最近，全國人大常委會在法律工作委員會（“法工委”）下設(shè)了法規(guī)審查備案室，專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違憲與違法問題。這項(xiàng)措施對于維護(hù)國家的法制統(tǒng)一和保障公民的憲法權(quán)利應(yīng)具有積極意義。

全國人大常委會設(shè)立了專門的備案審查機(jī)構(gòu)，使憲法和《立法法》所規(guī)定的法制統(tǒng)一目標(biāo)及其所涵蓋的審查機(jī)制更便于實(shí)際操作。如果能獲得有效的實(shí)施，這項(xiàng)制度將極大地推進(jìn)中國的憲政和法治，甚至可以說是標(biāo)志著中國憲政時(shí)代的開始。

筆者在這里探討法規(guī)審查備案制度所涉及的幾個(gè)基本問題。在審查主體問題上，憲法第67條明確規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律。嚴(yán)格地說，無論是法工委還是其下屬的法規(guī)審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權(quán)力。但這并不表明憲法規(guī)定的“解釋”是全國人大常委會的專有權(quán)力。在貫徹實(shí)施憲法和法律的過程中，所有的國家機(jī)關(guān)都必須適當(dāng)理解和“解釋”憲法和法律的相關(guān)條文，因而憲法第67條只能被理解為授予人大常委會以最高（而非專有）解釋權(quán)。因此，在職能問題上，法規(guī)審查備案室無須嚴(yán)格限于“備案”。由于人大常委會及其下屬委員會的工作非常繁忙，因而一般不可能對有關(guān)違憲和違法的個(gè)案申訴作出全面深入的調(diào)查。這項(xiàng)工作不可避免地落到了為此而專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)-法規(guī)審查備案室-身上。法規(guī)審查備案室應(yīng)該像處理正常的法律爭議那樣，全面調(diào)查申訴所涉及的相關(guān)事實(shí)，并對所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細(xì)的說明。當(dāng)然，由于現(xiàn)行憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，法規(guī)審查備案室無權(quán)對爭議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人大常委會最終作出的投票表決提供充分的法律和事實(shí)依據(jù)。在這個(gè)意義上，它應(yīng)該是人大常委會在合憲性與合法性審查過程中的職業(yè)“法律顧問”。

應(yīng)當(dāng)指出，由于法律規(guī)范審查被公認(rèn)為司法職能，當(dāng)今世界各國所采取的主流模式是司法審查模式，通過以普通法院（美國）或?qū)ｉT法院（法、德）進(jìn)行法律規(guī)范的合法性與合憲性審查。相比之下，中國目前采取的立法審查模式具有一定的局限性，但如果可以保證法規(guī)審查備案室人員的司法素質(zhì)，這種不足應(yīng)該是可被克服的。因此，在人員選定過程中，候選人的法律職業(yè)能力必須被作為最重要的考察因素。最關(guān)鍵的是，法規(guī)審查備案室必須按照司法化的程序來處理憲法和法律爭議，且提出爭議的程序也必須正規(guī)化和法治化。法規(guī)審查備案室可以同時(shí)處理抽象爭議（關(guān)于法律規(guī)范在抽象意義上違憲或違法的主張）和具體爭議（特定當(dāng)事人因利益受到影響而提出的法律規(guī)范違憲或違法的主張），但提出抽象爭議的主體應(yīng)限于憲法或法律指定的國家機(jī)關(guān)，提出具體爭議的主體則應(yīng)擴(kuò)大到普通公民，而所有符合程序規(guī)定而提出的爭議都必須受到嚴(yán)肅的實(shí)質(zhì)性審查。可以想見，這項(xiàng)制度可能會產(chǎn)生大量的憲法和法律爭議，因而超出一個(gè)法規(guī)審查備案室所能承受的限度。但是這種現(xiàn)象-如果發(fā)生的話-不應(yīng)該被理解為任何意義上的“災(zāi)難”，而是憲政和法治的福音，因?yàn)樗馕吨ㄒ?guī)審查制度正在解決中國社會在改革發(fā)展過程中不斷遇到的憲政和法治難題。在這種情況下，作為一個(gè)成功的試點(diǎn)，中央的法規(guī)審查備案制度應(yīng)該被逐步推廣到全國各地。

尊敬的黨組織：

這是依法治國方針的具體體現(xiàn)。黨是執(zhí)政黨，黨章強(qiáng)調(diào)黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)。黨員不只要自覺遵守黨的紀(jì)律，還要成為遵守國家法律法規(guī)的模范。這是黨實(shí)行依法治國的治國方略對黨員提出的肯定要求。這也是對黨員先進(jìn)性的要求。近期，鐵道部部長劉志軍淪為人民的罪人，喪失了作為一名黨員的應(yīng)有職責(zé)。

