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一、財政監(jiān)察組委派制度的出臺背景及重要意義

1、*省財政管理改革實踐及存在的問題

近年來，在財政部的指導(dǎo)、支持和省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我省在完善財政運行機制、構(gòu)建公共財政體系方面邁出了重要步伐，進(jìn)一步深化了預(yù)算、國庫、政府采購、收支兩條線、農(nóng)村稅費等各項財政管理改革。這些改革，使得財政資金的分配使用更加公開、公正、規(guī)范，強化了財政資金撥付環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理。但目前省級部門及其所屬單位的財政財務(wù)管理，尤其是預(yù)算管理方面仍然存在不少問題和薄弱環(huán)節(jié)，影響了改革和管理措施的效果。

為摸清存在的問題及薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)財政管理與監(jiān)督改革，20*年4至7月份，我廳組織開展了對省政府辦公廳等23個省直部門20*年度預(yù)算執(zhí)行及財政財務(wù)管理情況的綜合性檢查；8至10月份，我們與交通廳共同組織開展了全省農(nóng)村公路建設(shè)資金管理使用情況的專項檢查。通過檢查，我們發(fā)現(xiàn)政府部門財政財務(wù)管理存在著三個方面的突出問題：一是項目預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確性和真實性，存在虛報項目爭資金現(xiàn)象；二是預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，擅自調(diào)整預(yù)算、行政經(jīng)費超支、虛列支出、年終突擊細(xì)化項目等現(xiàn)象較為普遍，有的甚至挪用?？?；三是預(yù)算項目管理不規(guī)范，重項目輕管理，重資金輕監(jiān)督，財政資金使用效率低下。這些問題產(chǎn)生的原因，從部門角度看，主要是財經(jīng)法制觀念淡薄，一味追求部門利益，公共權(quán)力約束乏力；從財政部門監(jiān)督管理角度分析，主要是監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督方式落后。

（1）公共財政監(jiān)督機制不完善。《預(yù)算法》賦予財政部門和審計機關(guān)負(fù)有對本級各部門及其所屬單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查和審計監(jiān)督職能。但是，財政部門對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，是對預(yù)算部門在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行的同步跟蹤性監(jiān)察督導(dǎo)，審計部門則是對部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審查核實，兩者應(yīng)各有側(cè)重、相互銜接。目前突出的問題是財政部門對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督檢查也多在事后進(jìn)行，容易與審計監(jiān)督發(fā)生重疊，致使財政資金使用過程的同步監(jiān)督嚴(yán)重缺位，對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

（2）財政監(jiān)督滯后于財政管理。目前財政部門實施財政監(jiān)督檢查，從過程節(jié)點來看，側(cè)重于事后檢查，事前審核、事中監(jiān)控相對弱化；從監(jiān)督范圍來看，僅限于對個別財政專項資金使用情況進(jìn)行檢查，對各部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督嚴(yán)重缺位，存在監(jiān)督盲點；從監(jiān)督方式、手段來看，主要采取集中性、突擊性的專項檢查方式，通過賬簿賬表查找問題，檢查方式過于單一。在目前這種情況下，財政監(jiān)督與財政管理脫節(jié)，財政部門無法對各部門的預(yù)算運行進(jìn)行同步監(jiān)察督導(dǎo)，很多監(jiān)督檢查流于形式，缺乏及時性和有效性。

（3）財政監(jiān)督力量和方式與財政監(jiān)督職能不匹配。按照財政部門內(nèi)部職責(zé)分工，業(yè)務(wù)主管機構(gòu)和監(jiān)督檢查專職機構(gòu)都負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，但從實際情況來看，業(yè)務(wù)主管機構(gòu)在人力、時間上都難以做到經(jīng)常深入部門進(jìn)行監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查專職機構(gòu)限于人員少且遠(yuǎn)離監(jiān)督對象，也難以對本級部門、單位的預(yù)算編制及執(zhí)行實施經(jīng)常性監(jiān)督。我們認(rèn)為財政監(jiān)督機制不健全、部門預(yù)算運行監(jiān)督嚴(yán)重缺位，是目前財政管理中迫切需要解決的重大問題。要解決這些問題，必須從完善財政監(jiān)督機制、創(chuàng)新財政監(jiān)督方式人手，適應(yīng)深化和完善部門預(yù)算管理改革需要，加強對部門預(yù)算運行、資金管理使用的跟蹤監(jiān)控和督導(dǎo)檢查，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的財政運行機制。

