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一、*市財政轉(zhuǎn)移支付制度基本情況

*市目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度是于1994年分稅制改革時建立并在近幾年逐步得到完善的。財政體制改革時，湖北省在重新劃分中央和地方財政收入的基礎(chǔ)上，相應(yīng)調(diào)整了原有的財政包干體制下的轉(zhuǎn)移支付形式，建立了省政府對*市地方政府的稅收返還制度，初步形成了以稅收返還、專項補助等為主要內(nèi)容的財政轉(zhuǎn)移支付體系。近幾年，為配合中央其他政策的實施，又相繼建立了諸如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、社會保障轉(zhuǎn)移支付等多種形式的轉(zhuǎn)移支付。

(一)*市財政轉(zhuǎn)移支付制度運行情況

轉(zhuǎn)移支付歸納起來主要有兩類，即財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)稅免征和取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付。

財政轉(zhuǎn)移支付項目表

性質(zhì)

項目財力性轉(zhuǎn)移支付(F)/專項轉(zhuǎn)移支付(S)

“兩稅”返還F

所得稅基數(shù)返還F

一般性轉(zhuǎn)移支付F

農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付F

農(nóng)業(yè)稅免征和取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅轉(zhuǎn)移支付F

緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付F

調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付F

專項轉(zhuǎn)移支付S

1、稅收返還

1994年實施分稅制財政管理體制改革后，實施稅收返還，將中央通過調(diào)整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益。目前中央、省對*市的稅收返還包括增值稅、消費稅兩稅返還和所得稅基數(shù)返還。

“兩稅”返還是為了保持地方既得利益，將原屬于地方稅源的上劃給中央的增值稅和消費稅按照一定計算方法確定后，按來源地原則返還給地方政府?！皟啥悺狈颠€額以1993年中央增值稅與消費稅為基數(shù)，從1994年起對比上年增加部分按1：0.3的系數(shù)返還地方。

所得稅基數(shù)返還為固定數(shù)額，省對*市所得稅返還基數(shù)為16.7億。對企業(yè)所得稅基數(shù)的核算辦法，市級以2000年實際完成數(shù)乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年兩年平均增幅為基數(shù)。

2、一般性轉(zhuǎn)移支付

根據(jù)所依據(jù)的政策、測算時所考慮的因素以及政策目標(biāo)和資金功能的不同，省對*市的一般性轉(zhuǎn)移支付分為激勵性(一般)轉(zhuǎn)移支付和政策性(一般)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。激勵性(一般)轉(zhuǎn)移支付主要是在保持已形成的市財力基數(shù)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金存量不變的基礎(chǔ)上，將一般性轉(zhuǎn)移支付資金增量中的一部分作為激勵性(一般)轉(zhuǎn)移支付，鼓勵地方進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟，壯大財政收入規(guī)模，提高財政收入質(zhì)量，做小財政供養(yǎng)系數(shù)；政策性(一般)轉(zhuǎn)移支付主要是保證黨和國家的各項重大政策在*市得到全面貫徹落實。對兩類轉(zhuǎn)移支付補助的具體分配和測算，按照規(guī)范化與透明化的要求，采用因素法，實行公式化計算，納入省及縣(市)兩級預(yù)算管理。

(1)激勵性轉(zhuǎn)移支付

激勵性轉(zhuǎn)移支付用于支持地方經(jīng)濟發(fā)展，保障干部職工工資發(fā)放、機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、社會保障等公共支出、償還政府債務(wù)以及支持經(jīng)濟發(fā)展。激勵性轉(zhuǎn)移支付由地方一般預(yù)算收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付、工商四稅激勵性轉(zhuǎn)移支付、市州本級支持縣域經(jīng)濟發(fā)展激勵性轉(zhuǎn)移支付、財政改革與管理量化考核激勵性轉(zhuǎn)移支付和煙草銷售激勵性轉(zhuǎn)移支付組成。