(一)遵守法律法規(guī)是對黨員先進(jìn)性的要求。

指各國家機(jī)關(guān)、社會組織(政黨、團(tuán)體等)和公民個(gè)人嚴(yán)格依照法律法規(guī)去從事各種事務(wù)和行為的活動。國家制定法律的目的就是要使法律在社會生活中得到實(shí)施。如果一個(gè)國家和社會制定了大量的法律，遵守法律法規(guī)。但卻不能在社會中得到遵守和實(shí)施，令不行，禁不止，法律也就成了一紙空文，那也就失去了法律的權(quán)威性和尊嚴(yán)。把法律交給億萬人民，使人民成為法律的主人，實(shí)質(zhì)上是要讓人們思想觀念上知道什么是法，樹立遵紀(jì)守法的觀念，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，保證在法律的范圍內(nèi)活動，并以法律為武器，勇于同各種違法行為和犯罪行為做斗爭。作為中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士的共產(chǎn)黨員，模范地守法也是先進(jìn)性的體現(xiàn)。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，必需認(rèn)識到守法的必要性。第一，守法是遵從黨的主張、人民的意志的需要。法律反映了黨的政定了自己的法律，就要遵守自己的法律。第二，守法是維護(hù)大多數(shù)人的利益的需要。社會主義國家，人民與國家，群眾與群眾之間沒有根本的不可調(diào)和的利害抵觸。但是不同的社會主體之間、個(gè)體與整體之間、眼前利益和久遠(yuǎn)利益之間，有時(shí)也會出現(xiàn)矛盾。這種情況下，法律總是以絕大多數(shù)人的根本利益為出發(fā)點(diǎn)。黨員遵守法律，有時(shí)可能與個(gè)人利益發(fā)生矛盾，但這是服從了最大多數(shù)人的利益，也包括服從了自身的久遠(yuǎn)利益。第三，守法是公民充分享有法律賦予的權(quán)利和自由的需要。國憲法和法律賦予了公民廣泛的權(quán)利和自由，并為公民行使權(quán)利和自由提供了切實(shí)的物質(zhì)保證和其他保證。同時(shí)我國憲法和法律又體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，受法律維護(hù)和遵守法律一致的精神，要求公民享有權(quán)利，又必需履行義務(wù)。只有廣大公民都守法，才談得上人人享有權(quán)利和自由。第四，守法是有力打擊違法犯罪的需要。社會主義初級階段，國由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，各種違法犯罪行為還大量存在各種犯罪活動還很猖狂，特別是一些社會美好現(xiàn)象沉渣泛起，極大地危害了人民群眾的生命財(cái)富平安，危害了國家平安、社會管理秩序和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，如果廣大人民群眾、特別是廣大黨員不能自覺守法，就不能有效地同各種違法犯罪行為作堅(jiān)決的斗爭，就不能維護(hù)良好的社會秩序。

(二)黨員要模范地遵國家的法律法規(guī)。

必需予以追究。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法的特權(quán)。從黨的十二大開始，國憲法規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必需遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為。歷屆黨章都規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這就清楚地告訴我黨必需重視依靠法律實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo);黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，就要以自己的模范行為帶領(lǐng)人民執(zhí)行憲法和法律;黨要接受憲法和法律的監(jiān)督，接受廣大人民群眾的監(jiān)督;黨只能在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，而不能逾越于法律之上。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，還要清醒地認(rèn)識到自己守法中存在問題?？偟膩砜矗刹?、黨員、群眾甚至執(zhí)法機(jī)關(guān)的干部、黨員和相當(dāng)一級的領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識不多，法律意識和法制觀念不強(qiáng)，缺乏依法辦事的自覺性和習(xí)慣，有相當(dāng)一部分法律、法規(guī)和規(guī)章沒有得到認(rèn)真的遵守。概括起來主要表示在以下幾個(gè)方面：

尊敬的黨組織：

黨章強(qiáng)調(diào)黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，這是依法治國方針的具體體現(xiàn)。我們黨是執(zhí)政黨，黨員不僅要自覺遵守黨的紀(jì)律，還要成為遵守國家法律法規(guī)的模范。這是我們黨實(shí)行依法治國的治國方略對黨員提出的必然要求。這也是對黨員先進(jìn)性的要求。近期，鐵道部部長劉志軍淪為人民的罪人，喪失了作為一名黨員的應(yīng)有職責(zé)。

