)等五個(gè)部門聯(lián)合開展了“二零零九市民營(yíng)企業(yè)招聘周”活動(dòng)；為保障非公有制經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益，我會(huì)進(jìn)一步完善了維權(quán)服務(wù)體系，并邀請(qǐng)江西華星律師事務(wù)所律師為非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士舉辦了2期《勞動(dòng)合同法》講座；與市司法部門合作，促成了一批律師與民營(yíng)企業(yè)結(jié)成法律服務(wù)對(duì)子，調(diào)處各類糾紛28件。

3、當(dāng)好民營(yíng)企業(yè)發(fā)展交流的“組織員”

為充分發(fā)揮工商聯(lián)橋梁和紐帶作用，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)與政府及有關(guān)部門的溝通和了解，我會(huì)進(jìn)一步完善了與公、檢、法、國(guó)稅、地稅、工商等部門建立的宣傳教育、預(yù)警防范、指導(dǎo)幫助和表彰激勵(lì)互動(dòng)機(jī)制，先后組織會(huì)員開展了《納稅人看地稅》和《法官、檢察官與民營(yíng)企業(yè)家座談會(huì)》等活動(dòng)，通過座談與參觀，使非公有制經(jīng)濟(jì)人士進(jìn)一步了解了國(guó)家稅收政策和公檢法等機(jī)關(guān)的工作職能，以及解決企業(yè)困難的方法和途徑。為增進(jìn)交流與合作，我會(huì)在繼續(xù)為會(huì)員做好生日慶賀、體檢等活動(dòng)基礎(chǔ)上，還先后組織開展了各種不同規(guī)模的餐敘會(huì)、茶話會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、參觀考察等活動(dòng)，進(jìn)一步增進(jìn)了黨和政府與民營(yíng)企業(yè)之間的了解和聯(lián)系。為幫助民營(yíng)企業(yè)組織開展好各種經(jīng)貿(mào)洽談和系列宣傳推介活動(dòng)，我們先后指導(dǎo)市古玩藝術(shù)品商會(huì)，舉辦了首屆市古玩藝術(shù)品交流會(huì)；市建材家居行業(yè)商會(huì)，舉辦了兩屆家裝建材文化節(jié)營(yíng)銷推介會(huì)；幫助市眼鏡商會(huì)利用眼鏡產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇，組織開展了產(chǎn)品展銷和推介活動(dòng)，以及部分眼鏡生產(chǎn)商、銷售商到余江（國(guó)際）眼鏡工業(yè)園參觀考察，洽談購(gòu)銷合作意向，開啟了眼鏡經(jīng)銷商與眼鏡生產(chǎn)企業(yè)合作的大門。為解決民營(yíng)企業(yè)融資難問題，我會(huì)及時(shí)與銀行、信用社聯(lián)系，以基層商會(huì)為基礎(chǔ)，協(xié)助政府及有關(guān)部門，組織和引導(dǎo)會(huì)員組建了聯(lián)保互保組織、擔(dān)保公司、投資公司、貸款公司等民間金融組織，成功實(shí)現(xiàn)融資2億多元，初步搭建起了民企立體融資平臺(tái)。

4、當(dāng)好民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展的“引導(dǎo)員”

為幫助我市民營(yíng)企業(yè)，特別是銅材加工企業(yè)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和稅收政策調(diào)整后帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，我會(huì)在危機(jī)影響剛剛顯現(xiàn)時(shí)，按照市委、市政府的要求，密切關(guān)注銅產(chǎn)業(yè)形勢(shì)的變化，深入企業(yè)展開調(diào)研，提交了《關(guān)于解決銅企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，建立政策洼地的幾點(diǎn)建議》的調(diào)研報(bào)告，并協(xié)助金融部門建立了退稅擔(dān)保封閉運(yùn)行機(jī)制，及時(shí)有效地幫助了銅企業(yè)應(yīng)對(duì)因危機(jī)和稅收政策調(diào)整帶來的資金周轉(zhuǎn)困難。今年初，為深入貫徹落實(shí)總書記視察江西時(shí)提出的“三保一弘揚(yáng)”重要指示精神，與市委統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展幫助非公有制經(jīng)濟(jì)人士共克時(shí)艱促發(fā)展活動(dòng)的通知》，要求各級(jí)工商聯(lián)組織采取切實(shí)有效措施，幫助非公經(jīng)濟(jì)人士認(rèn)清當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，抓住和利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)步伐，增強(qiáng)了企業(yè)戰(zhàn)勝危機(jī)的信心和能力。

5、當(dāng)好建言獻(xiàn)策的“信息員”

去年以來，我會(huì)以“四大一新”發(fā)展戰(zhàn)略為主題，組織開展了加快銅產(chǎn)業(yè)和微型元件產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)大框架城市建設(shè)等調(diào)研活動(dòng)，完成了《市大框架城市建設(shè)發(fā)展思考與建議》、《加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)我市民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展》等4篇調(diào)研報(bào)告和政協(xié)提案，其中《依托江銅，加快銅產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的思考與建議》被評(píng)為優(yōu)秀提案。同時(shí)還組織了非公有制經(jīng)濟(jì)人士中的市人大代表、政協(xié)委員開展了“應(yīng)對(duì)危機(jī)促發(fā)展”建言獻(xiàn)策等活動(dòng)。在今年“兩會(huì)”上，提交集體提案2件；提交個(gè)人及聯(lián)名提案、意見、建議12件。

二、夯實(shí)基礎(chǔ)，服務(wù)大局

1、加強(qiáng)商會(huì)組織建設(shè)