2、實行財政監(jiān)察組委派制度的必要性和重要性

（1）實行財政監(jiān)察組委派制度符合公共財政管理改革的趨勢。目前，我國正在按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的要求，建立財政預(yù)算、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的公共財政運行機制。但從當(dāng)前財政管理的環(huán)節(jié)來看，財政監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)。財政監(jiān)察組委派制度的核心就是要走出事后集中性檢查的套路，既使財政監(jiān)督與預(yù)算編制、執(zhí)行密切聯(lián)系，又與預(yù)算編制與執(zhí)行相對獨立，形成財政內(nèi)部制衡機制，以有效減少預(yù)算編制、執(zhí)行中的盲目性和隨意性。因此，實行財政監(jiān)察組委派制度不僅為深化預(yù)算管理改革提供了新思路，也符合公共財政管理總體機制改革的內(nèi)在要求。

（2）財政監(jiān)察組委派制度充分體現(xiàn)了財政管理特色。財政部門監(jiān)督與財政收支管理有機結(jié)合，貫穿于財政收支管理資金運行全過程，這是審計監(jiān)督無法替代的特色所在。如何強化這一特色，應(yīng)當(dāng)成為財政部門監(jiān)督改革的出發(fā)點和落腳點。實行財政監(jiān)察組委派制度，將監(jiān)督延伸和細(xì)化到部門具體的財政財務(wù)管理工作之中，財政監(jiān)察組通過經(jīng)常性調(diào)查了解，深入部門預(yù)算決策、執(zhí)行和資金使用過程，強化了財政監(jiān)督與管理的有機融合。

（3）實行財政監(jiān)察組委派制度是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，從源頭上、制度上預(yù)防和懲治腐敗行為的重要舉措。黨中央、國務(wù)院非常重視從源頭上治理腐敗。20*年1月，中共中央在印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》中明確指出：“加強對財政資金運行的監(jiān)督，健全公共財政體制，規(guī)范財政資金分配行為。監(jiān)督檢查部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購和收支兩條線管理的落實情況?！?0*年2月，總理在國務(wù)院廉政工作會議上指出：“完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機制，強化對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控”。從這個角度來講，實行財政監(jiān)察組委派制度，集中體現(xiàn)了對政府各預(yù)算部門財政事務(wù)方面所擁有的自由裁量權(quán)的監(jiān)督和制約，對于加強對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，從財政源頭上防范腐敗行為必將發(fā)揮重要作用。

二、財政監(jiān)察組委派制度的總體設(shè)想和基本內(nèi)容

1、財政監(jiān)察組委派制度的設(shè)計思路

（1）學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外財政監(jiān)督管理先進(jìn)經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督思路，創(chuàng)新財政監(jiān)督方式。針對財政監(jiān)督工作中存在的突出問題，我們對當(dāng)前國內(nèi)外加強監(jiān)督管理的經(jīng)驗做法進(jìn)行了系統(tǒng)的考察和研究。綜觀國外發(fā)達(dá)國家的公共財政監(jiān)管機制，實行財政監(jiān)察員委派制度是較為通行的做法。中央財政部門向中央各部門和各大區(qū)委派財政監(jiān)察專員，并賦予其確定的責(zé)任和權(quán)力，代表政府對其財政財務(wù)活動，尤其是預(yù)算執(zhí)行實施就地監(jiān)督，以防止財政資金的濫用浪費和源于財政性資金的腐敗行為。我省在借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入研究論證，認(rèn)為向同級預(yù)算部門委派財政監(jiān)察組實施就地監(jiān)督，可能是更為有效的財政監(jiān)督方式。