一、遵守法律法規(guī)是對黨員先進(jìn)性的要求。

遵守法律法規(guī)，是指各國家機(jī)關(guān)、社會組織（政黨、團(tuán)體等）和公民個(gè)人嚴(yán)格依照法律法規(guī)去從事各種事務(wù)和行為的活動。國家制定法律的目的，就是要使法律在社會生活中得到實(shí)施。如果一個(gè)國家和社會制定了大量的法律，但卻不能在社會中得到遵守和實(shí)施，令不行，禁不止，法律也就成了一紙空文，那也就失去了法律的權(quán)威性和尊嚴(yán)。把法律交給億萬人民，使人民成為法律的主人，實(shí)質(zhì)上是要讓人們在思想觀念上知道什么是法，樹立遵紀(jì)守法的觀念，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，保證在法律的范圍內(nèi)活動，并以法律為武器，勇于同各種違法行為和犯罪行為做斗爭。作為中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士的共產(chǎn)黨員，模范地守法也是先進(jìn)性的體現(xiàn)。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，必須認(rèn)識到守法的必要性。第一，守法是遵從黨的主張、人民的意志的需要。我們的法律反映了黨的政定了自己的法律，就要遵守自己的法律。第二，守法是保護(hù)大多數(shù)人的利益的需要。在社會主義國家，人民與國家，群眾與群眾之間沒有根本的、不可調(diào)和的利害沖突。但是，不同的社會主體之間、個(gè)體與整體之間、眼前利益和長遠(yuǎn)利益之間，有時(shí)也會出現(xiàn)矛盾。在這種情況下，法律總是以絕大多數(shù)人的根本利益為出發(fā)點(diǎn)。黨員遵守法律，有時(shí)可能與個(gè)人利益發(fā)生矛盾，但這是服從了最大多數(shù)人的利益，也包括服從了自身的長遠(yuǎn)利益。第三，守法是公民充分享有法律賦予的權(quán)利和自由的需要。我國憲法和法律賦予了公民廣泛的權(quán)利和自由，并為公民行使權(quán)利和自由提供了切實(shí)的物質(zhì)保障和其他保障。同時(shí)我國憲法和法律又體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，受法律保護(hù)和遵守法律一致的精神，要求公民享有權(quán)利，又必須履行義務(wù)。只有廣大公民都守法，才談得上人人享有權(quán)利和自由。第四，守法是有力打擊違法犯罪的需要。在社會主義初級階段，在我國由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，各種違法犯罪行為還大量存在，各種犯罪活動還很猖狂，特別是一些社會丑惡現(xiàn)象沉渣泛起，極大地危害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，危害了國家安全、社會管理秩序和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，如果廣大人民群眾、特別是廣大黨員不能自覺守法，就不能有效地同各種違法犯罪行為作堅(jiān)決的斗爭，就不能維護(hù)良好的社會秩序。

二、黨員要模范地遵國家的法律法規(guī)，必須正確處理黨與法的關(guān)系。

我國憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法的特權(quán)。”從黨的十二大開始，歷屆黨章都規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！边@就清楚地告訴我們：黨必須重視依靠法律實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)；黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，就要以自己的模范行為帶領(lǐng)人民執(zhí)行憲法和法律；黨要接受憲法和法律的監(jiān)督，接受廣大人民群眾的監(jiān)督；黨只能在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，而不能超越于法律之上。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，還要清醒地認(rèn)識到自己守法中存在的問題。總的來看，我們的干部、黨員、群眾甚至執(zhí)法機(jī)關(guān)的干部、黨員和相當(dāng)一級的領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識不多，法律意識和法制觀念不強(qiáng)，缺乏依法辦事的自覺性和習(xí)慣，有相當(dāng)一部分法律、法規(guī)和規(guī)章沒有得到認(rèn)真的遵守。概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

摘要：2018年《中華人民共和國憲法修正案》將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。根據(jù)黨的報(bào)告提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求，憲法和法律委員會必須在原有備案審查制度安排的基礎(chǔ)上推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)憲法監(jiān)督，真正讓憲法走進(jìn)現(xiàn)實(shí)。在具體的合憲性審查工作中，應(yīng)明確界定審查范圍，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，通過事前和事后審查相結(jié)合、主動審查和被動審查相補(bǔ)充的途徑，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)具體程序和制度，充分實(shí)現(xiàn)合憲性審查的實(shí)效功能。

關(guān)鍵詞：憲法和法律委員會；合憲性審查；憲法修正案

一、更名的科學(xué)性

《憲法修正案》用憲法和法律委員會取代法律委員會，完全符合我國的憲法規(guī)范與憲法設(shè)計(jì)，在堅(jiān)持人民代表大會制度這一根本政治制度的前提下具有以下制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢。

（一）有利于全國人大及其常委會職能的統(tǒng)一

根據(jù)《憲法》規(guī)定，全國人大及其常委會都承擔(dān)著監(jiān)督憲法實(shí)施的職能。若在全國人大之下另設(shè)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——憲法委員會，則會導(dǎo)致與法律委員會功能的重疊；若將憲法委員會設(shè)在全國人大常委會之下，全國人大的憲法監(jiān)督權(quán)則有落空的可能性。巧妙地將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，不僅能使全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的職能有機(jī)地結(jié)合起來，而且還能比較好地解決憲法和法律委員會與全國人大常委會之間的關(guān)系。此外，憲法和法律委員會作為監(jiān)督憲法與法律實(shí)施的具體機(jī)構(gòu)，直接受全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)負(fù)全國人大常委會解釋《憲法》的工作。這樣就避免了在全國人大之下另設(shè)一個(gè)與全國人大常委會并列的憲法委員會，而導(dǎo)致當(dāng)憲法委員會認(rèn)定全國人大常委會制定的法律或解釋的憲法草案違反憲法時(shí)如何解決的窘境。