去年以來，我會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)了商會(huì)組織建設(shè)和管理。5月份，組建成立了市工商聯(lián)古玩藝術(shù)品商會(huì)；8月份，組建成立了市建材家居商會(huì)；10月份，市眼鏡商會(huì)升格為江西省工商聯(lián)眼鏡商會(huì)，組建了江西省拓興職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，走出了一條以眼鏡商會(huì)為依托，培養(yǎng)眼鏡專業(yè)人才，支持商會(huì)發(fā)展的新路子；12月份，在成都市成立了江西省工商聯(lián)眼鏡商會(huì)四川省分會(huì)，在支援災(zāi)區(qū)、捐資助學(xué)等方面發(fā)揮了重要作用，在四川擴(kuò)大了影響；今年3月，成立了市工商聯(lián)溫州商會(huì)。為進(jìn)一步發(fā)揮工商聯(lián)商會(huì)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，去年11月，我們組織了32名非公經(jīng)濟(jì)人士赴浙江紹興市學(xué)習(xí)考察，與紹興市工商聯(lián)建立了友好商會(huì)；在二零零八年海峽西岸工商聯(lián)協(xié)作懇談會(huì)上，我會(huì)與20個(gè)城市工商聯(lián)締結(jié)了友好商會(huì)。目前，廣東、福建等地友好商會(huì)已組織3批民營(yíng)企業(yè)家考察團(tuán)來我市考察，與部分企業(yè)達(dá)成了投資合作意向。

2、加大招商引資力度

按照市委、市政府的要求，我會(huì)制定了以商招商、以會(huì)招商的工作方案，全力以赴開展招商引資。今年3月22日，由我會(huì)引進(jìn)的江蘇昆山華英精密模具工業(yè)有限公司投資6000萬(wàn)元的江西歐力浦光電科技有限公司項(xiàng)目正式簽約，落戶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，現(xiàn)已注冊(cè)。2月25日，由我會(huì)與市經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合引進(jìn)的，由中國(guó)華爾達(dá)集團(tuán)總裁寧、中國(guó)康都集團(tuán)董事長(zhǎng)張理宇以及江西瑞興銅業(yè)有限公司董事長(zhǎng)鄭志曉等共同投資8000萬(wàn)元生產(chǎn)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)品、銅材加工項(xiàng)目正式簽約，落戶市龍崗工業(yè)園，現(xiàn)已動(dòng)工。2007年6月份以來，由我會(huì)掛職干部跟蹤服務(wù)的美運(yùn)鞋業(yè)愛威亞世界生產(chǎn)中心轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目，4月18日完成了簽約，投資總額1.2億元，現(xiàn)也已開工建設(shè)。4月3日，我會(huì)再次聯(lián)合余江縣人民政府成功舉辦了第二屆眼鏡產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇，330多名來自國(guó)內(nèi)外籍眼鏡生產(chǎn)、經(jīng)銷商和其他省市眼鏡同仁參加了論壇，初步搭建起了眼鏡生產(chǎn)企業(yè)與眼鏡銷售商的產(chǎn)銷合作橋梁。會(huì)上，簽約招商引資項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)，投資總額達(dá)8000萬(wàn)元。

3、強(qiáng)化中心工作意識(shí)

對(duì)市委、市政府安排的新農(nóng)村建設(shè)、“聯(lián)建共創(chuàng)”、農(nóng)村“衛(wèi)生清潔”工程等重要任務(wù)，我們做到合理安排，落到實(shí)處。在新農(nóng)村建設(shè)工作中，被評(píng)為全市新農(nóng)村建設(shè)先進(jìn)幫扶單位。教育和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)人士“致富思源、富而思進(jìn)”，積極參與新農(nóng)村建設(shè)、投身光彩事業(yè)、扶貧濟(jì)困、捐資助學(xué)等活動(dòng)。去年5.12汶川大地震后，我會(huì)緊急發(fā)出了《關(guān)于組織開展向四川地震災(zāi)區(qū)獻(xiàn)愛心捐贈(zèng)活動(dòng)的通知》，工商聯(lián)機(jī)關(guān)干部職工和137名非公經(jīng)濟(jì)人士捐款達(dá)336萬(wàn)元；為保護(hù)環(huán)境，減少白色污染，聯(lián)合日?qǐng)?bào)社組織民營(yíng)企業(yè)開展了“喜迎奧運(yùn)，保護(hù)環(huán)境”活動(dòng)，向市民免費(fèi)贈(zèng)送了200只菜籃子、2000只布袋子；在全市“聯(lián)建共創(chuàng)”工作中，分別在市“聯(lián)建共創(chuàng)”簡(jiǎn)報(bào)、日?qǐng)?bào)上發(fā)出了《迎省運(yùn)會(huì)，創(chuàng)文明城——致全市廣大非公有制經(jīng)濟(jì)人士的倡議書》，號(hào)召全市非公有制經(jīng)濟(jì)人士積極支持和參與聯(lián)建共創(chuàng)活動(dòng)；在全市農(nóng)村“衛(wèi)生清潔”工程活動(dòng)中，與市愛委會(huì)等單位聯(lián)合發(fā)出倡議書，到目前為止，機(jī)關(guān)干部和民營(yíng)企業(yè)家捐建農(nóng)村垃圾焚燒爐、漚肥窖，共計(jì)5.4248萬(wàn)元。

三、強(qiáng)化素質(zhì)，提高效能

1、加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)。扎實(shí)開展“機(jī)關(guān)效能年”活動(dòng)，按照“打基礎(chǔ)、立規(guī)矩、守底線”要求，進(jìn)一步完善了各項(xiàng)規(guī)章制度，建立了工作長(zhǎng)效機(jī)制。班子成員做到“四親自、五帶頭”，形成了相互尊重、合作共事的良好氛圍；在機(jī)關(guān)干部中開展了“你發(fā)展、我服務(wù)”的教育活動(dòng)，服務(wù)意識(shí)得到了進(jìn)一步增強(qiáng)。