①地方一般預(yù)算收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付

地方一般預(yù)算收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付以地方一般預(yù)算收入增長為計算依據(jù)，主要考核市一般預(yù)算收入的完成情況。某地地方一般預(yù)算收入增長幅度達(dá)到一定的水平，省給予激勵性轉(zhuǎn)移支付，具體計算辦法用公式表示為：

Mi=[(Fi-F)/∑(Fi-F)]*M

其中：

Mi為某地享受的地方一般預(yù)算收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付；

Fi為某地一般預(yù)算收入可比增長率

F為全省同類地區(qū)地方一般預(yù)算收入平均增長率；

∑(Fi-F)為全省縣(市)(Fi-F)為正數(shù)之和，當(dāng)某地(Fi-F)<0時，該地不享受地方一般預(yù)算收入激勵性轉(zhuǎn)移支付；當(dāng)某地Fi<0時，該地下一年度Fi按兩年平均數(shù)計算。

M為全省地方一般預(yù)算收入激勵性轉(zhuǎn)移支付總額。

②工商四稅激勵性轉(zhuǎn)移支付

工商四稅激勵性轉(zhuǎn)移支付以工商四稅(增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅)增長為計算依據(jù)，主要考核地方工商四稅的完成情況。其主要計算指標(biāo)為按財政供養(yǎng)人員計算的人均工商四稅增長幅度和工商四稅增長絕對額。

對*市，工商四稅增幅超過16個市(州)的平均增長水平，根據(jù)其省級工商四稅增收絕對額，省財政按省分成當(dāng)年增量的5%給予獎勵。

③市州本級支持縣域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展激勵性轉(zhuǎn)移支付

實行省管縣(市)財政體制后，省政府為了進(jìn)一步調(diào)動市(州)政府幫助和支持所轄縣市大力發(fā)展縣城經(jīng)濟的積極性，對*按照其所轄縣市財政收入增長享受的省財政激勵性轉(zhuǎn)移支付補助額(含工商四稅激勵性轉(zhuǎn)移支付、地方一般預(yù)算收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付)和市對所轄縣市財政補助增加額，給予激勵性轉(zhuǎn)移支付補助。具體計算公式為：

某市本級支持縣域經(jīng)濟發(fā)展激勵性轉(zhuǎn)移支付=[該市所轄縣市享受省收入激勵性轉(zhuǎn)移支付之和+該市本級對所轄縣市財政補助增加額]×省轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)

④財政改革與管理激勵性轉(zhuǎn)移支付

部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購四大改革，是建立在公共財政的基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強財政監(jiān)督管理，是市場經(jīng)濟機制對財政運行的客觀要求。為了促進(jìn)各市積極推進(jìn)財政改革與管理，省財政專設(shè)財政改革與管理激勵性轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付資金分配按*市財政改革與管理工作的考核結(jié)果確定。財政改革與管理激勵性轉(zhuǎn)移支付，50%作為市財力，50%用于財政系統(tǒng)推進(jìn)四項改革工作的人員培訓(xùn)、宣傳發(fā)動、必要的設(shè)備購置等支出，并接受審計監(jiān)督使用。

⑤煙草銷售激勵性轉(zhuǎn)移支付

為了支持我省煙草工業(yè)的發(fā)展，省委、省政府對各市支持煙草行業(yè)發(fā)展、完成煙草年度銷售目標(biāo)任務(wù)情況進(jìn)行考核，并通過轉(zhuǎn)移支付實施獎懲。

煙草銷售激勵性轉(zhuǎn)移支付的考核以省煙草公司下達(dá)各市(州)支持煙草公司銷量計劃和卷煙年銷售收入計劃為責(zé)任目標(biāo)，并適當(dāng)考慮卷煙銷量比上年實際銷量增減的因素，用公式表示為：