依法治國是社會主義民主政治的基本要求。為適應(yīng)我國社會主義法制建設(shè)面臨的新形勢新要求，黨的十七大報(bào)告明確提出，要加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，是我國憲法確立的一項(xiàng)重要原則。其基本要求有四個(gè)方面：一是憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。二是一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。三是中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。四是任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)加強(qiáng)立法工作的同時(shí)，把加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，擺在更為突出的位置。這是在新的歷史條件下全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家的客觀要求，是全黨全社會的共同任務(wù)。改革開放29年來，在鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想指導(dǎo)下，經(jīng)過各方面共同的、不懈的努力，我國立法工作取得舉世矚目的成就。以憲法為統(tǒng)帥，由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)位階層次構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系，已經(jīng)基本形成。我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的主要方面已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。

加強(qiáng)憲法和法律的實(shí)施工作，就是要維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，使憲法和法律真正成為推進(jìn)依法治國的準(zhǔn)繩，真正成為全社會一體遵循的行為規(guī)范。

維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，要重點(diǎn)抓好以下四個(gè)環(huán)節(jié)。

一是依法執(zhí)政。這是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。依法執(zhí)政，要求黨的各級組織和干部帶頭貫徹實(shí)施憲法和法律，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，為全社會作出表率；督促、支持和保障國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，在法制軌道上推動各項(xiàng)工作的開展，保障公民和法人的合法權(quán)益；正確處理重大決策、重大政策與憲法和法律之間的關(guān)系，善于使黨的主張和人民的意志相統(tǒng)一并通過法定程序成為國家意志，善于運(yùn)用國家政權(quán)處理國家事務(wù)。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，模范遵守憲法和法律。

二是依法行政。就是要使政府的組織、政府的權(quán)力、政府的運(yùn)行、政府的行為和活動，都以憲法和法律為依據(jù)，都受憲法和法律的規(guī)范和約束。確保行政法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件和政策性文件同憲法和法律保持統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，注重配套法規(guī)規(guī)章的制定和實(shí)施，充分發(fā)揮我國法律體系的整體功能。堅(jiān)持以人為本，樹立以尊重和保障人權(quán)為核心的現(xiàn)代行政執(zhí)法觀念，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，形成職責(zé)權(quán)限明確、執(zhí)法主體合格、適用法律有據(jù)、救濟(jì)渠道暢通、問責(zé)監(jiān)督有力的政府工作機(jī)制。

我國憲法是國家的根本大法，它規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是治國安邦的總章程。憲法制定后能否得到貫徹實(shí)施，關(guān)系到國家的前途和命運(yùn)。因此，必須切實(shí)保證憲法的實(shí)施。

一

憲法制定以后，在實(shí)際生活中得到貫徹執(zhí)行，才能發(fā)揮根本大法的作用。如果憲法得不到實(shí)施，那么再好的憲法也是一紙空文。1954年新中國制定了第一部憲法，當(dāng)時(shí)黨中央對憲法的遵守與執(zhí)行非常重視，討論決定重大問題能按照憲法規(guī)定辦事，使社會主義過渡時(shí)期的各項(xiàng)事業(yè)得到迅速發(fā)展。1957年后，領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力發(fā)生了變化，法律意識逐漸淡薄，甚至置憲法于不顧，造成以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。1958年在農(nóng)村建立，這是涉及改變憲法規(guī)定的農(nóng)村基層政權(quán)體制的重大問題，沒有經(jīng)過全國人民代表大會討論決定，就在全國推開了。1966年發(fā)動的“”，沒有經(jīng)過國家的法定程序，就在全國轟轟烈烈地開展了。當(dāng)年劉少奇身為國家主席，竟不經(jīng)任何法律程序被迫害致死。他在被迫害時(shí)手里舉著憲法，可是憲法不起作用了。為什么會發(fā)生這樣的歷史悲?。恳粋€(gè)極為重要的原因，是憲法實(shí)施沒有保障，民主法制被破壞。黨的十一屆三中全會總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，把它作為基本國策確定下來。歷史在曲折中前進(jìn)，1982年制定了一部好憲法。為了防止歷史的悲劇重演，這部憲法自身規(guī)定了一些保障憲法實(shí)施的措施。一是規(guī)定了憲法的根本大法的地位。憲法是“國家根本法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！倍且?guī)定了監(jiān)督和保證憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)。全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實(shí)施，全國人大常委會解釋憲法，縣級以上的地方各級人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行，從而建立了從中央到地方監(jiān)督和保證憲法實(shí)施的體系。三是規(guī)定了修改憲法的嚴(yán)格程序。憲法修改必須由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人大全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過，以維護(hù)憲法的穩(wěn)定性。四是強(qiáng)調(diào)一切組織和個(gè)人都有保證憲法實(shí)施的職責(zé)。它規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。憲法的這些規(guī)定，對于維護(hù)憲法的地位、權(quán)威和尊嚴(yán)，保障憲法的實(shí)施，起著十分重要的作用。