2、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀。按照市委統(tǒng)一部署，在全市工商聯(lián)系統(tǒng)中開展了深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，主要著力“四個(gè)結(jié)合，四個(gè)突出”，即結(jié)合“四大一新“發(fā)展戰(zhàn)略，突出抓項(xiàng)目加快招商引資；結(jié)合應(yīng)對(duì)金融危機(jī)挑戰(zhàn)，突出幫助民營(yíng)企業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展等，既較好地完成了第一價(jià)段的任務(wù)，又體現(xiàn)了工商聯(lián)的特色，得到市委督導(dǎo)組的肯定。

3、加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)了機(jī)關(guān)黨建工作，認(rèn)真組織開展了形式多樣、健康向上的黨員教育活動(dòng)；進(jìn)一步落實(shí)了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，開展了紀(jì)律教育學(xué)習(xí)活動(dòng)，組織黨員干部觀看廉潔自律反腐倡廉教育片，提高了黨員干部廉潔自律的自覺性。

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位代表、各位委員，我會(huì)以上工作成績(jī)的取得，是市委、市政府正確領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，是市人大、市政協(xié)親切關(guān)懷的結(jié)果，是社會(huì)各界各有關(guān)單位大力支持的結(jié)果，是全市廣大非公經(jīng)濟(jì)人士共同努力的結(jié)果。在此，我代表市工商聯(lián)向在座的各位領(lǐng)導(dǎo)和朋友們表示衷心的感謝！當(dāng)然，我們也清醒地看到，在取得成績(jī)的同時(shí)，還存在不足之處，主要是：1、指導(dǎo)和管理基層商會(huì)的力度還不夠；2、深系民營(yíng)企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士還不夠；3、服務(wù)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路還不夠開闊。這與我市非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、工作任務(wù)重、人員少等因素有關(guān)，但主要與我們學(xué)習(xí)抓得不緊、認(rèn)識(shí)不足是分不開的。對(duì)此，我會(huì)將以此次述職評(píng)議活動(dòng)為契機(jī)，制定措施，克服不足，以“抓重點(diǎn)、創(chuàng)特色、爭(zhēng)一流”為目標(biāo)，努力在服務(wù)大局、參政議政、組織建設(shè)、招商引資、廉潔自律等工作上有新的跨越，以優(yōu)異成績(jī)向國(guó)慶六十周年獻(xiàn)禮。

篇5

「 正 文 

一、問題的提出：我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)立法存在的主要問題

我國(guó)目前有關(guān)監(jiān)護(hù)的立法主要見于民法通則（以下簡(jiǎn)稱“通則”）第二章第一、二節(jié)及第六章第三節(jié)中，內(nèi)容涉及監(jiān)護(hù)人的資格、監(jiān)護(hù)的設(shè)立、監(jiān)護(hù)人的職責(zé)等規(guī)定，但囿于通則體例自身及通則制定時(shí)社會(huì)生活條件與認(rèn)識(shí)水平的局限，通則對(duì)于監(jiān)護(hù)的規(guī)定既過于原則、籠統(tǒng)，又帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的濃厚色彩，因此在諸多方面難以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)關(guān)系與家庭關(guān)系的發(fā)展，主要體現(xiàn)為：

（一）未區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)。

在大陸法系國(guó)家的民事立法與民法理論中，親權(quán)是指父母特有的對(duì)未成年子女保護(hù)和教養(yǎng)的權(quán)利、義務(wù)。親權(quán)是基于父母與子女之間既存的親子關(guān)系而產(chǎn)生的，為權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體，由父母共同行使或承擔(dān)。如父母對(duì)未成年子女的財(cái)產(chǎn)的照管與處分即體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的存在。而監(jiān)護(hù)是指對(duì)無(wú)父母或父母不能行使親權(quán)的未成年人及部分限制民事行為能力的成年人，根據(jù)法律的規(guī)定，設(shè)置監(jiān)護(hù)人予以監(jiān)督、保護(hù)的制度。親權(quán)制度與監(jiān)護(hù)制度之間雖存在某些聯(lián)系甚至類似之處，如對(duì)無(wú)父母或父母不能行使親權(quán)的未成年人而言，監(jiān)護(hù)乃為親權(quán)的延續(xù)與補(bǔ)充，但二者仍有諸多不同：

1.性質(zhì)不同。親權(quán)的基礎(chǔ)是建立于血緣紐帶之上的親子關(guān)系，以深厚的情感因素為特色，因而親權(quán)不僅包含了父母撫養(yǎng)、保護(hù)子女的義務(wù)，也包含著父母教養(yǎng)子女與管理、處分子女財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，如父母對(duì)未達(dá)到法定婚齡的子女的婚姻的否定權(quán)，即是一種權(quán)利的體現(xiàn)。而監(jiān)護(hù)并不強(qiáng)制要求須以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系理性多于情感，因此，為了更好地保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，法律對(duì)于監(jiān)護(hù)人義務(wù)的規(guī)定也就必然多于權(quán)利的規(guī)定，在相當(dāng)程度上甚至只有義務(wù)的規(guī)定而無(wú)實(shí)質(zhì)性的權(quán)利規(guī)定。有基于此，從某種意義上來說，監(jiān)護(hù)實(shí)際上應(yīng)當(dāng)是一種義務(wù)而非權(quán)利。正確認(rèn)識(shí)親權(quán)與監(jiān)護(hù)的這一差異，無(wú)論在立法上或?qū)嵺`上均甚為重要。因?yàn)檫@有利于消除立法上不規(guī)范的，甚至是自相矛盾的用語(yǔ)或表述，從而解決法律適用中的困難。我國(guó)民法學(xué)界曾就監(jiān)護(hù)的性質(zhì)產(chǎn)生過爭(zhēng)議，焦點(diǎn)在于：監(jiān)護(hù)到底是權(quán)利或是權(quán)利、義務(wù)的統(tǒng)一體，或僅僅是義務(wù)？爭(zhēng)議的產(chǎn)生來自于民法通則關(guān)于監(jiān)護(hù)的用語(yǔ)與表述上。通則第十八條第二款規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)的權(quán)利，受法律保護(hù)?！睂ⅰ奥男小迸c“權(quán)利”搭配使用，被一些學(xué)者認(rèn)為屬于語(yǔ)法上的錯(cuò)誤，說明立法者本身對(duì)于監(jiān)護(hù)的性質(zhì)模糊不清。而將監(jiān)護(hù)表述為權(quán)利，與通則第五章“民事權(quán)利”中未規(guī)定監(jiān)護(hù)權(quán)的作法又是相矛盾的。（注：參見楊振山主編：《民商法實(shí)務(wù)研究（總論卷）》，山西經(jīng)濟(jì)出版社1993年版。）那么，這類引起爭(zhēng)議的所謂邏輯混亂的導(dǎo)因又是什么呢？這固然與立法者的認(rèn)識(shí)水平有關(guān)，但更主要的還是由于未將親權(quán)與監(jiān)護(hù)兩種不同制度分別規(guī)定，以至于混淆了二者的性質(zhì)。其后果是往往導(dǎo)致某些監(jiān)護(hù)人任意“放棄”監(jiān)護(hù)權(quán)，或某些監(jiān)護(hù)人濫用“監(jiān)護(hù)權(quán)”，而法律對(duì)此卻無(wú)能為力。