某市州卷煙銷售激勵性轉(zhuǎn)移支付=[(某市州年銷售卷煙實際完成數(shù)-某市州年銷售計劃指標(biāo)數(shù))/全省各市州銷售卷煙超計劃之和×50%+(某市州省產(chǎn)煙年銷售收入實際完成數(shù)-某市州省產(chǎn)煙年銷售計劃完成數(shù))/全省各市州省產(chǎn)煙銷售收入實際完成超計劃之和×35%+(某市州年銷售卷煙實際完成數(shù)-某市州上年卷煙銷售實際完成數(shù))/全省各市州卷煙銷量超上年之和×15%]×省對市州煙草銷售激勵性轉(zhuǎn)移支付之和

(2)政策性轉(zhuǎn)移支付

政策性轉(zhuǎn)移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付、公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付。義務(wù)教育、公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付專項用于保證教師、公檢法司干部工資的正常發(fā)放和機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)；省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付，用于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和支持市域經(jīng)濟發(fā)展。

①省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付

省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付著力于提高地方財政基本保障能力，支持其經(jīng)濟的發(fā)展。具體為：省財政對*市2004—2008年調(diào)整和完善分稅制財政體制省集中增量財力，給予全額返還。用公式表示為：

某稅種省集中增量財力=(該年該稅種完成數(shù)-2003年該稅種完成數(shù))×(現(xiàn)行財政體制省分享比重-2002年體制調(diào)整前省分享比重)

當(dāng)省集中某稅種財力為負(fù)值時視為零值，不與省集中其他稅種增量財力相抵。

②農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付

近幾年來，由于我省部分縣(市)行政區(qū)劃變更，新洲區(qū)、黃陂區(qū)、江夏區(qū)、蔡甸區(qū)這些原屬縣(市)管理的農(nóng)村中小學(xué)劃入*市城市區(qū)管理，為體現(xiàn)均衡性，將這些城區(qū)管理的農(nóng)村義務(wù)教育納入全省農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付范圍，總的原則是按學(xué)生數(shù)進(jìn)行分配，同時按總?cè)丝谟嬎愕娜司斄M(jìn)行補助系數(shù)調(diào)整。

農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付包括義務(wù)教育經(jīng)費財務(wù)困難補助、缺編人員經(jīng)費補助、超編人員經(jīng)費補助、獎勵補助。用公式表示如下：

某地義務(wù)教育政策性專項轉(zhuǎn)移支付=該縣(市、區(qū))義務(wù)教育經(jīng)費財力困難補助+該市義務(wù)教育缺編(或超編)人員經(jīng)費補助+該市義務(wù)教育獎勵補助

③公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付

公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付資金用于彌補公檢法司部門基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足，通過轉(zhuǎn)移支付，切實提高政法部門基本經(jīng)費保障能力。主要根據(jù)政法標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費需求、標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費需求、政法標(biāo)準(zhǔn)政法人員、財政困難程度等因素測算的。計算公式如下：

某縣(市、區(qū))政法需求缺口轉(zhuǎn)移支付=該縣(市、區(qū))政法經(jīng)費需求缺口×政法需求缺口轉(zhuǎn)移支付系數(shù)

其中：

某縣(市、區(qū))政法需求缺口=該縣(市、區(qū))公檢法司標(biāo)準(zhǔn)需求-該縣(市、區(qū))政府公檢法司標(biāo)準(zhǔn)財政投入

政法需求缺口轉(zhuǎn)移支付系數(shù)為100%

3、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付

我市農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付主要由農(nóng)村稅費改革固定性轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)稅免征取消除煙葉外農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅轉(zhuǎn)移支付組成。按照《省委辦公廳省政府辦公廳關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村稅費改革幾個政策性問題的通知》的規(guī)定，農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金，安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的，應(yīng)不低于固定性轉(zhuǎn)移支付資金的60%，農(nóng)村義務(wù)教育補助資金應(yīng)安排10%用于農(nóng)村義務(wù)教育危房改造。

4、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付

為進(jìn)一步緩解縣鄉(xiāng)財政困難，結(jié)合實際情況，我省從20*年起增加緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付。具體是省對市實行“兩獎一補”。