二

現(xiàn)行憲法實(shí)施20年來，黨和國家重視憲法宣傳教育，廣大干部群眾的法制觀念和憲法意識逐步增強(qiáng)，遵守執(zhí)行憲法總的是好的。但是，也確實(shí)存在一些不能令人滿意的現(xiàn)象。第一，保證憲法實(shí)施的具體法律制度不健全?，F(xiàn)行憲法中“由法律規(guī)定”、“依照法律規(guī)定”等表述，共有45處，它表明我國社會生活的一切方面都必須依法辦事，但許多方面還無法可依，特別是憲法關(guān)于社會主義民主政治建設(shè)的許多規(guī)定還沒有具體化為法律，致使憲法規(guī)范所包含的民主內(nèi)容落實(shí)不夠。比如，憲法第三十五條規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。公民如何行使這些權(quán)利，國家該做怎樣的保障?，F(xiàn)在只有集會游行示威法，還缺少新聞法、結(jié)社法等。又如，憲法規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！币堰@些原則變?yōu)閷?shí)踐，還缺少政黨法、監(jiān)督法等必要的法律制度。第二，對立法監(jiān)督不得力。憲法規(guī)定，國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)。我國現(xiàn)有行政法規(guī)2000多件，地方性法規(guī)9000多件，報(bào)全國人大常委會備案后，至今也沒有一件被認(rèn)為與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸而撤銷。事實(shí)上并不是沒有同上位法相抵觸的，而是備而不審，審而不糾，造成法規(guī)與法規(guī)、法規(guī)與法律之間相互“打架”。立法上的隱患，往往誘發(fā)執(zhí)法、司法上的混亂，造成不良后果。第三，對違憲行為未追究。建國50多年來，我國還未曾有過處理違憲案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并不是沒有發(fā)生違憲的事情，而是沒有對違憲行為實(shí)施監(jiān)督。對于什么是違憲？達(dá)到哪些條件就構(gòu)成違憲？違憲監(jiān)督的對象、范圍、方式、時(shí)效、標(biāo)準(zhǔn)、程序、處理效力和法律責(zé)任是什么？這無論在法律上還是理論上都不是很清楚，在實(shí)踐中違反憲法的行為受到追究更成了一句空話。第四，人們的憲法觀念不強(qiáng)。經(jīng)過快20年的全民普法教育，廣大干部群眾的憲法觀念有所提高，但離保障憲法實(shí)施的要求還差得很遠(yuǎn)，對憲法的學(xué)習(xí)還不夠認(rèn)真，憲法意識不強(qiáng)，辦事往往想不到憲法，更不會運(yùn)用憲法武器同違憲行為作斗爭。影響憲法實(shí)施的因素很多，但要保障憲法實(shí)施，上述問題值得認(rèn)真研究。

三

本文作者：皮純協(xié)任志寬

本文就進(jìn)一步完善具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度,維護(hù)憲法的實(shí)施,談幾點(diǎn)看法。