2.主體不同。親權(quán)的權(quán)利、義務(wù)主體是父母，是父母基于自身的身份特有的權(quán)利義務(wù)。而在監(jiān)護(hù)關(guān)系中，監(jiān)護(hù)人既可以是父母，也可以是父母之外的其他人；被監(jiān)護(hù)人則可以是未成年子女，也可以是某些特定的成年人。明確區(qū)別兩種不同法律關(guān)系的主體，將有利于準(zhǔn)確界定兩種法律關(guān)系主體的法律地位及其權(quán)利和義務(wù)。

3.權(quán)利、義務(wù)的內(nèi)容不同。如親權(quán)人（父母）有權(quán)使用子女的財(cái)產(chǎn)，并基于使用而獲得收益，同時(shí)還有權(quán)為了子女的利益而處分子女的財(cái)產(chǎn)，而父母或同居的祖父母之外的監(jiān)護(hù)人除非是為了被監(jiān)護(hù)人的利益，否則不得隨意使用監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，使用這類財(cái)產(chǎn)獲得的收益應(yīng)歸之于被監(jiān)護(hù)人。非經(jīng)法定程序，更不得處分被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，尤其是不動(dòng)產(chǎn)。

由于親權(quán)與監(jiān)護(hù)二者有諸多不同之處，因此對(duì)其不加區(qū)分的作法往往會(huì)給實(shí)踐帶來不確定的因素。如監(jiān)護(hù)的法律性質(zhì)是什么？如果其系法律強(qiáng)制性義務(wù)，則監(jiān)護(hù)人除有正當(dāng)理由，否則不得自行辭職。而如果其系民事權(quán)利，則監(jiān)護(hù)人一般可放棄之。又如在委托監(jiān)護(hù)中，委托人與受托人的關(guān)系應(yīng)如何確定？其依據(jù)是什么？被監(jiān)護(hù)人侵權(quán)的賠償責(zé)任應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)？其依據(jù)又是什么？再如父母與父母之外的其他監(jiān)護(hù)人的權(quán)利、義務(wù)是否應(yīng)予區(qū)分？如何區(qū)分？其依據(jù)是什么？在一離婚案中，也曾出現(xiàn)過一個(gè)類似的問題：某婦女在離婚訴訟中曾主動(dòng)提出放棄對(duì)其未成年兒子的監(jiān)護(hù)權(quán)，并提出，其夫經(jīng)常外出經(jīng)商，在家時(shí)也從不幫忙料理家務(wù)、照看孩子，故其子自小即由其一人帶養(yǎng)。因家務(wù)負(fù)擔(dān)太大，自己只好辭去工作。離婚時(shí)，男方應(yīng)支付一筆錢，作為其照看、管教孩子的報(bào)酬。男方則針鋒相對(duì)，也提出放棄對(duì)孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)，并拒絕女方支付報(bào)酬的主張。該案中的雙方當(dāng)事人可否“放棄”監(jiān)護(hù)權(quán)？父母照管孩子是否有權(quán)要求報(bào)酬？若有，如何確定報(bào)酬數(shù)額？由誰(shuí)支付？這類問題都有待在區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)的基礎(chǔ)上，通過立法加以妥善、合理的解決。

（二）監(jiān)護(hù)內(nèi)容的規(guī)定過于概括。

監(jiān)護(hù)的內(nèi)容一般可分為監(jiān)護(hù)事務(wù)與監(jiān)護(hù)責(zé)任等部分。監(jiān)護(hù)事務(wù)又可分為人身的監(jiān)護(hù)與財(cái)產(chǎn)的監(jiān)護(hù)。鑒于監(jiān)護(hù)與親權(quán)的聯(lián)系和區(qū)別，許多國(guó)家（地區(qū)）均對(duì)人身監(jiān)護(hù)作了補(bǔ)充性的具體規(guī)定。如日本民法規(guī)定，監(jiān)護(hù)人對(duì)于未成年人的人身具有與親權(quán)人相同的權(quán)利義務(wù)，但若變更行使親權(quán)人確定的教育方法及居所、將未成年人送入懲戒場(chǎng)等時(shí)，應(yīng)經(jīng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人同意。（注：日本民法第857條。）而關(guān)于未成年人財(cái)產(chǎn)的監(jiān)護(hù)，各國(guó)（地區(qū)）的規(guī)定更為詳盡，主要包括監(jiān)督人就任時(shí)須造具未成年人財(cái)產(chǎn)目錄（清單）的規(guī)定、對(duì)被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)的管理方式、范圍及其限制的規(guī)定、監(jiān)護(hù)人定期的財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告的規(guī)定等。如澳門民法典規(guī)定，監(jiān)護(hù)人應(yīng)負(fù)責(zé)管理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，但若監(jiān)護(hù)人以無(wú)償方式處置未成年人的財(cái)產(chǎn)、承租未成年人的不動(dòng)產(chǎn)、取得未成年人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、為未成年人訂立義務(wù)性合同等，均需經(jīng)法院許可后方可為之。（注：澳門民法典第1937年條。）反觀我國(guó)民法通則，僅在第十八條中規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益，除為被監(jiān)護(hù)人的利益外，不得處理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)?！边@種概括性的規(guī)定，不僅難以操作，而且不利于明確監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)，因而難以起到保障被監(jiān)護(hù)人人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的作用。