對產(chǎn)糧大縣給予獎勵

對產(chǎn)糧大縣按一定因素給予獎勵，其目標(biāo)是調(diào)動縣鄉(xiāng)政府支持糧食生產(chǎn)的積極性，穩(wěn)定糧食播種面積和糧食產(chǎn)量，以減輕產(chǎn)糧大縣財政壓力。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作給予獎勵

為精簡政府機構(gòu)，提高行政效率，推動各縣(市、區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，對各地1999年—2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并給予一次性獎勵，撤并一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎勵50萬元。

對補繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)基本養(yǎng)老保險資金缺口給予適當(dāng)補助。

為了促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位積極轉(zhuǎn)制，與財政解除供養(yǎng)關(guān)系，20*年省財政對補繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員基本養(yǎng)老保險存在的資金缺口一次性給予適當(dāng)補助。

計算公式為：

某市補繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員基本養(yǎng)老保險資金缺口補助

=[該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員補繳基本養(yǎng)老保險資金需求額-省對該市“兩獎一補”之和]×省轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)+人均補助水平偏低調(diào)增補助

地方補繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員基本養(yǎng)老保險資金需求額

=該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)×補繳基本養(yǎng)老保險的人平標(biāo)準(zhǔn)

5、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付

調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是通過中央對地方的適當(dāng)補助，緩解財政困難的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地由于增加工資和離退休費而形成的財政支出壓力，促進(jìn)調(diào)整收入分配政策在全國范圍內(nèi)的貫徹落實。

1999年—2003年，中央四次增加機關(guān)事業(yè)單位職工工資和離退休人員離退休費，出臺發(fā)放一次性年終獎金和實施艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼政策。中央對地方四次調(diào)資轉(zhuǎn)移支付，每次補助地方的數(shù)額確定后，以后年度均作為基數(shù)定額補助。

6、專項轉(zhuǎn)移支付

與財力性轉(zhuǎn)移支付不同，財政專項轉(zhuǎn)移支付資金在撥付時即指定了使用方向，其使用必須依照相應(yīng)的要求，除?？顚Ｓ猛?，還包括事先確定好具體的項目和所需資金，以及撥款的對象和撥款的時間，有時還必需配套相應(yīng)資金等。我市專項轉(zhuǎn)移支付資金用于公共支出、地區(qū)均衡發(fā)展等方面的支付比重較大，大多用于國家要求重點保證的支出項目，如社會保障、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、支農(nóng)、糧食風(fēng)險基金、天然林保護工程等生態(tài)環(huán)境建設(shè)等公共領(lǐng)域。

(二)2004年至2006年*市財政轉(zhuǎn)移支付制度的總量情況

1、財力情況

2004至2006年期間，*市財力呈穩(wěn)步上升趨勢，按同比例計算，全市財政收入以年均28.13%的比率增長，同時全市財政支出以年均28%的比率遞增。我市全市財政收入由三部分構(gòu)成：上劃中央“兩稅”收入與所得稅收入、上劃省收入和地方財政收入。2004年*全市財政收入288.59億，其中，地方財政收入完成129.21億，而全市財政支出163.85億。20*年，*市全市財政收入達(dá)到389.35億，地方財政收入達(dá)170.43億，全市財政支出204.9億。2006年，全市財政收入達(dá)502.3億，地方財政收入完成231.8億元，全市財政支出為298.2億。2004，20*，2006三年地方財政收入占全市財政支出的比例分別為：78.85%，83.17%和77.73%。

2、轉(zhuǎn)移支付總量情況及分析

為支持*市經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，中央、?、賹?市的轉(zhuǎn)移支付力度在不斷加大。按寬口徑計算(將稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付)②，中央、省對*市轉(zhuǎn)移支付總量2004年為74.04億，到20*年增加到84.82億，2006年則達(dá)到1*.09億。