一、完普具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度的必要性

所謂憲法監(jiān)督保障制度,是指根據(jù)憲法(或憲法性文件,憲法性的慣例)規(guī)定,擁有立法解釋權(quán)或監(jiān)督權(quán)的特定國家機(jī)關(guān),依照一定的程序?qū)彶楹筒脹Q國家的法律、法令、命令、行政措施以及國家機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否同憲法的原則或內(nèi)容相抵觸.以維護(hù)憲法的權(quán)威,維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán),保障憲法實(shí)施的制度。一九八二年憲法(以下簡稱新憲法)認(rèn)真總結(jié)了我國的歷史經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也吸收了外國經(jīng)驗(yàn),規(guī)定了適應(yīng)中國國情的憲法監(jiān)督保障制度。新憲法中,與憲法監(jiān)督保障制度有關(guān)的序言和條文至少有以下幾點(diǎn):第一,憲法序言中宣告憲法作為國家根本大法享有崇高的地位和最大的權(quán)威,指出憲法具有最高法律效力,同時(shí)宣告憲法是各族人民,一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量,各政黨扣各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織活動的根本準(zhǔn)則。第二,憲法明確規(guī)定:任何組織和個(gè)人都必須遵守憲法和法律,不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。第三,憲法明確規(guī)定:一切法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第四,為了有效監(jiān)督保障憲法的實(shí)施,憲法規(guī)定:全國人民代表大會和全國人大常委會都有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施,并且規(guī)定:全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定,全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。地-方各級人氏代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行,縣級以上地方各級人民代表大會有權(quán)改變或撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定,縣級以上的地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令以及撤銷下一級人大不適當(dāng)?shù)臎Q議。第五,對于憲法行為的監(jiān)督也有相應(yīng)的規(guī)定。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究,在這一總原則指導(dǎo)下規(guī)定:遵守憲法和法律是每個(gè)公民必須履行的憲法義務(wù)。全國人大代表必須模范地遵守憲法和法律。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,公民行使憲法規(guī)定的權(quán)利和自由也要遵守憲法的總原則,即在行使自由和權(quán)利的時(shí)候,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法自由權(quán)利,如不遵守這項(xiàng)原則,而濫用權(quán)利,就會受到譴責(zé)直到追究法律責(zé)任。憲法對公民各項(xiàng)權(quán)利和自由也沒有禁止性、限制性規(guī)定,如果誰要違反,就是違憲,構(gòu)成犯罪行為的,還要受到刑罰的制裁。新憲法這些規(guī)定比前三部憲法監(jiān)督保障的內(nèi)容大大地充實(shí)和具體化了。這些規(guī)定是在吸取歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上并且適當(dāng)參照外國經(jīng)驗(yàn)制定的,體現(xiàn)了我國的社會主義本質(zhì)和國情,也體現(xiàn)了新時(shí)期的新特點(diǎn)。這些規(guī)定為憲法的切實(shí)實(shí)施提供了保障?，F(xiàn)在全國人民、各級國家機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,正在以憲法為根本活動準(zhǔn)則,以憲法監(jiān)督保障制度的規(guī)定為法律依據(jù),為切實(shí)保證憲法規(guī)定的各項(xiàng)制度的實(shí)施進(jìn)行著不懈的努力。各地區(qū)為保障憲法實(shí)施,維護(hù)國家法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)做出了很大的成績。如:為了保證各項(xiàng)法律、法規(guī)、命令、決議不同憲法相抵觸,各地都組織人員進(jìn)行了清理法規(guī)的活動并且初步取得了成須,為了保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利,保障公民的申訴控告、檢舉權(quán),各地國家權(quán)力機(jī)關(guān)、.司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均設(shè)立了信訪接待部門,建立了接待日制度,解決了許多實(shí)際問題。同時(shí),我們也應(yīng)該看到,憲法中有關(guān)于監(jiān)督保證憲法實(shí)施制度的規(guī)定固然是很好的,但憲法畢競不是法律大全,只能作原則性的規(guī)定。這就需要用具體的單行法規(guī)等形式把憲法的原則性規(guī)定加以具體化,這樣才能更進(jìn)一步完善監(jiān)督保障憲法的實(shí)施。完善這種同憲法監(jiān)督保障制度配套的法律制度,無論從理論上看還是從實(shí)踐上看,都是十分必要的。首先,從理論上看。憲法是一個(gè)畫家的根本大法,是民主制度化法律化的基本形式。因此,保障憲法的實(shí)施,就能夠從根本上維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序,維護(hù)其民主制度和法律制度的統(tǒng)一。否則,國家的民主制度、法律制度就有可能遭到破壞。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、國內(nèi)和國際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),都證明了這一點(diǎn)。由于憲法是民主制度化、法律化的基本形式,這就需要有具體制度加以落實(shí)。如憲法規(guī)定:一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。那么,就應(yīng)有一套具體制度,規(guī)定違憲案件由誰來追究,怎樣追究,依照什么程序追究等等。其次,從工作實(shí)踐上看?，F(xiàn)實(shí)生活中的確存在著同憲法、法律相悖的法規(guī)或違憲行為。例如,個(gè)別的現(xiàn)行法律條文同新憲法有關(guān)條文的內(nèi)容不盡一致。再如,司法實(shí)踐中,大量存在著司法的解釋性的文件,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅一九八二年刑事審判和檢察工作方面的解釋性文件就不下七十份。這種文件大體分兩種情況:一種是最高人民法院和最高人民檢察院對某間題的解釋,這種解釋有法律依據(jù),屬于司法或檢察解釋。這從司法檢察實(shí)踐上看,效果很好,能使部門法中某些規(guī)定更加具體化,也能適應(yīng)形勢的需要。另一種是最高人民法院、最高人民檢察院和司法部就某間題的聯(lián)合解釋或個(gè)人就某問題的解釋等。筆者認(rèn)為,如果屬于重大問題,應(yīng)由全國人大常委會進(jìn)行解釋,如果屬于司法檢察實(shí)踐中的問題,可以由最高人民檢察院或最高人民法院進(jìn)行檢察或司法解釋。這種聯(lián)合解釋或個(gè)人解釋的形式的范圍和效力,可以研究,即使是司法檢察解釋,也有一些問題值得進(jìn)一步研究。又如,某省一地區(qū)人大常委會有一年攫自決定不召開人大會議。這顯然違反了憲法和地方人大組織法的規(guī)定。另外,完善憲法監(jiān)督保障制度也是經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。目前,以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放正在展開,這是很深刻的變革,涉及面很廣,為使工作有條不紊地進(jìn)行,辦事有章可循,有許多新問題需要及時(shí)作出有法律效力的規(guī)定,全國人大常委會已授權(quán)國務(wù)院在這方面可以制定暫行規(guī)定或條例。保證上述暫行規(guī)定的合憲性,正是為了從根本上保障改革和開放的順利進(jìn)行。