監(jiān)護(hù)責(zé)任即指監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。就責(zé)任的范圍而言，監(jiān)護(hù)人的責(zé)任可有狹義上與廣義上的責(zé)任的劃分。前者僅指監(jiān)護(hù)人的過錯(cuò)責(zé)任，如臺(tái)灣民法規(guī)定，監(jiān)護(hù)人在執(zhí)行財(cái)產(chǎn)上的監(jiān)護(hù)職務(wù)時(shí)，因過失致使被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)遭受損失的，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任；（注：臺(tái)灣民法第1103條之一。）后者則包括監(jiān)護(hù)人的過錯(cuò)責(zé)任及監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)的過錯(cuò)責(zé)任。如德國(guó)民法規(guī)定，監(jiān)護(hù)法院法官因過錯(cuò)造成被監(jiān)護(hù)人人身或財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)依職務(wù)侵害的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。（注：德國(guó)民法典第839條、1848條。）就立法體例而言，對(duì)于監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，有的國(guó)家（地區(qū)）采取的是概括規(guī)定的方式，有的則采取分別規(guī)定的方式，即對(duì)于監(jiān)護(hù)人因過失造成被監(jiān)護(hù)人人身、財(cái)產(chǎn)損害分別規(guī)定了不同的責(zé)任。我國(guó)民法通則采取的是概括式的、狹義的責(zé)任規(guī)定，這與通則未明確規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制有關(guān)。這種規(guī)定雖較為簡(jiǎn)明扼要，但失之于籠統(tǒng)，仍然有個(gè)難以操作的問題。例如，是否包括祖父母（外祖父母）在內(nèi)的所有監(jiān)護(hù)人有過失均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任？如何認(rèn)定監(jiān)護(hù)人是否有過失？被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益受到侵害，應(yīng)由誰(shuí)行使賠償請(qǐng)求權(quán)？賠償請(qǐng)求權(quán)是否有時(shí)效限制？監(jiān)護(hù)人在何種情況下得委托他人代行監(jiān)護(hù)之職？在委托監(jiān)護(hù)中，委托人與被委托人的責(zé)任應(yīng)如何劃分與承擔(dān)？隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生活方式、家庭關(guān)系的劇變，財(cái)產(chǎn)關(guān)系與家庭關(guān)系將越趨復(fù)雜，監(jiān)護(hù)的重要性也將逐步凸顯出來。如果上述問題不能得到解決的話，將不利于被監(jiān)護(hù)人人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，從而不利于財(cái)產(chǎn)關(guān)系與家庭關(guān)系的穩(wěn)定。

（三）對(duì)監(jiān)護(hù)人資格的規(guī)定不夠完善。

規(guī)定監(jiān)護(hù)人資格的目的在于使監(jiān)護(hù)人能夠勝任監(jiān)護(hù)職責(zé)，故為各國(guó)（地區(qū)）監(jiān)護(hù)立法的重點(diǎn)之一。通常的做法是規(guī)定監(jiān)護(hù)人的消極資格，即凡人格缺格者均為“監(jiān)護(hù)人之缺格”，不得充任監(jiān)護(hù)人。（注：參見史尚寬：《親屬法論》，臺(tái)北1980年第四版，第641頁(yè)。）如臺(tái)灣民法規(guī)定，未成年人及禁治產(chǎn)人不得為監(jiān)護(hù)人。（注：臺(tái)灣民法第1096條。）又如澳門民法典規(guī)定，除未成年人及禁治產(chǎn)人、準(zhǔn)禁治產(chǎn)人外，停止行使親權(quán)者、因失職曾被中止監(jiān)護(hù)職務(wù)或被調(diào)離親屬會(huì)議委員職位者、因過錯(cuò)而離婚或經(jīng)法院裁決分居分產(chǎn)者、行為不良者、本人或其父母、子女或配偶與未成年人或其父母之間尚有未解決之訴訟者、與未成年人或其父母之間有個(gè)人敵意關(guān)系者、未成年人父母在遺囑中予以排除之人等均不得為監(jiān)護(hù)人。（注：澳門民法典第1933條。）此外，法人亦不得為監(jiān)護(hù)人。

我國(guó)民法通則相應(yīng)的規(guī)定卻有三大缺陷：

第一，僅籠統(tǒng)地規(guī)定監(jiān)護(hù)人須有監(jiān)護(hù)能力，卻沒有具體說明何謂“有監(jiān)護(hù)能力”，最高人民法院的司法解釋也只主要從監(jiān)護(hù)人的身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件，以及與被監(jiān)護(hù)人在生活上的聯(lián)系狀況等因素上加以考慮，（注：參見最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問題的意見（試行）》第11條。）沒有注意考察監(jiān)護(hù)人的品行、文化水平、監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間除經(jīng)濟(jì)聯(lián)系之外的其他關(guān)系的狀況等因素，因而難以保證監(jiān)護(hù)人能夠真正盡職或阻卻監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為，更不利于提升監(jiān)護(hù)水平，以利于被監(jiān)護(hù)人的成長(zhǎng)。如某地曾有一男孩六歲時(shí)父母在一次車禍中喪生，該男孩遂由其叔叔撫養(yǎng)。因其母生前與其嬸嬸妯娌不和，矛盾較深，故其嬸嬸借機(jī)經(jīng)常虐待該男孩，其叔叔則因懼內(nèi)不敢予以制止，最后迫使該男孩離家出走。類似的例子在現(xiàn)實(shí)生活中并非少見，值得重視。

