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近年來，隨著部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入改革等財政改革措施的付諸實施，推動了財政管理理念的轉(zhuǎn)變。但是財政資金使用方面業(yè)已存在的、以使用績效低下為特征的主要問題，依然存在，傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計無能為力。在新的形勢下，人們對財政資金使用的關(guān)注將由過去的“對不對”、“實不實”，發(fā)展到“好不好”的層面。如何結(jié)合現(xiàn)階段財政體制及財政管理的現(xiàn)狀，開展富有成效的財政績效審計，是擺在我們廣大審計人員面前的一個現(xiàn)實問題。本文結(jié)合近年來財政績效審計的實踐，初步探討當(dāng)前形勢下如何加強財政績效審計。

一、當(dāng)前財政績效審計存在的主要問題

財政績效審計在平時的工作中主要體現(xiàn)為一年一度同級財政審計，目前通常的審計主要是本級財政的預(yù)算執(zhí)行審計，其審計目標(biāo)主要緊緊圍繞預(yù)算執(zhí)行這條主線，以掌握基本情況，查錯糾弊，規(guī)范財政管理，全面監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的真實、合法、效益，促進建立規(guī)范的預(yù)算編制、批復(fù)、調(diào)整、追加審批的預(yù)算管理制度，對于財政績效關(guān)注的較少，之所以這樣，主要存在以下幾個方面的問題。

（一）審計體制束縛，績效審計難以開花

我國現(xiàn)行的審計體制是行政型模式，各級審計機關(guān)是本級政府的一個組成部門，從本質(zhì)上講其開展的審計工作是政府的“內(nèi)部審計”。根據(jù)目前的考核體制，政府領(lǐng)導(dǎo)往往最看重的是其在任職期內(nèi)的成績，大部分領(lǐng)導(dǎo)重視的是招商引資，抓大項目、大投資、上規(guī)模等容易出成績的“外延擴大再生產(chǎn)”，期望眼前或很快能看得到成績。而財政績效審計在推動發(fā)展方面是一種“內(nèi)含式的擴大再生產(chǎn)”，是對過去已支出的、現(xiàn)在正在支出的和將來要支出的財政資金或項目的效果性進行更深層次的監(jiān)督，不僅僅局限在資金的使用效果，可能還會上升到對一些決策事項的評價，甚至?xí)ι蠈霉賳T或現(xiàn)任官員的決策事項“評頭論足”，因此，在這種體制下財政績效審計就成為對本級政府領(lǐng)導(dǎo)的“挑刺行為”，是與領(lǐng)導(dǎo)快速取得政績的愿望是不相容的，無形當(dāng)中對地方審計機關(guān)財政績效審計工作的開展制造了障礙。

（二）收入、支出預(yù)算編制口徑不一致，預(yù)算編制不完整

根據(jù)預(yù)算法的相關(guān)表述，財政收入包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、政府性基金收入以及其他國有資本經(jīng)營收入。大部分地方財政編制預(yù)算時，是根據(jù)財政收入的任務(wù)來編制，即比往年增長多少個百分點，來統(tǒng)籌編制收入預(yù)算。與此同時，部分實質(zhì)性收入未能納入政府預(yù)算管理，游離于政府預(yù)算之外。但從西方國家的實踐看，政府預(yù)算具有計劃性、歸一性、公開性和法制性四大特征，就是說在西方國家的所有財政性資金都納入了政府的預(yù)算中，不存在預(yù)算外資金情況，在預(yù)算年度內(nèi)，所有的政府收支活動都要在政府的預(yù)算計劃中體現(xiàn)出來，也就是說，幾乎所有的政府經(jīng)濟活動都要在計劃約束的條件下執(zhí)行。因此，我們國家大量預(yù)算外資金的存在，為績效審計的開展增加了難度，無法用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來考量、評價各項財政資金。

（三）績效指標(biāo)評價體系不完善，且缺乏公認(rèn)可適用的績效標(biāo)準(zhǔn)

開展績效審計最關(guān)鍵的是必須要有一個用以比較和評價的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。對于財務(wù)審計，公認(rèn)會計準(zhǔn)則就是評價財務(wù)報表表述內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)。而財政績效審計評價經(jīng)濟活動的標(biāo)準(zhǔn)通常是由財政部門負(fù)責(zé)設(shè)計和應(yīng)用的，審計人員根據(jù)財政管理部門所制定的標(biāo)準(zhǔn)進行審計和評價。但是，當(dāng)前績效指標(biāo)的體系存在很大的局限性，沒有從公共財政管理的要求，來及時設(shè)置績效評價指標(biāo)，還是停留在過去傳統(tǒng)審計模式的基礎(chǔ)上，只有財務(wù)指標(biāo)，沒有非財務(wù)指標(biāo)；只有歷史指標(biāo)，沒有未來價值指標(biāo)；綜合性指標(biāo)多，單項指標(biāo)少，缺乏“預(yù)警”指標(biāo)。迄今為止，審計人員還沒有一個公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計標(biāo)準(zhǔn)可供利用，在評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏的情況下，審計人員就很難深入了解被審計單位的經(jīng)濟績效。在這種情況下，就造成了對績效的評價無據(jù)可依，無疑會影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。