具體上，從財力性轉(zhuǎn)移支付來看，省對*市的稅收返還(包括“兩稅”返還與所得稅基數(shù)返還，其中所得稅基數(shù)返還為16.7億)在數(shù)量上始終占據(jù)我市轉(zhuǎn)移支付總額的絕對多數(shù)，從2004年的55.76億上升到2006年59.93億，占省對*市轉(zhuǎn)移支付總額的比例有所下降，從2004年的75.3%降至57%，這主要是由于省對*的一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付力度加大；省對*市的一般性轉(zhuǎn)移支付2004年數(shù)額為1.2億，2006年增加至10.67億，翻了近九番，占總額比從1.62%上升到10.15%；農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助略有降低，從2004年的6870萬元減至6106萬元，占比從0.93%降至0.58%；緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付從20*年的6683萬元增至2006年的10311萬元，占比從0.788%增至0.98%。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補助小幅上漲，從2004年的5.1億增加至2006年的9.77億，占比從6.89%上升到9.3%；其他轉(zhuǎn)移支付略有增加，從2004年的5.1億到2006年的8.2億，占比從6.89%到7.8%。

專項轉(zhuǎn)移支付金額也逐年上升，2004年為3.66億，20*年為7.8億，2006年則達(dá)到12.89億，占比從2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。

二、*財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用及效果

(一)對地方財力的彌補

數(shù)據(jù)顯示，中央、省對我市的轉(zhuǎn)移支付已構(gòu)成*市地方可用財力的一項重要來源。按寬口徑計算，從轉(zhuǎn)移支付總額占全市財政支出的比例來看，2006年為35.24%，20*年為41.39%，2004年為45.18%。

從市本級情況來看，2004至2006三年市本級轉(zhuǎn)移支付總額占地方財政收入的比例分別為：67.25%，58.69%，67.86%；轉(zhuǎn)移支付與市本級總支出之比分別為36.44%，34.1%，36%?？梢?，轉(zhuǎn)移支付資金為我市地方財政提供了額外的收入來源，彌補收支差額，增強了地方財政滿足社會公共需要的能力。

(二)對政策目標(biāo)的貫徹

轉(zhuǎn)移支付資金的撥付與使用確保了政策目標(biāo)的落實與貫徹。

以社保障專項轉(zhuǎn)移支付資金為例，社保資金的常規(guī)項目有50多個，廣泛分布于公共衛(wèi)生，勞動就業(yè)，社會保險，社會優(yōu)撫，社會福利，社會救濟與其他專項多個方面。

充分利用社保資金，*市近年來不斷加大了對社會保障的投入。2006年，*市籌措就業(yè)再就業(yè)、養(yǎng)老、撫恤救濟、城鄉(xiāng)低保等資金35.13億，開展國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌和“4555”人員社保援助，支持與全面落實新一輪促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)政策；安排資金21.3億元，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，落實企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金提標(biāo)政策；撥付資金6.15億元，支持開展城鄉(xiāng)低保、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、殘疾人救助、“5個5”救助、鰥寡孤獨及乞討流浪人員救助等工作，完善社會救助體系；籌措資金5.14億元，做好國有困難企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、被征地農(nóng)民基本生活保障、困難企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保險等涉及民生事項的政策落實。

此外，2006年，*市還撥付農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金2.8億元，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)；對“三農(nóng)”投入20.85億元，重點支持農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品精深加工，農(nóng)村公路、小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村教育及文體事業(yè)，農(nóng)村社會保障，農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，落實各項惠農(nóng)政策。

三、*財政轉(zhuǎn)移支付制度存在主要問題分析

近年來，上級部門非常重視*市的經(jīng)濟發(fā)展，每年安排大量的轉(zhuǎn)移支付資金，*市社會事業(yè)和經(jīng)濟建設(shè)都發(fā)生了顯著變化。但是，隨著財政體制改革的不斷深化，特別是分稅制已實施十多年，當(dāng)前財政轉(zhuǎn)移支付也暴露出一些不容忽視的問題與弊端。

(一)轉(zhuǎn)移支付確定方法不科學(xué)