第二，規(guī)定社會(huì)組織（單位）作為監(jiān)護(hù)人，缺乏可行性與合理性，主要體現(xiàn)在：（1）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)既是社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)者，更是社會(huì)保障職能的承擔(dān)者，企業(yè)本身就是一個(gè)小社會(huì)，職工的生、老、病、死，均由企業(yè)負(fù)責(zé)到底，甚至連職工的身后事也由企業(yè)繼續(xù)負(fù)責(zé)，這種要求企業(yè)既作為商品生產(chǎn)者，又作為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的做法，嚴(yán)重地背離了商品經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，使國(guó)有企業(yè)背上沉重的包袱，不能輕裝上陣，平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這種做法必然要被擯棄。企業(yè)原來承擔(dān)的社會(huì)職能應(yīng)由政府承擔(dān)。因此要求企業(yè)作為監(jiān)護(hù)人是不合理的。監(jiān)護(hù)事務(wù)是煩瑣而又具體的，企業(yè)除非派出專人，否則很難勝任。如果一個(gè)企業(yè)中有多個(gè)職員或職員的親屬需要監(jiān)護(hù)，企業(yè)就得派出相當(dāng)數(shù)量的專門人員，如此重負(fù)，誰(shuí)堪承受？同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，企業(yè)的破產(chǎn)倒閉或經(jīng)營(yíng)困難都可能使企業(yè)無(wú)法或無(wú)暇顧及監(jiān)護(hù)事務(wù)，因此由企業(yè)作為監(jiān)護(hù)人是不可行的。（2）國(guó)家機(jī)關(guān)是社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，其擔(dān)負(fù)著繁重的社會(huì)管理事務(wù)，同時(shí)國(guó)家機(jī)關(guān)并沒有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，因此，國(guó)家機(jī)關(guān)本身也不宜承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。其他事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也有類似的問題。這也是多數(shù)國(guó)家（地區(qū)）禁止法人作為監(jiān)護(hù)人的原因所在。

第三，規(guī)定居民委員會(huì)與村民委員會(huì)作為監(jiān)護(hù)人也是不合適的。居委會(huì)與村委會(huì)均為群眾性自治組織，本身既無(wú)資金，又無(wú)專職人員，根本無(wú)法承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，只能作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)。

（四）有關(guān)監(jiān)護(hù)人種類的規(guī)定不盡合理。

因產(chǎn)生的方法不同，民法通則中規(guī)定的監(jiān)護(hù)人分為法定監(jiān)護(hù)人與指定監(jiān)護(hù)人兩類。其中指定監(jiān)護(hù)人是指當(dāng)對(duì)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭(zhēng)議時(shí)，由被監(jiān)護(hù)人所在單位或其父母所在單位或被監(jiān)護(hù)人住所地的居委會(huì)、村委會(huì)在近親屬中指定的監(jiān)護(hù)人。對(duì)指定不服提起訴訟而由法院裁定的監(jiān)護(hù)人通常也被視為指定監(jiān)護(hù)人。而通觀各國(guó)（地區(qū)）的立法例，監(jiān)護(hù)人一般分為指定監(jiān)護(hù)人、法定監(jiān)護(hù)人及選定監(jiān)護(hù)人。其中，指定監(jiān)護(hù)人系指未成年人父母遺囑指定的監(jiān)護(hù)人，在父母均喪失監(jiān)護(hù)能力或父母死亡而無(wú)遺囑指定的情形下，方由法定監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)之職。選定監(jiān)護(hù)人則指由親屬會(huì)議或法院選任的監(jiān)護(hù)人。二者相比較，我國(guó)民法通則的規(guī)定有兩個(gè)不盡合理之處：（1）未規(guī)定遺囑指定方式似有悖于當(dāng)事人意思自治的私法原則。此外，父母親基于親情，在遺囑中指定的監(jiān)護(hù)人通常是自己較為信任的人，由其作為監(jiān)護(hù)人，對(duì)于被監(jiān)護(hù)人應(yīng)較為有利，法律似無(wú)予以否定的必要。（2）通則中的指定監(jiān)護(hù)實(shí)際上即為選定監(jiān)護(hù)，但將單位與居委會(huì)、村委會(huì)作為選定機(jī)關(guān)顯然是不合理的。從各國(guó)（地區(qū)）的相應(yīng)規(guī)定來看，選定機(jī)關(guān)之所以主要為親屬會(huì)議或法院，緣于前者系由被監(jiān)護(hù)人的親屬與朋友組成，熟悉被監(jiān)護(hù)人的情況，后者則為公權(quán)機(jī)關(guān)，擁有權(quán)威性。而除了村委會(huì)之外，單位或居委會(huì)并不一定了解被監(jiān)護(hù)人的家庭情況，因此其作為選定機(jī)關(guān)，并不能保證選定的人選是最為合適的。