（2）履行法定職能，重點解決部門預(yù)算運行監(jiān)督不力問題?！额A(yù)算法》第71條和《預(yù)算法實施條例》第51條明確規(guī)定，對部門預(yù)算執(zhí)行實施監(jiān)督檢查，是財政部門必須履行的法定職責(zé)，這也為我們實行財政監(jiān)察組委派制度提供了法律依據(jù)。同時，根據(jù)我們對全省財政收支資金結(jié)構(gòu)的分析，在省級和中央下達(dá)的經(jīng)濟建設(shè)及事業(yè)發(fā)展專項資金中，通過省直部門直接分配管理的占80％以上。因此，省直部門的預(yù)算運行是財政資金，尤其是專項資金監(jiān)督管理的源頭。針對目前情況，我們的設(shè)計思路是：通過委派財政監(jiān)察組，重點加大對省級預(yù)算部門，特別是資金量較多的政府部門財政財務(wù)管理活動的監(jiān)督力度，將監(jiān)督觸角直接延伸到預(yù)算部門，對部門預(yù)算運行實施全方位、經(jīng)常性監(jiān)督，以徹底解決財政監(jiān)督缺位問題。

（3）明確分工，相互制衡，增強政府財政監(jiān)督整體效能。在我國財政監(jiān)督體系中，審計機關(guān)和財政部門由于沒有明確劃清兩者在實際工作中的職責(zé)范圍，致使在監(jiān)督工作方式、時間、內(nèi)容、對象上存在交叉和重疊，削弱了政府財政監(jiān)督的整體效能。我們認(rèn)為，實行財政監(jiān)察組委派制度，對于明晰兩家職責(zé)分工，提高政府財政監(jiān)督的綜合效能，不失為一個有益嘗試。在此模式下，財政部門通過向同級預(yù)算部門委派財政監(jiān)察組實施監(jiān)督，能夠充分發(fā)揮自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，強化事前決策型監(jiān)督和事中控制型監(jiān)督，盡量把問題解決在萌芽狀態(tài)，突出財政監(jiān)督的管理特色。審計機關(guān)則重點對政府部門和下級人民政府的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果實施事后監(jiān)督，著力揭露嚴(yán)重違法違規(guī)問題和經(jīng)濟案件，發(fā)揮警戒作用，從而形成各有側(cè)重、各負(fù)其責(zé)、相互配合的政府財政監(jiān)督格局。

2、財政監(jiān)察組委派制度的工作規(guī)劃及試點單位選擇

財政監(jiān)察組委派制度的工作規(guī)劃是：對掌管財政性資金lO億元以上的部門，單獨委派財政監(jiān)察組；對掌管財政性資金10億元以下、1億元以上的，每2至3個部門委派1個財政監(jiān)察組采取巡回方式監(jiān)管。以上這些委派財政監(jiān)察組的部門，財政性資金總額大約占省級預(yù)算部門財政性資金總量的60％左右。對于其他部門，只選擇重點建設(shè)項目或重點支出項目委派財政監(jiān)察組或財政監(jiān)察員。

對于試點單位的選擇，主要考慮三方面因素：一是掌管財政性資金數(shù)量較大；二是省市系統(tǒng)管理體制較為復(fù)雜；三是社會各界較為關(guān)注。依據(jù)以上原則，我們選擇了省交通廳、省國土資源廳、省教育廳和省林業(yè)局等四個部門為首批試點單位。

3、財政監(jiān)察組委派制度的基本內(nèi)容

（1）財政監(jiān)察組的工作性質(zhì)和職責(zé)任務(wù)。財政監(jiān)察組是經(jīng)省政府批準(zhǔn)，由省財政廳委派到省直部門專司財政監(jiān)督職責(zé)的工作機構(gòu)。其職責(zé)任務(wù)是：監(jiān)督派駐部門(包括所屬單位)貫徹執(zhí)行國家財政法律、法規(guī)和財務(wù)會計制度情況；預(yù)算編制的程序和內(nèi)容，財政收入的征收、繳納和財政性資金的管理、使用；財務(wù)管理、會計核算和各項財政、財務(wù)制度執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和專項資金使用績效情況。通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，及時向省財政廳報告有關(guān)情況及處理意見、建議。