二、進一步加強績效審計的幾點建議

（一）推動制定績效審計的相關(guān)地方法規(guī)和可操作的指南

我國《審計法》中雖提及了績效審計的概念，但績效審計涵蓋哪些內(nèi)容，如何開展，并未以法律的形式予以規(guī)定?？v觀全國各地，凡是績效審計工作走在前面的地方，基本上都在地方審計條例中明確了績效審計的相關(guān)內(nèi)容，為績效審計的開展創(chuàng)造了條件，其中《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》規(guī)定最為詳細(xì)，不僅規(guī)定了績效審計工作的內(nèi)容和方法，而且規(guī)定“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年第四季度向本級政府和上一級審計機關(guān)提出績效審計報告，并受本級政府委托，向本級人大常委會報告績效審計工作情況。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本級人大常委會對績效審計報告的審議意見編制預(yù)算、確定機構(gòu)設(shè)置和人員編制”等實質(zhì)性內(nèi)容。今年頒布的《江蘇省審計條例》中也明確了績效審計的相關(guān)內(nèi)容，基層審計機關(guān)要充分做好績效審計的宣傳工作，爭取地方黨委政府和人大的支持，如有可能推動制定更為詳細(xì)的地方績效審計相關(guān)法規(guī)和操作指南，為績效審計營造良好的氛圍。

（二）推動編制績效預(yù)算，建立績效考核評價體系

績效預(yù)算是將政府活動績效化為指標(biāo)，并以各項效果指標(biāo)為編制基礎(chǔ)的預(yù)算，是根據(jù)“花錢買效果，而不是買過程”的思想來設(shè)計預(yù)算的。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，政府預(yù)算部門就是編制預(yù)算及分“盤子”；至于怎么執(zhí)行，以及執(zhí)行中存在什么問題，那是執(zhí)行部門的事情。而績效預(yù)算則認(rèn)為這是一個體系，應(yīng)當(dāng)將業(yè)績的指標(biāo)、成本核算和執(zhí)行結(jié)果都納入預(yù)算體系，也就是說，每一筆預(yù)算支出必須符合業(yè)績、公共預(yù)算和效果等三要素要求。因此，我們要根據(jù)各個地方的具體情況，積極推動財政等相關(guān)部門編制績效預(yù)算，可以采取先易后難，先推動專項資金的績效預(yù)算編制工作，通過實踐總結(jié)，不斷擴大績效預(yù)算編制的范圍。這樣預(yù)算編制階段建立起資金使用效果的考核評價指標(biāo)，明確了管理部門及用款單位使用財政資金的責(zé)任，做到辦多少事?lián)芏嗌馘X，為花了錢辦不成事或未達到預(yù)期效果的情況進行責(zé)任追究提供依據(jù)，也為我們開展績效審計提供了可靠標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加快人才培養(yǎng)步伐，打造高素質(zhì)的審計團隊

我們當(dāng)前的審計人員以精通財務(wù)審計的居多，知識面相對較窄。而績效審計需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識。這對審計人員提出了很高的要求，各地審計機關(guān)對此項工作應(yīng)高度重視，在忙于業(yè)務(wù)工作的同時不要忘記業(yè)務(wù)人員的培養(yǎng)，要盡快培養(yǎng)和造就一批符合績效審計要求的復(fù)合型審計人才。培養(yǎng)方法上可以采用送出去培訓(xùn)和請專家進來兩種形式。當(dāng)前，聘請專家，借助外腦，建立專家?guī)焓且粋€很好的辦法，可以彌補當(dāng)前審計人才的不足。審計人員要加強自我學(xué)習(xí)，深入地掌握一定的宏觀經(jīng)濟決策、經(jīng)濟管理等方面專業(yè)的知識和計算機知識，否則專業(yè)技術(shù)能力跟不上，勉強為之，只能草草過場，反之，審計人員專業(yè)素質(zhì)勝任審計任務(wù)，就會取得事半功倍的效果。