（五）未規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)。

設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的目的無(wú)非在于更好地保障被監(jiān)護(hù)人的利益，故多數(shù)國(guó)家（地區(qū)）均予以規(guī)定。如澳門民法典規(guī)定，監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)為親屬會(huì)議。親屬會(huì)議由法院指定，由檢察官擔(dān)任主席，成員則在被監(jiān)護(hù)人的血親、姻親、父母的朋友、鄰居或其他關(guān)心該被監(jiān)護(hù)人的人士中選定。親屬會(huì)議成員的職務(wù)是無(wú)償?shù)暮蛷?qiáng)制性的，非有法定事由不得拒絕。親屬會(huì)議主要負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行職務(wù)的方式、在有必要時(shí)向監(jiān)護(hù)人員提供建議、與監(jiān)護(hù)人配合，在監(jiān)護(hù)人不能履職時(shí)替代監(jiān)護(hù)人，作為被監(jiān)護(hù)人的人對(duì)監(jiān)護(hù)人提起訴訟等。（注：澳門民法典第1953-1955條、第1959條。）隨著各國(guó)（地區(qū)）對(duì)未成年人保護(hù)的加強(qiáng)，公權(quán)力介入屬于傳統(tǒng)私法領(lǐng)域的監(jiān)護(hù)事務(wù)，業(yè)已成為一種趨勢(shì)，如澳門民法典規(guī)定由檢察官充任親屬會(huì)議主席，一些國(guó)家還設(shè)立了專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，如瑞士的監(jiān)護(hù)官署、日本的家庭裁判所等，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督。反觀我國(guó)民法通則，由于未規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，因而難以監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的所作所為。近年來，兒童輟學(xué)經(jīng)商、被迫沿街乞討或表演雜耍，成為嫌錢工具，甚至被黑社會(huì)所控制等現(xiàn)象之所以屢禁不止，與缺乏對(duì)于監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督與制裁手段有極大的關(guān)系，各地收容機(jī)構(gòu)往往只能將這類兒童遣送回鄉(xiāng)，卻沒有任何機(jī)構(gòu)主動(dòng)介入，對(duì)監(jiān)護(hù)人提出指控，從而有效遏制這類現(xiàn)象。最近成都某中學(xué)起訴在義務(wù)教育階段中途輟學(xué)的六名學(xué)生的家長(zhǎng)，雖然反映了人們對(duì)義務(wù)教育法認(rèn)識(shí)的提高，但學(xué)校是教書育人的場(chǎng)所，而對(duì)著眾多的學(xué)生，難以對(duì)所有監(jiān)護(hù)人一一加以監(jiān)督，因此由學(xué)校作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅缺乏法律根據(jù)，而且也是不可行的。

二、改變觀念：正確認(rèn)識(shí)監(jiān)護(hù)制度的意義

家庭是社會(huì)的細(xì)胞，家庭關(guān)系是社會(huì)關(guān)系的折射，本身又是社會(huì)關(guān)系的組成部分。因此，家庭關(guān)系的穩(wěn)定，直接關(guān)系到社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。而監(jiān)護(hù)關(guān)系涉及了家長(zhǎng)與子女、家庭中不同成員之間的人身關(guān)系與財(cái)產(chǎn)關(guān)系，因而是家庭關(guān)系在特定情況下的體現(xiàn)。正確把握并調(diào)整這一關(guān)系，是構(gòu)筑我國(guó)現(xiàn)代家庭關(guān)系的重要環(huán)節(jié)之一。

然而，長(zhǎng)期以來，監(jiān)護(hù)關(guān)系在我國(guó)并未受到足夠的重視。究其原因，首先在于幾千年傳統(tǒng)觀念的影響。在我國(guó)的家庭制度中，長(zhǎng)期實(shí)行的是家長(zhǎng)制，在家庭關(guān)系中，家長(zhǎng)的權(quán)威勝過法律的權(quán)威，子女始終被視為家長(zhǎng)的財(cái)產(chǎn)，家長(zhǎng)對(duì)子女擁有絕對(duì)的控制權(quán)。解放后，雖然在法律上廢除了家長(zhǎng)制，但傳統(tǒng)觀念仍然影響著人們的行為，因而強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)人的義務(wù)多于權(quán)利、監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為須受外部機(jī)關(guān)乃至公權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)代監(jiān)護(hù)觀，還難以被廣泛認(rèn)可。其次是由于家庭是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的，因而人們往往將家庭視為私之又私的領(lǐng)域，甚至相當(dāng)一部分司法工作人員也持這種看法，因而即使監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重失職，乃至于侵犯被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“異姓旁人”也不愿插手于“清官難斷”的“家庭糾紛”。最后，雖然我國(guó)現(xiàn)代家庭財(cái)產(chǎn)制度正在發(fā)生重要變化，傳統(tǒng)的不分彼此的共同家庭財(cái)產(chǎn)制隨著人們法律意識(shí)的提高，正遭受沖擊，但新的、多樣化的和包含更多法律意義的家庭財(cái)產(chǎn)制尚未建立，因此，諸如要求監(jiān)護(hù)人區(qū)分自己的財(cái)產(chǎn)與被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，妥善管理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，不得隨意處置被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)等規(guī)定，也難以被接受。

改革開放以來，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的局限性正逐步暴露出來，這一領(lǐng)域中新的問題和挑戰(zhàn)也不斷出現(xiàn)，例如：1.我國(guó)目前雖已有專門的未成年人保護(hù)立法，但在家庭保護(hù)這一環(huán)節(jié)上的相關(guān)規(guī)定卻過于概括，缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定，同時(shí)也未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)從事這方面的監(jiān)督工作，因此難以約束監(jiān)護(hù)人的行為。近年來，人民生活水平在不斷提高，城鄉(xiāng)流浪兒的數(shù)量卻沒有減少。其原因固然是多方面的，但據(jù)我們對(duì)廣東某市所做的調(diào)查表明，監(jiān)護(hù)人的失職是導(dǎo)致孩子們離家出走的一個(gè)不可忽略的因素，如監(jiān)護(hù)人教育方式失當(dāng)；監(jiān)護(hù)人嫌棄、虐待被監(jiān)護(hù)人；無(wú)監(jiān)護(hù)人；監(jiān)護(hù)人本身品行不良，不愿或不能盡職等。對(duì)精神病人的監(jiān)護(hù)也存在類似的問題。因此，應(yīng)如何加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督？是否應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)保護(hù)未成年人？2.未成年人犯罪發(fā)案率逐步上升，家庭教育不當(dāng)，監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不周是重要原因。是否應(yīng)追究監(jiān)護(hù)人的責(zé)任？如何追究？3.由于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)缺乏資金，相當(dāng)一剖分符合條件的兒童無(wú)法進(jìn)入這類機(jī)構(gòu)，光靠社會(huì)捐助，杯水車薪，解決不了問題。各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任以執(zhí)行聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第20條第一項(xiàng)的規(guī)定：“暫時(shí)或永久脫離家庭環(huán)境的兒童，或?yàn)槠渥畲罄娌坏迷谶@種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童，應(yīng)有權(quán)得到國(guó)家的特別保護(hù)和協(xié)助”？4.據(jù)調(diào)查，由于醫(yī)療費(fèi)用大幅度上升，部分家庭無(wú)力承受高額醫(yī)療費(fèi)用，只好任憑精神病人四處游蕩，從而引發(fā)了許多社會(huì)問題。對(duì)此，應(yīng)如何予以較為妥善的解決？5.隨著離婚率的上升，單親家庭增多，部分單親家庭生活困難，或監(jiān)護(hù)人忙于生計(jì)，無(wú)暇顧及孩子的教育，如何幫助這部分家庭？由什么機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作？6.隨著人民生活水平的提高，擁有個(gè)人財(cái)產(chǎn)的未成年人也在增多，如何處理這種新的財(cái)產(chǎn)關(guān)系？7.由于吸毒、賭博、、酗酒、婚外情等現(xiàn)象的存在，一些家庭的經(jīng)濟(jì)狀況惡化，直接影響到其他家庭成員，尤其是婦女、兒童的生計(jì)，進(jìn)而導(dǎo)致家庭關(guān)系的惡化。我國(guó)是否也應(yīng)借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立禁治產(chǎn)制度？如何規(guī)定這一制度？這些都是有待解決的課題。