（2）財政監(jiān)察組的監(jiān)督方式和程序。財政監(jiān)察組采取列席部門相關(guān)會議、參與專項資金項目立項活動、調(diào)閱相關(guān)文件和檢查會計資料、查詢金融機構(gòu)賬戶以及對專項資金進(jìn)行跟蹤檢查等方式，對派駐部門進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督和重點檢查，并作出工作報告。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，由省財政廳依法做出處理、處罰決定，必要時，向省政府報告；對檢查中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題，及時移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處理。其工作規(guī)則是發(fā)現(xiàn)問題、報告情況，并負(fù)責(zé)監(jiān)督落實省政府和財政廳處理意見，不干預(yù)派駐部門工作、不直接處理問題。

（3）財政監(jiān)察組的委派和管理。財政監(jiān)察組的委派和管理工作由省財政廳具體負(fù)責(zé)。財政監(jiān)察組設(shè)正、副組長各1人，實行組長負(fù)責(zé)制，人員由省財政廳按照規(guī)定程序和審批權(quán)限選任。需要委派財政監(jiān)察組的省直部門，實行一年一定，由省財政廳提出委派工作方案，報經(jīng)省政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（4）派駐部門的監(jiān)督責(zé)任。財政監(jiān)察組的監(jiān)督既不代替審計監(jiān)督，也不代替派駐部門自身監(jiān)督。各預(yù)算部門仍然負(fù)有對所轄機關(guān)事業(yè)單位財政、財務(wù)的監(jiān)督管理責(zé)任，對本部門財政資金分配、使用的安全、規(guī)范和績效負(fù)責(zé)。如果部門在財政、財務(wù)管理方面發(fā)生了違法違紀(jì)問題，造成了損失，按照《財政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，首先追究的還是部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任、部門財務(wù)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人的責(zé)任。但財政監(jiān)察組如果沒有發(fā)現(xiàn)客觀存在的較大財政違紀(jì)違規(guī)問題，或未能監(jiān)督落實省政府和財政、審計部門的處理意見，也要承擔(dān)連帶責(zé)任。

三、財政監(jiān)察組委派制度試點工作進(jìn)展情況

20*年以來，我廳在省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的支持關(guān)懷下，認(rèn)真謀劃，制定辦法，積極運作。20*年6月份，我廳在向省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報以及與省政府有關(guān)部門多次溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，向省政府正式呈報了《關(guān)于借鑒國內(nèi)外財政監(jiān)督經(jīng)驗在省直部門進(jìn)行財政監(jiān)察員制度試點的請示》。同時，廣泛搜集整理并及時報送了《財政監(jiān)察員有關(guān)資料》、《法國財政監(jiān)督體系及其借鑒意義》、《財政監(jiān)督與審計監(jiān)督之區(qū)別》、《財政監(jiān)察員派駐制度若干問題研究》等近三萬字的論證資料，為省編辦研究意見提供了比較詳盡的參考依據(jù)。

20*年10月中旬，省編辦正式批復(fù)財政廳成立兩個財政監(jiān)察組，并相應(yīng)增加2個處級職數(shù)。隨后，我廳研究起草了《向省直部門委派財政監(jiān)察組工作辦法(試行)》和擬在省交通廳、省國土資源廳、省教育廳和省林業(yè)局4個部門進(jìn)行試點的工作意見，于20*年初正式呈報省政府。今年3月份，省政府批準(zhǔn)了試點方案并以辦公廳名義正式印發(fā)《*省財政廳向省直部門委派財政監(jiān)察組委派試點工作取得實質(zhì)性進(jìn)展。在此期間，我廳按照省編辦《關(guān)于在省直部門開展財政監(jiān)察組派駐制度試點工作的通知》精神，設(shè)立了兩個財政監(jiān)察組，從有關(guān)業(yè)務(wù)處室推薦選拔了委派人員；著手建立工作機制、研究工作方案，起草了《*省財政廳財政監(jiān)察組工作規(guī)則》和《財政監(jiān)察組委派制度試點工作實施方案》，進(jìn)一步明確了財政監(jiān)察組的職責(zé)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作方式和廉政紀(jì)律等，確定了財政監(jiān)察組進(jìn)駐部門后的工作方案，提出了20*年的工作目標(biāo)和要求。20*年4月7日，省政府召開了財政監(jiān)察組委派制度試點工作會議。4月18日，財政監(jiān)察組正式進(jìn)駐省交通廳、省國土資源廳、省教育廳和省林業(yè)局。目前，兩個財政監(jiān)察組已分別按照工作方案開展工作。