二、完普憲法監(jiān)督保障制度,可以借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)

社會主義國家為了保障憲法的實(shí)施,在批判地繼承資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,也開始建立起自己的憲法監(jiān)督保障制度。當(dāng)代社會主義國家大多是把憲法監(jiān)督權(quán)歸于立法機(jī)關(guān),也有專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的,羅馬尼亞社會主義共和國憲法從以下兩個(gè)方面規(guī)定監(jiān)督和保障憲法實(shí)施的。第一,作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的大國民議會負(fù)責(zé)對憲法的實(shí)施情況執(zhí)行一般監(jiān)督,并單獨(dú)決定法律的合憲性。第二,為了對法律的合憲性執(zhí)行監(jiān)督以及通過法律進(jìn)行準(zhǔn)備工作,大國民議會在其五年任期內(nèi)選舉本屆的憲法與法律委員會,由大國民議會代表中選出委員大部分,并另選非代表的專家一部分.(不得超過委員會成員總數(shù)的三分之一)作為委員,組成這個(gè)委員會,委員會就法律的合憲性提出報(bào)告或者意見。南斯拉夫則是設(shè)立專門性的憲法法院來負(fù)責(zé)監(jiān)督和保障憲法的實(shí)施。南斯拉夫聯(lián)邦憲法法院由邦議會選舉的院長和十三名法官組成,法官任期八年,不得連任,聯(lián)邦憲法法院院長從法官中產(chǎn)生,任期一年,實(shí)行輪換制,憲法法院法官不得兼職。聯(lián)邦憲法法院職責(zé)是:第一,裁決共和國(自治省)的法律和其他文件,以及聯(lián)邦各機(jī)關(guān),各社會政治共同體機(jī)關(guān)的條例等是否同聯(lián)邦憲法、法律相一致。第二,解決聯(lián)邦共和國(自治省)之間,共和國與自治省之間以及不同共和國領(lǐng)土上的其他社會政治共同體之間有關(guān)權(quán)利和義務(wù)的爭議,解決共和國或自治省憲法法院之間,法院和聯(lián)邦機(jī)關(guān)之間,聯(lián)邦機(jī)關(guān)同共和國(自治省)機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突。如果憲法法院確認(rèn)某項(xiàng)法律同聯(lián)邦憲法不一致,它就作出裁決,然后將裁決提交主管議會,主管議會有義務(wù)在控制裁決之日起六個(gè)月內(nèi)消除這種違憲的事情,若在期限內(nèi)未消除,該違憲法律即歸無效,憲法法院對此將作出裁決予以確認(rèn)。任何人都可以評定是否符合聯(lián)邦憲法和法律的問題,主動向憲法法院起訴,憲法法院也、一以自己起訴。從以上介紹,我們看到各國憲法監(jiān)督保障制度有其共同點(diǎn)。第一,各國憲法的實(shí)施,必須有一定的機(jī)構(gòu)保障。第二,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)必須是高度權(quán)威的機(jī)構(gòu)。第三,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)雖然各有不同,監(jiān)督范圍、違憲審查的方式也各不相同,但是究競以哪一種形式較為合適,要看各國的具體情況。上述外國的一些經(jīng)驗(yàn),可供我們參考。

在**銀行的正確領(lǐng)導(dǎo)下，為貫徹中央關(guān)于繼續(xù)開展法制宣傳教育的決議精神，進(jìn)一步增強(qiáng)員工法制觀念，切實(shí)提高各級管理人員、重要崗位經(jīng)營人員的法律素質(zhì)，推進(jìn)依法治行、合規(guī)經(jīng)營，自20**年以來，我**銀行省分行開展五五普法工作，經(jīng)過全體人員的認(rèn)真學(xué)習(xí)，五五普法工作取得了較好的成績，現(xiàn)將五五普法工作及收尾工作小結(jié)安排如下：