社會(huì)關(guān)系的變革需要觀念的更新，新的家庭關(guān)系的建立亦概莫能外。只有當(dāng)立法者、執(zhí)法者及全社會(huì)都深刻認(rèn)識(shí)到建立和完善符合我國(guó)現(xiàn)代家庭關(guān)系及財(cái)產(chǎn)關(guān)系的監(jiān)護(hù)制度的意義時(shí)，法律的制定才能既具有前瞻性，又具有現(xiàn)實(shí)性，法律的執(zhí)行才能得到保障，監(jiān)護(hù)人才能自覺履行法律規(guī)定的義務(wù)。因此，加強(qiáng)宣傳教育，讓全社會(huì)都了解監(jiān)護(hù)制度設(shè)立的意義，都來關(guān)心未成年人的保護(hù)工作，對(duì)于上述問題的解決，無(wú)疑是至關(guān)重要的。

三、關(guān)于完善監(jiān)護(hù)制度的幾點(diǎn)建議

（一）盡快修改現(xiàn)行監(jiān)護(hù)法。

合理、明確的立法是完善監(jiān)護(hù)制度的前提。監(jiān)護(hù)法的修改應(yīng)將重點(diǎn)置于下述幾個(gè)方面：

1.體例的變更。即應(yīng)將監(jiān)護(hù)法編入家庭婚姻法（或稱親屬法）中，并將監(jiān)護(hù)與親權(quán)兩種不同的法律關(guān)系分別加以規(guī)定，尤其應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)護(hù)的性質(zhì)，使之成為強(qiáng)制性的法律義務(wù)，監(jiān)護(hù)人除有法律規(guī)定的正當(dāng)理由并經(jīng)履行法定程序，不得任意推卻這一義務(wù)的承擔(dān)。

2.具體規(guī)定監(jiān)護(hù)事務(wù)的內(nèi)容，明確監(jiān)護(hù)人的權(quán)利、義務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。在人身監(jiān)護(hù)方面，應(yīng)設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，以確實(shí)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》中關(guān)于保護(hù)未成年人“在受父母、法定監(jiān)護(hù)人或其他任何負(fù)責(zé)照管兒童的人的照料時(shí)，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括犯”的規(guī)定。在財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)方面，則應(yīng)規(guī)定監(jiān)護(hù)人的以下責(zé)任：（1）在監(jiān)護(hù)開始階段，造具并向監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)提交被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)的清單；（2）妥善管理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，但未經(jīng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人同意，不得處分之；（3）禁止監(jiān)護(hù)人受讓、承租被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)或接受該財(cái)產(chǎn)的抵押、質(zhì)押；（4）定期向監(jiān)護(hù)監(jiān)督人報(bào)告被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)狀況；（5）當(dāng)被監(jiān)護(hù)人成年時(shí)向其移交財(cái)產(chǎn)。

為了增強(qiáng)法律規(guī)定的可操作性，建議具體規(guī)定監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，并規(guī)定在監(jiān)護(hù)期間，對(duì)監(jiān)護(hù)人提起損害賠償訴訟時(shí)，由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人充當(dāng)被監(jiān)護(hù)人的人。至于賠償請(qǐng)求權(quán)的訴訟時(shí)效，參簽各國(guó)（地區(qū)）立法例，可定為五年，根據(jù)我國(guó)的司法實(shí)踐，自被監(jiān)護(hù)人成年之日起起算。

3.明確監(jiān)護(hù)人的資格，具體界定“監(jiān)護(hù)能力”的范圍。在判斷監(jiān)護(hù)人是否具備監(jiān)護(hù)能力時(shí)，不僅應(yīng)考慮監(jiān)護(hù)人的身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、與被監(jiān)護(hù)人生活上的聯(lián)系狀況，還應(yīng)考慮監(jiān)護(hù)人的個(gè)人品行、文化水平、監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人及其父母的關(guān)系等。為了使監(jiān)護(hù)人能夠確實(shí)擔(dān)負(fù)監(jiān)護(hù)之職，還應(yīng)取消法人、單位、居委會(huì)、村委會(huì)作為監(jiān)護(hù)人的規(guī)定。此外，為了便于監(jiān)護(hù)，監(jiān)護(hù)人的人數(shù)原則上規(guī)定為一人為宜，但被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)數(shù)額較大，需要數(shù)個(gè)監(jiān)護(hù)人共同管理者除外。