四、目前試點工作的缺陷以及下一步工作措施

雖然我省向省直部門委派財政監(jiān)察組試點工作已正式啟動，但我們感到還有需要進(jìn)一步研究解決的問題：一是財政監(jiān)察組的執(zhí)法手段有待強化。向省直部門推行財政監(jiān)察組委派制度涉及面比較廣，各部門也比較敏感，基于謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地考慮，目前，財政監(jiān)察組的職責(zé)定位是旁站監(jiān)督、觀察監(jiān)督，不處理問題，不發(fā)表意見，對發(fā)現(xiàn)的問題，及時向省財政廳或省政府報告，由省政府或省財政廳對發(fā)現(xiàn)的問題提出處理意見。因此，財政監(jiān)察組僅具有知情權(quán)、報告反映權(quán)和對處理結(jié)果的監(jiān)督權(quán)，對于派駐部門并無資金支付審簽權(quán)、制止糾正權(quán)、資金賬目凍結(jié)權(quán)和行政處罰權(quán)等硬性制約手段，監(jiān)督執(zhí)法的力度受到局限。二是財政部門內(nèi)部關(guān)系有待進(jìn)一步理順。目前，財政監(jiān)察組委派制度的實行，雖然明確了財政監(jiān)察組對部門預(yù)算運行進(jìn)行監(jiān)督檢查，負(fù)直接監(jiān)督責(zé)任。但是，從財政部門內(nèi)部各機構(gòu)管理職責(zé)的劃分和調(diào)整來看，財政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)機構(gòu)仍負(fù)有部門預(yù)算運行監(jiān)督職責(zé)。因此，隨著試點工作的逐步推進(jìn)，應(yīng)不斷完善科學(xué)合理的等距離辦法，對財政監(jiān)察組和各業(yè)務(wù)機構(gòu)的職責(zé)劃分加以明確界定。

為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)試點工作，我們將重點抓好以下工作：

1、積極探索，大膽實踐，確保試點工作取得實效。一是認(rèn)真分析部門在預(yù)算編制、執(zhí)行及財政資金管理使用中的主要問題和薄弱環(huán)節(jié)，研究提出完善制度、規(guī)范管理的措施建議，確保試點工作取得實效。二是加強對內(nèi)、對外協(xié)調(diào)，不斷完善財政監(jiān)察組工作的運行機制。三是加強調(diào)研，為深化和完善財政監(jiān)察組委派制度提供理論支持。

2、及時總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)制度辦法，為財政監(jiān)察組委派制度的全面推開打下堅實基礎(chǔ)。按照積極推進(jìn)與穩(wěn)妥實施的原則，結(jié)合試點工作實踐，針對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)制度辦法，為財政監(jiān)察組委派制度在省級其他部門以及重點建設(shè)項目的全面推開打下堅實的基礎(chǔ)。按照目前設(shè)想，暫不向各市財政部門委派財政監(jiān)察組，但要積極引導(dǎo)各市財政部門按照我廳《關(guān)于加強省級財政專項資金監(jiān)督管理的通知》中確定的，財政專項資金實行“分級管理、分級監(jiān)督、各司其職、各負(fù)其責(zé)”的原則，根據(jù)各地實際情況，參照省廳做法，向市直預(yù)算部門委派財政監(jiān)察組，逐步形成省、市兩級部門預(yù)算運行的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

3、加快地方性財政監(jiān)督立法步伐，為財政監(jiān)察組依法行政提供法制保障。以國務(wù)院頒布實施《財政違法行為處罰處分條例》為契機，抓緊《*省財政監(jiān)督辦法(草案)》的研究、修改、論證工作，爭取年內(nèi)頒布執(zhí)行。重點是劃分各級政府和財政、審計等執(zhí)法部門以及預(yù)算部門(單位)的監(jiān)督管理責(zé)任，明確省級財政部門派出監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法地位及權(quán)限，規(guī)范財政監(jiān)督方式和程序，保障和促進(jìn)財政監(jiān)察組工作以至全省財政監(jiān)督工作向法制化、規(guī)范化方向更快、更好地發(fā)展。