“基數(shù)法”即“存量不變，增量調(diào)整”。從一般性轉(zhuǎn)移支付來看，“基數(shù)法”限制了一般性轉(zhuǎn)移支付的作用。此外，省級政府對地方的稅收返還和原體制補助仍貫用按“基數(shù)法”確定，專項撥款有不少也采用“基數(shù)法”分配，只能增不能減。“基數(shù)”未能具體考慮我市體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況的發(fā)展等因素影響，忽視了不同地方的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了不規(guī)范的分配模式。不但不能解決長期以來形成的各地區(qū)財力不均問題，而且使現(xiàn)行的地方轉(zhuǎn)移支會制度依舊保持原體制的分配格局，起不到平衡地區(qū)間財力的作用。

(二)轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范

現(xiàn)行的省以下財政轉(zhuǎn)移支付方式有稅收返還、原體制補助、專項補助、一般性轉(zhuǎn)移支付、各項結(jié)算補助和其他補助等，種類過多，錯綜復(fù)雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到良好的解決。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多，補助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠科學(xué)，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種多形式轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財力不匹配。

從專項補助來說，由于專項轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)建設(shè)、教育科技、農(nóng)村農(nóng)民、文化衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)等較多方面，有的專項過多，如衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付幾近巧立名目，雜亂無章；有的專項太少，如基礎(chǔ)教育、科研、環(huán)保等方面，資金零星分散，難以重點突出。同時，上級專項補助地方支出的項目幾乎涵蓋所有預(yù)算科目，有的項目設(shè)置依據(jù)不足，失去政策導(dǎo)向作用；有的分類不科學(xué)，交叉重復(fù)，改變了原意；有的用途不明，事權(quán)界限模糊等等。并且，專項資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，分配方法缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生“尋租行為”。

(三)影響地方預(yù)算的完整性

目前由于上級政府在安排補助下級專項補助資金時的預(yù)算不細(xì)化、用途較模糊，而且預(yù)算管理不透明、資金分配隨意性較大，致使下級政府無法全面掌握上級補助地方支出的規(guī)模和種類，在年初的預(yù)算安排中也無法準(zhǔn)確編入上級補助的收入和支出預(yù)算。對于地方來說，每年的轉(zhuǎn)移支付是不可預(yù)測的，年初不能知道轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，無法和地方自主財力一起統(tǒng)籌考慮使用。同時，不穩(wěn)定的專項轉(zhuǎn)移支付分配，使下級財政對上級財政的轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確預(yù)測，在編制年度預(yù)算時無法納入當(dāng)年的財力安排，影響了預(yù)算的全面性和完整性。

此外，中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉(zhuǎn)移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財力年初預(yù)算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對地方預(yù)算將造成較大沖擊。

(四)增加地方政府利息負(fù)擔(dān)

再者就是轉(zhuǎn)移支付的撥付不及時，地方不得不靠銀行貸款使資金按時到位，由此背上沉重的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)，更增加了地方的財力緊張程度。如社會保障專項轉(zhuǎn)移支付，由于地方自身社?；鹗詹坏种В妥杂韶斄Σ蛔?，必須依靠上級財政專項轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉(zhuǎn)移支付資金不及時到位，下級為按時兌現(xiàn)落實政策，除財政拿出一部分進(jìn)行補助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，更為為嚴(yán)重的是，地方財政并未將債務(wù)收支列入預(yù)算，因此債務(wù)負(fù)擔(dān)自然也就成為地方財政的無形缺口，當(dāng)勉強維持政府運轉(zhuǎn)的地方財政在償還債務(wù)的情況下，必然擠占用來保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項資金的違規(guī)和錯位，嚴(yán)重侵蝕財政的根基。

四、創(chuàng)新現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議

創(chuàng)新現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，首先要實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的功能復(fù)位。財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能就是縱向或橫向平衡財政。但是，中國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付的這種作用并不明顯：財政轉(zhuǎn)移支付的的趨勢是向財力發(fā)達(dá)地區(qū)集中，轉(zhuǎn)移支付資金中真正用于均等化的不多，沒有起到保證最低社會公共服務(wù)的作用。產(chǎn)生此現(xiàn)象的一個重要原因在于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定和做法雜亂無序，很不規(guī)范。因此，要調(diào)整并規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付，使轉(zhuǎn)移支付制度從形式到內(nèi)容都符合規(guī)范化要求。