三、對專題項目開展財政績效審計的措施

對于公共財政績效審計，特別是一年一度的本級預(yù)算執(zhí)行審計面廣量大，時間緊、人手少，績效審計不可能面面俱到，審計人員在各個年度開展績效審計時，就有必要在財政審計大格局的理念下，在必審內(nèi)容的基礎(chǔ)上有所側(cè)重的選幾個主題，在精細(xì)上下功夫。專題內(nèi)容要從多角度進行挖掘創(chuàng)新，在緊扣預(yù)算執(zhí)行這個主題的同時，更加側(cè)重分析資金使用的“經(jīng)濟性、效率性、效果性”，揭示一些體制、機制上深層次的問題，以此達到“規(guī)范預(yù)算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保障財政安全、提高財政績效水平”的目的。下面簡要介紹專題審計的一些具體做法：

（一）以重大投資項目為載體，打造績效審計精品

公共投資建設(shè)項目具有資金數(shù)量大，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、社會關(guān)注的特點，決策稍有不慎就會造成極大的損失浪費。另外隨著市場經(jīng)濟體制不斷完善，建筑市場逐步規(guī)范，特別是工程管理領(lǐng)域的操作程序方面的違紀(jì)違規(guī)問題有所減少。在這種環(huán)境下，如何進一步有效監(jiān)督國家財政性資金的投資效益和效果，成為各級黨委、政府和人民群眾廣泛關(guān)注的問題。在每年的審計項目中，有重點的安排幾個重點工程項目，進行績效審計，以經(jīng)濟效益和社會效益為突破口，強調(diào)事前、事中審計，突出投資建設(shè)項目的立項、項目建設(shè)的進度、資金管理使用及建設(shè)成本等四個方面的重點，審計過程中緊緊圍繞公共投資的“經(jīng)濟性、效率性、效果性”來展開，注重工程的成本與收益的對比分析，注重工程造價的合理與節(jié)約，注重項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）以專項資金審計為延伸鏈，加強其公共效益審計

在每年的同級審過程中，要有重點的在財政專項轉(zhuǎn)移支付資金和地方安排的專項資金中選擇幾項，對其資金使用情況進行重點延伸，并出具專項資金績效審計分析報告，特別重要的專項進行單獨立項，單獨出具報告，審計內(nèi)容納入同級審的工作報告，一并向人大匯報。對這些專項資金的審計，從完善內(nèi)部控制制度、監(jiān)督評價國家政策執(zhí)行的有效性和完善性方面入手，主要審查專項資金安排的項目是否具有公共性，是否代表了公眾的利益，其受益者是否具有廣泛代表性;是否按批準(zhǔn)的預(yù)算安排資金，有無用于其他方面或沒有完成預(yù)算;資金是否用在批準(zhǔn)的項目上，有無任意改變項目，將生產(chǎn)性資金用于建房購車，彌補行政經(jīng)費等非生產(chǎn)性項目;項目支出是否按照計劃完成并能夠發(fā)揮作用。通過審計，揭露資金被截留、挪用，撥款不及時，資金分配“低、小、散”效果不明顯等影響資金使用績效的實質(zhì)性問題，指出財政及其他相關(guān)職能部門對資金使用“重分配、輕管理”的現(xiàn)狀，從管理角度有針對性的提出一些建設(shè)性意見，確保資金在規(guī)定用途上使用，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟效益和社會效益。

（三）從部門職能入手，開展行政成本績效審計

開展行政成本審計就是要抓住與行政成本有關(guān)的人財物進行監(jiān)督，綜合評價經(jīng)濟性、效益性，并延伸到部門工作目標(biāo)完成情況，將審計成本轉(zhuǎn)化為財政管理成果，從而遏制行政成本的過度膨脹。審計中，既抓宏觀又抓微觀。在宏觀方面，注重分析年初預(yù)算安排行政管理費支出占整個財政預(yù)算支出的比重，看其是否合理;分析行政成本增長率與實際可用財力增長率是否協(xié)調(diào);分析政府集中采購程度，是否達到節(jié)省支出的目的。在微觀方面，具體到某一部門或單位財務(wù)內(nèi)部管理制度是否健全有效執(zhí)行，重視機構(gòu)和人員編制的管理。通過行政管理成本審計，降低行政運行成本和減少行政性開支。行政支出不僅要講求其經(jīng)濟性和效率性，更要強調(diào)其效果性，要非常強調(diào)行政機關(guān)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。在評價行政機關(guān)的績效時，最主要是要看該部門是否存在其職能的缺位和越位情況，是否相應(yīng)提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。為此，要量化其績效指標(biāo)，把各部門職能量化考核標(biāo)準(zhǔn)制定出來，用為社會所辦的實事為依據(jù)，為民眾所解決的問題為標(biāo)準(zhǔn)來衡量其績效水平。