一、**到09年期間普法工作開展情況

1、成立組織

為貫徹中央《關(guān)于繼續(xù)開展法制宣傳教育的決議》精神，落實(shí)總行有關(guān)普法規(guī)劃安排，做好“五五普法”工作，我省分行成立了“五五普法”領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由分行主要負(fù)責(zé)同志和各部門負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“五五普法”辦公室，負(fù)責(zé)普法工作的規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、考核和檢查等日常工作。

2、制訂規(guī)劃

為搞好“五五普法”工作，我省分行制訂了《**銀行某市分行五五普法規(guī)劃》，規(guī)劃就指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、工作原則和工作任務(wù)、普法教育對象和具體要求、五五普法的組織保障、五五普法的實(shí)施步驟等作了明確規(guī)定和安排，自**年來，嚴(yán)格按照規(guī)劃開展“五五普法”工作。

關(guān)于印發(fā)《澄平鎮(zhèn)四五普法規(guī)劃》的通知

各支部、村委會、鎮(zhèn)屬各單位：

為全面完成“四五”普法依法治理、法制宣傳教育的各項(xiàng)工作任務(wù)，根據(jù)市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《2005年全市普法依法治理工作要點(diǎn)》（嘉依法治市辦〔2005〕1號）和市司法局《2005年全市法制宣傳教育工作要點(diǎn)》（嘉司法〔2005〕6號），結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際，鎮(zhèn)上制定了《澄平鎮(zhèn)四五普法規(guī)劃》，現(xiàn)予以印發(fā)，請認(rèn)真遵照執(zhí)行。

一、總體思路

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十六大、十六屆四中全會和市委八屆三次全委擴(kuò)大會議及農(nóng)村工作會議精神，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持以人為本的發(fā)展觀，圍繞市委、市政府中心工作和郊區(qū)工委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的貫徹意見》（嘉郊黨字〔2004〕69號），全面落實(shí)農(nóng)村“四五”普法規(guī)劃確定的任務(wù)，突出重點(diǎn)、務(wù)求實(shí)效，進(jìn)一步開展農(nóng)村普法依法治理和法制宣傳教育工作，為構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境和法制環(huán)境。

二、工作要點(diǎn)

地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法和法律監(jiān)督是憲法和法律賦予人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要職權(quán)。加強(qiáng)地方立法和法律監(jiān)督工作，是貫徹實(shí)施依法治國基本方略的必然要求，也是做好新時(shí)期人民代表大會工作的重要任務(wù)。

加強(qiáng)地方立法，提高立法質(zhì)量

依法治國的前提是有法可依。加強(qiáng)地方立法，對于建設(shè)社會主義法治國家十分重要。根據(jù)我國法律，有立法權(quán)的地方人大及其常委會可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)。地方各級人大及其常委會應(yīng)認(rèn)真加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，不斷提高立法質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力的法制保障。

堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。這是立法工作必須遵循的重大政治原則。在實(shí)際的地方立法工作中，要認(rèn)真落實(shí)黨的立法建議，自覺把黨的主張通過法定程序變?yōu)閲乙庵?，保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行；重大問題如年度立法計(jì)劃、重要的法規(guī)草案、法規(guī)起草和審議中的重要問題等，應(yīng)報(bào)請黨組織決定或批準(zhǔn)；人大在審議、修改、表決法規(guī)草案時(shí)應(yīng)牢固樹立政治觀念、大局觀念、群眾觀念，保證黨的路線方針政策的貫徹落實(shí)。

堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)立法工作?？茖W(xué)發(fā)展觀是推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)全面發(fā)展的指導(dǎo)方針，也是加強(qiáng)地方立法工作、提高地方立法質(zhì)量的行動指南。地方人大應(yīng)增強(qiáng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的自覺性和堅(jiān)定性，按照以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的要求，正確把握科學(xué)發(fā)展觀的基本內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，把科學(xué)發(fā)展觀的要求貫穿于立法工作的全過程和各個(gè)方面，落實(shí)到法規(guī)的具體條款之中。

堅(jiān)持法制統(tǒng)一和從實(shí)際出發(fā)的原則。地方人大在制定地方性法規(guī)的過程中，必須自覺維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，不能違反憲法、法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本精神和原則，不能損害國家的整體利益。高質(zhì)量的地方性法規(guī)既要符合憲法、法律和行政法規(guī)的精神，也要體現(xiàn)地方特色，符合地方實(shí)際情況。國家立法條件不夠成熟的，地方立法可以先行一步，為國家立法提供經(jīng)驗(yàn)；國家立法僅有原則性規(guī)定的，地方性法規(guī)可以根據(jù)本地情況和實(shí)際需要進(jìn)一步具體化；對于那些國家不必要也不可能制定法律或行政法規(guī)的地方性事務(wù)，地方可自主進(jìn)行立法。地方人大應(yīng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體情況，制定針對性強(qiáng)、實(shí)際管用的地方性法規(guī)，為加快地區(qū)發(fā)展服務(wù)。