(一)短期思路：調(diào)整規(guī)范，合并相類似的項目，將已固化的專項并入一般性轉(zhuǎn)移支付等

簡化轉(zhuǎn)移支付種類，實行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付形式，首先應(yīng)分類處理，將具有一般目的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金納入過渡期轉(zhuǎn)移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金，應(yīng)納入專項撥款的范圍，根據(jù)成本補償或其他原則，針對特殊政策目標(biāo)進(jìn)行分配。同樣，決算補助也要根據(jù)情況，能進(jìn)體制基數(shù)的進(jìn)基數(shù)，對其中具有財力補助性質(zhì)的資金要納入過渡期轉(zhuǎn)移支付中。

其次，應(yīng)根據(jù)我國的情況，確定合理的轉(zhuǎn)移支付形式。轉(zhuǎn)移支付形式的選擇主要依據(jù)兩條原則：一是在近期如何有利于新舊體制的銜接；二是我國現(xiàn)階段的實際情況。建議，我國的轉(zhuǎn)移支付可分為如下四種類型：1、稅收返還。為了保持制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，不對地方財政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時期內(nèi)保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時，再予以取消。2、一般性的轉(zhuǎn)移支付或稱均等化撥款。在分配方法上，采用因素法，根據(jù)各地的客觀差異，確定不同的參數(shù)變量，再按照有關(guān)法定公式對各地區(qū)的補助額進(jìn)行測算。在擴大“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”規(guī)模，逐漸完善計算方法的基礎(chǔ)上，以之為主體形成我國的均等化撥款。3、專項撥款。應(yīng)該大力規(guī)?，F(xiàn)有的專項撥款，使之成為國家在環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各個方面對地方政府加以引導(dǎo)，進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。4、分類撥款。建議設(shè)立分類撥款來貫徹國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟政策，主要是對地方的農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通運輸、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)特定項目進(jìn)行補助。

再次是應(yīng)結(jié)合外部環(huán)境的變化和轉(zhuǎn)變管理機制的要求，清理現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付項目，使項目的設(shè)置更科學(xué)、合理。該項工作的重點為：規(guī)范政府行為，取消不合理的?？铐椖?，如用于支持生產(chǎn)性企業(yè)的科技三項費用等；將部分具有財力補助性質(zhì)、宏觀調(diào)控作用不明顯的專項補助改為一般財力補助，作為中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付時考慮的調(diào)整因素。具體上，可將現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類等四種類別，并分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設(shè)立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項目予以整合；對每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項目，調(diào)整列入財力性轉(zhuǎn)移支付；對符合新形勢需要的項目繼續(xù)予以保留。目前中央財政加大對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)乎民生的社會事業(yè)投入力度大多采取增加專項轉(zhuǎn)移支付的方式，這是符合當(dāng)前政策和管理方式需要的。從長遠(yuǎn)看，管理制度完善后，一些專項轉(zhuǎn)移支付可以自然形成地方支出基數(shù)，相當(dāng)于財力性轉(zhuǎn)移支付。

(二)長期思路：納入到整個財政體制的完善中考慮，通過體制完善促使轉(zhuǎn)移支付功能復(fù)位

1、改革現(xiàn)有行政體制

一級政府一級財政的結(jié)構(gòu)是分稅制最基本的體制要素，這樣可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，較好發(fā)揮激勵約束的作用提高各地方政府的積極性和水平。從我國目前財政體制看，五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革等問題，需要首先簡化財政管理級次。這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應(yīng)，但從長遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對應(yīng)起來的。簡化財政級次之后，鄉(xiāng)級政府隨著事權(quán)的大量減少，一般應(yīng)轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機構(gòu)，而市級政府由于其事權(quán)與財權(quán)同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關(guān)系，成為平級政府。同時，要做好精簡政府人員工作，使財政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級次相適應(yīng)，減輕財政負(fù)擔(dān)。

2、改革財政管理體制

一是合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)。在市場經(jīng)濟下，公共財政要求必須按公共物品的層次性來規(guī)范各級政府間的事權(quán)范圍。即全國性的公共物品由中央政府來提供，地方性的公共物品由地方政府來提供，這是劃分政府間事權(quán)的最基本的原則。對于財權(quán)的劃分，要兼顧公平與效率原則。即凡是對流動性生產(chǎn)要素所課征的稅，使用累進(jìn)稅率的、具有再分配功能和經(jīng)濟穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動的生產(chǎn)要素所征收的稅收和在經(jīng)濟循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用稅則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。在此基礎(chǔ)上確立我國地方轉(zhuǎn)移支付的范圍。二是合理劃分稅收收入，建立和擴充地方政府的主體稅種?，F(xiàn)在地方主體稅種只有營業(yè)稅，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展城建稅、房產(chǎn)稅等地方稅種。只有深化財政體制改革，省以下轉(zhuǎn)移支付制度才能真正完善起來。

3、統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)額度

轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是消除貧富差距，實現(xiàn)社會公平，這并非一朝一夕所能實現(xiàn)的。因此，在設(shè)計目標(biāo)時，籠統(tǒng)地提出財力均衡或社會公平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的確定，應(yīng)立足長期發(fā)展，針對地區(qū)間存在的財力差距，通過科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和一系列政策措施來滿足社會共同需要，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，從而消除地區(qū)間貧富差距。

用公式核定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)額度是規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付的主要標(biāo)志，是世界各國經(jīng)過多年探索得出的共同經(jīng)驗，當(dāng)然也是我國完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的首要步驟和改革關(guān)鍵，為了更好地優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付政策的目標(biāo)與運行，必須逐步由基數(shù)法向因素法過渡。采用“因素法”的關(guān)鍵問題是如何科學(xué)、準(zhǔn)確地找出影響和決定各級政府收支的基本因素，主要有基礎(chǔ)因素(包括人口、土地、自然環(huán)境、行政機構(gòu)等)、社會因素(包括市政建設(shè)、教育、衛(wèi)生等)、經(jīng)濟因素(包括人均GDP、價格差異、通貨膨脹等)。在此基礎(chǔ)上，按照各因素對地方財政收支影響程度的大小確定統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為測定地方政府潛在稅收能力與支出需求的宏觀依據(jù)；然后根據(jù)地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等測算出各級地方政府的理論收入；最后根據(jù)上述二者的差距推算出轉(zhuǎn)移支付的額度。這樣不僅可以有效地排除人為因素的影響，使政府轉(zhuǎn)移支付的額度較為公平合理，避免“基數(shù)法”模式下的利益沖突與磨擦，增加轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性與透明度，而且可以有效解決基數(shù)法中存在的區(qū)域不均、目標(biāo)模糊、效率低下等問題，從而大大提高有限轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

4、建立財政轉(zhuǎn)移支付評價、監(jiān)督和考核機制

機構(gòu)是執(zhí)行制度的保證。目前，我省還沒有專門的轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)，可以考慮在人大財經(jīng)委中設(shè)立“撥款委員會”，專門負(fù)責(zé)對財政轉(zhuǎn)移支付的申請和決策進(jìn)行審批，并監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的流向和使用情況，同時有權(quán)對各部委和各地方政府在財政轉(zhuǎn)移支付中的違規(guī)違法行為做出罰款決定、對直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法提出處理意見、必要情況下移送司法部門予以查處。這種方式實現(xiàn)了審批主體與決策協(xié)調(diào)主體的分離，有利于保證財政轉(zhuǎn)移支付決策的科學(xué)性和有效性。另一方面，要設(shè)計一套科學(xué)合理的效益評價與考核指標(biāo)，據(jù)此對轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評價和考核；此外，還應(yīng)建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟效益進(jìn)行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。